8 Hva skal det kunne kreves innsyn i?

8.1 Mandat og problemstilling

Dagens lov § 2 første og annet ledd og § 3 regulerer hva det kan kreves innsyn i. Dersom den aktuelle informasjonen er av en slik art at den omfattes av definisjonene i disse bestemmelsene, er den offentlig med mindre den også omfattes av en unntakshjemmel.

Etter offentlighetsloven § 2 første ledd er det forvaltningens saksdokumenter som er gjenstand for innsyn etter loven. I § 2 annet ledd annet punktum gjelder det samme for journal og lignende register og møtekart til folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner. I § 3 er lovens dokumentbegrep nærmere definert; i den forbindelse regulerer bestemmelsen tidspunktet for når et dokument blir offentlig. Utvalget redegjør nærmere for disse bestemmelsene i kapittel 8.2 nedenfor.

Utvalget er i mandatets punkt f) gitt følgende oppgave:

”Offentlighetsloven ble til i en tid da offentlig saksbehandling stort sett ble foretatt ved utveksling av papirdokumenter. Utvalget skal vurdere om den teknologiske utvikling nødvendiggjør endringer i offentlighetsloven. Det skal særlig vurdere om begrepene «sak» og «dokument» fremdeles er hensiktsmessige kriterier for å angi innsynsrettens virkeområde.”

Ved lov 15. desember 2000 nr. 98 ble offentlighetsloven endret for å gjøre lovens dokumentbegrep teknologinøytralt. Departementet forutsatte likevel at utvalget skulle foreta en inngående vurdering av begrepene ”sak” og ”dokument”. 1

Utvalget vil i dette kapitlet gjennomgå den avgrensningen av hva det kan kreves innsyn i som følger av offentlighetsloven §§ 2 og 3, særlig med tanke på om den teknologiske utviklingen tilsier endringer. Den teknologiske utviklingen reiser blant annet spørsmål om det skal gis rett til innsyn i et informasjon som kan frembringes ved å sammenstille opplysninger fra flere dokumenter. Det oppstår også spørsmål om det skal gis rett til innsyn i dokumenter som bare finnes i databaser som forvaltningen har tilgang til.

Utvalget vil også vurdere om det skal gis rett til innsyn i opplysninger om hvordan dataprogrammer som brukes i forvaltningens saksbehandling fungerer, og om det skal gis rett til å kreve at forvaltningen produserer alternative analyser og beregninger der dataprogrammer er brukt i saksbehandlingen. I tillegg vil utvalget ta opp en del andre spørsmål som den teknologiske utviklingen reiser.

8.2 Gjeldende rett

8.2.1 Oversikt

Etter offentlighetslovens § 2 første ledd er forvaltningens saksdokumenter offentlige. Dette samlebegrepet avgrenser innsynsretten etter tre forskjellige hovedkriterier. For det første må dokumentbegrepet avgrenses. Dokumentbegrepet er nærmere definert i § 3, som avgrenser begrepet både innholdsmessig og tidsmessig.

Etter § 2 første ledd gjelder innsynsretten for det annet bare forvaltningens saksdokumenter. For det tredje må det dreie seg om saksdokumenter.

I offentlighetsloven § 2 annet ledd annet punktum fastslås det at innsynretten også gjelder for journal og lignende register og møtekart til folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner.

8.2.2 Dokumentbegrepet

Som ”dokument” regnes etter § 3 første ledd annet punktum en ”logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, fremvisning eller overføring”. Bestemmelsen fikk sin nåværende ordlyd ved lov 15. desember 2000 nr. 98. 2 Endringen erstattet i det vesentlige den såkalte EDB-forskriften, 3 og den var i hovedsak begrunnet i et ønske om å gjøre dokumentbegrepet teknologinøytralt.

Etter lovens definisjon er avgrensningen knyttet til informasjonsinnholdet, ikke til mediet. Informasjonen må likevel være lagret på et eller annet medium. Men avgrensningen er innholdsmessig, ikke fysisk. For et brev innebærer dette at brevhodet markerer begynnelsen og underskriftene markerer avslutningen av dokumentet.

Definisjonen stiller ikke krav til hvilket medium informasjonen er lagret på, så lenge den kan hentes frem gjennom lesing, lytting, fremvisning eller overføring. Etter lovendringen omfatter dokumentbegrepet også elektroniske dokumenter som består av en kombinasjon av tekst, lyd og bilde (såkalte multimediedokumenter) samt audiovisuelle informasjonsbærere – for eksempel videofilm og lydbånd. 4

Lovendringen i 2000 får ikke betydning for innsynsretten i elektronisk lagret tekst. Det er med andre ord ikke skjedd noen utvidelse av dokumentdefinisjonen i forhold til EDB-forskriften. Dette innebærer at allmennheten ikke har rett til innsyn i hele registre eller hele databaser. 5 Årsaken til dette er at hele registre eller hele databaser normalt ikke er ”en bestemt sak”, jf. § 2 annet ledd første punktum. Derimot har man rett til innsyn i enkeltinnførsler eller deler av en database eller et register som utgjør en samling av opplysninger som hører til en sak. I forhold til skattelistene har Justisdepartementets lovavdeling antatt at alle opplysninger som gjelder samme skattyter, må anses som ett dokument og én sak i offentlighetslovens forstand. 6

Lovendringen får heller ikke betydning for allmennhetens rett til innsyn i sammenstilling av opplysninger som innebærer at man produserer nye dokumenter. Gjeldende rett gir bare rett til innsyn i dokumenter som eksisterer på det tidspunktet innsyn kreves. Dersom sammenstillingen allerede er foretatt og foreligger i et dokument, vil man ha rett til innsyn, ellers ikke.

8.2.3 Den tidsmessige avgrensningen

Bestemmelsene i offentlighetsloven § 3 første ledd første punktum, jf. annet ledd definerer fra hvilket tidspunkt et dokument overhodet kan regnes som ett av ”forvaltningens saksdokumenter”. Før dette tidspunktet inntrer, er det ikke innsynsrett.

Etter offentlighetsloven § 3 første ledd første punktum inntrer innsynsretten når et dokument er utferdiget av et forvaltningsorgan, eller når det er kommet inn til eller lagt frem for et slikt organ.

Et dokument er kommet inn til fremlagt for forvaltningsorganet når det er mottatt pr. post, telefaks, e-post eller på lignende måte, eller når det er overlevert organet, for eksempel i et møte. Et dokument som bare er vist frem for en tjenestemann som ikke får dokumentet med seg, kan ikke anses som fremlagt for organet. Dersom tjenestemannen etterpå skriver et referat av dokumentets innhold, vil imidlertid referatet være omfattet av loven.

Dokumenter som forvaltningsorganet kun har tilgang til gjennom en ekstern database, er ikke kommet inn til eller lagt frem for organet. Det vil dermed ikke kunne kreves innsyn i slike dokumenter.

Paragraf 3 annet ledd presiserer når et dokument regnes som ”utferdiget”. Det skjer som utgangspunkt når dokumentet er ”avsendt”, uansett i hvilken form, også når det for eksempel overleveres i et møte. Dersom dokumentet ikke blir avsendt, er det utferdiget ”når saken er ferdigbehandlet av forvaltningsorganet”. Det siste alternativet har særlig betydning for de organinterne dokumentene fordi disse ikke blir avsendt fra organet. Dersom et dokument blir avsendt, vil det ikke lenger kunne unntas som organinternt etter offentlighetsloven § 5 første ledd. Etter ordlyden i § 3 annet ledd blir ikke de organinterne dokumentene underlagt lovens hovedregel om innsynsrett før saken dokumentet inngår i, er ferdigbehandlet av forvaltningsorganet. Dette gjelder selv om selve dokumentet er ferdigbehandlet. Paragraf 3 annet ledd blir imidlertid ikke praktisert bokstavelig når det gjelder organinterne dokumenter. I de fleste tilfeller blir innsyn i slike dokumenter unntatt under henvisning til § 5 første ledd, og krav om innsyn blir så godt som aldri avslått etter § 3 annet ledd.

8.2.4 ”forvaltningens saksdokumenter”

Begrepet ”sak” brukes i flere bestemmelser i offentlighetsloven, jf. §§ 1, 2, 3, 4 og 6. Saksbegrepet brukes i offentlighetsloven i to forskjellige betydninger. For det første betegner det en gruppe av dokumenter som naturlig hører sammen og derfor utgjør en ”sak”. I denne sammenhengen har begrepet en hjelpefunksjon.

For det annet brukes begrepet som et kriterium for å avgrense hvilke dokumenter som omfattes av innsynsretten etter loven. Det er denne måten begrepet brukes på i offentlighetsloven § 2 første ledd og § 3 første ledd første punktum. Slik begrepet ”saksdokument” brukes i disse bestemmelsene, er det tale om en saklig (”innholdsmessig”) avgrensning. For at det skal dreie seg om et saksdokument etter §§ 2 og 3, slik at dokumentet dermed er omfattet av loven, må dokumentet innholdsmessig gjelde eller ha betydning for en sak eller et forhold som hører innunder forvaltningsorganets arbeidsområde. 7

At innsynsretten er avgrenset til å gjelde forvaltningens saksdokumenter, innebærer at innsynsretten ikke gjelder for de ansattes private dokumenter, selv om dokumentene befinner seg hos forvaltningsorganet. Dokumentets innhold, og ikke formaliteter, er avgjørende. Brev og lignende som er rettet til den enkelte tjenestemann er etter dette omfattet av loven dersom det innholdsmessig sett må anses som et saksdokument. Avgrensningen innebærer videre at det ikke er rett til innsyn i dokumenter som er feilsendt til forvaltningen eller som forvaltningen kun har til ren oppbevaring. Avgrensningen fører videre til at bøker og lignende i forvaltningens bibliotek ikke er omfattet av innsynsretten.

8.2.5 Journal og lignende register m.m.

Etter offentlighetsloven § 2 annet ledd annet punktum omfatter innsynsretten forvaltningens journaler og lignende registre og møtekart til folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner.

Da offentlighetsloven ble vedtatt hadde både lovutvalget 8 og regjeringen 9 foreslått at journalene helt skulle være unntatt fra innsyn. Under stortingsbehandlingen ble imidlertid det foreslåtte unntaket sløyfet, 10 slik at forvaltningens journaler har vært offentlige fra offentlighetsloven trådte i kraft. I 1982 11 ble det gjennom en tilføyelse i offentlighetsloven § 2 annet ledd annet punktum uttrykkelig presisert at forvaltningens journaler og lignende registre, samt møtekart til folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner, 12 er offentlige.

Journalbegrepet er indirekte definert i arkivforskriften. I § 2-6 første ledd første punktum heter det at et offentlig organ skal ha en eller flere journaler ”for registrering av dokument i dei sakene organet opprettar”. Av forskriften fremgår det også hvilke dokumenter som skal eller kan registreres i journalen. Med møtekart siktes det til oversikter over hvilke saker som skal opp til behandling i et møte. Etter offentlighetsloven § 2 annet ledd annet punktum har allmennheten rett til innsyn i journalene mv. i sin helhet. Bakgrunnen for dette er at allmennheten skal kunne bruke journalene for å finne frem til saker som de finner interessante og deretter eventuelt kreve innsyn i disse. Med lignende registre menes registre som trer i stedet for journal i vanlig forstand. Dette vil for eksempel omfatte saksomslag og lister som viser hvilke dokumenter som er journalført i en bestemt sak.

8.2.6 Dokumenter fra før offentlighetslovens ikrafttredelse – virkeområde i tid

Etter offentlighetsloven § 13 får ikke loven anvendelse på dokumenter som er opprettet eller utferdiget av eller kommet inn til eller lagt frem for et offentlig organ før lovens ikrafttredelse. Offentlighetsloven trådte i kraft 1. juli 1971. 13 Dette innebærer at offentlighetsloven overhodet ikke gir rett til innsyn i dokumenter fra før lovens ikrafttredelse. I praksis blir det imidlertid ganske ofte praktisert meroffentlighet for slike dokumenter.

8.3 Fremmed rett

Hovedregelen i svensk rett er at enhver har rett til innsyn i ”allmänna handlingar”, jf. TF (Tryckfrihetsförordningen) 2:1. Denne regelen har i de senere år vært gjenstand for vurdering flere ganger. Datalagskommittén foreslo å erstatte ”allmän handling” med ”allmän uppgift”. 14 Komiteen pekte på at det ikke var handlingen i seg selv det var interessant å få innsyn i, men innholdet i opplysningene. Begrepet ”uppgift” var i tillegg teknologinøytralt og hadde en høyere detaljeringsgrad enn ”handling”. Begrepet ” uppgift” ble supplert med begrepet ”databas”. Offentlighets- og sekretesskommittén (OSEK) gikk i sin utredning derimot inn for å beholde ” handling” som det sentrale grunnbegrepet i TF kap. 2. Komiteen viste til at det er informasjonsinnholdet i en viss form som skal gis allmennheten, og ikke opplysningene ”in abstracto”. Informasjonsinnholdet skal formidles uten tolkning eller annen bearbeiding av myndighetene.

Handlingsbegrepet fungerte etter komiteens oppfatning som en garanti for at objektiv informasjon formidles fra myndighetene til allmennheten, uten muligheter for påvirkning fra myndighetene. Det er derfor av vesentlig betydning at allmennheten får innsyn i konteksten – i hvilken sammenheng en opplysning fremstår. OSEK pekte videre på at begrepet ”allmän handling” i rettsanvendelsen har vist seg fleksibelt og uavhengig av teknologisk utvikling. Komiteen fant følgelig ikke grunn til å gjøre endringer. 15

Etter svensk rett gjelder innsynsretten som hovedregel bare eksisterende dokumenter. Fra 1. januar 2003 ble det i samsvar med et forslag fra Offentlighets- och sekretesskommiteen 16 imidlertid tilføyd en bestemmelse i TF 2:3 annet ledd som innebærer at det kan kreves innsyn i en sammenstilling av opplysninger dersom forvaltningsorganet ”kan göra sammanställningen tilgänglig med rutinbetonade åtgärder”.

Etter svensk rett blir en handling offentlig om den ”förvaras” hos en myndighet og er å anse som innkommen til eller opprettet hos myndigheten, jf. TF 2:3 første ledd annet punktum. En handling anses innkommet når den har ”anlänt till” myndigheten eller ”kommit behörig befattningshavare till handa”, jf. TF 2:6 første ledd første punktum. En handling anses som opprettet når den er avsendt. Handlinger som ikke blir avsendt anses opprettet ”när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen ej hänför sig til visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts”, jf. TF 2:7 første ledd første punktum. En ”upptagning” anses ”förvarad” hos en myndighet dersom den er ”tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas”, jf. TF 2:3 annet ledd første punktum.

Den såkalte biblioteksregelen i TF 2:11 første ledd nr. 3 innebærer at ”tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning eller annan handling som ingår i bibliotek eller som från enskild har tillförts allmänt arkiv uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- og studieändamål eller privata brev, skrifter eller uppptagningar som eljest ha överlämnats till myndighet uteslutande för ändamål som nu angivits” ikke anses som allmän handling og dermed ikke er omfattet av innsynsretten.

Dokumentbegrepet er ikke nærmere definert i den danske offentlighetsloven, men anses å omfatte papirdokumenter, tegninger, kart, fotografier, lydbånd, videoopptak, film og lignende.

Innsynsretten gjelder ikke ”registre eller andre systematiserede fortegnelser, hvor der gøres brug af elektronisk databehandling”, jf. § 5 annet ledd. Dette står tilsynelatende i motstrid med § 5 første ledd nr. 2 der det heter at innsynsretten gjelder ”indførelser i journalen, registre eller andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter”. Sammenhengen her er at den danske loven § 5 gir adgang til innsyn i myndighetenes registre og journaler som føres manuelt, men ikke i registre og journaler som blir ført ved hjelp av elektronisk databehandling. 17

Spørsmålet om tilgang til dokumenter i eksterne databaser reguleres ikke særskilt.

Offentlighedskommissionen, som har fått i oppgave å revidere den danske offentlighetsloven, skal vurdere loven i lys av ny teknologi. Dokumentbegrepet er imidlertid ikke nevnt særskilt i kommisjonens mandat.

Den finske offentlighetsloven gir rett til innsyn i ”myndighetshandlingar”. Med ”handling” menes ”utom en framställning i skrift eller bild även ett meddelande som avser ett visst objekt eller ärende och uttrycks i form av tecken som på grund av användningen är avsedda att höra samman och vilket kan uppfattas endast med hjälp av automatisk databehandling eller en ljud- eller bildeåtergivningsanordning eller något annat hjälpmedel”, jf. § 5 første ledd. Som det fremgår av bestemmelsen, bygger også den finske loven på begrepet ”handling”, som i definisjonen er søkt gjort teknologinøytral.

Etter den finske offentlighetsloven kan en myndighet ”för olika ändamål på begäran sammanställa och lämna ut datamaterial som bildats av tecken som registrerats i ett eller flera datasystem som myndigheten upprätthåller med hjälp av automatisk databehandling”, jf. § 21 første ledd første punktum. Etter bestemmelsen har myndighetene bare en rett og ikke en plikt til å sammenstille og gi ut slikt materiale. Det er for øvrig en forutsetning at materialet kan gis ut etter reglene om taushetsplikt og vern av personopplysninger.

Etter den finske offentlighetsloven anses en ”myndighetshandling” som en handling som ”innehas av en myndighet och som har upprättats av myndigheten eller av någon som är anställd hos en myndighet eller som har inkommit till en myndighet för behandling av ett visst ärende eller i övrigt innkommit i samband med ett ärende som hör till myndighetens verksamhetsområde eller uppgifter”, jf. § 5 annet ledd. For at en handling skal anses som en myndighetshandling, må den altså enten ha kommet inn i forbindelse med en bestemt sak eller ha tilknytning til myndighetens virksomhet. Den finske loven har i § 5 tredje ledd nr. 3 et unntak tilsvarende den svenske biblioteksregelen. Loven har ingen særskilt avgrensning av hva som skal anses som en ”myndighetshandling” ved tilgang til eksterne databaser.

I den finske loven § 6 er det en detaljert regulering av tidspunktet for når en handling som opprettes av en myndighet, blir offentlig. Etter § 6 første ledd nr. 8 blir ”ett beslut, ett utlåtande och en expedition samt ett av en myndighet i egenskap av avtalspart fattat avgörande samt för behandlingen av dessa hos myndigheten upprättade promemorior, protokoll och andra handlingar än...” offentlige når ”beslutet, utlåtandet, expeditionen eller avtalet har undertecknats eller bekräftats på motsvarande sätt”. Etter § 6 første ledd nr. 9 blir andre handlinger (enn de som omfattes av § 6 første ledd nr. 1 til 8) offentlige når saken de knytter seg til er sluttbehandlet hos myndigheten som har opprettet handlingen.

Handlinger som kommer inn til en myndighet blir som hovedregel offentlige når den aktuelle myndigheten har fått den, jf. § 7 første ledd.

Paragraf 19 gir særlige regler om innsynsrett i saker som er under behandling. Bestemmelsen pålegger myndighetene å ”tilhandahålla handlingar av vilka framgår” at en lovgivningsreform har blitt innledet eller kommer til å bli satt i gang, samt opplysninger om mandat, tidsfrist og hvem som skal forestå utredningen. Det samme gjelder for handlinger som viser hvilke planer, utredninger og avgjørelser som er under forberedelse og som gjelder spørsmål av allmenn betydning. Etter § 19 annet ledd skal videre myndighetene på anmodning gi opplysninger om hvor langt behandlingen av en lovgivningsreform eller en sak av allmenn betydning har kommet, om de foreliggende alternativer og om vurderingen av de ulike alternativenes konsekvenser, samt om de muligheter til å påvirke saken som den enkelte og organisasjoner har. Slike opplysninger skal enten gis muntlig ”eller på något annat lämpligt sätt”.

Den canadiske offentlighetsloven gir ikke bare rett til innsyn i allerede eksisterende dokumenter, men åpner for at det kan kreves innsyn i dokumenter som kan frembringes ved hjelp av slike elektroniske hjelpemidler og slik teknisk ekspertise som vanligvis brukes av den aktuelle myndighet, jf Section 4 (3) i den canadiske offentlighetsloven. 18

8.4 Utvalgets vurderinger

8.4.1 Innledning – utvalgets generelle vurderinger

Utvalget finner det mest hensiktsmessig å ta utgangspunkt i dagens avgrensninger i §§ 2 og 3 og først vurdere om det er grunn til å gjøre endringer i disse så langt de rekker. Utvalget kommer i kap. 8.4.7 tilbake til de spørsmål som den teknologiske utviklingen reiser. Utvalgets generelle syn er dermed at man bør ta utgangspunkt i den avgrensningen av hva det kan kreves innsyn i som følger av §§ 2 og 3 i dagens lov. Eventuelle utvidelser eller endringer som følge av den teknologiske utviklingen bør komme til uttrykk ved at det gis spesialtilpassede regler for disse tilfellene.

8.4.2 Dokumentdefinisjonen i offentlighetsloven § 3 første ledd annet punktum

8.4.2.1 Vurdering av gjeldende rett

Begrepet ”dokument” er definert som ”en logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting fremvisning eller overføring”.

8.4.2.1.1 ”logisk avgrenset”

Dokumenter lagres i økende grad elektronisk. Dette medfører at det i noen tilfeller kan være vanskelig å avgjøre hva som utgjør en ”logisk avgrenset” informasjonsmengde.

Brev, notater og andre tradisjonelle dokumenter har en såpass fast form at det sjelden vil være vanskelig å skille ett dokument fra et annet. De som produserer, mottar eller på annen måte håndterer slike dokumenter, vil ha en felles forståelse av hvordan et dokument skal se ut, og dermed også en felles oppfatning av hvordan dokumenter skal avgrenses i forhold til hverandre.

Mange opplysninger er imidlertid organisert på annen måte enn som konvensjonelle dokumenter. Et register eller en database inneholder samlinger av opplysninger som er organisert på ulike måter. Når opplysninger legges inn i et register eller en database, blir de forhåndsdefinert slik at det er mulig å hente dem frem ved hjelp av automatiserte systemer for søk, gjenfinning og presentasjon. Dersom forvaltningen søker opp og lagrer en sammenstilling av opplysninger, vil denne sammenstillingen utgjøre et dokument. I tilfeller hvor resultatet av slike søk og sammenstillinger ikke skrives ut eller lagres, vil det ikke alltid foreligge en felles forståelse av hva som er en logisk avgrensning.

Som nevnt i kapittel 8.2.2 har en enkeltinnførsel i et register eller en database blitt ansett for å utgjøre et dokument. I et register med motorvognopplysninger kan man tenke seg at én innførsel består av opplysninger om eier, eiers adresse, motorvogn, modell, registreringsår og farge. I en viss grad er det imidlertid tilfeldig hvordan man definerer én innførsel. Ut fra rent logiske betraktninger kan man argumentere for at det er vel så logisk at et dokument beskriver relasjoner mellom ulike innførsler i databasen, for eksempel ved at alle opplysninger om røde Volvoer årsklasse 1995 utgjør et dokument, eller at opplysninger om alle Toyota-eiere i Nittedal kommune utgjør et dokument.

På denne bakgrunn kan man reise spørsmål om loven bør definere nærmere hva den mener med logisk avgrensning. En nærmere presisering av kriteriet vil imidlertid frata definisjonen noe av dens styrke, nemlig fleksibiliteten.

Når det gjelder logisk avgrensning av ikke-konvensjonelle dokumenter, må det likevel være klart at kriteriet viser til de mulighetene som et gitt datamaskinbasert system tillater. En avgrensning vil aldri kunne være ”logisk” hvis det ikke finnes en funksjon i datasystemet som tillater at man ber om dokumenter som møter dette kriteriet. Dette utgangspunktet bidrar til en viss avgrensning av kriteriet.

8.4.2.1.2 ”informasjonsmengde”

Det kan stilles spørsmål ved om det ville være hensiktsmessig å bytte ut begrepet ”informasjonsmengde” med ”opplysning” eller ”data”.

Begrepet ”informasjonsmengde” understreker imidlertid den indre sammenhengen i dokumentet; det vil si at konteksten utgjør en del av selve informasjonsinnholdet. Begreper som ”opplysning” og ”data” er mer fragmenterende enn ”informasjonsmengde” og lite egnet til å sikre tilgang til konteksten, da man ikke vil ha krav på å se i hvilken sammenheng opplysningene eller dataene fremtrer.

Innsyn i konteksten understreker den indre sammenheng i et dokument. Det sikrer at man får tilgang til informasjon som kan sette innholdet i en sammenheng, og at informasjonen formidles uten oversettelse eller annen bearbeiding av myndighetene. Kontekstinformasjon er dermed viktig for å forstå betydningen av opplysningene, samtidig som det fungerer som en garanti for at objektiv informasjon formidles fra myndighetene til allmennheten, uten muligheter for påvirkning fra myndighetene.

8.4.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget går inn for å videreføre den gjeldende dokumentdefinisjonen i offentlighetsloven § 3 første ledd annet punktum.

Det er da særlig lagt vekt på at begrepet dokument og den definisjonen som er gitt av begrepet – til forskjell fra begrepene ”opplysning” og ”data” – understreker konteksten. Konteksten vil svært ofte tilføre de enkelte opplysningene som utgjør sammenhengen, en informasjonsmessig merverdi ut over det som følger av de enkeltstående opplysningene.

Når det gjelder spørsmålet om rett til å kreve at forvaltningen sammenstiller opplysninger fra flere dokumenter, er utvalgets oppfatning at dette ikke bør reguleres av dokumentdefinisjonen, men at det eventuelt bør gis en egen regel om dette, se kapittel 8.4.7.2 nedenfor.

8.4.3 Den tidsmessige avgrensningen

8.4.3.1 Innledning

Når det gjelder dokumenter som kommer inn til eller legges frem for et forvaltningsorgan, reiser ikke § 3 første ledd første punktum særlige spørsmål.

Når det derimot gjelder dokumenter som utferdiges av et forvaltningsorgan, kan det være grunn til å vurdere bestemmelsen nærmere. Som påpekt i kapittel 8.2.3 innebærer § 3 annet ledd at ferdige organinterne dokumenter ikke blir underlagt lovens hovedregel om innsynsrett før den saken dokumentene inngår i, er ferdigbehandlet. Kriteriet ”når saken er ferdigbehandlet av forvaltningsorganet” kan være vanskelig å bruke i konkrete tilfeller. For det første kan det oppstå spørsmål om hva som er én sak, og for det annet spørsmål om når en sak er ferdigbehandlet der det ikke går noe dokument ut fra forvaltningen .

8.4.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget går inn for å videreføre dagens rettstilstand når det gjelder tidspunktet for innsynsrettens inntreden for dokumenter som kommer inn til eller legges frem for et forvaltningsorgan og for dokumenter som sendes ut av organet.

Når det gjelder dokumenter som utferdiges av forvaltningsorganet uten at de sendes ut av organet, mener derimot utvalget at bestemmelsen i offentlighetsloven § 3 annet ledd bør endres. Organinterne dokumenter som isolert sett er ferdigstilte, bør ikke unntas på det grunnlag at de overhodet ikke er omfattet av hovedregelen om innsynsrett etter offentlighetsloven. Unntaksbehovet bør her som ellers ivaretas gjennom særlige unntaksregler.

Utvalget foreslår å endre dagens § 3 annet ledd. Et organinternt dokument bør omfattes av hovedregelen om innsynsrett når det er ferdigstilt, det vil si når det ikke lenger er aktuelt å gjøre endringer i dokumentet. Uferdige dokumenter, rene skisser og kladder mv. vil etter forslaget ikke være omfattet av innsynsretten.

8.4.4 Forvaltningens saksdokumenter

Etter utvalgets oppfatning er dette avgrensningskriteriet i hovedsak hensiktsmessig. I praksis kan det imidlertid være en fare for at kriteriet saksdokumenter i offentlighetsloven § 2 første ledd oppfattes for snevert, slik at det bare omfatter dokumenter i løpende saker som forvaltningsorganet har til behandling. Begrepet omfatter etter gjeldende rett også alle dokumenter om spørsmål som omfattes av det enkelte organs ansvarsområde, selv om organet på det tidspunktet innsyn kreves ikke har brukt dokumentet i aktiv saksbehandling, men for eksempel kun har fått det til underretning. For å fremheve dette i loven foreslår utvalgets flertall (alle unntatt Ingvar Engen) at lovteksten endres slik at innsynsretten gjelder forvaltningens dokumenter.

Mindretallet (Ingvar Engen) finner ikke at en mulig misforståelse i den retning som her er antydet, gir tilstrekkelig grunn til å erstatte ”saksdokumenter” med ”dokumenter”. Begrepet saksdokument er godt innarbeidet og markerer for så vidt at det dreier seg om dokumenter som har å gjøre med organets virksomhet, dvs. at de er blitt til som ledd i denne virksomheten. Begrepet bidrar til å understreke at innsynsretten etter offentlighetsloven ikke omfatter ethvert dokument organet måtte ha i sin besittelse, og avgrenser dermed mot allment tilgjengelige dokumenter, ansattes privatdokumenter og lignende. Mindretallet foreslår på den annen side at man skifter ut ”forvaltningen” med ”organet”, og at dette begrepet blir brukt gjennomgående om lovens pliktsubjekter. Dette vil avspeile både den ytre og den indre avgrensning av lovens virkeområde.

Et annet spørsmål enn hva det kan kreves innsyn i, er spørsmålet om hvilke krav som må stilles til at den som krever innsyn identifiserer hva han eller hun ønsker innsyn i. Dette drøfter utvalget i kapittel 17.4.2.3.

8.4.5 Journal og lignende registre

Utvalget mener at regelen i § 2 annet ledd annet punktum i hovedsak bør videreføres.

Formuleringen ”lignende register” i dagens lov er egnet til å ta høyde for at journalføringen i forvaltningen utvikles, for eksempel som følge av ny teknologi. Den omfatter også saksoversikter og dokumentoversikter som har samme funksjon som de egentlige journaler, det vil si ”registre som trer istedenfor journal i vanlig forstand”, slik det er uttrykt i offentlighetsmeldingen. 19 Ordlyden kan dermed opprettholdes, men da slik at bestemmelsen bør anvendes med fleksibilitet i fremtiden, uavhengig av hva som måtte gjelde i dag.

Den teknologiske utviklingen har ført til at man ved enkle og helt rutinepregete grep kan frembringe forskjellige former for oversikter over opplysninger som ellers finnes i journalen. Noen programmer for elektronisk saksbehandling genererer for eksempel sakskort, som inneholder opplysninger om hvilke dokumenter som er journalført i en bestemt sak og opplysninger om sakens historikk. Slike sakskort tilsvarer langt på vei de opplysningene man tidligere fant på saksomslag.

Sakskort og lignende saksoversikter som viser journalførte dokumenter, bør være omfattet av innsynsretten uansett om disse føres manuelt eller kan frembringes ved hjelp av databaserte løsninger. Utvalgets flertall (alle unntatt Nils E. Øy) foreslår ikke noen utvidelse av hva slags opplysninger det kan kreves innsyn i. Også i lignende registre, som for eksempel sakskort, vil allmennheten dermed bare ha rett til innsyn i slike opplysninger som etter arkivforskriften § 2-7 første ledd er definert som obligatoriske journalopplysninger.

Et mindretall(Nils E. Øy) fremmer forslag om å endre arkivforskriften slik at plikten til å føre journal omfatter alle dokumenter som går inn under loven, og om utvidet innhold i den offentlige postjournal.

Det regelverk som ble innført med ny arkivforskrift fra 1998 tillater at det enkelte forvaltningsorgan som hovedregel selv kan bestemme om et organinternt dokument skal journalføres eller ikke. Resultatet er at en stor gruppe offentlige saksdokumenter faller utenfor innsynsretten fordi de ikke blir oppdaget eller ikke kan påvises gjennom journalene. Regelen ble gitt til tross for sterke motforestillinger fra en rekke fagmyndigheter. Den nye arkivforskriften innførte dessuten en beskrivelse av hva en offentlig postjournal, som allmennheten skulle ha adgang til, skulle inneholde. Adgangen til journalopplysninger ble dermed innsnevret.

Begge disse regler representerer en endring i forhold til arkivinstruksen fra 1984, og bryter etter dette medlems oppfatning klart med de forutsetninger som Stortinget la til grunn ved innføringen av offentlighetsloven i 1970: 20

"Dersom journalene unntas fra offentlighet innebærer dette – sammen med vilkåret om at det er i bestemte saker dokumentinnsyn kan kreves – at f. eks. pressen ikke kan føre noen løpende kontroll med forvaltningen. Siden journalen så å si er nøkkelen til forvaltningens arkiver og til de saker som stadig kommer inn eller går ut, vil den være det vesentlige arbeidsredskap for den som vil finne frem til saker forvaltningen steller med. Det synes prinsipielt lite tilfredsstillende å innføre et offentlighetsprinsipp, uten samtidig å gi dem som har rettigheter etter dette, rimelige muligheter til å kunne benytte sin rett til å gjøre seg kjent med forvaltningens saker."

Dette medlem minner om at både reglene om taushetsplikt, reglene om føring av journal og adgangen til å føre hemmelige journaler gir forvaltningsorganene romslig adgang til å nøytralisere og hemmeligholde opplysninger og dokumentbeskrivelser som regelverket gir anledning til å unnta fra offentlighet. Det vil således ikke være noe behov for at organinterne dokumenter skal holdes utenfor journalføringen.

8.4.6 Dokumenter fra før lovens ikrafttredelse – virkeområde i tid

Utvalget mener at bestemmelsen i dagens lov § 13 ikke bør videreføres i en ny lov. Dette innebærer at det ikke lenger vil gjelde noen tidsmessig avgrensning av lovens virkeområde ut fra dokumentenes alder. Det kan virke urimelig at det skal være adgang til å nekte innsyn i eldre dokumenter som det i dag ikke kan ha noen skadevirkninger å offentliggjøre. Eldre stoff kan videre utgjøre viktig bakgrunnsmateriale for forskere og journalister med flere. Forvaltningskomiteen begrunnet § 13 i dagens lov med at anvendelse av offentlighetsprinsippet på dokumenter fra tiden før lovens ikrafttredelse ville skape store praktiske problemer fordi arkiv- og journalsystemer tidligere ikke var innrettet med sikte på offentlighet. 21 Etter utvalgets oppfatning kan ikke denne innvendingen være avgjørende i dag.

Dokumenter eldre enn tidspunktet for offentlighetslovens ikrafttredelse 1. juli 1971 vil som regel være avlevert til et offentlig arkivdepot, jf. arkivloven § 10 og arkivforskriften §§ 5-1 og 5-3. I praksis gir offentlige arkivinstitusjoner innsyn i avleverte dokumenter helt uavhengig av den formelle begrensning som ligger i bestemmelsen i offentlighetsloven § 13. En opphevelse av § 13 bør imidlertid ses i sammenheng med en del forhold av praktisk og arbeidsmessig art som er forbundet med identifisering og fremfinning av dokumenter i eldre arkiver. Det dreier seg bl.a. om mangelfullt ordnede arkiver og manglende katalogisering på dokumentnivå. Dette gjør det av og til vanskelig å skille ut taushetsbelagt og gradert informasjon. Det finnes også eldre arkivmateriale som kan bli skadet eller ødelagt dersom det stilles direkte til publikums disposisjon eller dersom det kopieres fra originalmaterialet. Mye taler derfor for at det å gi offentlighetslovens hovedregel anvendelse på dokumenter fra før 1. juli 1971 bør kombineres med regler som hjemler de begrensninger i retten til innsyn i eldre dokumenter som slike arkivtekniske hensyn gjør påkrevd. Det vises i den anledning til NOU 1987: 35 Samtidens arkiver – fremtidens kildegrunnlag.

Problemet med at eldre arkivmateriale kan være skjørt, vil ivaretas av reglene om hvordan innsyn skal gis. Organet vil her ha adgang til å bestemme at innsyn skal gis på en måte som ikke skader originaldokumentet.

8.4.7 Problemstillinger knyttet til den teknologiske utviklingen

8.4.7.1 Innledning

Utvalget tar i dette punktet opp spørsmålet om den teknologiske utviklingen tilsier utvidelser av hva det kan kreves innsyn i ut over hva som følger av de forslag utvalget har fremmet i kapittel 8.4.2–6.

8.4.7.2 Sammenstilling av opplysninger som er lagret elektronisk

8.4.7.2.1 Oversikt over problemstillingen – kryssende hensyn

Allerede i dag kan man kreve innsyn i en allerede gjennomført sammenstilling av elektronisk lagrede opplysninger når sammenstillingen utgjør en ”logisk avgrenset” informasjonsmengde.

Etter gjeldende rett vil det imidlertid ikke være anledning til å kreve at forvaltningen foretar en sammenstilling av opplysninger som gjør at det oppstår en ny logisk avgrenset informasjonsmengde, eller med andre ord et nytt dokument. Bakgrunnen for dette er at offentlighetsloven bare gir rett til innsyn i dokumenter som finnes hos forvaltningen på innsynstidspunktet.

Eksempel på et tilfelle der det kan være praktisk å kreve innsyn i en sammenstilling av opplysninger, er der forvaltningen har programmer som kan behandle statistisk materiale og hvor programmet selv kan foreta ulike sammenstillinger av materialet ved hjelp av enkle kommandoer.

8.4.7.2.2 Utvalgets vurdering

Som følge av den teknologiske utviklingen er det mer og mer praktisk med sammenstillinger av opplysninger som foretas ved hjelp av enkle grep. Forvaltningen bruker stadig oftere ulike typer registre og databaser som grunnlagsmateriale for sin virksomhet. Dersom ikke offentlighetsloven tilpasses denne utviklingen, kan omfanget av allmennhetens innsynsrett faktisk bli redusert.

Hensynet til forvaltningens arbeidsbyrde kan tilsi at det ikke bør åpnes for rett til innsyn i sammenstillinger av opplysninger. Selv om opplysningene er lagret elektronisk, kan sammenstilling i en del tilfeller være arbeidskrevende. Der sammenstillingen gjennomføres ved hjelp av databaserte løsninger som kan iverksettes gjennom enkle kommandoer, gjør det seg imidlertid ikke gjeldende motforestillinger mot å åpne for innsyn.

Utvalget foreslår å innføre en regel som gir rett til å kreve innsyn i en sammenstilling av elektronisk lagrede opplysninger i den utstrekning sammenstillingen kan foretas med rutinemessige tiltak.

Utvalget viser til at en slik regel er innført i Sverige fra 1. januar 2003, se kapittel 8.3.

8.4.7.3 Særlig om innsyn i opplysninger som beskriver hvordan dataprogrammer fungerer

8.4.7.3.1 Oversikt over problemstillingen

Der forvaltningen treffer enkeltvedtak, for eksempel innenfor trygde- og skatteforvaltningen, gjør dataprogrammer det mulig å automatisere anvendelsen av regelverket. Et dataprogram kan for eksempel gjøre det mulig med automatisk prøving av om lovens vilkår er oppfylt og beregne skatt eller trygd ut fra opplysninger om inntekt m.m. som saksbehandleren mater inn i maskinen.

I andre tilfeller bruker forvaltningen analyser og beregninger foretatt ved hjelp av dataprogrammer som grunnlagsmateriale for beslutninger. Dette kan dreie seg om en rekke ulike typer analyser og beregninger, for eksempel anslag over støynivå i ulike områder som følge av en veietablering, anslag over befolkningsutvikling i et område under ulike forutsetninger m.m. Analysene og beregningene skjer på grunnlag av data som saksbehandleren mater inn i maskinen. Resultatet av analysene og beregningene er for det første avhengig av hvilke data som mates inn i maskinen, og for det annet hvilke forutsetninger i form av for eksempel teoretiske modeller, formler og lignende som ligger innebygd i det aktuelle programmet.

8.4.7.3.2 Utvalgets vurderinger

Et flertall i utvalget (Mette Bredengen, Ramborg Elvebakk, Ingvar Engen, Anders Hauger, Svein Roald Hansen, Jan Erik Helgesen og Tonje Meinich) mener at det ikke bør gis særlige regler om innsyn i tilfeller der forvaltningen bruker databaserte løsninger i saksbehandlingen.

Allmennheten vil på vanlig måte ha rett til innsyn i opplysninger om hvilket regelverk, hvilke forutsetninger eller lignende en databasert saksbehandling bygger på dersom slike opplysninger finnes i dokumenter hos det aktuelle forvaltningsorgan. Dersom det skal gis rett til innsyn ut over dette, vil det kunne innebære at forvaltningen må fremskaffe opplysninger som kan være vanskelig tilgjenglig og som i en del tilfeller må fremskaffes utenfor det aktuelle forvaltningsorganet. Det kan også innebære at forvaltningen må utarbeide nye dokumenter eller gi opplysninger muntlig. Dette vil representere noe prinsipielt nytt i forhold til den gjeldende lov, som bare gir rett til å kreve innsyn i dokumenter som foreligger hos vedkommende forvaltningsorgan. Flertallet kan ikke se at det er tilstrekkelig grunn til å foreta noen slik prinsipiell utvidelse av innsynsretten i forhold til opplysninger om hva som ligger til grunn av regelverk mv. for en databasert saksbehandling.

Et mindretall i utvalget (lederen Harald Hove og Nils E. Øy) foreslår å innføre en regel som pålegger forvaltningen å opplyse om hvilke regelverk de aktuelle dataprogrammer bygger på der forvaltningens saksbehandling er automatisert. 22 Etter mindretallets forslag skal forvaltningen også ha plikt til å opplyse om hvilke forutsetninger, modeller og lignende som ligger til grunn for beregninger og analyser som er utført ved hjelp av dataprogrammer.

Mindretallets forslag innebærer altså ikke at det gis rett til innsyn i selve teknologien programmet bygger på, men i opplysninger som gjør det mulig å etterprøve de vedtak som er truffet, og beregninger eller analyser som er foretatt, ved hjelp av databasert teknologi.

Mindretallets forslag innebærer en utvidelse av innsynsretten i forhold til gjeldende rett, siden forslaget også vil gi rett til å få opplysninger som ikke fremkommer av dokumenter som det aktuelle forvaltningsorgan er i besittelse av. Når det gjelder opplysningene som saksbehandleren mater inn i datamaskinen, vil disse formodentlig regelmessig også finnes i dokumenter hos forvaltningsorganet. Dokumenter som direkte angir hvilket regelverk eller hvilken teoretisk modell eller lignende et dataprogram bygger på, vil ikke alltid foreligge hos organet. De som bruker programmene, vil imidlertid vanligvis vite dette, og de må da opplyse om dette skriftlig eller muntlig. Dersom det aktuelle organet unntaksvis ikke skulle ha slike opplysninger, vil det etter mindretallets forslag heller ikke ha noen plikt til å fremskaffe disse.

I en tid da saksbehandlingsoperasjoner og analyser og beregninger i økende grad skjer ved hjelp av databaserte løsninger, vil det etter mindretallets oppfatning være nødvendig å utvide omfanget av innsynsretten i forhold til det som følger av gjeldende rett for å sikre at den teknologiske utviklingen ikke fører til at det faktiske omfanget av allmennhetens innsynsrett reduseres. Når saksbehandling som tidligere ble utført av saksbehandlerne, nå utføres ved hjelp av databaserte løsninger, er det grunn til å tro at dette medfører at de enkelte ledd i saksbehandlingen i mindre grad fremgår av dokumenter.

8.4.7.4 Særlig om rett til å få produsert alternative analyser, informasjonsmodeller mv.

Som nevnt i punkt 8.4.7.3 bruker forvaltningen i økende grad analyseprogrammer, informasjonsmodeller og lignende som grunnlag for sine beslutninger. På grunnlag av slike programmer og modeller kan forvaltningen for eksempel foreta analyser og beregninger av fremtidig energibehov, økonomisk utvikling innenfor et bestemt område, fremtidig behov for sykehjemsplasser og lignende.

I den grad forvaltningen foretar en slik analyse eller fremstiller en slik modell, vil dette utgjøre dokumenter som omfattes av loven. Etter gjeldende rett vil allmennheten derimot ikke ha krav på å få foretatt alternative analyser eller få utarbeidet alternative modeller ved bruk av andre variabler enn de forvaltningen har brukt i sin analyse eller sin modell. Dette er dokumenter som må produseres som en følge av et innsynskrav, mens offentlighetsloven bare gir krav på innsyn i dokumenter som eksisterer på det tidspunktet krav om innsyn fremmes.

I vid forstand kan hensynene som ligger bak offentlighetsprinsippet, tilsi at allmennheten i noen utstrekning gis rett til å få utarbeidet slike dokumenter. Muligheten for å påvirke en beslutning på forhånd og kontrollere den i ettertid, forutsetter at man vet hvilket grunnlag forvaltningen bygger sin beslutning på. Når et forvaltningsorgan skal avgjøre hvorvidt et tiltak skal iverksettes eller ikke og bygger avgjørelsen på spesifikke fremtidsprognoser, vil det være vanskelig å imøtegå avgjørelsen dersom man ikke selv kan undersøke hvordan prognosene hadde sett ut med andre variabler. Man kan selvfølgelig ta utgangspunkt i prognosen som forvaltningen bygger på og kritisere det faktum som ligger under prognosen, men man får ikke muligheten til å se hvordan prognosen hadde vært dersom man hadde lagt andre forutsetninger til grunn.

Selv om adgangen til å få utarbeidet alternative analyser og modeller er viktig for å sikre allmennheten en reell mulighet til å påvirke og kontrollere forvaltningens beslutninger, kan en slik rettighet skape arbeidsmessige problemer for forvaltningen, avhengig av hvor kompliserte og tidkrevende de ulike analysene er. Verdien av at allmennheten får tilgang til denne typen informasjon, må derfor veies mot hensynet til forvaltningens effektivitet og hensynet til at forvaltningen utfører de primæroppgaver den er pålagt å utføre.

Utvalgets flertall (Mette Bredengen, Ramborg Elvebakk, Ingvar Engen, Svein Roald Hansen, Anders Hauger, Jan Erik Helgesen og Tonje Meinich) mener at det ikke bør tas inn en bestemmelse i offentlighetsloven som gir allmennheten rett til å kreve at forvaltningen produserer alternative analyser eller lignende. Flertallet er ikke uenig i at de hensyn som ligger bak offentlighetsprinsippet i vid forstand kan tale for at allmennheten gis en slik rett. En slik rettighet vil imidlertid innebære en vesentlig og prinsipiell utvidelse av offentlighetsloven. I dag gir loven bare rett til innsyn i dokumenter som allerede foreligger, og ikke noen rett til å kreve at forvaltningen utarbeider nye dokumenter. En regel som gir rett til å kreve at forvaltningen skal utarbeide alternative analyser, vil gripe direkte inn i forvaltningens saksbehandling og passer for så vidt bedre inn i forvaltningsloven. Flertallet viser i tillegg til at en rett til å kreve at forvaltningen skal utarbeide alternative analyser, vil kunne medføre store administrative belastninger for forvaltningen.

Et mindretall i utvalget (lederen Harald Hove og Nils E. Øy) mener at det bør tas inn en bestemmelse i offentlighetsloven som gir allmennheten rett til å kreve at forvaltningen skal utføre alternative analyser og lignende.

Etter mindretallets mening bør hensynet til forvaltningens effektivitet medføre vesentlige begrensninger i allmennhetens rett til å få produsert denne typen dokumenter.

For det første mener mindretallet at en rett til alternative analyser bør være begrenset til de tilfeller hvor analysen har sammenheng med en sak som enten har vært til behandling eller er til behandling i forvaltningsorganet. Det må med andre ord dreie seg om spesifikke påvirknings- og kontrollmuligheter, ikke bare en generell mulighet til å utnytte sine demokratiske rettigheter.

For det andre mener mindretallet at retten til alternative analyser bør begrenses til tilfeller der forvaltningens beslutning i hovedsak vil bygge på eller er bygget på en analyse eller en modell. Dersom analysen eller modellen bare er en liten del av forvaltningens beslutningsgrunnlag, er ikke innsyn i alternative analyser eller modeller like vesentlig for å kunne påvirke og kontrollere beslutningen. Da vil det foreligge annet grunnlagsmateriale som man kan imøtegå uten å utarbeide analyser eller modeller.

For det tredje er det etter mindretallets oppfatning en forutsetning for innsynsrett at analysen er utarbeidet av et dataprogram som ikke er allment tilgjengelig.

8.4.7.5 Innsyn i elektroniske spor

8.4.7.5.1 Oversikt over problemstillingen

Elektroniske spor viser aktiviteten i et datanettverk. Dette kan for eksempel være opplysninger som viser hvilke søk som er gjort i et datanettverk, hvilke opplysninger som er fremskaffet ved hjelp av et slikt nettverk eller hvilke endringer som er gjort i et dokument i tiden fra det ble opprettet og til det er endelig, herunder hvem som har foretatt endringene og når de ble foretatt. Dagens lov gir ikke rett til innsyn i slike opplysninger, fordi dette ikke kan anses som saksdokumenter.

8.4.7.5.2 Utvalgets vurdering

Det som kan tale for å gi innsyn i slike opplysninger er at dette gir muligheter for økt innsyn i forvaltningens saksbehandling. Allmennheten får således et bedre grunnlag for å se hvilket referansemateriale forvaltningen har brukt ved behandlingen av en sak, og hvilket materiale som ikke er brukt, samt til å se hvordan saksgangen har vært. Etter svensk rett har elektroniske spor blitt ansett for å være ”allmänna handlingar” som det skal gis innsyn i med mindre det finnes hjemmel for unntak. 23

Personvernhensyn kan på den annen side tilsi at det ikke bør gis innsyn i elektroniske spor. Innsyn i de enkelte tjenestemenns aktivitet i datanettverket vil ha preg av personovervåking og krever samtykke fra den enkelte. I utgangspunktet vil heller ikke arbeidsgiver uten samtykke ha anledning til å bruke elektroniske spor til andre formål enn informasjonssikkerhetstiltak. Dersom tjenestemennene også bruker datanettverket til private aktiviteter, vil det dessuten i praksis ikke være mulig å skille ut elektroniske spor som skriver seg fra slike aktiviteter. Bruk av elektroniske spor vil derfor være problematisk rent personvernmessig. Denne typen informasjon er dessuten ofte ikke særlig opplysende for den som ønsker innsyn i forvaltningens saksbehandling.

Også andre forhold medfører at den informasjon som kan leses ut av elektroniske spor, ikke alltid vil være særlig opplysende. Dersom det har vært en omfattende aktivitet i nettverket, vil sporene gi et uoversiktlig bilde. Det vil i mange tilfeller ikke kunne leses ut av sporene hvilken sak aktiviteten i nettverket knytter seg til. En stor del av forvaltningens informasjonstilfang vil videre ikke bli hentet inn gjennom et datanettverk. Opplysningene som kan leses ut av elektroniske spor vil dermed ikke være uttømmende. Fordi sporene kan slettes, vil de heller ikke alltid gi et uttømmende bilde av hvilken informasjon som er innhentet elektronisk.

Utvalget mener at offentlighetsloven ikke bør gi rett til innsyn i forvaltningens elektroniske spor. Det er da lagt særlig vekt på at det vil være lite å vinne på å åpne for slikt innsyn, samtidig som det knytter seg personvernmessige betenkeligheter til en innsynsrett for allmennheten.

Utvalget peker for ordens skyld på at ”elektroniske spor”, slik begrepet er brukt her, ikke er ment å omfatte opplysninger som er ment å ha en oversikts- eller kontrollfunksjon i forvaltningens saksbehandling, som for eksempel opplysninger om saksgang og fremdrift som kan fremgå av forvaltningens saksbehandlingssystemer.

8.4.7.6 Innsynsrett i dokumenter forvaltningen kun har tilgang til gjennom eksterne databaser

8.4.7.6.1 Oversikt over problemstillingen – kryssende hensyn

Forvaltningen har i stor grad tilgang til informasjon som er lagret i eksterne databaser. Dette kan være lukkede databaser som ikke er tilgjengelig for allmennheten, eller åpne databaser som også allmennheten har tilgang til. Det kan dreie seg om baser som er opprettet av og tilhører andre forvaltningsorganer, eller baser som er opprettet av andre. Basene kan være norske eller utenlandske. I sistnevnte tilfelle kan det for eksempel dreie seg om baser som er opprettet av internasjonale organisasjoner.

I den utstrekning det dreier seg om dokumenter som er utarbeidet av et forvaltningsorgan og deretter lagt inn i en database, reiser ikke dette særlige spørsmål. I slike tilfeller må dokumentene anses utferdiget av forvaltningsorganet, og de er dermed i utgangspunktet omfattet av innsynsretten etter offentlighetsloven, jf. loven § 3 første ledd første punktum.

Problemstillingen gjelder dokumenter som ikke er utferdiget av forvaltningsorganet, men som det kun har tilgang til gjennom en ekstern database. Kriteriene ”kommet inn til” og ”lagt frem for” i offentlighetsloven § 3 første ledd første punktum forutsetter at dokumentene er i forvaltningens besittelse. Det må antas at dokumenter som forvaltningen ikke har hentet ut av en database, men kun har tilgang til, vanligvis ikke kan anses som innkommet eller lagt frem for organet. De er dermed ikke omfattet av innsynretten etter loven.

Dersom innholdet i en database også er tilgjengelig for allmennheten, reiser heller ikke slike tilfeller særlige spørsmål. Allmennheten bør da henvises til selv å hente ut informasjon fra databasen.

Den problemstilling som etter dette gjenstår, er tilfeller der forvaltningen har tilgang til dokumenter i en database som ikke er tilgjengelig for allmennheten. Problemstillingen forutsetter at forvaltningen ikke har hentet de aktuelle dokumenter ut av databasen, fordi dokumentene da utvilsomt vil være å anse som kommet inn til eller fremlagt for organet og dermed være omfattet av loven, jf. offentlighetsloven § 3 første ledd første punktum.

For ordens skyld understrekes det at drøftelsen i det følgende kun knytter seg til innsynretten og ikke til forvaltningens arkivplikt. Selv om det eventuelt åpnes for innsyn i dokumenter forvaltningen kun har tilgang til gjennom en ekstern database, vil ikke dette ha følger for journalføringsplikten. Etter arkivloven og arkivforskriften har ikke forvaltningen plikt til å journalføre dokumentene i en base den har tilgang til. Journalføringsplikt er bare aktuelt for dokumenter som hentes ut av databasen. Det er ikke aktuelt å endre dette.

Når forvaltningen har tilgang til informasjon i databaser, vil dette kunne tre i stedet for at dokumenter oversendes på en slik måte at de må anses kommet inn til eller lagt frem for organet. Hensynet til at allmennhetens innsynsrett ikke skal svekkes som følge av den teknologiske utviklingen, tilsier dermed at loven bør gi rett til innsyn i dokumenter i slike databaser.

Innsyn i databaser som forvaltningen har tilgang til, gir dessuten allmennheten mulighet til å kunne følge med på hvilke saker forvaltningen velger ikke å ta opp. På grunnlag av informasjon fra internasjonale organisasjoner kan man for eksempel stille spørsmål om hvorfor Norge ikke engasjerer seg i en bestemt sak eller bruker ressurser innenfor et bestemt saksområde. Gjennom slikt innsyn kan allmennheten også få mulighet til å orientere seg om hva som skjer i internasjonale organer som norske myndigheter har forbindelse med.

En database kan inneholde omfattende informasjon av ulik karakter. All informasjonen i databasen trenger ikke å dreie seg om forhold som hører inn under ansvarsområdene til de forvaltningsorganer som har tilgang til databasen. Dette tilsier at en eventuell innsynsrett bør begrenses til dokumenter i databasen som har en saklig tilknytning til forvaltningsorganets saksområde.

Spørsmålet om det bør gis innsyn i eksterne databaser kan stille seg forskjellig avhengig av om det er tale om en database som tilhører et annet norsk forvaltningsorgan eller om basen tilhører private eller en internasjonal organisasjon. I det førstnevnte tilfelle kan det være aktuelt å henvise allmennheten til å kreve innsyn hos det forvaltningsorgan som har lagt inn informasjonen i databasen. I andre tilfeller bør kravet kunne rettes mot alle forvaltningsorganer som har tilgang til basen, i hvert fall så langt det kreves innsyn i opplysninger som gjelder det aktuelle organets saksområde.

8.4.7.6.2 Mulige løsninger

Foruten å videreføre dagens rettstilstand, kan man tenke seg flere alternative løsninger på spørsmålet om det skal gis innsyn i dokumenter som forvaltningen kun har tilgang til gjennom eksterne databaser.

Det mest vidtgående alternativ er å gi rett til innsyn hos alle forvaltningsorganer som har tilgang til databasen uavhengig av om det gjelder dokumenter som har tilknytning til vedkommende organs saksområde. En slik løsning er lovfestet i Sverige, jf. TF 2:3 annet ledd.

En annen og mindre vidtgående løsning er å begrense innsynsretten til dokumenter som har tilknytning til vedkommende organs saksområder.

En kan videre tenke seg at innsynsretten begrenses ytterligere slik at allmennheten henvises til å kreve innsyn hos det organ som har lagt de aktuelle opplysningene inn i databasen dersom dette er et norsk forvaltningsorgan, men da slik at andre forvaltningsorganer som mottar et innsynskrav, må veilede om hvilket organ kravet må rettes til.

8.4.7.6.3 Utvalgets forslag

Utvalget går inn for at dokumenter som forvaltningen kun har tilgang til gjennom en lukket database, bør være omfattet av innsynsretten, så langt dokumentene berører vedkommende forvaltningsorgans ansvarsområde.

Når det gjelder opplysninger som ikke er lagt inn i databasen av et forvaltningsorgan, bør innsynsretten gjelde hos alle forvaltningsorganer som har tilgang til dokumentene. Hvis det derimot gjelder opplysninger som er lagt inn av et forvaltningsorgan, bør det kun være adgang til å kreve innsyn hos det organ som har lagt inn dokumentet. Et organ som ikke har plikt til å gi innsyn på dette grunnlag, bør ha plikt til å henvise den som har krevd innsyn til det organ hvor innsynkravet kan rettes.

Utvalget har blant annet lagt vekt på at det er en fordel at det organ som skal ta stilling til innsynkravet, har kjennskap til det aktuelle saksområdet og til det dokumentet det kreves innsyn i. Der det dreier seg om en database som er opprettet av et norsk forvaltningsorgan, ivaretas dette hensynet fullt ut gjennom utvalgets forslag uten at det reduserer allmennhetens innsynrett i nevneverdig grad.

Når det gjelder opplysninger som ikke er lagt inn av forvaltningsorganer, medfører utvalgets løsning at det kan bli nødvendig for forvaltningen å ta stilling til krav om innsyn i dokumenter den ikke har hatt noen befatning med. Siden innsyn via et forvaltningsorgan kan være den eneste muligheten allmennheten har til å få tak i et dokument, har ikke utvalget funnet denne innvendingen avgjørende. Kravet om at det bare kan kreves innsyn i dokumenter som gjelder vedkommende forvaltningsorgans saksområde, vil dessuten forhindre at forvaltningen blir nødt til å ta stilling til krav om innsyn i dokumenter som gjelder saksområder den mangler kjennskap til.