11 Dokumentoffentlighet i kommunene

11.1 Innledning. Grunnen til at kommunene og fylkeskommunene behandles særskilt

11.1.1 Kommunene og fylkeskommunene som organisasjon

Den organisatoriske oppbyggingen av kommunene og fylkeskommunene er i en rekke henseender forskjellig fra statlig virksomhet. For de problemstillinger som er knyttet til spørsmålet om interne dokumenter i offentlighetsloven, får dette stor betydning.

Dette gjelder ikke minst når en legger til grunn det tradisjonelle utgangspunkt om at kommunene og fylkeskommunene i hovedsak skal regnes som ett organ i forhold til offentlighetsloven, jf. nedenfor. Dette innebærer at kommunene og fylkeskommunen, som har en svært omfattende og sammensatt virksomhet innenfor ett og samme organ, håndterer en rekke saksfelt og tjenesteproduksjoner som i statlig virksomhet ville vært lagt til mange forskjellige organ. I tillegg har økt privatisering og konkurranseutsetting skapt nye problemstillinger i forhold til offentlighetsloven. De sistnevnte spørsmålene er i hovedsak behandlet i tilknytning til virkeområdet, jf. kap. 6, særlig 6.9.3–6.9.10.

Noe av det som skiller kommunene og fylkeskommunene fra statlig virksomhet, er at all myndighet i utgangspunktet er lagt til et folkevalgt organ, henholdsvis kommunestyret og fylkestinget. I den utstrekning andre skal utøve myndighet på vegne av kommunen og fylkeskommunen, må dette enten ha grunnlag i delegasjonsvedtak fra kommunestyret eller fylkestinget eller særskilt lovbestemmelse. Myndighet som delegeres fra kommunestyret eller fylkestinget, blir delegert enten til andre folkevalgte organ i kommunen og fylkeskommunen eller til administrasjonssjefen. Administrasjonssjefen kan igjen delegere myndighet videre i administrasjonen.

Samtidig vil det innenfor kommunene og fylkeskommunene være virksomhet som er ganske lik den en finner i den statlige organisasjonen. Behandlingen av en sak i en avgrenset del av administrasjonen vil i liten grad skille seg fra behandlingen i en statlig tjenesteadministrasjon. Kommuneloven gir en betydelig adgang til å delegere avgjørelsesmyndighet til administrasjonen. I de fleste kommuner og fylkeskommuner er denne adgangen benyttet i betydelig omfang. Administrasjonen har dessuten ansvaret for all forberedelse av saker som skal behandles i folkevalgte organ. Den rent administrative behandlingen vil da i all hovedsak foregå på samme måte som om avgjørelsen skulle treffes administrativt.

I kommunene og fylkeskommunene er det administrasjonssjefen som har all den myndighet som er delegert til den kommunale administrasjonen, herunder også ansvaret for forberedelsen av saker som skal legges fram for folkevalgte organ. Administrasjonssjefen er leder for hele den kommunale administrasjonen. Den enkelte ansattes myndighet vil i hovedsak være knyttet til myndighet administrasjonssjefen har delegert. Unntak fra dette er områder hvor det følger av særskilt lovbestemmelse at avgjørelsesmyndighet er lagt til en fagansvarlig administrativ leder, bl.a. myndighet for barnevernlederen i barnevernloven (lov om barneverntjenester 1 § 4-6).

Unntaket for organinterne dokumenter er knyttet til at dokumentet er ”for [den] interne saksforberedelse” i organet. I en kommune og fylkeskommune foregår den interne saksbehandling på flere nivåer. De enkelte kommunale virksomheter eller enheter forbereder saker de selv har ansvaret for og saker der avgjørelsesmyndigheten er delegert til administrasjonen eller enhetens politiske utvalg. Dette kan variere fra langvarig saksbehandling i større byggesaker til ”over disken-avgjørelser” av enkle saker. Det omfatter også saker som krever innhenting av eksterne uttalelser, for eksempel søknader om skjenkebevilling. Dette er korrespondanse som ikke kan unntas etter bestemmelsene om interne dokumenter.

I tillegg foregår det også en omfattende intern saksforberedelse som kan involvere alle kommunens virksomheter, f.eks. ved utarbeidelse av årsbudsjett og kommuneplaner.

Annen dokumentutveksling mellom ulike kommunale enheter enn det som er utarbeidet for den interne saksforberedelse, kan ikke unntas fra innsyn etter offentlighetsloven § 5 første ledd.

I offentlighetsloven slik den lyder i dag og i de lovregler som foreslås i denne utredningen, er det ingen forskjeller mellom kommunene og fylkeskommunene. I fortsettelsen vil derfor begrepet kommune bli brukt som et fellesbegrep for begge kommunetyper.

11.1.2 Mandatet

I mandatet framheves dokumentoffentlighet i kommunene som ett av utvalgets sentrale spørsmål, jf. mandatet pkt. c). Det heter der:

”Den tradisjonelle oppfatning har vært at den enkelte kommune som hovedregel regnes som ett organ i forhold til offentlighetsloven. Dette innebærer at korrespondanse mellom kommunale enheter kan unntas fra offentlighet med hjemmel i § 5 første ledd, forutsatt at korrespondansen er et ledd i den interne saksforberedelsen og ikke faller inn under § 5 tredje ledd. De kommunale særlovorganer er derimot tradisjonelt oppfattet som egne organer, slik at korrespondanse mellom disse og andre kommunale organer ikke kan unntas fra offentlighet med hjemmel i § 5 første ledd. Som en oppfølging av lov 25 september 1992 nr 107 om kommuner og fylkeskommuner, ble de fleste særlovorganer opphevet, og de forskjellige enheter blir nå som regel opprettet i medhold av kommuneloven. Dette kan ha fått uforutsette følger for retten til offentlig innsyn.

Utvalget skal vurdere om lovendringer er nødvendig for å sikre offentlig innsyn i kommunale organers virksomhet, og eventuelt komme med forslag til slike lovendringer. Utvalget skal vurdere de mulige løsninger som er skissert i St meld nr 32 (1997-98), men står fritt til å vurdere også andre løsninger. Utvalget skal særlig vurdere om det er hensiktsmessig å skille mellom administrasjonen i kommunene og folkevalgte organer.

Utvalget skal videre vurdere om det er hensiktsmessig med en nærmere samordning mellom offentlighetslovens regler og bestemmelsene i kommuneloven § 31 om adgangen til å holde møter for lukkede dører.”

11.1.3 Offentlighetsmeldingen og komiteinnstillingen

I offentlighetsmeldingen og innstillingen fra justiskomiteen omhandles både dokumenter som utveksles innad i administrasjonen, mellom administrasjonen og folkevalgte organ og mellom ulike folkevalgte organ. 2 Et spørsmål som gjelder folkevalgte organ, er allerede behandlet av Stortinget i forbindelse med endring i offentlighetsloven § 5 tredje ledd høsten 2000. 3 Dette spørsmålet redegjøres det derfor ikke for her. Utvalget vil vurdere spørsmål knyttet til dokumenter som utveksles innenfor den kommunale administrasjonen og som ikke sendes folkevalgte organ.

I offentlighetsmeldingen understrekes det at kommunene ”består av ulike organisatoriske enheter, og forholdet mellom dem svarer ikke helt til forholdet mellom organer innenfor statsforvaltningen eller forholdet mellom f eks avdelingene i et departement”. 4 Det vises videre til at de fleste særlovsorgan som det tidligere forelå plikt til å ha, nå er opphevet. 5 Dette innebærer at når en ser bort fra kommunestyret, formannskap og kontrollutvalg og de tilsvarende organ i fylkeskommunene, ”står kommunene fritt til å opprette organer etter kommuneloven. Antallet organer kan variere med kommunens størrelse og den enkelte kommunes ønsker med hensyn til organisering”. 6 Det vises videre til den tradisjonelle oppfatning om at kommunen i utgangspunkt regnes som ett organ, med unntak av at særlovsorganene oppfattes som egne organ, samt at klageorganer oppfattes som egne organ. Opphevingen av plikten til å ha særlovsorgan har dermed hatt følger for innsynsretten.

Offentlighetsmeldingen peker videre på at den måte kommunene velger å organisere sin virksomhet på, har betydning for innsynsretten. 7 Det vises bl.a. til at delegasjon til administrasjonen av vedtaksmyndighet innebærer at det ikke vil bli utarbeidet innstillinger som ville blitt offentlige etter § 5 tredje ledd. Dermed vil ”i utgangspunktet hele saksbehandlingen kunne unntas fra offentlighet”. 8 Konsekvensen av delegasjon av avgjørelsesmyndighet til administrasjonen er dermed at ”publikums mulighet til å øve innflytelse på saksbehandlingen blir svekket”. 9 Det fremheves imidlertid at dette også avspeiler en reell forskjell i saksbehandlingen. Realiteten er ”at et ledd i saksbehandlingen forsvinner og dermed trolig også det dokumentet som vil bli produsert i dette leddet. Man kan derfor ikke uten videre si at omorganiseringen medfører at dokumenter som tidligere var offentlige, nå blir unntatt fra offentlighet”. 10

I offentlighetsmeldingen uttales videre: 11

”

Regjeringen ser det som en sentral forutsetning for at det representative folkestyret i kommunene skal kunne fungere på en tilfredsstillende måte og dekke det behov som lokalsamfunnet har, at innbyggerne deltar på en aktiv måte. Slik deltakelse er betinget av informasjon om den virksomhet som kommunen driver. Allmennhetens rett til innsyn i kommunale organers dokumenter er en viktig forutsetning for å sikre innbyggerne slik informasjon. Etter regjeringens syn bør derfor retten til innsyn i kommunens dokumenter være minst like vid som innsynsretten i de statlige forvaltningsorganers dokumenter. Regjeringen tar derfor sikte på å fremme forslag til lovendringer som vil skape større åpenhet i kommunene.”

Dette gjelder både i relasjon til offentlighet i forbindelse med dokumenter til folkevalgte organ og for dokumenter innad i administrasjonen.

I forhold til spørsmålet om at kommunen i hovedsak regnes som ett organ, uttales følgende: 12

”Utgangspunktet om at kommunen skal regnes som ett organ i forhold til offentlighetsloven, innebærer at mesteparten av den saksforberedende korrespondansen mellom de ulike kommunale enhetene kan unntas fra offentlighet, med mindre dokumentene faller inn under offentlighetsloven § 5 tredje ledd. Utgangspunktet medfører trolig at allmennhetens innsynsrett i praksis blir snevrere enn i statsforvaltningen.

For regjeringen er det en sentral målsetting å iverksette tiltak som kan skape større åpenhet i kommunene. Verken behovet for fortrolige, interne drøftelser eller hensynet til kvaliteten på saksbehandlingen i kommunene skulle tilsi at adgangen til å unnta dokumenter fra offentlighet, bør være større i kommunesektoren enn i statsforvaltningen. Regjeringen vil derfor vurdere ulike alternativer for å myke opp utgangspunktet om at kommunen skal regnes som ett organ.”

Det framheves videre at det ved nye lovregler bør tas hensyn til at kommunene har ulik organisering, og at en bestemmelse må gis en så presis og enkel utforming som mulig. 13 Det erkjennes likevel at det rettsteknisk kan være vanskelig å finne en balansegang mellom disse hensynene. 14 Deretter skisseres ulike muligheter for hvordan en kan endre gjeldende rett med sikte på større offentlighet. 15

For det første nevnes at en mulighet er at ”de ulike organene (enhetene) etter kommuneloven anses som selvstendige organer i forhold til offentlighetsloven”. Det påpekes at en slik regel ”vil avhjelpe følgene for innsynsretten av at særlovorganene er fjernet, og vil gi et klart og enkelt kriterium å forholde seg til”. Det uttales videre at en slik regel likevel i liten grad ville ta ”høyde for at de forskjellige kommunale enhetene kan ha ulik grad av reell selvstendighet”. Heller ikke vil en slik regel ta hensyn til at ”det enkelte organ kan ha ulike roller i forskjellige sammenhenger, og at behovet for arbeidsro og fortrolig kommunikasjon gjør seg gjeldende med varierende styrke”.

En annen mulig løsning kan være at en legger vekt på spørsmålet om en enhet har avgjørelsesmyndighet: 16

”Enheter som har avgjørelsesmyndighet på et saksområde, vil normalt opptre med større selvstendighet enn organer som kun har en saksforberedende funksjon. Videre kan det hevdes at det foreligger et særlig behov for åpenhet omkring korrespondansen til og fra organer som skal treffe beslutning i en sak. En regel som fastslår at avgjørelseskompetansen skal anses som avgjørende, gir dessuten anledning til å nyansere løsningen i forhold til den enkelte sak. Et slikt funksjonelt kriterium gir derfor etter regjeringens syn et mer hensiktsmessig avgjørelsesgrunnlag enn alternativet skissert ovenfor.”

Som en mulig innvending mot denne løsningen nevnes at ”også denne regelen” kan oppfattes som ”for unyansert”. Det vises i denne forbindelse til en sammenligning med departementene som anses som ett organ, selv om vedtak fattes på avdelingsnivå. Det hevdes at bakgrunnen for dette er at ”dette synes naturlig på bakgrunn av den sterke organisatoriske tilknytningen mellom de ulike avdelingene og ledelsen”. Det gis uttrykk for at det ikke vil ”kunne tas hensyn til lignende særtrekk i en kommunes organisering eller saksbehandlingsrutiner dersom avgjørelsesmyndigheten alene skal være avgjørende”. Det heter videre at det da må vurderes særskilt om en slik regel bare ”skal omfatte folkevalgte organer, eller om også administrative enheter skal anses som selvstendige organer i forhold til offentlighetsloven på saksområder der de har fått tildelt myndighet til å treffe avgjørelse”.

I offentlighetsmeldingen pekes det også på den mulighet å trekke skiller ut fra en skjønnsmessig vurdering. Avgjørende etter et slikt alternativ vil være ”hva som ut fra en helhetsvurdering naturlig fremstår som en enhet utad når beslutninger skal fattes”. Det angis at løsningsmodellen vil ”tilsvare den som er lagt til grunn i statsforvaltningen”. En slik regel ”gir mulighet til å finne hensiktsmessige løsninger i det enkelte tilfelle, men den konkrete grensedragningen kan være problematisk”.

Det vises i denne sammenheng til at ”små kommuner gjerne er tettere organisert enn store kommuner”, og at dette kan ha som konsekvens at de ”ulike enhetene i større grad” kan ”fremstå som selvstendige organer i store enn i små kommuner”. Det heter videre: 17

”Det kan synes uheldig at graden av åpenhet skal bero på kommunens størrelse. På den annen side vil kommunens størrelse og organisering føre til faktiske forskjeller i saksbehandlingen. Dette er et moment som det er relevant å legge vekt på ved anvendelsen av offentlighetsloven. Variasjoner i innsynsrettens omfang mellom kommuner av ulike størrelse kan derfor fremstå som velbegrunnet ut fra de hensyn som ligger bak unntaksadgangen etter offentlighetsloven § 5 første ledd. Uansett anser Regjeringen det som uaktuelt å løse spørsmålet om forholdet til offentlighetsloven ved ulike lovbestemmelser for store og små kommuner.”

Avslutningsvis gis det i offentlighetsmeldingen uttrykk for at man også kan velge en kombinert løsning: 18

”En mulig løsning er at man uttrykkelig nevner enkelte organer som under enhver omstendighet skal regnes som selvstendige i relasjon til offentlighetsloven, men at man for øvrig lar spørsmålet bero på en skjønnsmessig vurdering. Nærmere retningslinjer for denne vurderingen kan gis i lovteksten, f eks slik at enheter med avgjørelsesmyndighet normalt skal anses som egne organer. Man oppnår dermed et kompromiss mellom hensynet til enkelhet og behovet for å kunne nyansere i forhold til den enkelte kommunale enhet.

Som eksempler på organer som det særlig kan være aktuelt å anse som selvstendige, kan nevnes kommunestyret, fylkestinget, formannskapet, fylkesutvalget og kommunedelsutvalg.”

I forbindelse med behandlingen av kommunale dokumenter presiseres det i offentlighetsmeldingen at spørsmål knyttet til organisering av kommunal virksomhet i kommunale selskaper, behandles i forbindelse med offentlighetsmeldingens behandling av offentlig eide selskaper. 19 Utvalget har for sin del i hovedsak valgt en tilsvarende systematikk.

I tilknytning til behandlingen av offentlighetsmeldingen i Stortinget gir justiskomiteen tilslutning til at regjeringen vil at ”retten til innsyn i kommunens dokumenter må være like vid som innsynsretten i de statlige forvaltningsorganers dokumenter”. Komiteen uttrykker videre tilfredshet med at regjeringen tar sikte på å fremme forslag til lovendringer som skape større åpenhet i kommunene”. 20

Om dokumenter innad i administrasjonen heter det: 21

”Komiteen kan for øvrig også se gode grunner for at uttalelser fra etater med selvstendig avgjørelsesmyndighet – enten de er administrative eller folkevalgte – skal være offentlige, f.eks. for å få tydelig fram de ulike hensyn som foreligger i en sak. Komiteen antar derfor at dette også kunne være en interessant modell, men ser at en slik løsning reiser en del problemstillinger spesielt i forhold til kommuner som har innført et parlamentarisk system og ber departementet være særlig oppmerksom på denne problemstillingen i det videre lovarbeidet. Komiteen viser for øvrig til at de tidligere reglene om utsatt offentlighet for administrasjonens forslag til budsjett nylig ble opphevet, og mener dette er en klar forbedring av regelverket.

Komiteen mener det bør legges stor vekt på å få en løsning på spørsmålet om hva som skal regnes som ett organ innenfor kommunen som er klar og noenlunde enkel å praktisere, og er enig i at man bør finne en løsning som er felles for alle kommuner. Komiteen imøteser Regjeringens videre oppfølging av disse spørsmålene og mener det er behov for en grundig gjennomgang av de ulike modeller som skisseres i meldingen og en bred høringsbehandling før det tas stilling til hvilket alternativ som bør velges.”

11.1.4 Utviklingstrekk

Det framgår av kapittel 3.3.4 at det i kommunene er betydelig åpenhet utover det som følger av regler om dokumentoffentlighet. Dette er knyttet til at alle møter i folkevalgte organer som utgangspunkt er åpne. Hvem som helst kan være til stede under forhandlingene, og det er full referatfrihet. Mandatet innebærer at utvalget også skal vurdere sammenhengen mellom dokumentoffentlighet og reglene om åpne møter. Utvalget finner det mest formålstjenlig å behandle reglene om åpne møter etter at reglene om dokumentoffentlighet er vurdert, jf. nedenfor kap. 11.6.

Den nye kommuneloven fra 1992, 22 sammen med de endringer som ble foretatt i 1993 ved den såkalte kommunelovtilpasningsloven, 23 kan ha hatt som resultat at det er blitt mindre dokumentoffentlighet i kommunene. I en del sammenhenger er det hevdet at den er blitt betydelig mindre. Dette er i så fall en konsekvens av økt delegasjon til administrasjonen, og av at administrasjonssjefen etter opphevelsen av så godt som alle særlovsorgan er leder for hele den kommunale administrasjon.

Samtidig som lovgivningen ble endret slik at det ble større muligheter for å unnta dokumenter, innebar kommuneloven et betydelig utvidet krav om åpne møter. Ved bestemmelsen i kommuneloven § 31 ble hovedregelen for kommunale møter i andre folkevalgte organer enn kommunestyret og fylkestinget snudd fra å være en regel om at møtene kunne (og lenge skulle) holdes for lukkede dører, til at møter nå skulle holdes for åpne dører. Kommunestyret og fylkestinget har alltid hatt møter for åpne dører.

Resultatet med mindre dokumentoffentlighet var en utilsiktet følge av de organisatoriske endringer. Dette er en viktig grunn til at spørsmålet er et av de sentrale i utvalgets mandat. Kommunelovutvalget 24 vurderte ikke konsekvensene deres forslag ville ha for spørsmålet om offentlighet.

Mindre dokumentoffentlighet er også en konsekvens av ønskede endringer. Et viktig formål med å samle hele den kommunale administrasjonen under administrasjonssjefen var å redusere sektorinteressene og få en mer samlet kommunal ledelse. Denne forutsetningen ville naturlig nok få konsekvenser for den administrative saksbehandling og bl.a. utvide grunnlaget for å kunne unnta dokumenter som organinterne. Spørsmålet utvalget er bedt om å vurdere, er om disse konsekvensene for dokumentoffentlighet er ønskelige og nødvendige. Dette må også ses i sammenheng med de endringer som blir foreslått for interne dokumenter generelt. Det kan også nevnes at man i 1997 opphevet de spesialregler som i 1992 ble gitt om utsatt offentlighet for administrasjonens saksframlegg til formannskap og fylkesutvalg i budsjettsaker, jf. kommuneloven § 45 nr. 3 slik denne opprinnelig lød. 25

11.2 Gjeldende rett

11.2.1 Innledning. Kommunen som ett organ

Det har siden Forvaltningskomiteens innstilling fra 1958 vært lagt til grunn at hele kommunen som utgangspunkt skal regnes som ett organ i forhold til de fleste forvaltningsrettslige spørsmål. Dette gjaldt likevel ikke uten videre for kommunestyret, formannskapet, fylkestinget og fylkesutvalget i relasjon til dokumentoffentlighet. Forvaltningskomiteen la til grunn at administrasjonens innstilling til disse organer skulle være offentlig, slik de allerede til dels var etter den daværende kommunestyreloven. Dette ble fulgt opp i forbindelse med den videre behandling av forslaget til offentlighetslov og har vært lagt til grunn i praksis.

Siden har reglene blitt utviklet slik at dokumenter fra administrasjonen til folkevalgte organ i hovedsak skulle være offentlige.

Videre ble det lagt til grunn at de ulike kommunale særlovsorgan, som for eksempel skolestyret, bygningsråd, helseråd mv. sammen med sin administrasjon, skulle regnes som egne organ. Det legges fortsatt til grunn at de få særlovsorgan som fortsatt eksisterer, må regnes som egne organer.

Ved siden av de få gjenværende særlovsorganene må kommunale klagenemnder etter forvaltningsloven § 28 annet ledd oppfattes som egne organ i forhold til den øvrige kommunale organisasjonen.

Det samme antas å gjelde for kommunale foretak etter kommuneloven kapittel 11, som ble vedtatt i 1999. 26 Foretaket må likevel oppfattes som underordnet organ i forhold til kommunestyret.

Kontrollutvalget og revisjonen har etter kommuneloven § 60 en klart selvstendig stilling i forhold til hele den øvrige kommunale forvaltning. Disse må derfor antas å være egne organ. Det kan være mer uklart om kontrollutvalget og revisjonen er selvstendige organ i forhold til hverandre, eller om de må anses som ett organ. På bakgrunn av regelen i offentlighetsloven § 5 tredje ledd har dette spørsmålet ingen praktisk betydning for innsynsretten, da dokumenter fra revisjonen til kontrollutvalget ikke kan unntas som interne dokumenter.

At revisjonen og kontrollutvalget er egne organ i forhold til den øvrige kommunale forvaltning, innebærer ikke at et dokument som er internt i kommuneadministrasjonen, blir offentlig i kraft av at det overlates til eller kontrolleres av revisjonen. Dette spørsmålet må vurderes på samme måte som når interne dokumenter i ett organ overlates et annet organ som har rene kontrolloppgaver, jf. kap .10.7.5. Derimot vil uttalelser fra administrasjonen til revisjonen være offentlige.

11.2.2 Interkommunalt samarbeid

To eller flere kommuner og fylkeskommuner kan opprette interkommunalt samarbeid etter noe ulike regelsett. For det første kan det opprettes interkommunalt samarbeid etter kommuneloven § 27. Dernest kan det opprettes slikt samarbeid etter lov om interkommunale selskaper. 27 Endelig kan det også opprettes interkommunalt samarbeid gjennom selskaper etter aksjelovgivningen. Aksjeselskapene kan ha med både kommuner, staten og private som aksjeeiere. Det vil også være mulighet for uformelt samarbeid mellom to eller flere kommuner ved at en f.eks. samlokaliserer ansatte, eller ved at en kommune leverer tjenester til en annen.

Interkommunale selskaper (IKS) og aksjeselskaper (AS) vil utvilsomt være egne organer i forhold til den enkelte kommune. Slike selskaper er egne rettssubjekter.

Dersom interkommunalt samarbeid alene består i samlokalisering, vil dette ikke innebære at den samlokaliserte virksomheten blir et eget organ i forhold til kommunene. Når det gjelder interkommunalt samarbeid etter kommuneloven § 27, må en vurdere konkret i det enkelte tilfelle om dette vil være egne organ. Det vil avhenge av samarbeidets karakter, den formelle organiseringen og av hvordan den felles tjeneste skal kategoriseres i den enkelte kommune. Utgangspunktet er nok likevel at interkommunale samarbeidstiltak etter kommuneloven § 27 er egne organer, med mindre det er klare holdepunkter for det motsatte.

11.2.3 Dokumenter til folkevalgte organ

Etter offentlighetsloven § 2 annet ledd annet punktum er "møtekart til folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner" offentlige. Disse møtekartene vurderes dermed på samme måte som journaler. I praksis er likevel kommuneloven § 32 viktigere, idet sakslisten etter denne bestemmelsen skal være tilgjengelig for allmennheten og åpne møter skal kunngjøres. I praksis vil mange møter annonseres i pressen, ofte med sakslisten.

Det følger videre av offentlighetsloven § 5 tredje ledd at "saksframlegg med vedlegg som blir gitt til et kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalgt organ", ikke kan unntas etter § 5 første eller annet ledd. Bestemmelsen fikk sin nåværende ordlyd i 2000. 28 Denne lovendringen var en oppfølgning av offentlighetsmeldingen og stortingsbehandlingen av den.

Dette innebærer at alle saksframlegg med vedlegg fra administrasjonen til folkevalgte organ, og alle saksframlegg med vedlegg fra ett folkevalgt organ til et annet, ikke kan unntas etter § 5. Det er ofte vanlig i kommunal sammenheng å omtale dette som innstillinger, og det er det begrep som tidligere har vært brukt i lovgivningen. Ved å bruke begrepet "saksframlegg" i lovteksten har poenget vært å unngå enkelte misforståelser som bruken av begrepet ”innstilling” medførte.

Når det gjelder unntak på grunn av dokumentenes innhold, må de enkelte dokumenter vurderes særskilt. Selv om et vedlegg inneholder opplysninger som medfører at dette dokumentet isolert sett skal eller kan unntas, er det kun dette vedlegget, eller enkeltstående opplysninger i dette vedlegget, som skal unntas. Saksframlegget som sådan og de øvrige vedlegg vil likevel være offentlig.

11.2.4 Vedtak i folkevalgte organer

De avgjørelser som folkevalgte organer treffer ved behandlingen av saker, vil være offentlige i kraft av hovedregelen i offentlighetsloven. Slike avgjørelser kan ikke oppfattes som en del av den "interne saksforberedelsen" og vil ikke kunne unntas etter offentlighetsloven § 5 første eller annet ledd.

11.2.5 dokumenter innad i den kommunale administrasjonen

Det er når et dokument oversendes fra én del av den kommunale administrasjonen til en annen, at spørsmålet om hvorvidt kommunen er ett organ, får avgjørende betydning. Det er kriteriet ”for den interne saksforberedelse” som etter loven definerer unntaksadgangen.

I en så vidt avgrenset organisasjon som en kommune, er det ikke alltid like lett på forhånd å avgjøre om dette kriteriet er oppfylt. Den interne saksforberedelse skjer på flere nivåer i den kommunale forvaltning. Noen saker forberedes og behandles i den enkelte enhet, andre innen et organisasjonsledd, mens atter andre saker går på tvers av flere enheter og organisasjonsledd. I tillegg vil rådmannen stå ansvarlig både for forberedelse av saker og administrative vedtak, uansett hvor i den kommunale organisasjon de forberedes og avgjøres. Dette innebærer at den fortrolighetssfære bestemmelsen om unntak for dokumenter for den interne saksforberedelse skal ivareta, vil være forskjellig i ulike saker.

Likevel vil en del dokumenter som går fra en del av administrasjon til en annen innenfor kommunen, ikke være "for den interne saksforberedelse".

Et klart eksempel på dette er når kommunen i egenskap av byggherre, eier av eiendom o.l. må søke tillatelse, f.eks. delingstillatelse etter delingsloven eller byggetillatelse etter plan- og bygningsloven. Slike søknader og tilhørende svar kan ikke sies å være for den interne saksforberedelse og vil dermed ikke kunne unntas. Det samme gjelder antagelig også for søknader fra f.eks. en skole om midler fra kommunens kulturetat.

11.2.6 Kommunal parlamentarisme

Kommuneloven åpner adgang for den enkelte kommune til å innføre kommunal parlamentarisme. Selv om begrepet skulle tilsi at det her var en nær parallell til forholdet mellom storting og regjering, er ikke dette lagt til grunn for reglene om dokumentoffentlighet.

I forarbeidene til kommuneloven ble det lagt til grunn at administrasjonens innstilling til kommunerådet skulle følge regelen i offentlighetsloven § 5 tredje ledd, m.a.o. at kommunerådet er behandlet som et folkevalgt organ. 29 Kommunerådets møter går likevel for lukkede dører, og eventuelle dokumenter som utveksles mellom medlemmene, vil være organinterne.

11.3 Gjennomgang av mulige løsningsalternativ

11.3.1 Innledning

I offentlighetsmeldingen presenteres en rekke ulike løsninger for å oppnå økt offentlighet i kommunene, jf. kap. 11.1.3.

Utvalget vil nedenfor gå nærmere inn på de alternativer som presenteres i offentlighetsmeldingen, samt alternativer som ikke direkte angis i meldingen.

Det vil bli presentert tre mulige hovedløsninger. Det første alternativet, som gjennomgås i kap. 11.3.2, bygger i utgangspunktet på en organisatorisk oppdeling av kommunen i ulike enheter. dokumenter som utarbeides innenfor en enhet, vil da i hovedsak følge reglene for organinterne dokumenter slik disse er gjennomgått ovenfor i kap. 10. dokumenter mellom de ulike enheter, enten de er sideordnede, over- eller underordnede, vil derimot ikke kunne unntas som organinterne. I kap. 11.3.2. vurderes ulike kriterier som kan gi et mulig grunnlag for en oppdeling av kommunen i ulike enheter.

I kap. 11.3.3 presenteres et alternativ som innebærer at loven ikke skal ha særregler for kommunale dokumenter, og som i hovedsak er uavhengig av organisatoriske kriterier. Det vil med andre ord si at loven ikke skal ha en generell unntakshjemmel for såkalte interne dokumenter, men at unntakshjemlene skal bygge på dokumentets innhold, art (karakter, type) eller funksjon (bruk), eventuelt med organisatoriske forhold som et hjelpekriterium.

I kap. 11.3.4 presenteres et alternativ der kommunen som utgangspunkt oppfattes som ett organ, og der alle dokumenter ”for den interne saksforberedelse” derfor i utgangspunktet kan unntas som organinterne. Dette alternativet løser spørsmålet om økt offentlighet ved å angi hvilke kriterier som kan tilsi at dokumenter likevel skal være offentlige. Det vil være kriterier knyttet til det enkelte dokument som da tilsier om dette skal være offentlig. Problemstillingen er langt på vei sammenfallende med den som er drøftet for interne dokumenter i kap. 10.7.

I kap. 11.3.5 vurderes mulige kombinasjonsløsninger som kan innebære en tilnærming mellom de ulike utgangspunktene i kap. 11.3.2–11.3.4.

11.3.2 Hovedløsning 1 – organisatorisk oppdeling

11.3.2.1 Innledning

Utvalgets mandat og vurderingene i de forutgående stortingsdokumenter reiser som en sentral problemstilling spørsmålet om deler av kommunen skal regnes som egne organ.

Utvalget finner det ikke nødvendig å ta stilling til om kommunen kan eller bør anses å være flere forvaltningsorganer etter forvaltningsretten generelt. Det sentrale spørsmålet i relasjon til offentlighetsloven er om det er mulig å finne enheter innenfor kommunen der unntaksadgangen innad i enheten i hovedsak bør reguleres som for organinterne dokumenter i statlig forvaltning, mens utveksling av dokumenter mellom enhetene må vurderes på annet grunnlag. Da kan offentlighetsspørsmålet reguleres uten at man samtidig må vurdere om generelle forvaltningsrettlige hensyn taler mot en slik inndeling.

Utvalget redegjør i det følgende for ulike kriterier som eventuelt kan anvendes som retningslinjer for å inndele kommunene i ulike enheter.

11.3.2.2 Interkommunale organisasjoner, kommunale foretak og kontrollutvalg med revisjon

I kap. 11.2.1 og 11.2.2 er det lagt til grunn at interkommunale samarbeidsløsninger, kommunale foretak, kommunens kontrollutvalg og kommunens revisjon er egne organ i forhold til den øvrige kommunale administrasjonen. Det er videre lagt til grunn at klagenemnder og de gjenværende kommunale særlovsorgan er egne organ.

I den utstrekning deler av kommunen etter gjeldende rett må anses som egne organer i forhold til den øvrige delen av kommunen, kan disse organene være selvstendige enheter.

11.3.2.3 Kommunedeler

Etter kommuneloven § 12 kan kommunestyret bestemme at det skal opprettes egne kommunedelsutvalg for deler av kommunen. I utgangspunktet har slike kommunedelsutvalg etter kommuneloven ikke egen administrasjon. I praksis vil nok likevel de fleste kommunedelsutvalg være tildelt en egen del av administrasjonen, eventuelt sammen med andre kommunedeler.

Uansett er det mulig å regne et eget kommunedelsutvalg som en egen enhet, særlig når dette har en egen administrasjon.

11.3.2.4 Institusjoner mv.

Den enkelte kommune eier og har ansvaret for en rekke kommunale institusjoner. Dette gjelder f.eks. skoler, sykehjem, aldersinstitusjoner og barnehager. For noen av disse er det i lov fastsatt at det skal være egen administrativ ledelse ved institusjonen, jf. f.eks. regelen i opplæringsloven 30 § 9–1 om rektor ved den enkelte skole.

Selv om det ikke er lovfestet, vil slike institusjoner regelmessig ha en egen administrativ og/eller faglig ledelse. Det er en mulighet å regne den enkelte institusjon som en egen enhet. Dersom flere institusjoner har felles ledelse, kan det være aktuelt å betrakte disse til sammen som en egen enhet.

Dersom en institusjon har et eget styre etter kommuneloven § 11, vil dette medvirke til å forsterke institusjonens karakter av å være en egen enhet.

Det er nærliggende å oppfatte skolene som egne enheter. Ved siden av krav om egen rektor er det ved den enkelte grunnskole et samarbeidsutvalg og ved de videregående skolene et skoleutvalg. Disse utvalgene er i hovedsak sammensatt av personer valgt av ulike grupper som lærere, andre ansatte, elever og foreldre ved den enkelte skole.

11.3.2.5 Virksomhetsområder med egne faste utvalg

Etter kommuneloven § 10 kan kommunestyret opprette faste utvalg i kommunen, med nærmere angitt virkeområde og avgjørelsesmyndighet.

En del av disse faste utvalgene kan ha en karakter som langt på vei sammenfaller med de tidligere særlovsnemndene. Dette kan være et argument for at den administrasjon som er knyttet opp mot slike faste utvalg, regnes som egne enheter når den ivaretar oppgaver innenfor utvalgets myndighetsområde. En slik forståelse kan være naturlig under henvisning til spørsmål som er tatt opp i offentlighetsmeldingen.

En slik løsning kan kompliseres ved at det ikke nødvendigvis er samsvar mellom den administrative og politiske inndeling i faste utvalg. Samme administrative enhet kan dels ha ansvar for et utvalg, dels for et annet. Det kan også tenkes at flere administrative enheter har ansvar for samme utvalg.

11.3.2.6 Administrativ inndeling

Den administrative inndelingen og inndelingen i folkevalgte styrer og utvalg er ikke nødvendigvis sammenfallende. En kommune kan være organisert uten verken faste utvalg eller styrer for institusjoner.

Administrasjonen vil likevel ofte være inndelt på en slik måte at enkelte deler av den kan fremtre som egne enheter, f.eks. ut fra budsjettmessige fullmakter og delegasjon av annen myndighet fra administrasjonssjefen. Dette kan også innebære at en rekke enheter i kommunen reelt sett er på samme ”administrative nivå”.

11.3.2.7 Inndeling i forvaltningsgrener

Den kommunale forvaltningen kan være inndelt i ulike forvaltningsgrener. Hva som er en forvaltningsgren, kan både i prinsippet og i praksis variere fra kommune til kommune. Enklest vil situasjonen være i kommuner der to eller flere ledere på samme nivå under administrasjonssjefen har ansvar for hver sin del av forvaltningen. De må oppfattes som ledere av hver sin forvaltningsgren. Begrepet ”leder av forvaltningsgren” er for øvrig anvendt i andre lover, jf. kommuneloven § 14.

På lavere nivå kan det i prinsippet også være ledere på samme nivå under den enkelte leder for en forvaltningsgren. Disse vil kunne oppfattes som ledere av hver sin forvaltningsgren på lavere nivå.

Større problemer med et begrep som forvaltningsgren er det dersom kommunen er delt opp i sideordnede virksomhetsenheter der de respektive ledere har direkte linje til administrasjonssjefen.

Hvis en legger vekt på denne inndelingen av kommunene, kan en f.eks. gi en regel om at dokumenter som sendes mellom forvaltningsgrener ikke kan unntas som organinterne. Dette vil være dokumenter som sendes innad i den kommunale forvaltning horisontalt i stedet for vertikalt.

11.3.2.8 Selvstendig budsjettansvar/resultatansvar

En rekke kommuner er organisert i ulike virksomhetsområder med budsjettansvar innenfor rammer og fullmakter som kommunestyret har gitt. I noen grad kan de også ha selvstendig resultatansvar. I den utstrekning et selvstendig budsjett- og/eller resultatansvar ikke er knyttet til et folkevalgt organ, vil det ligge hos en administrativ leder. F.eks. kan en skole utgjøre et eget ansvarsområde, eller det kan være en kommunedel eller flere institusjoner sammen.

En slik organisering kan innebære at det enkelte virksomhetsområde fremtrer med en klar selvstendighet i forhold til andre virksomhetsområder. Det kan dermed regnes som en egen enhet.

11.3.2.9 Faglig ansvar

Innenfor den enkelte kommune håndteres en rekke spørsmål knyttet til forskjellige fagområder. Disse har i stor utstrekning sitt utspring i forskjellige lover som danner basis for kommunens ansvar på de respektive virksomhetsområder. I noen lover er det eksplisitt angitt at det skal være personer med særskilt fagansvar i den kommunale administrasjonen, f.eks. lov om barneverntjenester, 31 opplæringsloven, 32 lov om helsetjenesten i kommunene 33 og brann- og eksplosjonsvernloven. 34 Selv om den enkelte lov ikke fastsetter et slikt faglig ansvar knyttet til enkeltstillinger, vil en del stillinger nødvendigvis innebære slikt ansvar.

Det kan være aktuelt å regne slike fagansvarlige ansatte, eventuelt avdelinger med fagansvarlige ledere, som selvstendige enheter i forhold til kommunen for øvrig.

11.3.2.10 Ulike inndelinger for forskjellige forvaltningsområder

På de forskjellige forvaltningsområder som en kommune omfatter, kan det være forskjeller fra område til område som kan ha betydning for hvordan administrasjonen eventuelt kan inndeles.

Mest nærliggende kan det være å legge vekt på om det er lovbestemt om kommunen skal ha en bestemt stilling. Eksempler på lovbestemte stillinger er rektor ved den enkelte skole, at kommunen skal ha en barnevernleder og at kommunen skal ha en sosialfaglig ansvarlig. Det er også fastsatt at kommunen skal ha en ansvarlig for plansaker.

Det kan være realitetsforskjeller mellom den stilling en rektor ved en skole har, og stillingen som leder for f.eks. et sykehjem. Forskjellen kan ha sammenheng med at den ene stillingen er lovbestemt, den andre ikke. Men det kan også være ulikheter i arten av arbeidsoppgaver, og ledelsesansvaret som er knyttet til ulike ledere for enheter i kommunen som i utgangspunktet kan regnes som likeartede.

11.3.3 Hovedløsning 2 – unntak knyttet til dokumentets innhold, art eller funksjon

Et alternativ er at alle lovens unntakshjemler baseres på dokumentets innhold, art eller karakter i stedet for organisatoriske forhold.

Kommunens organisasjon vil da bli uten betydning, enten man snakker om organer, enheter eller forvaltningsgrener. På grunn av økende ulikheter i organisering og størrelser kan det for kommunene være fordeler med løsninger som bygger på andre elementer enn organisatoriske forhold. Det gjelder ikke minst fordi praktiseringen av offentlighetsprinsippet bør være mest mulig lik i alle kommuner.

Med lovens hovedregel om offentlighet som utgangspunkt for alle dokumenter, må adgang til unntak – ut over taushetsbelagte opplysninger – knyttes til innholdet, funksjonen eller karakteren til det enkelte dokument. Det vil med andre ord dreie seg om å formulere unntaksbestemmelser etter samme mønster som §§ 6 og 6 a i dagens offentlighetslov.

Det største unntaksbehovet som i dagens lov ikke allerede er dekket av unntakene i § 6, er uferdige dokumenter av ulike slag som produseres i forvaltningsorganisasjonen. Slike dokumenter vil ofte kunne unntas med hjemmel i § 5. Det kan være for eksempel notater og betenkninger utarbeidet av en tjenestemann. En slik unntaksadgang vil i stor grad kunne ivareta de behov for intern fortrolighet som foreligger i kommunene.

Videre kan administrasjonssjefen ha et særlig behov for fortrolige drøftelser av alternative løsninger med hele organisasjonen i en periode forut for framleggelsen av endelig forslag til årsplan og budsjett. Det har vært prøvd ulike modeller for redusert offentlighet for budsjettforslag etter at den nåværende kommunelov ble satt i kraft 1. januar 1993. Erfaringene har vist at vidtgående fortrolighet omkring arbeidet med kommunens viktigste styringsverktøy ikke er veien å gå. En regel kan utformes slik at den medfører full offentlighet for budsjettdokumenter som fremmes fra alle kommunens etater og enheter fra første dag, men samtidig slik at rådmannen skal kunne hente fortrolige råd fra hele sin organisasjon i tilknytning til administrasjonens avsluttende behandling av forslag til årsplan og budsjett.

11.3.4 Hovedløsning 3 – unntak fra unntaket om organinterne dokumenter

11.3.4.1 Innledning

Selv med det utgangspunkt at hele den kommunale administrasjonen under rådmannens ledelse er ett og samme organ, kan dokumenter utarbeidet ”for den interne saksforberedelsen” avgrenses ved at en eksemplifiserer dokumenttyper som ikke skal kunne unntas som organinterne. Et flertall i utvalget har valgt en slik løsning for noen dokumenter i den generelle regelen om organinterne dokumenter, jf. lovutkastet § 15 annet ledd og kapittel 10.7. De generelle reglene som foreslås der, vil selvsagt også gjelde for kommunene.

Det kan i tillegg gis spesielle regler for kommunenes interne dokumenter for å avspeile at kommunen driver en svært mangeartet virksomhet, og at administrasjonssjefen er overordnet hele den alminnelige kommunale tjenesteforvaltningen. Nedenfor vil ulike dokumenter som i dag regnes som organinterne i kommunene, bli omtalt.

11.3.4.2 Underlagsmateriale for planer, økonomiplan og budsjett

I forbindelse med økonomiplaner og budsjett vil det vanligvis bli utarbeidet ulike grunnlagsdokumenter fra de enkelte enheter i kommunen. I den grad disse behandles i folkevalgte organ, vil de være offentlige. Innsyn i slike dokumenter kan gi mer detaljert informasjon i de økonomiske forhold i de enkelte virksomhetene eller delene av kommunen enn det vanligvis er mulig å formidle i budsjettet som helhet, og således styrke grunnlaget for den offentlige debatten om prioriteringene i budsjettbehandlingen. I den grad informasjonen i slike grunnlagsdokumenter ikke gjenspeiles i det endelige budsjettforslaget, kan slike dokumenter gi ytterligere informasjon om situasjonen innenfor de enkelte deler av kommunens virksomhet og samtidig tilkjennegi behov framover i tid.

For denne typen dokumenter kunne det være aktuelt å presisere at de ikke kan unntas som organinterne. Da måten budsjettbehandlingen gjennomføres på kan variere til dels sterkt fra kommune til kommune, kan det være en utfordring lovmessig å skille denne type dokumenter i budsjettarbeidet fra andre dokumenter som vil være en del av budsjettprosessen, og som bør kunne unntas som organinterne.

Når ledere og underordnede på forskjellige nivåer utveksler dokumenter hvor det vurderes ulike løsninger og tilpasninger mellom behov og budsjettrammer, kan det være behov for fortrolighet. Det er tale om å beskytte de prosesser som foregår i den videre bearbeidelse av budsjettet. I denne fasen vil lederne kunne trenge å få nærmere synspunkter på virkningen av konkrete rammer for det enkelte virksomhetsområde. dokumenter i denne fasen av budsjettbehandlingen bør kunne unntas som organinterne.

Tilsvarende avgrensninger vil kunne gjøres for dokumenter knyttet til utarbeidelse av mer generelle planer, f.eks. kommuneplan eller delplaner etter plan- og bygningsloven. Det blir i forbindelse med slikt planarbeid utarbeidet dokumenter som gir en oversikt over tilstanden i kommunen på ulike områder. I alle tilfeller kan endelige dokumenter med innspill overfor administrasjonssjefen knyttet til slikt planarbeid ikke unntas som interne.

11.3.4.3 Rene faglige vurderinger

I forbindelse med utarbeidelse av saksdokumenter for politisk behandling og administrative vedtak, kan det være gitt faglige bidrag fra fagavdelinger eller fagpersoner i den kommunale administrasjon. I den grad slike faglige vurderinger ikke gjengis i den samlede saksframstilling eller ligger ved som vedlegg, vil det føre til at allmennheten ikke får tilgang til relevante opplysninger hvis det ikke gis innsyn i dokumentet.

Innsyn i ulike faglige uttalelser vil kunne styrke den offentlige debatt omkring det aktuelle spørsmålet. Kjennskap til ulike faglige uttalelser vil også kunne få bedre fram den generalistfunksjon eller samordnende funksjon som ledelsen i kommunen skal ha.

Dersom en fagperson gir en faglig uttalelse som overordnet ikke er innstilt på å følge, vil dette ofte føre til en ny kommunikasjon. I denne omgang vil fagpersonen gjerne utfordres med hensyn til hvilken styrke det er i den faglige uttalelsen. Dette kan lede til at det som kan karakteriseres som endelige faglige uttalelser, bør være undergitt offentlighet, mens foreløpige uttalelser ikke nødvendigvis bør være det. Det kan være naturlig å ha en regel som innebærer at endelig faglige uttalelser skal være undergitt offentlighet.

På den annen side kan det også for denne typen uttalelser være et behov for fortrolighet i enkelte tilfeller. Utfordringen er å utforme en bestemmelse i offentlighetsloven som sikrer innsyn i faglige uttalelser på en måte som er praktikabel og som avgrenser begrepet på en god måte, og som tar hensyn til det fortrolighetsbehovet som kan være til stede.

11.3.5 Kombinasjonsløsninger

Det er også mulig å bygge på en løsning der kommunen inndeles i ulike enheter supplert med innholds- og funksjonsbaserte kriterier. Omvendt vil en kunne ta utgangspunkt i innholds- og funksjonskriterier og koble dette med organisatoriske kriterier.

En organisatorisk oppdeling kan kombineres med unntak for visse dokumenter knyttet til særlige fortrolighetssituasjoner som går ut over den enkelte enhet. Dette kan f.eks. gjelde i forhold til avsluttende vurderinger i budsjettsammenheng. Tilsvarende vil dette også kunne gjøre seg gjeldende i situasjoner hvor en del av kommunen henvender seg til en annen del av kommunen, ikke så mye for å få synspunkter fra det annet organ som sådan, men mer fordi man søker særlig kyndighet hos enkeltpersoner. Det kan da være ønskelig at et organ i kommunen har mulighet til å knytte til seg kompetanse som finnes i andre enheter, uten at dette ses som dokumenter fra den ene enheten til den andre.

I andre sammenhenger kan det være aktuelt at en enhet skal gjøre seg nytte av ”tjenester” fra andre deler av kommunen. Dette vil f.eks. kunne gjelde i personalsaker og i regnskapsspørsmål.

Administrasjonssjefen har det formelle ledelsesansvar for hele administrasjonen. Dette kan gjøre det aktuelt å legge til grunn at enkelte dokumenter som er knyttet til dette ledelsesansvaret, må kunne unntas. De synspunkter som er knyttet til den mer avsluttende budsjettbehandling, har nettopp sammenheng med dette forholdet.

11.4 Utvalgets generelle vurderinger

11.4.1 Ulik organisering og størrelse

Dagens kommunelovgivning gir den enkelte kommune og fylkeskommune en betydelig valgfrihet med hensyn til organisering. Dette gjelder både organisering på det folkevalgte nivå og i den administrative delen av kommunen. Dette kan ha betydning for utforming av regler for å øke graden av innsyn.

Kommunene og fylkeskommunene er videre svært forskjellige i størrelse. Dette innebærer at organiseringen av kommunen kan reise forskjellige problemer fra kommune til kommune. De gjeldende regler i offentlighetsloven kan slå ulikt ut i forskjellige kommuner.

Det er i offentlighetsmeldingen lagt til grunn at reglene om dokumentoffentlighet ikke bør være forskjellige i store og små kommuner. Dette utgangspunkt er hele utvalget enig i.

Dette bør likevel ikke forhindre at regler som i utgangspunktet er nøytrale, kan komme til å ha vesentlig ulik virkning i store og små kommuner. Ulik størrelse vil naturlig føre til ulik organisering av kommunene. Felles regler bør heller ikke utformes slik at de hindrer en naturlig dokumentoffentlighet i store kommuner fordi tilsvarende dokumenter i små kommuner vil være unntatt offentlighet. Det vises i denne sammenheng til synspunktene i offentlighetsmeldingen. 35

Et arbeidsområde som i en liten kommune utføres av en person, kan i en stor kommune utføres av en hel avdeling. En og samme person kan i en liten kommune være leder for en avdeling som har et arbeidsområde som i en stor kommune vil kunne være knyttet til flere avdelinger. Det er ikke unaturlig om dette kan føre til at dokumenter som i en liten kommune utveksles innenfor en avdeling kan unntas fra offentlighet, mens de samme dokumenter i en større kommune blir undergitt offentlighet fordi de sendes fra en avdeling eller enhet til en annen. Dette vil i så fall ha sammenheng med klare realitetsforskjeller knyttet til organiseringen av administrasjonen i en liten og i en stor kommune.

Det er dessuten grunn til å anta at mindre kommuner ofte er mer "gjennomsiktige" enn store kommuner. Dette vil i så fall kunne innebære en reell åpenhet, selv om den ikke korresponderer med en formell dokumentoffentlighet. På den annen side kan det tenkes at det i mindre kommuner vil være mer muntlig saksbehandling.

11.4.2 Nærmere om administrative fortrolighetsbehov

Utvalget legger til grunn at det er et godt begrunnet behov for fortrolighet i den interne saksforberedelse i den kommunale forvaltningen.

Tar en utgangspunkt i at en kommune og en fylkeskommune er ett organ og sammenligner med statlige organer, er det likevel flere forskjeller. Kommunenes ansvarsområde er knyttet til en stor bredde av ulike saksfelt, og det vil i en del sammenhenger være et nært samarbeid mellom forskjellige enheter uten at dette har karakter av intern saksforberedelse. Samarbeidet kan for eksempel angå den løpende tjenesteutøvelsen. Dette gjelder for eksempel mellom skole og barnehage og PP-tjeneste, helsestasjonstjeneste og barnevern.

Kommunene dekker saksfelt som i den sentrale statsforvaltning er organisert i en rekke ulike organer. Av statlige organer er det bare fylkesmannen som er i nærheten av å ha den samme saksbredde som kommunene og fylkeskommunene.

Dagens regel medfører ikke at all dokumentutveksling mellom de ulike enhetene i den kommunale forvaltning kan unntas etter bestemmelsen om organinterne dokumenter. Det kan likevel være uklart hvor skillet går mellom dokumenter som er til den ”interne saksforberedelse”, og hvilke som faller utenfor dette begrepet. Å trekke et slikt skille kompliseres av at rådmannen/administrasjonssjefen med få unntak er ansvarlig for hele den kommunale virksomhet.

Dette stiller lovgivningen overfor en utfordring med sikte på å utforme regler som bedre avgrenser de reelle fortrolighetsbehov, og dermed overlater mindre av offentlighetsspørsmålet til kommunenes meroffentlighetsvurdering.

Dersom en i spørsmålet om organinterne dokumenter generelt velger en løsning der reglene er nøytrale i forhold til organisasjonsforhold, vil de samme regler kunne anvendes så godt som uendret på den kommunale og fylkeskommunale administrasjon.

Dersom en derimot velger en løsning hvor organisasjonsmessige forhold, m.a.o. spørsmålet om hva som er ett organ, har betydning, bør en for kommunene finne en organisasjonsmessig oppdeling som innebærer at ikke hele kommunen regnes som ett organ.

Den nærmere vurderingen av disse utfordringene kommer utvalget tilbake til i kap. 11.5.

11.4.3 dokumenter til og fra folkevalgte organ

Utvalget legger til grunn at problemstillingene knyttet til reglene om korrespondanse mellom administrasjon og folkevalgte organer og mellom folkevalgte organer, er håndtert gjennom endringen som ble gjort i offentlighetsloven § 5 tredje ledd ved lov 15. desember 2000 nr. 98. 36 Dette innebærer at utvalget ikke går nærmere inn på disse spørsmålene.

I kap. 11.2.7 behandles forholdet til kommuneråd etter kommunelovens regler for kommunal parlamentarisme. På samme måte som etter gjeldende rett legger utvalget til grunn at kommunerådet er et folkevalgt organ, og at det ikke reiser spørsmål som tilsier noen spesialregulering.

11.5 Utvalgets vurderinger og forslag

11.5.1 Innledning

Utvalget har delt seg i et flertall og tre mindretall når det gjelder lovteknisk løsning i forhold til spørsmålet om dokumentoffentlighet i kommunene. Ved siden av å være et spørsmål om lovteknisk løsning er dette også uttrykk for en realitetsuenighet om hvor vid adgang det skal være til å kunne unnta dokumenter innen kommunene.

Innledningsvis vil utvalget derfor presisere at det er enighet om at det bør gis nye regler som medfører økt innsyn i kommunene sammenlignet med dagens regler.

Utvalget er også enig i at administrasjonssjefens funksjon som leder for den samlede kommunale administrasjonen har betydning for hvordan reglene for organinterne dokumenter bør utformes. Det er videre enighet om at det både innenfor den kommunale administrasjonen som helhet og innenfor deler av administrasjonen er fortrolighetsbehov som har betydning for avgrensningen, selv om det er delte meninger om hvor langt disse fortrolighetsbehovene rekker. Dette er det tatt hensyn til både i flertallets og mindretallenes forslag.

Utvalget vil videre peke på at de unntak og presiseringer som utvalgets flertall foreslår i bestemmelsen om organinterne dokumenter, jf. kapittel 10, også vil gjelde for kommunene. Dette vil føre til en viss innsnevring av unntaket for organinterne dokumenter i kommunene. Det vises også til kap. 6 om lovens virkeområde, som drøfter spørsmålet om innsyn når tradisjonell kommunal virksomhet organiseres utenfor forvaltningen eller utføres gjennom private utøvere.

Utvalget er også enig i at visse andre kommunespesifikke dokumenter ikke skal kunne unntas fra offentlighet som organinterne. Dette gjelder saksframlegg med vedlegg som blir gitt til et folkevalgt organ etter kommuneloven, dokumenter mellom kontrollutvalg og revisjon og kommunen for øvrig, og dokumenter som utveksles mellom den kommunale administrasjon og kommunale foretak. Det er også enighet om at dokumenter som utveksles mellom forvaltningsgrener skal være offentlige selv om den lovtekniske løsningen er forskjellig.

Det er imidlertid uenighet i utvalget om i hvilken grad det er ønskelig å lage ytterligere regler for hvilke dokumenter som skal være offentlige. Det er også uenighet om hvilken lovteknisk løsning man skal velge. Utvalget har derfor delt seg i et flertall(lederen Harald Hove og medlemmene Mette Bredengen, Ramborg Elvebakk, Jan Erik Helgesen og Tonje Meinich) og tre mindretall (Svein Roald Hansen og Anders Hauger), (Ingvar Engen), og (Nils E. Øy). Nils E. Øy slutter seg subsidiært til flertallets løsning. Flertallets vurderinger er gjengitt i kap.11.5.3 og mindretallenes syn i kap. 11.5.4. I kap. 11.5.2 vil utvalget behandle noen spørsmål som det er enighet om.

11.5.2 Dokumenter som ikke kan unntas som organinterne

11.5.2.1 Saksframlegg med vedlegg som blir gitt til et kommunalt eller fylkeskommunalt organ

Etter gjeldende § 5 tredje ledd i offentlighetsloven kan saksframlegg med vedlegg som blir gitt til et kommunalt eller fylkeskommunalt organ, ikke unntas som organinterne. Utvalget mener dette bør opprettholdes. I alle forslagene unntatt forslaget fra mindretallet Nils E. Øy vil dette gå direkte fram av lovteksten. I Nils E. Øys forslag til §§ 15 til 17 følger dette resultatet av at forslaget ikke inneholder unntak for slike saksframlegg.

11.5.2.2 Dokumenter til og fra revisjon og kontrollutvalg

Kontrollutvalget er valgt av kommunestyret og har etter kommuneloven § 60 til oppgave på vegne av kommunestyret å lede kontrollen med den samlede øvrige kommunale virksomhet. Dette innebærer at kontrollutvalget i første rekke vil føre kontroll med den kommunale administrasjonen.

Det følger også av kommuneloven § 60 at det skal være en revisjon i den enkelte kommune. Dette vil enten være en egen revisjon for den enkelte kommune eller en felles revisjon for flere kommuner knyttet til såkalte distriktsrevisjoner. Endelig kan mye tyde på at det vil bli foretatt en lovendring som vil innebære at kommunene også vil kunne engasjere private revisorer.

Som det fremkommer i kap. 11.2.1 foran, kan kontrollutvalgets og revisjonens stilling innbyrdes og i forhold til kommunen for øvrig være noe uavklart. Utvalget mener derfor at det bør klargjøres at dokumenter fra kontrollutvalg og revisjon til andre deler av kommunen ikke kan unntas fra offentlighet.

11.5.2.3 Dokumenter mellom den kommunale administrasjonen og kommunale foretak

Kommunale foretak etter kommuneloven kapittel 11 anses som en del av kommunen som rettssubjekt. Det følger samtidig av reglene i kapittel 11 at det enkelte foretak ledes av et valgt styre, og at den daglige leder og øvrige administrasjon for det kommunale foretaket er underlagt styret. Administrasjonen for det kommunale foretak er derfor som utgangspunkt ikke underlagt administrasjonssjefen. Dette innebærer at dokumenter mellom foretaket og kommunens administrasjon ikke bør kunne unntas som organinterne. Med bakgrunn i den tvil som hersker om rettstilstanden mener utvalget at det bør komme klarere fram i loven at slike dokumenter ikke kan unntas fra offentlighet.

Det følger av kommuneloven § 72 at administrasjonssjefen har en viss adgang til å følge opp saker knyttet til foretaket. Selv om administrasjonssjefen i utgangspunktet ikke har instruksjonsmyndighet overfor foretakets daglige leder, kan administrasjonssjefen ”instruere foretakets ledelse om at iverksettelsen av en sak skal utsettes til kommunestyret eller fylkestinget har behandlet saken”. En slik instruks fra administrasjonssjefen er av en slik karakter at den bør være offentlig. At administrasjonssjefen har en viss adgang til å følge med i foretakets virksomhet, kan samtidig medføre at administrasjonssjefen må kunne skaffe seg tilgang til interne dokumenter i foretakets administrasjon. Dersom administrasjonssjefen på dette grunnlag får tilgang til interne dokumenter i foretakets administrasjon, må dette vurderes etter de samme retningslinjer som ved oversendelse av interne dokumenter til andre kontrollorgan. Dette innebærer at interne dokumenter ikke blir offentlige fordi administrasjonssjefen får tilgang til dem. dokumenter som derimot utarbeides direkte i tilknytning til administrasjonssjefens forhold til foretaket, vil ikke kunne unntas som organinterne. Det innebærer at administrasjonssjefens uttalelser om saker som foretaket skal legge fram for kommunestyret eller fylkestinget, vil være offentlige.

11.5.2.4 Dokumenter som ikke er til den interne saksforberedelse

Den kommunale administrasjonen har mange ulike arbeidsoppgaver, og de enkelte deler av administrasjonen vil måtte forholde seg til hverandre på svært forskjellige måter. Dette vil f.eks. gjelde dersom kommunen skal bygge en skole hvor det skal sendes en byggemelding som så skal behandles på samme måte som byggemeldinger fra private. Et annet eksempel er der en skole søker tilskudd fra kulturetaten til et arrangement, eller en kommunalt eid restaurant søker skjenkebevilling. Heller ikke etter dagens lov kan slike dokumenter unntas etter bestemmelsen om organinterne dokumenter. Utvalget mener imidlertid at dette bør klargjøres bedre.

Der ulike enheter innen kommunen samarbeider som et ledd i sin ordinære virksomhet, vil det også ellers kunne utveksles andre dokumenter som ikke er knyttet til ”den interne saksforberedelse”. Slike dokumenter skal heller ikke omfattes av bestemmelsene om organinterne dokumenter og vil derfor ikke kunne unntas fra offentlighet som organinterne.

11.5.3 Inndeling av kommuner i forskjellige enheter (flertallets forslag)

11.5.3.1 Innledning

Flertallet (lederen Harald Hove, Mette Bredengen, Ramborg Elvebakk, Jan Erik Helgesen og Tonje Meinich, med subsidiær tilslutning fra Nils E. Øy) mener at dagens regelverk gir et for vidt rom for unntak for dokumenter som utveksles innenfor kommunen. Flertallet mener videre at de forslag til endringer som hele utvalget er enige om, og som det er redegjort for foran, ikke i tilstrekkelig grad fører til økt åpenhet i kommunesektoren. Flertallet vil derfor foreslå organisatoriske kriterier som vil innebære at den enkelte kommune deles opp i flere enheter i relasjon til offentlighetsloven. Disse vil i hovedsak regnes som egne organer i forhold til reglene om interne dokumenter. Flertallet mener at en slik løsning bedre vil dekke de reelle behov for unntak, og at unntaksadgangen vil bli mindre omfattende. Dette vil særlig gjelde for en del dokumenter som sendes oppover i den kommunale administrasjonen, men også for dokumenter som sendes på tvers i administrasjonen. En slik inndeling vil også føre til at systemet i kommunesektoren vil bli mer likt systemet i statlig forvaltning, noe som kan gjøre det enklere å praktisere.

Utvalget har i kap. 10 redegjort for de grunner som tilsier at det innenfor et organ kan være særlige fortrolighetsbehov, noe som innebærer at dokumenter som et organ utarbeider for sin egen interne saksforberedelse kan unntas fra offentlighet. Det er som nevnt i kap. 11.5.2 hele utvalgets oppfatning at det innenfor mer avgrensende enheter i kommunen er tilsvarende fortrolighetsbehov. Også i forholdet mellom den enkelte enhet og administrasjonssjefen kan det i mange tilfeller være behov for fortrolighet. Etter flertallets syn bør imidlertid denne fortrolighetssfæren være snevrere enn det som følger av dagens regel og de forslag hele utvalget er enige om.

En regel som bygger på en oppdeling av kommunen i ulike enheter gir den enkelte enhet mulighet til å ivareta de samme fortrolighetsbehov som innenfor et organ i statsforvaltningen. Ved vurderingen av hvilke deler av administrasjonen som bør regnes som en enhet, må det blant annet legges vekt på hvor slike fortrolighetsbehov vil være til stede.

En inndeling av kommunen i ulike enheter vil samtidig sikre at det som hovedregel ikke er hjemmel for unntak når dokumentene sendes fra en enhet til en annen. Dermed vil en unngå at unntaksadgangen blir videre enn det som er nødvendig på bakgrunn av de reelle behov. Dette medfører at de generelle regler om adgang til å unnta visse dokumenter som utveksles mellom ulike organ, gjøres gjeldende for kommunene. Eventuelle særlige behov innenfor kommunene må reguleres gjennom særregler.

I og med at kommuneloven gir den enkelte kommune stor organisatorisk frihet, vil det være vanskelig å gi detaljerte generelle regler om inndeling av kommunen i enheter. Flertallet vil derfor foreslå at det enkelte kommunestyre/fylkesting kan fastsette forskrifter om inndelingen av enhetene basert på de generelle retningslinjene som er nedfelt i lovteksten. Det vises til kap. 11.5.3.3.4 om dette.

11.5.3.2 Generelt om utformingen av reglene

Den nære sammenhengen det vil være mellom organbegrepet generelt og det ”enhets”-begrep som flertallet foreslår for kommunene, innebærer at en i betydelig grad kan bygge på reglene i lovutkastet § 15 og §§ 17 til 21.

Det vil for det første være behov for særregler for å avgrense de enkelte enhetene. For det annet vil det være behov for to ulike typer særregler som er nødvendige for å ivareta behov som er særskilte for kommunene, eller som i særlig grad gjør seg gjeldende der.

Inndelingen av kommunen i enheter bør skje ut fra de oppgaver de forskjellige deler av kommunen har. De enkelte deler av kommunen vil ha behov for ”støttefunksjoner” fra andre deler av den kommunale forvaltningen. De har f.eks. vanligvis ikke egne personal- og regnskapsavdelinger. Dokumenter knyttet til slike støttefunksjoner som innhentes fra andre deler av den kommunale forvaltningen, bør kunne unntas som organinterne.

Administrasjonssjefens overordnede ansvar for hele den kommunale virksomheten, kan tilsi behov for en særregel som gir adgang til unntak utover det som følger av lovutkastets bestemmelser om unntak for dokumenter fra underordnet organ. Dette innebærer at det, ved siden av regler som bygger på rent organisatoriske forhold, også er behov for regler som legger vekt på det enkelte dokuments innhold eller funksjon. Forslaget bygger derfor på en kombinasjonsløsning slik det ble redegjort for i kap. 11.3.5.

11.5.3.3 Retningslinjer for den nærmere inndeling i enheter

11.5.3.3.1 Deler av kommunen som i dag regnes som egne organer

Det er ovenfor gjort rede for at interkommunale samarbeidsløsninger, kommunale foretak og kommunens kontrollutvalg og revisjon må regnes som egne organer etter dagens lovgivning. Det samme gjelder klagenemndene og de gjenværende særlovsorganer. Flertallet mener at kommunens kontrollutvalg og kommunens revisjon, kommunale foretak, klagenemndene og særlovsorganene også i fremtiden bør behandles som egne organer i relasjon til reglene om dokumentoffentlighet, og at disse organene derfor skal regnes som egne enheter etter flertallets lovutkast.

Det samme gjelder interkommunale samarbeidsorganer som kommunale aksjeselskap, interkommunale selskaper og virksomhet som er organisert med eget styre etter kommuneloven § 27. Når det gjelder andre samarbeidsløsninger mellom kommuner, som er organisert utenfor rammen av reglene i kommuneloven § 27, må dette vurderes konkret. Det bør da legges til grunn samme synspunkter som det redegjøres for nedenfor i relasjon til den enkelte kommune.

11.5.3.3.2 Inndeling av den samlede administrasjonen

Selv om kommunene er organisert på forskjellige måter, vil det gjennomgående være enkelte fellestrekk. Det er derfor mulig å trekke opp overordnede retningslinjer for hvordan oppdelingen i enheter bør være.

Nedenfor gjennomgås momenter som det vil være naturlig å vektlegge når kommunens organisasjon skal inndeles i enheter i forhold til offentlighetsloven.

Et naturlig utgangspunkt for inndeling i enheter kan være den folkevalgte organisasjonsinndelingen under kommunestyret. Når det gjelder korrespondanse mellom administrasjon og folkevalgte organer, er det ikke behov for slik oppdeling, fordi administrasjonens saksframlegg til folkevalgte organer ikke kan unntas som interne dokumenter. Ofte vil det være en sammenheng mellom organisering av de folkevalgte organene og kommunens organisering av tjenestetilbudet til befolkningen. I slike tilfeller vil det være naturlig å regne den delen av tjenestetilbudet som har sammenfallende ansvarsområde med et folkevalgt organ, som en egen enhet.

Det vil videre være naturlig å legge vekt på om det foreligger et eget faglig og administrativt ledelsesansvar. I tillegg bør det legges vekt på om det faglige og administrative ansvaret også innebærer ansvar for eget budsjett. Et annet vesentlig moment vil være i hvilken grad avgjørelsesmyndighet er delegert til den enkelte administrative enhet.

I de kommuner hvor en har opprettet egne kommunedeler, bør disse normalt regnes som egne enheter. Dette innebærer at den administrasjon som er knyttet til en kommunedel vil bli regnet som en egen enhet. De enkelte kommunedelene, eller bydelene slik disse fremtrer i f.eks. Oslo og Bergen, vil eksempelvis være egne enheter. Dersom kommunedelene har et omfattende ansvarsområde, f.eks. ansvaret for flere kommunale tjenesteområder, vil den enkelte kommunedel utgjøre flere enheter. Dette vil i hvert fall gjelde for bydelene i Oslo og Bergen.

Flertallets forslag innebærer at et område som har en administrativ leder med administrativt ansvar, faglig ansvar, budsjettansvar og omfattende delegert avgjørelsesmyndighet, må regnes som en egen enhet. Det er ikke avgjørende at alt ansvar er knyttet til samme stilling. Det sentrale er om det til den enkelte enhet samlet sett er knyttet et slikt omfattende ansvar.

De enkelte kommunene har en rekke institusjoner. Deres størrelse og grad av administrativ og faglig selvstendighet varierer sterkt. I utgangspunktet vil det være lite naturlig å oppfatte de enkelte institusjoner som egne enheter. De bør i utgangspunktet regnes som en del av den administrasjon de er knyttet til, og ikke som egne enheter. I en del tilfeller vil det imidlertid være knyttet så stor selvstendighet til den enkelte institusjon at den bør regnes som en egen enhet.

Et eksempel på dette er skolene. I opplæringsloven 37 er det gitt regler som innebærer at den enkelte skole står i en særstilling blant institusjonene. I lovens kap. 11 er det gitt regler om egne organer med sikte på såkalt brukermedvirkning i skolen. Videre skal det ved den enkelte skole være en egen rektor, jf. opplæringsloven § 9-1. Etter samme lov § 8-1 har også den enkelte elev i grunnskolen visse rettigheter i forhold til sin lokale skole. Dette fører etter flertallets oppfatning til at skolene i utgangspunktet bør regnes som en egne enheter. Dette kan likevel stille seg annerledes for skoler som har begrenset administrativ kapasitet utover rektors pedagogiske ledelse.

Disse kriteriene innebærer at det vil bli ulikheter mellom de enkelte kommuner avhengig av organisasjonsmodell, hvor mye myndighet som er delegert til administrasjonen, og hvordan f.eks. budsjettansvaret er fordelt. I enkelte kommuner vil det f.eks. være en felles plan- og bygningsenhet, i andre kommuner kan dette være to enheter. Barnevernet vil i noen kommuner være en egen enhet, i andre ofte en del av en felles enhet med sosialtjenesten, eller den vil kunne være en del av en felles oppvekstenhet sammen med skole og barnehager.

11.5.3.3.3 Den sentrale kommuneledelsen

Administrasjonssjefen bør sammen med kommunens sentrale administrasjon regnes som en egen enhet.

Dersom kommunen er organisert slik at det er flere etater som har ansvar knyttet til hele kommunens virksomhet, kan forholdet mellom administrasjonssjefen og de enkelte etatsledere få noe av den samme karakter som mellom statsministeren og statsrådene. I noen sammenhenger vil det innebære at etatslederne sammen med administrasjonssjefen regnes som en enhet, mens etatslederne i andre sammenhenger regnes som ledere av en enhet atskilt fra administrasjonssjefen.

11.5.3.3.4 Adgang til å gi forskrifter i den enkelte kommune

Det går fram av det som er sagt ovenfor at det vil kunne være vanskelig å foreta den nærmere oppdelingen av en kommune i forskjellige enheter. Flertallet foreslår derfor at det gis hjemmel til at kommunene kan gi forskrifter som fastsetter oppdelingen i enheter.

Spørsmålet om hvor stor grad av offentlighet det skal være i en kommune, er ikke bare et rettslig, men også et politisk spørsmål. Dette innebærer at myndigheten til å gi forskrifter bør legges til kommunestyret og fylkestinget selv. Det faktum at de øverste folkevalgte organene på denne måten må ta stilling til spørsmål knyttet til bruken av offentlighetsloven i sin kommune, kan i seg selv ha en positiv verdi.

Kommunestyret og fylkestinget må imidlertid holde seg innenfor lovens rammer når det gis forskrifter. Forskriftene bør derfor godkjennes av departementet.

11.5.3.4 Dokumenter til og fra administrasjonssjefen som kan unntas ut fra funksjon eller innhold

Administrasjonssjefen har etter kommuneloven § 23 det øverste ansvar for den samlede kommunale administrasjon. All avgjørelsesmyndighet som delegeres fra folkevalgte organer til administrasjonen, er formelt sett delegert til administrasjonssjefen. Myndighet til andre i administrasjonen videredelegeres fra administrasjonssjefen. Administrasjonssjefen kan når som helst trekke delegert myndighet tilbake. Den myndighet andre i administrasjonen utøver, utøves på administrasjonssjefens vegne og på hans ansvar. Administrasjonssjefen har også det formelle ansvaret for innstillinger fra administrasjonen til folkevalgte organer og ansvaret for gjennomføringen av vedtak fra folkevalgte organer.

I praksis må administrasjonssjefen delegere omfattende myndighet. Flere stillingsinnehavere vil dessuten ha et faglig ansvar som ikke er knyttet til delegert myndighet fra administrasjonssjefen. Forskjellige deler av den kommunale virksomheten reguleres av lover med faglige krav til forsvarlig virksomhet.

Når flertallet velger en løsning der deler av den samlede virksomheten i administrasjonen deles inn i enheter, er dette begrunnet i behovet for større åpenhet. Samtidig vil det i tilknytning til administrasjonssjefens ledelsesansvar være et behov for særregler for å ivareta det særlige fortrolighetsbehovet som her gjør seg gjeldende.

Det kan hevdes at all kommunikasjon mellom deler av den kommunale forvaltningen og overordnet nivå berører sider av administrasjonssjefens generelle ledelsesansvar. Dersom en unntaksadgang for å ivareta administrasjonssjefens ledelsesansvar gis generell rekkevidde, vil ikke oppdelingen enheter få noen praktisk betydning for kommunikasjon mellom administrasjonssjefens enhet og underordnete enheter i kommunen.

En unntakshjemmel knyttet til utøvelse av administrasjonssjefens ledelsesansvar bør derfor begrenses til å gjelde visse typesituasjoner. Et slikt unntak bør for det første omfatte tilfeller hvor administrasjonssjefen finner grunn til å foreta særskilte undersøkelser eller særskilt oppfølging. De dokumenter som er knyttet til generell oppfølging, kan det være særlig grunn til å underlegge innsynsrett.

For det andre bør det være adgang til å unnta visse budsjettdokumenter. De generelle budsjettdokumenter som utarbeides i en tidlig fase av budsjettarbeidet, bør gjennomgående være underlagt innsynsrett. På den annen side kan administrasjonssjefen i den avsluttende budsjettbehandling ha behov for å legge fram konkrete rammer for de enkelte enheter. Dersom administrasjonssjefen legger fram konkrete rammer i den avsluttende fasen, kan det være behov for unntak fra offentlighet. Det vil også kunne være behov for at administrasjonssjefen utveksler utkast og skisser til budsjettsaldering med sine etatssjefer. Slike utkast vil det ofte være behov for å bevare fortrolighet omkring.

For det tredje bør et slikt unntak omfatte tilfeller der administrasjonssjefen forelegges saker før det treffes vedtak eller før en innstilling legges fram for et folkevalgt organ. Administrasjonssjefen har ansvaret for alle vedtak og innstillinger. I en del tilfeller vil administrasjonssjefen selv treffe vedtak eller legge fram innstillinger. I de tilfeller hvor administrasjonssjefen ikke selv legger fram innstillingen eller treffer vedtaket, vil saken i noen tilfeller bli forelagt for han før vedtaket treffes eller innstillingen avgis. Det bør da være adgang til å unnta utkast til innstillinger eller vedtak som forelegges administrasjonssjefen, og eventuelle merknader fra administrasjonssjefens side.

11.5.3.5 Dokumenter knyttet til funksjoner den enkelte enhet ikke selv har

Kriteriene som foreslås for inndeling av kommunen i ulike enheter er i første rekke knyttet til administrativt ansvar, faglig ansvar og budsjettansvar. De enkelte enhetene vil sjelden fullt ut være selvstendige i den forstand at alle funksjoner dekkes av den enkelte enhet selv.

I mange tilfeller vil den enkelte enhet ikke selv foreta ansettelser eller ha ansvar for personalsaker generelt. Selv om den enkelte enhet har eget budsjettansvar, vil kommunens regnskapsfunksjon oftest være sentralisert.

Det vil også kunne være en del andre mer teknisk pregete tjenester de enkelte enhetene ikke selv vil stå for.

Når den enkelte enhet dermed får bestemte funksjoner ivaretatt i andre deler av den kommunale virksomheten, bør dokumenter i tilknytning til disse områdene regnes som organinterne selv om de i mange tilfeller vil sendes fra den enkelte enhet, og over til en annen del av kommunen.

11.5.3.6 Uttalelser som inneholder rene faglige vurderinger

Det er tidligere framhevet at den enkelte kommune har en svært vidtfavnende virksomhet, og at det til en del av virksomheten er knyttet ulike former for faglig ansvar. Dette innebærer at det til en del enheter er knyttet faglig kompetanse som administrasjonssjefen ikke selv har. De tidligere særlovsorganer med tilhørende særlovsadministrasjon var gjerne knyttet til ulike faglige sektorer.

Etter flertallets syn er unntaksbehovet for denne type uttalelser svakere enn ved uttalelser og råd av mer strategisk eller politisk karakter. Dette gjelder ikke minst for de tilfeller hvor det i lovgivningen er fastsatt at det skal være bestemte fagstillinger i kommunen. Slike faglige innstillinger vil dels bli gitt oppover til administrasjonssjefen. I andre tilfeller vil de bli gitt ”på tvers” i den kommunale administrasjonen, fra en fagavdeling til en annen.

En viktig side ved flertallets forslag er at slike faglige uttalelser i stor utstrekning vil bli underlagt offentlighet fordi de går fra en enhet til en annen. I noen tilfeller vil de likevel kunne bli innenfor en enhet, og dermed kunne unntas som et organinternt dokument. Også utvalgets forslag til § 19 om særlig rådgivning vil kunne gi adgang til å unnta slike uttalelser.

Etter flertallets syn gir dette en hensiktsmessig avgrensning av unntaksadgangen, da det også i kommunesektoren er behov for å unnta slike faglige uttalelser fra offentlighet i enkelte tilfeller. Som nevnt i kap. 10.7.3 vil det at det dreier seg om en ren faglig uttalelse være et moment i den interesseavveiningen som må foretas.

11.5.3.7 Parlamentarisme

I enkelte kommuner er det innført kommunal parlamentarisme. Kommunerådet (byrådet) erstatter da administrasjonssjefen som øverste ansvarlige for administrasjonen, jf. kommuneloven § 20 nr. 1. I utgangspunktet er kommunerådets myndighet etter loven lagt til rådet som sådan. Det går fram av framstillingen av gjeldende rett at saksframlegg fra administrasjonen til rådet er ikke kan unntas som internt, jf offentlighetslov § 5 tredje ledd. Hele utvalget foreslår at denne regelen videreføres.

Kommuneloven gir likevel adgang for kommunestyret til å vedta at enkeltmedlemmer av rådet kan få tildelt ledelsesansvar for deler av administrasjonen. Dette vil gi de enkelte medlemmene av rådet noe av den samme stilling som statsrådene i regjeringen. Det direkte ledelsesansvaret vil i praksis gjelde for en avgrenset del av administrasjonen. For spørsmålet om dokumentoffentlighet vil dette medføre at dokumenter fra de enkelte sektoransvarlige i administrasjonen til ”sin” kommuneråd vil kunne unntas som organinterne. Det er samtidig etter gjeldende lov lagt til grunn at saksframlegg fra den enkelte kommuneråd til kommunerådet vil følge hovedregelen om saksframlegg fra administrasjonen til folkevalgt organ. Dette innebærer at det er så stor forskjell mellom den kommunale parlamentarismen og regjeringssystemet med departementene at det ikke er naturlig med noen særregel for dokumentoffentlighet knyttet til parlamentarismesystemet. Den del av administrasjonen som er direkte knyttet opp mot den enkelte kommuneråd vil være egne enheter med de konsekvenser det har etter dette forslaget.

11.5.4 Mindretallsforslag

11.5.4.1 Forslag fra Svein Roald Hansen og Anders Hauger

Et mindretall (Anders Hauger og Svein Roald Hansen) mener at det ikke er hensiktsmessig å dele kommunen opp i enheter etter organisatoriske kriterier. Disse medlemmene viser til at lovutkastets unntak fra unntaket om interne dokumenter i § 15 annet ledd, se nærmere om begrunnelsen i kap. 10.7, også vil gjelde i kommuner og fylkeskommuner. Dette har særlig sin bakgrunn i at kommuner og fylkeskommuner er organer som favner over et vidt spekter av saksområder, samt at kommuner og fylkeskommuner har ansvaret for områder som både har stor betydning for og er tett på allmennheten.

Som det framgår at kap. 11.5.2 er det enighet i utvalget om at også enkelte andre kommunespesifikke dokumenter ikke skal kunne unntas fra offentlighet etter reglene om organinterne dokumenter. Disse medlemmene vil foreslå at det fastsettes i lovbestemmelsen om organinterne dokumenter at disse dokumentene ikke kan unntas fra offentlighet som organinterne. Dette vil framstå som en naturlig forlengelse av den liste av unntak som gjelder både i statlig og kommunal sektor.

For øvrig vil det også foreligge en god del dokumenter som sendes mellom sideordnede grener av den kommunale administrasjonen. For noen slike dokumenter vil hensynene bak reglene om unntak fra dokumentinnsyn gjøre seg gjeldende, mens det for andre dokumenter vil være slik at de aktuelle hensyn neppe gjør seg gjeldende.

Det vil likevel være en lovteknisk utfordring å gi en generell og presis lovregel for når slik kommunikasjon mellom sideordnede grener i den kommunale forvaltningen bør være offentlig, og når den ikke bør være offentlig.

En mulighet er å se på hvilken ”kommandokjede” enhetene er knyttet til. Kommuneloven har selv regler som legger til grunn at det foreligger en administrativ oppdeling under administrasjonssjefen. Loven bruker uttrykket ”leder av forvaltningsgren”. En leder er ”leder av forvaltningsgren” dersom vedkommende er direkte underordnet administrasjonssjefen. På denne bakgrunn finner flertallet at det er hensiktsmessig å bruke uttrykket ”annen forvaltningsgren” for å angi en sektoroppdeling som i praksis vil være til stede i alle kommuner, selv om man ikke har et nivå med ledere av forvaltningsgrener. Det vil i praksis være forholdsvis enkelt å finne ut om en avsender og mottaker av et dokument er knyttet til samme forvaltningsgren, eller ulike forvaltningsgrener. Dette innebærer at en regel som har som utgangspunkt at dokumenter mellom ulike forvaltningsgrener skal være offentlige, vil være rimelig enkel å praktisere. Samtidig vil den føre til økt åpenhet i kommunene. Dette mindretallet foreslår derfor at det fastsettes i lovteksten at dokumenter som er endelige og som er sendt fra en forvaltningsgren til en annen ikke kan unntas fra offentlighet som organinterne, og at dette føyes til i listen i lovutkastet § 15.

11.5.4.2 Forslag fra Ingvar Engen

Et annet mindretall(Ingvar Engen) viser til presiseringen i Justisdepartementets brev av 5. januar 2001 om at det ligger utenfor utvalgets mandat å ta opp en alminnelig diskusjon om unntaket for organinterne dokumenter. Invitasjonen i mandatet og offentlighetsmeldingen til å vurdere endringer i gjeldende regler for slike dokumenter er begrenset til de tilfeller der det er en særlig vid avgrensning av hva som regnes som ett og samme organ, herunder kommunene. Dette krever en regulering som gjelder spesifikt for slike organer, og at denne utformes slik at den ikke endrer den generelle unntaksregel for organinterne dokumenter. Det foreslås derfor en egen paragraf om unntak for organinterne dokumenter i nærmere angitte organer, og at denne bygges opp av elementer fra de to forslagene ovenfor.

Offentlighetsmeldingens utgangspunkt er at kommunene er organer med en svært vid avgrensning av hva som regnes som ett og samme organ. Det antydes at det også i statsforvaltningen kan finnes slike vidt avgrensede organer, ”i enkelte tilfeller”. I disse unntakstilfellene gjør ikke hensynene bak unntaket for organinterne dokumenter seg alltid like sterkt gjeldende. Meldingen anviser to veier å gå:

1) ”Dette spørsmål bør imidlertid heller løses ved å se nærmere på definisjonen av hva som er ett organ og eventuelt gi forskrift om dette, enn ved å endre unntaksadgangen for organinterne dokumenter.”

2) ”Et annet alternativ er å fastsette at visse typer organinterne dokumenter alltid skal være offentlige, slik det er gjort for kommunenes del i offentlighetsloven § 5 tredje ledd.”

Dette mindretall finner det naturlig å anvise en løsning som kombinerer de to nevnte alternativer. Man bør imidlertid unngå en omfattende og detaljert regulering i selve loven. Samtidig bør man knytte an til de bestemmelser som ellers skal regulere unntaksadgangen for interne dokumenter. På denne bakgrunn foreslås en lovbestemmelse som gir Kongen hjemmel til å fastsette at unntaksadgangen for dokumenter som utveksles mellom nærmere definerte forvaltningsledd innenfor en kommune eller innenfor et nærmere angitt statlig organ, skal reguleres på tilsvarende måte som fastsatt i de generelle bestemmelser om unntak for dokumenter mellom overordnet og underordnet organ, jf. dette mindretallets forslag til slike bestemmelser. Det følger av dette at dokumenter innenfor et definert forvaltningsledd skal vurderes etter hovedregelen om unntak for dokumenter som et forvaltningsorgan har utarbeidet for sin interne saksforberedelse, dvs. hovedregelen om organinterne dokumenter. Dette mindretallet har foreslått å opprettholde denne hovedregelen i uendret form, jf. gjeldende bestemmelse i § 5 første ledd. Dette er i samsvar med hvordan dette mindretallet oppfatter signalene i offentlighetsmeldingen.

Mindretallet legger dessuten til grunn at man skal beholde dagens regel i § 5 tredje ledd om at unntaksadgangen ikke omfatter saksframlegg med vedlegg som blir gitt til et kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalgt organ. I samsvar med signalene i offentlighetsmeldingen kan det være naturlig å supplere denne bestemmelsen dersom det lar seg gjøre å identifisere andre dokumentkategorier som alltid bør kunne være offentlige. Dette mindretallet foreslår derfor at de kommunespesifikke dokumenter som det forrige mindretallet har listet opp i sitt forslag til ny § 15, i stedet tas inn i mindretallets forslag til egen paragraf om interne dokumenter i spesielle organer med særlig vid avgrensning. Dersom oppregningen av slike dokumentkategorier blir lang, bør det vurderes om den heller skal fastsettes som forskrift.

Dette mindretallet legger til grunn at det knytter seg både prinsipielle og praktiske betenkeligheter til en fast oppdeling av kommuner i ulike organer eller enheter. Derfor bør det uansett ikke gis regler av denne art i lovs form. En viss regulering i denne retning synes mindre betenkelig dersom den skjer i forskrifts form. Man bør likevel ikke gå for langt i denne retning. Dette mindretallet har dessuten valgt å bruke begrepet ”forvaltningsledd” i stedet for ”enheter ”. Dette indikerer at en inndeling som er mindre fast og har mer med funksjoner å gjøre enn med faste organisatoriske enheter.

Det legges videre til grunn at man ikke bør ta sikte på en detaljert eller uttømmende definisjon av forvaltningsledd, men konsentrere seg om noen funksjonelle hovedområder som klart kan identifiseres og defineres. Et viktig hensyn i så måte er å finne et system som ikke blir for komplisert å forholde seg til i praksis. Det vil uansett være slik at man innenfor et forvaltningsledd må vurdere om det generelle kriteriet ”for den interne saksforberedelse” er oppfylt før man unntar et dokument fra offentlighet.

11.5.4.3 Forslag fra Nils E. Øy

Et tredje mindretall (Nils E. Øy) viser til sine synspunkter om interne dokumenter generelt, jf. kap. 10.8, og mener at de generelle regler for unntak i dette mindretallets lovforslag, også bør gjøres gjeldende for kommunene.

Mindretallet fremmer forslag om én særregel for kommunale dokumenter, som gjelder administrasjonssjefens saksbehandling av økonomiplan og årsbudsjett. Unntaket kan sammenlignes med det lignende unntaket for saksforberedelsen med statsbudsjettet, jf. kap. 10.8. Dette mindretallet slutter seg subsidiært til flertallets forslag.

11.6 Sammenligning av reglene om dokumentoffentlighet og reglene om åpne møter

11.6.1 Innledning

Etter mandatet skal utvalget se på forholdet mellom de regler utvalget foreslår om dokumentoffentlighet og reglene om åpne møter i kommunenes folkevalgte organ. Mandatet legger ikke opp til en mer grunnleggende vurdering av reglene om åpne møter, og utvalget er heller ikke bedt om å vurdere endringer i reglene i kommuneloven.

Utvalget legger til grunn at hovedprinsippene i dagens regler om åpne møter fortsatt skal gjelde. Spørsmålet er i første rekke om det vil være hensiktsmessig med en nærmere kobling mellom reglene i offentlighetsloven og kommuneloven.

11.6.2 Gjeldende rett

Reglene om åpne møter i kommunenes folkevalgte organ framgår av kommuneloven 38 § 31. Hovedregelen er at møter i folkevalgte organ ”skal holdes for åpne dører”.

Der er enkelte unntak fra denne hovedregelen. For det første gjelder den ikke dersom ”annet følger av lovbestemt taushetsplikt”. I utgangspunktet kunne denne bestemmelsen oppfattes slik at møtet skal lukkes dersom det i saken er framlagt dokumenter som inneholder taushetsbelagte opplysninger. Slik er kommuneloven § 31 imidlertid ikke tolket. Det foreligger ikke uten videre plikt til å lukke møtet fordi det foreligger en eller flere opplysninger undergitt taushetsplikt. Dersom de opplysninger som er undergitt taushetsplikt er perifere, og saken fullt ut kan diskuteres uten at en går inn på disse opplysningene, kan saken likevel behandles for åpne dører. Dersom debatten i tilknytning til saken kan avgrenses på en slik måte at en kan debattere separat de sider av saken som forutsetter at taushetsbelagte opplysninger nevnes, vil man trolig også ha plikt til å gjøre dette. 39 Etter offentlighetsloven § 5 a må de opplysninger som er undergitt taushetsplikt, unntas fra offentlighet i de dokumenter der slike opplysninger måtte forekomme.

Det følger videre av kommuneloven § 31 nr. 3 at det er plikt til å ha lukkede dører i ”personalsaker”. Det er videre adgang for et folkevalgt organ til å ”vedta å behandle en sak for lukkede dører” i de tilfeller hvor ”hensynet til personvern” eller ”andre tungtveiende private eller offentlige interesser” tilsier det.

Kommunestyret og fylkestinget har også en viss adgang etter kommuneloven § 31 nr. 4 og 5 til å bestemme at møter i andre folkevalgte organ skal holdes for lukkede dører. Dette gjelder for det første der ”hensyn til personvern” tilsier det. Det er her særlig nærliggende å tenke seg at det kan bli aktuelt med lukkede møter i klientutvalg etter sosialtjenesteloven og barnevernloven. Etter § 31 nr. 5 er det også hjemmel til å ha lukkede dører når det er ”nødvendig på grunn av et bestemt angitt forhold ved den særskilte sak eller sakstype”. Det er en forutsetning at det folkevalgte organ ikke selv ”skal treffe vedtak i saken”.

Kommuneråd og fylkesråd kan holde sine møter for lukkede dører. Det er adgang for slike råd å bestemme at møtene skal være for åpne dører.

Dette innebærer at det etter gjeldende rett ikke er noen direkte kobling mellom reglene om unntak fra dokumentoffentlighet og spørsmålet om åpne eller lukkede dører i kommunens folkevalgte organ. Dette betyr på den ene side at det kan være dokumentoffentlighet i en sak selv om saken behandles for lukkede dører. Dette var reelt sett hovedregelen fram til den nye kommuneloven av 1992. Innstillinger til folkevalgte organ var offentlige etter offentlighetsloven, samtidig som hovedregelen var at nemndene kunne holde sine møter for lukkede dører.

På den annen side er det etter reglene i kommuneloven § 31 heller ingen direkte sammenheng mellom unntak fra offentlighet for dokumenter som legges fram i en sak, og at saken som sådan skal behandles for lukkede dører. Saken kan behandles for åpne dører selv om det i saken er dokumenter som kan unntas etter offentlighetsloven.

De kriterier som brukes for å angi når det er adgang til å lukke dørene, og kriteriene etter gjeldende offentlighetslov for unntak for dokumentinnsyn, er heller ikke direkte sammenfallende. Begge lover inneholder unntak for opplysninger undergitt taushetsplikt. Kommuneloven knytter spørsmål om lukkede dører til ”personalsaker”, noe som sammenfaller med unntaket for dokumenter i ansettelsessaker i offentlighetsloven § 6 nr. 4, men offentlighetsloven knytter ikke generelt noen unntaksregel til andre personalsaker.

Begrepet ”personvern” er ikke benyttet i offentlighetsloven som unntakskriterium, men har naturlig nok en nær sammenheng med spørsmålet om unntak for opplysninger undergitt taushetsplikt. Når det gjelder spørsmålet om å ta hensyn til ”offentlige interesser”, er det en nær sammenheng mellom kommuneloven § 31 nr. 3 og offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 2, likevel slik at reglene i offentlighetsloven er mer presise og trolig snevrere. Offentlighetsloven har ikke noen generell regel om å kunne unnta dokumenter av hensyn til ”tungtveiende private” interesser.

11.6.3 Utvalgets vurderinger

Hovedprinsippet må fortsatt være åpenhet etter begge lover, og at henholdsvis unntak for dokumenter og adgangen til å holde møter for lukkede dører ikke bør anvendes i større utstrekning enn der dette er nødvendig.

Prinsippet om konkret ”nødvendighet” er i flertallets lovutkast konkretisert gjennom forslaget til bestemmelsen i § 10 om en interesseavveining, jf. nærmere om dette i kap. 9.6. Det samme flertallet (alle unntatt Ingvar Engen og Svein Roald Hansen) mener det bør vurderes om kommuneloven skal få en tilsvarende regel i forbindelse med spørsmålet om å lukke dørene.

Det bør ikke gjøres noen endring i prinsippet om at spørsmålet om unntak for dokumenter knyttes til det enkelte dokument, eller den enkelte opplysning, etter reglene i offentlighetsloven. Det at en sak eventuelt skal behandles bak lukkede dører, bør ikke i seg selv medføre at dokumentene kan unntas fra offentlighet.

Videre bør man opprettholde dagens ordning med at unntak fra offentlighet for ett eller flere dokumenter, eller en eller flere opplysninger, ikke innebærer at saken av den grunn må behandles bak lukkede dører.

Reglene i kommuneloven § 31 knytter adgangen til å lukke dørene i hovedsak til innholdet i den sak som skal behandles. Dette gjelder både lovbestemt taushetsplikt, hensyn til personvern, tungtveiende private interesser, tungtveiende offentlige interesser samt personalsaker. I kommuneloven § 31 nr. 5 er regelen formulert slik at den i noen grad vil kunne dekke forhold som har karakter av fortrolighet knyttet til behandlingen av saken i den kommunale forvaltning, eventuelt også fortrolighet i organet selv. Men dette gjelder slik det er redegjort for ovenfor bare så lenge ”organet ikke selv skal treffe vedtak i saken”.

Bestemmelsene i kommuneloven § 31 om adgang til å lukke dørene framstår som mindre presise enn de innholdsbaserte unntaksreglene i offentlighetsloven, jf. særlig § 6. I de ulike forslag til nye innholdsbaserte unntaksbestemmelser i utredningen er en del av unntakene ytterligere presisert sammenlignet med gjeldende lov, jf. særlig lovutkastet §§ 22 til 30.

Etter utvalgets oppfatning kan det være grunn til å vurdere om ikke reglene i kommuneloven bør angi mer presise kriterier for når det er adgang til å lukke dørene. Det bør også være aktuelt å vurdere om det er riktig å opprettholde en plikt til å ha lukkede dører i alle personalsaker. Utvalget tillater seg også å bemerke at bestemmelsen i § 31 nr. 5 kan være noe vanskelig å forstå, og at den dermed er vanskelig å anvende. Bestemmelsen vil kunne tjene på at man er noe mer presis med hensyn til hvilke forhold som kan gi grunnlag for å lukke dørene.

Utvalget har ovenfor gitt uttrykk for at problemstillingene knyttet til lukkede dører og unntak for dokumenter i noen grad kan være ulike. I enkelte tilfeller kan nok virkningen av at opplysninger behandles i et åpent møte, være andre enn når opplysningene foreligger i et dokument. I et møte vil det mer direkte enn i dokumenter være et spørsmål om diskusjon og meningsutveksling. Dersom en slik diskusjon og meningsutveksling kobles til opplysninger av følsom karakter, selv om opplysningene ikke er direkte undergitt taushetsplikt, kan det være mer belastende for den det gjelder enn om de samme opplysningene finnes i et dokument. I en del sammenhenger, særlig i saker av sensitiv karakter, vil det kunne være vanskelig med en fri debatt når dørene er åpne. Dette er en av grunnene til det generelle unntaket for personalsaker.

Utvalget vil videre anta at det kan være fornuftig å legge opp til en noe nærmere sammenheng mellom reglene i kommuneloven og offentlighetsloven enn det som er tilfellet i dag. I de tilfeller hvor problemstillingen med lukkede dører i praksis faller sammen med spørsmålet om unntak for dokumenter, kan det være grunn til å gi reglene samme ordlyd. Det kan her som eksempel nevnes regelen i lovutkastet § 24 om unntak av hensyn til det offentliges forhandlingsposisjon.