1 Sammendrag

1.1 Utvalgets oppnevning, sammensetning, mandat og arbeid

I kap. 2 gis det en oversikt over utvalgets oppnevning, sammensetning, mandat og arbeid. Utvalgets mandat går i korthet ut på å utrede endringer i offentlighetsloven. Utvalget legger frem forslag til en ny offentlighetslov. Flere mindretall fremmer alternative forslag på en del punkter og et mindretall i utvalget fremmer forslag om et fullstendig alternativt lovutkast.

1.2 Regler om offentlighet og åpenhet – dagens offentlighetslov

I kap. 3 gir utvalget en oversikt over reglene i den gjeldende offentlighetsloven, andre regler om offentlighet og åpenhet samt spørsmål om aktiv informasjon og forholdet mellom offentlighet og ytringsfrihet.

1.3 Offentlighetsprinsippet – begrunnelse og forankring

I kap 4. drøfter utvalget først de reelle hensyn som begrunner offentlighetsprinsippet. Utvalget omtaler her demokratihensynet, kontrollhensynet, rettssikkerhetshensynet og forvaltningen som informasjonsbank. Utvalget ser demokratihensyn og kontrollhensyn som de vesentligste begrunnelser for offentlighetsprinsippet. Dette gjenspeiler seg i at utvalget vier disse hensynene størst plass i drøftelsen.

Utvalget drøfter deretter hensyn som kan begrense innsynsretten. Utvalget omtaler her offentlige interesser, private interesser, hensynet til effektive beslutningsprosesser i forvaltningen og ressurshensyn.

Deretter drøfter utvalget spørsmålet om det bør tas inn en formålsparagraf i loven. Utvalget peker på at dagens lov ikke inneholder noen formålsparagraf. Samtidig mener utvalget at det vil være hensiktsmessig å ta inn en slik paragraf i loven. Utvalgets forslag til formålsparagraf gjenspeiler utvalgets drøftelser av de hensyn som begrunner offentlighetsprinsippet. Utvalget peker på at formålbestemmelsen vil ha betydning for tolkningen av loven.

Utvalget drøfter til slutt grunnlovfesting av offentlighetsprinsippet. Det vises til at Ytringsfrihetskommisjonen har foreslått at offentlighetsprinsippet grunnlovfestes, og at det foreligger forslag i Stortinget om dette. Utvalget peker på at det kan anføres argumenter både for og imot en grunnlovfesting av offentlighetsprisnippet. Et flertall i utvalget finner på bakgrunn av den prosess som nå pågår med å vurdere grunnlovfesting av offentlighetsprinsippet, ikke grunn til å ta stilling til spørsmålet. Et mindretall i utvalget gir uttrykk for at det klart støtter en grunnlovfesting av offentlighetsprinsippet.

1.4 Enkelte overordnete lovstrukturelle spørsmål

I kap. 5 drøfter utvalget enkelte overordnete lovstrukturelle spørsmål.

Utvalget viser til at det finnes en rekke bestemmelser om offentlighet – både regler om dokumentoffentlighet og møteoffentlighet – og at disse til sammen utgjør et omfattende og mangeartet regelverk. På denne bakgrunn stiller utvalget spørsmål ved om ikke reglene om offentlighet i større grad bør samles i én lov. Et samlet utvalg går ikke inn for en slik samling av regler om offentlighet.

Et flertall i utvalget finner heller ikke grunn til å gå inn for at alle regler om innsyn i forvaltningens saksdokumenter, herunder regler som innskrenker anvendelse av eller gir adgang til å gjøre unntak fra offentlighet, skal samles i offentlighetsloven. Et mindretall i utvalget går derimot inn for å samle alle regler om åpenhet og unntak i forvaltningen i én lov.

Et samlet utvalg fremhever videre at det er behov for å gjennomgå lover som innskrenker anvendelsen av eller gir adgang til å gjøre unntak fra offentlighet som finnes i andre lover. Utvalget peker i denne forbindelse på at det særlig er behov for å gjennomgå det store antallet taushetspliktsbestemmelser som fins.

Utvalget går ikke inn for å inkorporere offentlighetsloven i forvaltningsloven.

Utvalget tar også opp enkelte spørsmål i tilknytning til forskrifter til loven.

Utvalget viser til at demokratihensyn, rettsikkerhetshensyn og hensynet til brukervennlighet tilsier at rettighetene så langt som mulig fremgår av selve loven. Samtidig erkjenner utvalget at det av praktiske grunner ikke er til å unngå at loven må suppleres med regler på forskriftsnivå.

Utvalget finner at loven ikke bør inneholde en generell forskriftshjemmel, slik som i § 11 i dagens lov, men at forskriftshjemler bør følge av den enkelte lovbestemmelse som det er aktuelt å fylle ut eller gjøre unntak fra. Utvalget er videre av den prinsipielle oppfatning at innskrenkninger i graden av åpenhet som følger av offentlighetsloven, ikke bør gjøres ved forskrifter som hjemles i andre lover enn offentlighetsloven selv. Utvalget mener også at dagens forskrifter til offentlighetsloven ikke bør videreføres under den nye loven. Nye forskriftsbestemmelser bør vedtas i forbindelse med ikrafttredelsen av den nye loven.

1.5 Lovens virkeområde

I kapittel 6 drøfter utvalget lovens alminnelige virkeområde. Spørsmålet om lovens virkeområde for saker som behandles etter rettspleielovene, drøftes i kap. 7.

Etter gjeldende rett gjelder loven for alle forvaltningsorganer, uansett hva organene driver med, og for alle deler av organenes virksomhet. Forvaltningsorganer er organer som er en organisatorisk del av stat og kommune. Etter omstendighetene kan loven også komme til anvendelse på selvstendige rettssubjekter som ikke er en organisatorisk del av stat eller kommune, for eksempel et aksjeselskap eller et selveiende rettssubjekt (stiftelse eller stiftelseslignende rettssubjekt). Det er en forutsetning for dette at rettssubjektet enten i det vesentligste er offentlig eid, eller for selveiende rettssubjekter at de har en klar offentlig tilknytning på annen måte, for eksempel at de er opprettet med offentlige midler. At et selvstendig rettssubjekt er offentlig eid eller har en klar offentlig tilknytning, er imidlertid ikke tilstrekkelig til at loven kommer til anvendelse. Om dette vil være tilfelle, vil bero på en helhetsvurdering der viktige momenter er virksomhetens art, graden av organisatorisk og økonomisk tilknytning til det offentlige, om virksomheten har faktisk eller rettslig monopol, graden av politisk styring og om virksomheten er et redskap for offentlig politikk.

Utvalget peker på at offentlig virksomhet tradisjonelt har foregått i regi av organer som er en organisatorisk del av stat og kommune. Utviklingen har imidlertid gått i retning av at flere offentlige virksomheter organiseres på andre måter. For det første organiseres offentlige virksomheter i privatrettslige former, typisk som aksjeselskaper eller stiftelser. For det annet organiseres virksomheter i former som er spesialdesignet for offentlig virksomhet, for eksempel statsforetak, særlovsselskaper, kommunale foretak og interkommunale foretak.

Det vises videre til at det også har vært en utvikling i retning av at det offentlige overlater til private stadig flere oppgaver som tradisjonelt har blitt utført i offentlig regi.

Utvalget peker på at offentlig virksomhet som organiseres utenfor den vanlige forvaltningsstrukturen, som hovedregel ikke vil være omfattet av offentlighetsloven. Det antas at dette er negativt for allmennhetens innsynsrett. Det pekes videre på at offentlighetsloven som hovedregel heller ikke vil omfatte private aktører som har blitt overlatt ulike oppgaver fra det offentlige.

Utvalget foretar en gjennomgang av mulige kriterier for avgrensning av lovens virkeområde. Et tenkelig avgrensningskriterium er virksomhetens organisasjonsform. Det kan tenkes en løsning der dette er det eneste avgrensningskriterium. Det avgjørende vil da være om virksomheten er organisert som en del av den tradisjonelle forvaltningsstrukturen eller ikke. Dette vil gi en enkel og lett praktiserbar regel. Hensynene som ligger bak valg av organisasjonsform, kan i en viss grad samsvare med de hensynene som er relevante ved avgrensingen av offentlighetslovens virkeområde. Dette vil imidlertid ikke alltid være tilfelle, noe som er en ulempe ved å bruke dette som eneste avgrensningskriterium.

Et annet kriterium er tilknytning til offentlige myndigheter i form av offentlig eierskap, styring eller finansiering. Disse kriteriene vil også være relevante ved helhetsvurderingen som skal foretas etter gjeldende rett. Disse avgrensningskriteriene kan være hensiktsmessige i den forstand at de ivaretar allmennhetens mulighet til å påvirke og kontrollere hvordan det offentlige disponerer sine ressurser og forvalter sine fullmakter.

Muligheten for å la loven komme til anvendelse på virksomheter som utfører oppgaver på vegne av eller på oppdrag fra det offentlige, er et annet mulig avgrensningskriterium. At det offentlige har ansvar for en oppgave kan indikere at oppgaven er av vesentlig samfunnsmessig betydning, men dette trenger ikke å være tilfelle. En slik avgrensing kan dermed bli for vid dersom den ikke presiseres nærmere.

Virksomhetens art er et annet mulig avgrensningskriterium. Dette kan være hensiktsmessig fordi kriteriet i stor grad vil kunne ivareta de kryssende hensynene bak offentlighetsprinsippet. Ulempen med kriteriet er at det ligger betydelige utfordringer i å presisere det nærmere.

Det pekes videre på at konkurransehensynet er viktig ved avgrensningen etter helhetsvurderingen etter gjeldende rett, og at dette også er av betydning for lovens fremtidige avgrensning.

En helhetsvurdering innebærer at man ikke legger avgjørende vekt på noe enkelt kriterium, men at man foretar en samlet vurdering der flere momenter spiller inn. Gjeldende rett bygger på en slik helhetsvurdering når det gjelder rettsubjekter utenfor den tradisjonelle forvaltningsstrukturen. Man kan tenke seg løsninger der helhetsvurderingen forenkles i forhold til gjeldende rett, for eksempel ved å lovfeste visse utgangspunkter eller ved å la færre kriterier inngå i helhetsvurderingen. Dette vil gjøre praktiseringen enklere, men vil samtidig kunne gjøre avgrensningen grovmasket. En kan også tenke seg at helhetsvurderingen ikke gjennomføres fra tilfelle til tilfelle for den enkelte virksomhet, men at lovgiver foretar en vurdering på forhånd, og at det i lov eller forskrift tas inn en opplisting av hvilke virksomheter som omfattes av loven. Fordelen med dette er at løsningen blir klar og presis, men en ulempe er at den krever et omfattende kartleggingsarbeid.

En funksjonell avgrensning innebærer at visse deler av en virksomhet omfattes av offentlighetsloven, mens andre ikke gjør det. Avgrensningen kan brukes i kombinasjon med flere av de øvrige kriterier som er nevnt. Fordelen med en slik løsning er at den ikke gir loven anvendelse i større utstrekning enn det som lar seg begrunne ut fra de kryssende hensynene som gjør seg gjeldende. Ulempen med løsningen er at den kan innebære administrative ulemper, fordi lovens anvendelse må avgjøres for de ulike deler av en virksomhet.

Utvalget går inn for å videreføre de gjeldende regler når det gjelder organer som er en organisatorisk del av stat og kommune (den tradisjonelle forvaltningsstrukturen), private rettssubjekter som utøver forvaltningsmyndighet og Stortinget og organer for Stortinget.

Når det gjelder rettssubjekter som ikke er en del av den tradisjonelle forvaltningsstrukturen, mener utvalget at det ikke er hensiktsmessig å videreføre en slik helhetsvurdering som gjeldende rett bygger på. Utvalget viser til at helhetsvurderingen er vanskelig å gjennomføre.

I den nærmere drøftelsen har utvalget særlig vurdert følgende hovedkriterier:

• avgrensning etter virksomhetens tilknytning til et forvaltningsorgan, for eksempel gjennom eierskap, avtaleforhold eller lignende, og

• avgrensning etter virksomhetens art.

Det pekes på at disse kriteriene kan anvendes alene eller i kombinasjon med hverandre.

Det vises til at myndighetsutøvelse gjennom enkeltvedtak og forskrift er en bestemt funksjon hvor loven kommer til anvendelse på private rettssubjekter etter gjeldende rett. En kunne tenke seg at loven utvides til å omfatte også andre funksjoner som utøves av private rettssubjekter, for eksempel tjenesteområder som anses som viktige for innbyggerne og hvor innbyggerne er gitt en form for rett til tjenestene og det offentlige samtidig er tillagt et lovfestet ansvar for å tilby tjenestene. Hele utvalget mener dette er en egnet avgrensning. Ikke alle medlemmene mener at denne avgrensningen er tilstrekkelig. Det er også uenighet om hvilke saksområder som i tilfelle skal omfattes.

Et flertall i utvalget mener at en avgrensning knyttet til virksomhetens art alene ikke er vid nok. Dette flertallet mener at det på tjenesteområder som faller utenom de områder hele utvalget mener skal omfattes av loven, også må kunne være grunnlag for å trekke en virksomhet inn under loven ut fra virksomhetens tilknytning til det offentlige.

Utvalget foretar deretter en gjennomgang av ulike organisasjonsformer. Et samlet utvalg mener at unntaket fra offentlighetsloven for statsforetak bør oppheves. Utvalget mener videre at kommunale foretak fortsatt bør være omfattet av loven. Utvalget mener at det samme i utgangspunktet bør gjelde for særlovsselskaper.

Når det gjelder offentlig eide aksjeselskaper, mener et flertall i utvalget at disse bør omfattes av loven uten hensyn til virksomhetens art når det offentliges eierandel er 90 prosent eller mer. Et mindretall mener at eierskap ikke bør føre til at offentlighetsloven gjelder, men at det avgjørende må være virksomhetens art.

Det samme flertallet mener at det avgjørende også for stiftelser og stiftelseslignende rettssubjekter må være hvilke formelle styrings- og kontrollmuligheter det offentlige har. På denne bakgrunnen foreslår dette flertallet at slike rettssubjekter skal være omfattet av loven når det offentlige utpeker hele styret eller så godt som alle medlemmene. Et mindretall mener at innflytelse gjennom adgang til å oppnevne styremedlemmer eller lignende ikke skal kunne føre til at loven får anvendelse, men at det avgjørende må være virksomhetens art. For rettssubjekter som i utgangspunktet omfattes av loven fordi de er offentlig eid eller fordi det offentlige har dominerende kontroll eller styringsmuligheter, mener hele utvalget at dette likevel ikke skal gjelde for de deler av virksomheten som består i næringsvirksomhet som drives i direkte konkurranse med private.

Når det gjelder virksomhet som utøves av private på vegne av det offentlige, mener et flertall at loven må gjelde for private aktører som utfører helse-, sosial-, og utdanningstjenester hvor det offentlige har et lovfestet ansvar for tjenestene. Utenfor dette området mener flertallet i utvalget at tilknytningen til det offentlige er såpass svak at loven ikke bør komme til anvendelse. Mindretallet mener at offentlighetsloven bør omfatte private aktører også ut over dette området. Mindretallet mener at loven bør gjelde for alle private aktører som utfører tjenester overfor allmennheten på oppdrag fra eller etter avtale med det offentlige eller etter offentlig tillatelse som gir enerett til å utføre tjenestene.

1.6 Lovens anvendelse i saker som behandles etter rettspleielovene og på andre tvisteløsningsorganer enn domstolene

I kap. 7 drøfter utvalgets lovens anvendelse i saker som behandles etter rettspleielovene.

Etter gjeldende rett gjelder ikke loven for saker som behandles etter rettspleielovene. Dette innebærer at loven ikke gjelder for domstolenes dømmende virksomhet. Den gir heller ikke rett til innsyn i rettssaksdokumenter som befinner seg hos forvaltningen i saker der forvaltningen er part. Loven gjelder imidlertid for domstolenes forvaltningsoppgaver, med mindre oppgavene følger saksbehandlingsreglene i en rettspleielov. På andre tvisteløsningsorganer som er en del av forvaltningsstrukturen, vil offentlighetsloven i utgangspunktet gjelde. For enkelte slike tvisteløsningsorganer finnes det imidlertid bestemmelser som innskrenker eller helt utelukker anvendelse av offentlighetsloven.

Utvalget foreslår ikke endringer i reglene om lovens anvendelse på domstolenes dømmende virksomhet. Det vises til at dette bør reguleres i rettspleielovene, og at disse reglene innen sivilprosessen vil bli vurdert i forbindelse med oppfølgingen av tvistemålslovutvalgets utredning.

Utvalget går inn for at domstolenes forvaltningsmessige oppgaver alltid skal være omfattet av offentlighetsloven, også når de forvaltningsmessige oppgavene følger saksbehandlingsreglene i en rettspleielov.

Utvalget går videre inn for at offentlighetsloven skal gjelde for rettssaksdokumenter som befinner seg hos forvaltningen, med unntak av dokumenter hos påtalemyndigheten, slik at det kan kreves innsyn i slike dokumenter hos forvaltningen etter offentlighetsloven.

Når det gjelder andre tvisteløsningsorganer enn domstolene, peker utvalget på at offentlighetslovens anvendelse er regulert på ulik måte i forhold til forskjellige tvisteløsningsorganer. Utvalget oppfordrer til at det foretas en gjennomgang av de ulike regler om offentlighetslovens anvendelse på forskjellige tvisteløsningsorganer. Utvalget gir i denne forbindelse uttrykk for noen generelle synspunkter som etter dets vurdering bør legges til grunn for en slik gjennomgang.

1.7 Hva skal det kunne kreves innsyn i?

I kap. 8 drøfter utvalget hva det skal kunne kreves innsyn i etter offentlighetsloven.

Etter gjeldende rett er det forvaltningens saksdokumenter som er omfattet av lovens hovedregel om innsynsrett. Dette samlebegrepet må avgrenses i flere retninger. For det første må selve dokumentbegrepet avgrenses. Dette begrepet omfatter en logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, fremvisning eller overføring.

Dokumenter omfattes av loven fra det tidspunkt de er lagt frem for eller kommet inn til et forvaltningsorgan. Dokumenter som organet selv utarbeider, omfattes av hovedregelen i dagens lov om innsynsrett når de er avsendt, eller dersom dette ikke skjer, når saken dokumentet inngår i, er ferdigbehandlet av organet. Også journaler og lignende registre er omfattet av innsynsretten etter gjeldende rett. Innsynsretten etter loven gjelder ikke dokumenter fra tiden før lovens ikrafttredelse.

Den teknologiske utviklingen reiser en del spørsmål i forhold til den avgrensning av innsynsretten som følger av gjeldende lov. Dette gjelder blant annet spørsmål om det skal gis rett til å kreve at forvaltningen sammenstiller opplysninger fra flere kilder i forbindelse med et innsynskrav, om det skal gis rett til innsyn i elektroniske spor, og om det skal kunne kreves innsyn i dokumenter forvaltningen kun har tilgang til gjennom en ekstern database.

Utvalget drøfter først de avgrensninger av innsynsretten som følger av gjeldende lov, og om det er grunn til foreta endringer så langt disse rekker. Deretter drøfter utvalget om den teknologiske utviklingen tilsier at det bør innføres særregler om en del spørsmål.

Utvalget går inn for å videreføre dokumentdefinisjonen som følger av gjeldende lov. Når det gjelder innslagtidspunktet for innsynsretten i dokumenter som er utferdiget av organet, foreslår utvalget en endring, slik at et dokument som ikke sendes ut av organet skal være omfattet av hovedregelen om innsynsrett når det er ferdigstilt, ikke som i dag først når saken det inngår i er ferdigbehandlet.

Utvalget foreslår ellers noen mindre justeringer i dagens regler om hva som er omfattet av innsynsretten. Et mindretall foreslår også endringer i arkivforskriften, slik at det blir plikt til å føre journal over alle dokumenter som omfattes av offentlighetsloven. Mindretallet foreslår også en utvidelse av innholdet i den offentlige postjournalen.

Utvalget går videre inn for at det ikke lenger skal gjelde noen grense tilbake i tid for hvilke dokumenter som omfattes av innsynsretten.

Når det gjelder problemstillinger knyttet til den teknologiske utviklingen, går utvalget inn for at det gis en rett til å kreve innsyn i en sammenstilling av elektronisk lagrede opplysninger i den utstrekning sammenstillingen kan gjennomføres med rutinemessige tiltak.

I enkelte tilfeller bruker forvaltningen databaserte løsninger i sin saksbehandling. Et flertall i utvalget mener at det ikke bør gis særlige regler i offentlighetsloven om innsyn i slike tilfeller, det vil si regler som gir rett til innsyn i hvilke forutsetninger og lignende som ligger til grunn for de operasjoner som utføres ved hjelp av databaserte løsninger. Et mindretall i utvalget går derimot inn for å gi særregler om innsyn som gjør det mulig å etterprøve de vedtak som er truffet, og å etterprøve beregninger eller analyser som er foretatt ved hjelp av databasert teknologi.

Der forvaltningen bruker databaserte løsninger i sin saksbehandling, vil operasjonene i mange tilfeller kunne gjennomføres med alternative forutsetninger. Dette reiser spørsmål om allmennheten skal gis rett til å kreve at forvaltningen gjennomfører analysene eller beregningene ut fra alternative forutsetninger. Utvalgets flertall går ikke inn for å innføre en rett for allmennheten til å kreve at forvaltningen skal gjennomføre alternative analyser, mens et mindretall i utvalget går inn for å lovfeste en slik rett.

Såkalte elektroniske spor viser aktiviteten i et datanettverk. Sporene kan for eksempel vise hvilke søk som er gjort, hvilke opplysninger som er fremskaffet ved hjelp av et slikt nettverk, eller hvilke endringer som er gjort i et dokument i tiden fra det opprettet og til det er endelig. Utvalget går ikke inn for at det skal gis rett til innsyn i elektroniske spor.

Forvaltningen vil i en del tilfeller ha tilgang til dokumenter i en ekstern database, for eksempel en database som tilhører en internasjonal organisasjon. Slike databaser vil i mange tilfeller ikke være tilgjenglig for allmennheten. I dag vil ikke dokumenter i en ekstern database være omfattet av innsynsretten med mindre forvaltningsorganet har lastet dokumentet ned og lagret det hos seg. Utvalget foreslår at dokumenter forvaltningen har tilgang til i en ekstern database, skal være omfattet av innsynsretten så langt dokumentet gjelder organets saksområde. Utvalget foreslår videre at dette ikke skal gjelde hvis databasen er alminnelig tilgjengelig, eller hvis dokumentet er lagt inn i databasen av et annet organ som er omfattet av loven.

1.8 Lovens unntaksstruktur – alminnelige spørsmål

I kap. 9 tar utvalget opp noen gjennomgående spørsmål som angår strukturen i unntakene i utvalgets forslag til lov.

Utvalget tar først opp det grunnleggende spørsmålet om loven bør bygge på en katalog- eller standardmodell. En katalogmodell innebærer at loven inneholder en fullstendig oppregning av hvilke saksområder og dokumentet som skal kunne unntas fra offentlighet. Standardmodellen innebærer derimot at unntaksvilkårene er generelt utformet. Den baserer seg dermed i større grad på skjønnsmessige kriterier. Et samlet utvalg mener at det er behov for at lovens unntaksbestemmelser gjøres mer presise og i større grad gir uttrykk for de hensyn som skal tas i betraktning. Det vises til at det er en glidende overgang mellom en standardmodell og en katalogmodell. Det gis videre uttrykk for at utfordringen i dag først og fremst er å utforme unntaksbestemmelsene så presist som mulig og å begrense dem til de reelle behov for unntak.

Utvalget drøfter videre om lovens unntaksbestemmelser bør være organisatorisk basert, innholdsbaserte eller funksjonsbaserte. Utvalget finner det verken nødvendig eller ønskelig å ta stilling til dette teoretiske spørsmålet. Det pekes på at erfaringen har vist at innholdsbaserte kriterier jevnt over vil gi mest presist utformede unntaksbestemmelser, men at dette ikke gjelder i alle sammenhenger. Andre kriterier kan egne seg bedre der det ikke primært er dokumentets innhold som skal skjermes, men for eksempel den prosess dokumentet er en del av.

Utvalgets flertall mener man bør bygge videre på dagens lovstruktur, men at man bør utdype og presisere unntaksbestemmelsene. Et mindretall er uenig i at man bør bygge videre på lovstrukturen i gjeldende lov, med dens sterke vekt på organisatoriske kriterier. Det bør heller hovedsakelig bygges på innholdsmessige kriterier.

Etter gjeldende rett er unntaksadgangen i hovedsak knyttet til dokumenter, men en del bestemmelser knytter unntaksplikten og unntaksadgangen til opplysninger. Utvalget tar utgangspunkt i at unntaksadgangen ikke bør rekke lenger enn det som er nødvendig for å ivareta de hensynene som begrunner unntaksregelen. Det gis uttrykk for at den mest presise løsningen vil være å knytte unntaksadgangen til opplysninger. Et motargument vil her være at det kan være knyttet arbeidmessige belastninger til å skille ut de opplysninger som kan unntas. Utvalget mener at en unntaksadgang for opplysninger fungerer best der unntaksadgangen er knyttet til innholdet i det som kreves offentliggjort. Der unntaksbehovet gjelder visse prosesser eller visse fortrolighetssfærer, vil en unntaksadgang knyttet til opplysninger ikke alltid være tilstrekkelig.

Et flertall i utvalget går inn for at det lovfestes en generell bestemmelse om at det bare er de delene av et dokument som gir grunnlag for unntak, som kan unntas, og at det for øvrig må gis innsyn i dokumentet. Et mindretall er enig i det prinsipielle utgangspunktet om at unntaksadgangen ikke bør rekke lenger enn det som er nødvendig for å ivareta de hensynene som begrunner unntaksregelen, men er uenig i at loven skal inneholde en slik generell bestemmelse som flertallet foreslår.

Etter bestemmelser om taushetsplikt og flere av bestemmelsene om unntak i gjeldende lov, er det ikke adgang til å unnta opplysninger som er kjent eller alminnelig tilgjengelig. Utvalget går inn for at dette prinsippet slås fast i en generell bestemmelse som skal gjelde for alle de innholdsbaserte bestemmelsene om unntak i loven.

Dagens lov inneholder et meroffentlighetsprinsipp. Dette prinsippet innebærer at forvaltningen i tilfeller hvor det er adgang til å unnta et dokument, skal vurdere om dokumentet likevel bør offentliggjøres helt eller delvis. I rundskriv og i offentlighetsmeldingen er dette presisert slik at forvaltningen bare bør bruke unntaksadgangen etter loven der det er et reelt og saklig behov for å unnta dokumentet fra offentlighet; ellers bør dokumentet offentliggjøres (”det bør utøves meroffentlighet”). Det er videre presisert at det i denne vurderingen skal skje en avveining av de kryssende interesser – det vil si behovet for unntak og allmennhetens interesse i innsyn.

Utvalget viser til at det i den internasjonale utviklingen av offentlighetsprinsippet særlig har vært lagt vekt på to grunnleggende prinsipper: skadekrav og interesseavveining. Dette innebærer at innsyn bare skal nektes dersom offentlighet kan skade beskyttelsesverdige interesser, og at det skal foretas en avveining der allmennhetens interesse i innsyn må veies mot de skadelige virkningene av at innsyn gis.

Utvalget tar som et prinsipielt utgangspunkt at det – som etter gjeldende rett –bør stilles krav om skadevirkninger for at det kan gjøres unntak fra retten til dokumentinnsyn. Det ene ytterpunktet i den lovmessige gjennomføringen av dette utgangspunktet er at det i loven ikke formuleres noe krav om skade for at innsyn skal kunne nektes. Tanken er da at lovens formuleringer for øvrig bygger på en formodning for at utlevering av dokumentet vil ha skadevirkninger. Det andre ytterpunktet er at lovteksten selv stiller krav om at det i det enkelte tilfellet må påvises skadelige virkninger ved at det gis innsyn i dokumentet. Utvalget mener at en i størst mulig grad bør innarbeide skadekriteriet i den enkelte bestemmelse.

Utvalget mener videre at behovet for nyanserte løsninger når det gjelder utforming av skadekrav, gjør at disse mest naturlig bør plasseres i tilknytning til de enkelte unntaksbestemmelsene i loven, ikke som en alminnelig bestemmelse.

Det pekes på at bruk av skadekrav alene har den ulempe at kravet bare fokuserer på det ene settet av kryssende hensyn, nemlig behovet for unntak. Dermed er det fare for at en overser at behovet for unntak i en del tilfeller kan oppveies av behovet for innsyn, typisk fordi en sak har stor allmenn interesse. Utvalget støtter derfor den grunnleggende tanken bak dagens meroffentlighetsprinsipp – at det skal skje en avveining av de kryssende interesser. Det vises til at det neppe er mulig å utforme unntaksbestemmelsene i loven slik at en avsluttende interesseavveining i det enkelte tilfellet blir overflødig.

Utvalgets flertall mener at det bør tas inn en generell bestemmelse i loven som krever at det skal gjennomføres en interesseavveining i tilfeller der loven gir adgang til å gjøre unntak. En slik bestemmelse bør utformes slik at forvaltningen har en rettslig plikt til å gi innsyn der hensynene som taler for offentlighet veier tyngst. Mindretallet går imot en slik generell bestemmelse som flertallet foreslår, og vil beholde dagens meroffentlighetsbestemmelse uendret. Etter mindretallets syn bør prinsippet om interesseavveining heller tas i betraktning ved utformingen av de enkelte unntaksbestemmelsene i loven.

Utvalget mener at interesseavveiningen – som i dag – som hovedregel bør foretas i det enkelte tilfelle, men at det også bør kunne tas hensyn til mer generelle og langsiktige virkninger av at det gis innsyn.

Dagens lov inneholder en bestemmelse som gir forvaltningen adgang til å utsette tidspunktet for når offentlighet skal inntre i en bestemt sak. Utvalget viser til at vilkårene for å beslutte utsatt offentlighet etter denne bestemmelsen er strenge. Utvalgets flertall foreslår å senke terskelen for å beslutte utsatt offentlighet i forhold til gjeldende rett, samtidig som det legges begrensninger på hvor lang tid innsynsretten kan utsettes. Et mindretall går imot å senke terskelen for å beslutte utsatt offentlighet under henvisning til at mindretallet ikke kan se at det er påvist noe behov for en så vidtgående regel som flertallet foreslår.

Et mindretall foreslår at adgangen til å gjøre unntak fra offentlighet undergis en absolutt tidsmessig grense.

1.9 Interne dokumenter

I kap. 10 drøfter utvalget unntaksadgangen for såkalte interne dokumenter.

Etter gjeldende rett skilles det mellom organinterne dokumenter og interne dokumenter utenfra. De organinterne dokumenter er dokumenter som et forvaltningsorgan har utarbeidet for sin egen interne saksforberedelse. Slike dokumenter kan unntas fra offentlighet både under saksforberedelsen og etter at saken er avsluttet. Dette innebærer at forslag, utkast, utredninger, notater og andre lignende arbeidsdokumenter som tjenestemenn i organet selv har utarbeidet, kan unntas fra offentlighet.

Interne dokumenter utenfra er dokumenter for et organs interne saksforberedelse som ikke er utarbeidet av organet selv, men av andre forvaltningsorganer eller andre eksterne aktører. Etter gjeldende rett kan dokumenter til et forvaltningsorgans interne saksforberedelse som er utarbeidet av et underordnet organ, særlige rådgivere eller sakkyndige eller av et departement når dokumentet er til bruk i et annet departement, unntas fra offentlighet.

Utvalget drøfter først unntaksadgangen for interne dokumenter utenfra, likevel slik at et mindretall på ett medlem i hovedsak ikke deltar i drøftelsene fordi han har et grunnleggende annet syn på hvordan unntaksstrukturen i loven bør utformes.

Hele den delen av utvalget som drøfter endringer i unntaksadgangen for interne dokumenter utenfra med utgangspunkt i gjeldende lovstruktur, foreslår å videreføre vilkåret om at dokumentet må være til mottakerens interne saksforberedelse, og at det presiseres i loven at det er et vilkår for å unnta slike dokumenter at dokumentet er innhentet av mottakerorganet.

Når det gjelder dokumenter utarbeidet av et underordnet organ til bruk for saksforberedelsen i et overordnet organ, pekes det på at det særlig er i to typesituasjoner hvor det vil være behov for å unnta kommunikasjonen. Det ene er tilfeller der det underordnete organets medvirkning i saksforberedelsen får tilnærmet samme karakter som når det overordnete organet bruker sine egne tjenestemenn. Den andre situasjonen er der det er behov for å innhente fortrolige vurderinger og råd av faglig eller politisk karakter. Her bør unntaket være utformet slik at det bare kan brukes i spesielle situasjoner. Det konkluderes med at unntaksadgangen for slike dokumenter bør innsnevres i forhold til gjeldende rett. Det gis uttrykk for at en nærliggende mulighet er å stramme inn lovteksten ved å knytte unntaket mer til dokumentets særlige karakter eller innhold.

Et flertall går inn for å innsnevre unntaksadgangen ved å ta inn i lovteksten eksempler på dokumenter av den karakter unntaket typisk sikter til. Et første mindretall går inn for en ytterligere innsnevring, slik at det ikke skal være adgang til å unnta uttalelser fra det underordnede organ som fremtrer som mer selvstendige uttalelser som det underordnede organ avgir i eget navn og på eget ansvar. Et annet mindretall foreslår en løsning der de to skisserte typetilfeller for unntak mellom overordnet og underordnet organ reflekteres direkte i lovens ordlyd. Et tredje mindretall bygger på at unntaksadgangen ikke skal bygge på organisatoriske, men på innholdsmessige og funksjonelle kriterier, jf. nedenfor.

Videre drøftes problemstillingen om det skal være anledning til å unnta korrespondanse i andre relasjoner enn fra underordnet til overordnet organ. Det foreslås ingen endringer her, bortsett fra når det gjelder interne dokumenter som sendes i kopi til andre organer. Her foreslås det at det skal være adgang til å sende ellers interne dokumenter til et samarbeidende organ uten at dokumentet av den grunn ikke skal kunne unntas som internt.

Også når det gjelder unntaket for dokumenter utarbeidet av særlige rådgivere og sakkyndige, mener den delen av utvalget som er med på drøftelsen, at det er behov for innstramninger i forhold til gjeldende rett. Det pekes på at det allerede etter gjeldende rett ikke er tilstrekkelig at rådgiveren bringer fagkyndighet inn i saken, men at det kreves noe mer. Det gis uttrykk for at unntaket bør søkes innsnevret til å omfatte tilfeller der den innhentede uttalelsen har karakter av strategisk eller taktisk rådgivning. Tanken er at det bare bør være adgang til unntak der offentlighet vil undergrave organets mulighet til å nå en løsning i saken ut fra den målsetning organet bygger på eller de interessene som det er satt til å forvalte i saken. Det foreslås at det fortsatt ikke bør ha noen betydning hvor den som avgir uttalelsen er plassert, men at unntaksadgangen utelukkende bør avhenge av uttalelsens karakter. Videre mener flertallet at det er behov for å beskytte det offentliges interesser også ut over forhandlings- og tvistesituasjoner, for eksempel der det innhentes råd før et vedtak treffes. Flertallet mener også at bestemmelsen ikke bør begrenses til å bare omfatte råd fra visse grupper av rådgivere, for eksempel advokater. Flertallet foreslår at unntaksadgangen knyttes til særlig rådgivning, og at det tas inn et skadekrav i lovteksten. Det foreslås videre at det tas inn en uttrykkelig bestemmelse om at unntaket bare skal gjelde den delen av et dokument som inneholder slik rådgivning.

Når det gjelder mindretallet, vises det til den samlede gjengivelsen av hans syn nedenfor.

Den del av utvalget som er med på drøftelsen av unntaksadgangen for dokumenter som kommer utenfra, gir videre uttrykk for at det først og fremst er regjeringens behov for fortrolige overveielser av politisk karakter som begrunner et unntak for visse dokumenter som er utarbeidet i et departement til bruk i den interne saksforberedelsen i et annet departement.

Det er blant disse medlemmene enighet om at dokumenter som knytter seg til utarbeidelse av regjeringsnotater og eventuelle andre dokumenter der det utveksles fortrolige politiske vurderinger før en regjeringskonferanse, står i en særstilling. Tilsvarende gjelder for utvalg som oppnevnes innen regjeringen, og for situasjoner der den politiske ledelsen i et departement innhenter synspunkter fra ett eller flere regjeringsmedlemmer. Disse medlemmene av utvalget mener at departementene også utenfor disse situasjonene står i en spesiell stilling. Det vises til at departementene ofte samarbeider langt tettere enn det som ellers er vanlig mellom sideordnete organer, og at regjeringen er kollektivt parlamentarisk ansvarlig.

Utvalget foreslår å utvide bestemmelsen om at svar i alminnelige høringer ikke kan unntas, til også å gjelde i enkeltsaker. I dag gjelder den bare i generelle saker. De medlemmene som er med på denne drøftelsen tar ellers utgangspunkt i det system som følger av gjeldende rett, men går inn for å ta inn eksempler i lovteksten som viser karakteren til dokumentene bestemmelsen typisk vil omfatte. Et mindretall går inn for å videreføre gjeldende bestemmelse uten nærmere eksemplifisering eller presisering.

Deretter drøfter hele utvalget om det skal gis rett til innsyn i faktiske opplysninger i interne dokumenter som kommer utenfra. Utvalget drøfter først hvordan begrepet faktiske opplysninger i tilfelle bør avgrenses etter offentlighetsloven. Utvalget konkluderer med at begrepet bør ha samme innhold etter offentlighetsloven som i reglene om partsinnsyn etter forvaltningsloven. Dette innebærer at begrepet faktiske opplysninger omfatter opplysninger om faktiske forhold i motsetning til rene vurderinger, anbefalinger og råd.

Et flertall i utvalget går inn for at det gis rett til innsyn i faktiske opplysninger i interne dokumenter som innhentes fra underordnet organ og fra et departement til bruk i et annet departement. Flertallet foreslår imidlertid at retten til innsyn i faktiske opplysninger skal undergis en del begrensinger, og at den bare skal gjelde i en del særskilt angitte sakstyper. Et mindretall går imot å gi rett til innsyn i faktiske opplysninger i dokumenter som innhentes fra underordnet organ og fra et departement til bruk i et annet departement.

Når det gjelder unntaksadgangen for organinterne dokumenter, deltar ikke to av utvalgets medlemmer i drøftelsene på dette punkt. De to har hver sin innfallsvinkel til dette spørsmålet. Tilnærmingen atskiller seg klart fra utvalgets flertall. Ett medlem mener at offentlighetsmeldingen ikke signaliserte endringer i den alminnelige adgangen til å unnta slike dokumenter, men bare åpnet for justeringer i unntaksadgangen i organer med særlig vid avgrensning. Slike regler foreslår mindretallet tatt inn som en del av en egen paragraf om unntak for organinterne dokumenter i komplekse organer. Dette medlemmet mener at flertallets angrepsvinkel er i strid med de føringer som ligger i utvalgets mandat. Det andre medlemmet ønsker ikke en unntaksadgang basert på organisatoriske kriterier og presenterer sitt eget opplegg basert på innholdsmessige og funksjonelle kriterier, jf. nedenfor.

Utvalgets flertall viser til at det ligger utenfor utvalgets mandat å ta opp en alminnelig diskusjon om unntaket for organinterne dokumenter. Flertallet gir videre uttrykk for at unntaksadgangen for organinterne dokumenter gjennomgående er godt begrunnet. Flertallet mener at det likevel kan være hensiktsmessig å drøfte enkelte spørsmål knyttet til unntaket for organinterne dokumenter. Flertallet drøfter unntaksadgangen for organinterne dokumenter i organer med en vid avgrensning. Et flertall gir her uttrykk for at det i slike tilfeller kan være aktuelt å offentliggjøre organinterne dokumenter etter en interesseavveining.

Deretter drøfter flertallet om det bør gis regler som presiserer at visse dokumenter ikke skal kunne unntas som organinterne. Dette dreier seg i stor grad om dokumenter som allerede etter dagens regel ikke kan unntas som organinterne. Dels vil det være tale om dokumenter som teknisk sett ligger i et grenseland; dels gjelder det dokumenter som etter gjeldende rett må regnes som organinterne, men hvor gode grunner likevel taler for innsyn. Flertallet foreslår at det tas inn en oppregning i loven av dokumenter som ikke kan unntas etter unntaket for organinterne dokumenter.

Flertallet drøfter også spørsmålet om det skal være adgang til å unnta ellers organinterne dokumenter som oversendes til andre.

Et mindretall har en helt annen innfallsvinkel når det gjelder unntaksadgangen for interne dokumenter enn utvalgets flertall. Dette mindretallet mener at en unntaksstruktur basert på avgrensninger i form av organbegrepet gir svært vidtfavnende unntak som dessuten er lite forutsigbare i en tid med stadig hyppigere reformer i forvaltningen. Mindretallet mener at unntaksadgangen utelukkende bør ivaretas av innholdsbaserte og funksjonsbaserte unntak og fremmer forslag om alternative lovbestemmelser basert på dette.

1.10 Dokumentoffentlighet i kommunene

I kap. 11 drøfter utvalget dokumentoffentlighet i kommunene. Etter gjeldende rett regnes i utgangspunktet hele kommunen som ett organ i forhold til offentlighetsloven. Dette innebærer at korrespondanse innen kommunen kan unntas som organintern. Det gjelder imidlertid en del unntak fra dette. Blant annet kan dokumenter fra administrasjonen til et folkevalgt organ ikke unntas som organinterne.

Utvalget foretar en gjennomgang av mulige løsninger som vil føre til økt åpenhet i kommunene. En mulig løsning er å foreta en organisatorisk oppdeling av kommunen. Det vil innebære at deler av kommunen regnes som egne enheter, og at korrespondanse mellom de ulike delene av kommunen derved ikke kan unntas om organintern, selv om dokumentene inngår i den interne saksbehandlingen. En annen mulig løsning er at loven bare inneholder unntaksregler som baserer unntaksadgangen på dokumentenes art, innhold eller funksjon i stedet for organisatoriske forhold. Hvorvidt kommunen regnes for ett organ, blir da uten betydning i forhold til offentlighetsloven. En tredje mulig løsning er at det fastsettes unntak fra unntaksadgangen for organinterne dokumenter ved at en eksemplifiserer dokumenttyper som ikke skal kunne unntas som organinterne. Slike regler kan gjøres generelle, men det kan også tenkes særlige regler for kommunene. Til slutt kan man tenke seg en løsning som bygger på en kombinasjon av de ovennevnte løsninger.

Utvalget er enig om at det ikke bør gjelde forskjellige regler om offentlighet avhengig av kommunens størrelse. Dette utgangspunktet bør likevel ikke forhindre at regler som i utgangspunktet er nøytrale, gir forskjellige utslag i små og store kommuner. Utvalget legger videre til grunn at det er et godt begrunnet fortrolighetsbehov i den interne saksforberedelsen i den kommunale forvaltningen, men at det er store forskjeller sammenlignet med statlige organer som gjør at dokumentutveksling innen kommunen i en del tilfeller ikke vil ha karakter av intern saksforberedelse. Utvalget viser ellers til at reglene om dokumenter som går fra administrasjonen til folkevalgte organer i kommunene, ble endret i 2000 og går ikke nærmere inn på dette spørsmålet.

Når det gjelder forslag til løsninger, deler utvalget seg i fire fraksjoner. Flertallet foreslår en løsning som bygger på en organisatorisk oppdeling av kommunen. Et første mindretall viser til de vurderingene utvalgets flertall har gjort i forhold til organinterne dokumenter generelt, og mener at en tilsvarende løsning også bør legges til grunn i forhold til kommunene, likevel slik at det gis en del særregler om dokumenter som ikke kan unntas som organinterne i kommunene. Et annet mindretall foreslår en løsning der unntaksadgangen for organinterne dokumenter i kommunene reguleres gjennom en generell særregel som gir Kongen fullmakt til å fastsette at dokumenter som utveksles mellom særskilte forvaltningsledd i komplekse organer, skal avgjøres etter bestemmelsene om unntak mellom overordnet og underordnet organ. Et tredje mindretall vil ikke bygge unntaksadgangen på organisatoriske elementer overhodet, men utelukkende på innholds- og funksjonskriterier.

1.11 Unntak av hensyn til forholdet til fremmede makter og internasjonale organisasjoner mv.

I kap. 12 drøfter utvalget unntak av hensyn til forholdet til fremmede makter og internasjonale organisasjoner – det såkalte utenriksunntaket. Etter gjeldende rett kan forvaltningen unnta dokumenter fra offentlighet dersom dokumentet, om det blir kjent, ville kunne skade rikets sikkerhet, landets forsvar eller forholdet til fremmede makter eller internasjonale organisasjoner.

Utvalget viser til at dagens unntak på dette området er skjønnsmessig og ser det som viktig at reglene presiseres. Utvalget foreslår at det skilles mellom utenriksunntaket og unntak av hensyn til rikets sikkerhet og landets forsvar. Det vil derfor være hensiktsmessig at utenriksunntaket får en egen bestemmelse i loven. Det foreslås videre at unntaksadgangen bør knyttes til opplysninger, ikke til dokumenter som i dagens lov. Utvalget drøfter også det såkalte kjent-kriteriet i forhold til utenriksunntaket og viser til den alminnelige bestemmelsen utvalget foreslår om at det ikke skal være adgang til å unnta opplysninger som er kjent. Utvalget drøfter også hvilken undersøkelsesplikt forvaltningen har for å bringe på det rene om opplysninger er kjent i utlandet.

Det foreslås en presisering og en annen formulering av skadevilkåret enn i dagens lov. Det gis videre en uttømmende oppregning av i hvilke tilfeller dokumenter kan unntas fra offentlighet. Oppregningen bygger på den praksis som har utviklet seg etter gjeldende rett. Utvalget foreslår også at det presiseres at det bare skal være adgang til å gjøre unntak av hensyn til forholdet til fremmede stater og organisasjoner som er opprettet av stater.

Utvalget peker videre på at utenriksunntaket, i takt med den økende internasjonaliseringen, har fått et større faktisk anvendelsesområde og også har endret funksjon i forhold til tidligere. Det pekes her særlig på internasjonal regelverksutvikling, det vil si regelverksutvikling i internasjonale fora som kan få betydning for norsk rett. Utvalget foreslår særregler for unntaksadgangen for opplysninger som gjelder internasjonal regelverksutvikling under henvisning til at dette er et område hvor innsyn er spesielt viktig. Utvalgets forslag til særregler innebærer at det skal mer til for å unnta slike opplysninger enn andre opplysninger som berører forholdet til fremmede makter og internasjonale organisasjoner. Utvalget foretar en omfattende gjennomgang av dokumenttyper i saker om internasjonal normutvikling og av regelverksutvikling innenfor ulike internasjonale fora, herunder redegjøres det for hvordan sakene behandles i de internasjonale fora og internt i Norge. Utvalget gir i denne forbindelse uttrykk for hvilke dokumenttyper det mener bør kunne være offentlige.

Utvalget foretar også en gjennomgang av dokumenttyper i tilknytning til håndhevelse av Norges internasjonale forpliktelser og gir en oversikt over overvåkingssystemet etter WTO-avtalen og EØS-avtalen. Utvalget gir i denne forbindelse uttrykk for hvordan offentlighetsspørsmål bør håndteres i slike saker.

Utvalget gir ellers uttrykk for at utarbeidelse av detaljerte retningslinjer/instrukser som fastsetter at visse dokumentkategorier utvekslet med internasjonale organisasjoner skal være offentlige, vil være et egnet virkemiddel for å oppnå økt åpenhet på utenriksområdet. Utvalget oppfordrer til at slike retningslinjer/instrukser utarbeides snarest mulig.

Når det gjelder unntak av hensyn til rikets sikkerhet og landets forsvar, foreslår utvalget at ordlyden tilpasses sikkerhetslovens bestemmelser. Det foreslås dessuten en presisering i sikkerhetsloven av at det bare er adgang til å sikkerhetsgradere informasjon etter sikkerhetsloven når informasjonen kan unntas fra offentlighet etter offentlighetsloven.

1.12 Modifikasjon i offentlighetsprinsippet av hensyn til forskeres utvikling av ideer

I kap. 13 drøfter utvalget om det er behov for endringer i offentlighetsprinsippet av hensyn til forskeres utvikling av ideer. Utvalget besvarer dette bekreftende, og foreslår at taushetsplikten etter forvaltningsloven utvides til også å omfatte ikke-kommersielle forskningsopplysninger, og at adgang til å gjøre unntak fra retten til partsinnsyn etter forvaltningsloven utvides tilsvarende.

1.13 Dokumenter i innkjøpssaker – anbudsdokumenter

Etter gjeldende rett kan tilbud og protokoller som skal settes opp i forbindelse med anbudskonkurranser unntas fra offentlighet. Utvalgetforeslår i kap. 14 å innsnevre unntaksadgangen for slike dokumenter. Et flertall i utvalget foreslår at protokollen skal være offentlig, med unntak av taushetsbelagte opplysninger, fra det tidspunkt valg av leverandør er fattet. Et mindretall vil gå lengre, og foreslår at tilbudene bare skal kunne unntas frem til vedtak om valg av leverandør er fattet, og at protokollen skal være offentlig allerede fra tilbudsfristen er utløpt.

1.14 Andre unntak

I kap. 15 drøfter utvalget unntakene i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 2 til 9 og i forskrift til offentlighetsloven. Utvalgetgår inn for å dele unntakene i § 6 opp i flere paragrafer. Flere av unntakene foreslås presisert og innsnevret. Det foreslås også to nye unntaksbestemmelser. Dette gjelder unntak for å hindre at noen utsettes for straffbare handlinger eller represalier og unntak for opplysninger om hvem som skal tildeles en pris eller lignende. Utvalget foretar ikke noen generell gjennomgang av alle unntakene i forskrift til offentlighetsloven, men forutsetter at dette vil bli gjort i det videre arbeidet med en ny offentlighetslov. Utvalget går imidlertid inn for at unntaket for dokumenter i saker som gjelder utøvelsen av statens eierrolle i selskaper, ikke videreføres.

1.15 Unntak fra offentlighet av hensyn til sterke offentlige eller private interesser

I kap. 16 drøfter utvalget spørsmålet om det er behov for å innføre en generell hjemmel for å unnta dokumenter fra offentlighet dersom sterke offentlige eller private interesser tilsier dette. Alternativet er at de hensyn som tilsier unntak fra offentlighet, gjenspeiles i mer presist angitte unntakshjemler. Et flertall i utvalget mener at det ikke bør innføres noen slik generell hjemmel, men at det i stedet bør gis klart avgrensede unntaksregler som dekker de unntaksbehov som måtte vise seg. Et mindretall mener at det bør vurderes å ta inn en generell unntakshjemmel under det videre arbeidet med revisjon av offentlighetsloven.

1.16 Innsynsprosessen

I kap. 17 drøfter utvalget reglene om behandling av innsynskrav etter offentlighetsloven.

Utvalget foreslår at reglene om behandling av innsynskrav deles opp i flere paragrafer, og at innholdet i reglene i større grad presiseres i lovteksten. Utvalget foreslår videre at det såkalte identifikasjonskravet mykes opp.

Utvalget drøfter også spørsmål om hvem innenfor et organ som skal behandle et innsynskrav og forholdet til dem som berøres av offentliggjøring, men foreslår ikke endringer her. Utvalget foreslår at det presiseres i lovteksten at det organ som mottar et innsynskrav, skal foreta en selvstendig vurdering av kravet.

Utvalget foreslår også nye regler om hvordan innsyn skal gis, blant annet at det skal gis rett til elektronisk kopi etter anmodning. Utvalget foreslår dessuten at det innføres en rett til muntlig orientering etter anmodning. Utvalget drøfter også spørsmål om betaling for innsyn.

Et flertall i utvalget foreslår en skjerping av forvaltningens begrunnelsesplikt ved avslag.

1.17 Nye former for åpenhet – elektronisk tilgjengeliggjøring av offentlige journaler og dokumenter på nett

I kap. 18 drøfter utvalget hvordan forvaltningen kan benytte teknologiske medier til å effektivisere innsynsretten.

Utvalgets flertall foreslår at forvaltningsorganer som fører elektronisk journal, bør pålegges å gjøre journalen tilgjengelig for allmennheten på nettet.

Utvalget foreslår videre å lovfeste at forvaltningen kan gjøre offentlige dokumenter elektronisk tilgjengelige på nettet for allmennheten.

Utvalget drøfter også andre tiltak hvor bruk av teknologi kan effektivisere innsynsretten uten at det foreslås lovbestemmelser om dette

1.18 Kontroll med forvaltningens etterlevelse av offentlighetsloven. Sanksjoner og andre rettsfølger ved brudd på loven

I kap. 19 drøfter utvalget hvilke kontrollordninger som er ønskelige for å sikre at forvaltningen etterlever loven.

Utvalget drøfter om dagens klagesystem bør opprettholdes eller om det i stedet bør opprettes en uavhengig klageinstans. Et flertall konkluderer med at dagens system med klage til overordnet klageinstans bør opprettholdes. Et mindretall går inn for at det opprettes en uavhengig sentral klageinstans.

Utvalget drøfter også klageinstansens kompetanse og saksbehandling, og det foreslås visse presiseringer og endringer i reglene om dette. Utvalget foreslår blant annet at det skal gis rett til å klage som om innsynskravet var avslått dersom kravet ikke er avgjort innen en viss tid. Et flertall foreslår videre at det skal innføres rett til å klage over brudd på reglene om journalføring, og at Kongen skal ha full prøvelsesrett ved klage over avslag på innsyn i et departement.

Utvalget tar også opp ulike sanksjoner og rettsfølger ved brudd på offentlighetsloven. Utvalget foreslår at klageinstansens vedtak skal være særlig tvangsgrunnlag overfor selvstendige rettssubjekter.

1.19 Forholdet til forvaltningsloven

I kap. 20 drøfter utvalget om de foreslåtte endringer i offentlighetsloven også bør gjennomføres i forvaltningslovens regler om partsinnsyn.

1.20 Økonomiske og administrative konsekvenser

I kap. 21 redegjør utvalget for de økonomiske og administrative konsekvenser utvalgets forslag antas å ville ha. Utvalget antar at dets forslag ikke i seg selv vil ha betydelige økonomiske og administrative konsekvenser.

1.21 Merknader til de enkelte bestemmelser

Kapittel 22 inneholder merknader til de enkelte bestemmelser i utvalgets lovforslag. Merknader til flertallets forslag står i kap. 22.1, mens merknader til enkelte av bestemmelsene i mindretallets forslag står i kap 22.2.

1.22 Lovutkast

I kap. 23.1 er flertallets lovutkast tatt inn. I kap. 23.2 er lovforslag fra utvalgets mindretall tatt inn.