Kapittel I Innledende bestemmelser

§ 1 Lovens formål

Formålet med loven er å bidra til åpenhet og innsyn i offentlig virksomhet for derved å styrke informasjons- og ytringsfriheten, den demokratiske deltakelse, allmennhetens kontroll og den enkeltes rettssikkerhet.

Til § 1 Lovens formål

Bestemmelsen angir lovens formål. En tilsvarende bestemmelse finnes ikke i dagens lov. De alminnelige motivene finnes i kapittel 4.4. Ved å lovfeste lovens formål understrekes lovens utgangspunkt om offentlighet.

Ved å bruke ordet ”åpenhet” er det understreket at regler om allmennhetenes rett til dokumentinnsyn inngår som en av en rekke mekanismer som bidrar til å skape et åpnere samfunn.

Formuleringen ”offentlig virksomhet” innebærer en referanse til lovens virkeområde, som både etter flertallets og mindretallets forslag omfatter mer enn organer som organisatorisk er en del av forvaltningen, og som heller ikke vil være sammenfallende med begrepet ”forvaltningsorgan” slik dette forstås i dagens lov.

Bestemmelsen regner ikke opp de hensyn som i ulike tilfeller kan tale mot at det gis innsyn i dokumenter. Dette skyldes at utvalget gjennom formålsbestemmelsen har ønsket å understreke lovens grunnleggende utgangspunkt. Hensynene som begrunner unntakene vil fremgå av de enkelte unntaksbestemmelsene, enten direkte eller forutsetningsvis.

Formålsbestemmelsen bidrar dels til å klargjøre hva loven omhandler og har dels den effekt at den markerer offentlighetsprinsippets betydning. I tillegg har formålsbestemmelsen betydning ved tolkningen av de enkelte bestemmelsene i loven. Bestemmelsen fremhever således hensyn som står sentralt ved anvendelsen av loven. At de hensyn som formålsbestemmelsen viser til gjør seg gjeldende, vil ofte være avgjørende i tilfeller hvor det er tolkningstvil. Det understrekes imidlertid at det at mothensynene ikke nevnes i formålsbestemmelsen, selvsagt ikke er til hinder for at hensyn som taler mot offentlighet også vil være relevante i lovtolkningen.

I den interesseavveining som skal foretas etter flertallets forslag til § 10 er formålsbestemmelsen fremhevet som ett av flere momenter som det skal tas hensyn til i vurderingen.

§ 2 Lovens saklige virkeområde

(1) Dersom ikke annet er bestemt i lov, vil denne loven gjelde for

1. Ethvert organ som er en organisatorisk del av stat eller kommune.

2. Rettssubjekter som fullt ut eller i det alt vesentlige er eid av stat eller kommune. Tilsvarende gjelder når stat eller kommune oppnevner alle eller det alt vesentlige av de medlemmene i et rettssubjekts styrende organer som ikke velges av de ansatte. I den utstrekning slike rettssubjekter driver næringsvirksomhet i direkte konkurranse med private, gjelder loven likevel ikke.

3. Rettssubjekter i saker hvor de treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift.

4. Rettssubjekter som utfører helse-, sosial- eller utdanningstjenester som det offentlige har et lovpålagt ansvar for å tilby. Loven kommer bare til anvendelse i den grad rettssubjektet utfører slike tjenester. Loven gjelder ikke for enkeltpersoner som har fått i oppdrag å utføre slike tjenester.

(2) Kongen kan gi forskrift om gjennomføring av loven i virksomheter der bare deler av virksomheten omfattes av loven. Han kan også gi forskrift om at enkelte rettssubjekter eller grupper av rettssubjekter ikke skal omfattes av loven dersom det overveiende antall av rettssubjektets dokumenter vil kunne unntas offentlighet, eller særlige forhold knyttet til virksomhetens art tilsier at loven ikke bør gjelde. Han kan videre gi forskrift om at visse rettssubjekter helt eller delvis skal omfattes av loven.

(3) I de følgende paragrafer omfatter begrepene forvaltning eller organ alle virksomheter som faller inn under denne lov.

Til § 2 Lovens saklige virkeområde

Paragraf 2 angir lovens saklige virkeområde. Bestemmelsen erstatter § 1 første ledd i gjeldende lov, mens § 3 i lovutkastet erstatter § 1 annet til fjerde ledd i gjeldende lov. Bestemmelsen innebærer til dels vesentlige endringer i forhold til gjeldende lov. De alminnelige motiver finnes i kap. 6.9.

Første ledd bokstav a til d regner opp hvilke organer, institusjoner og rettssubjekter som loven gjelder for. Dersom virksomheten omfattes av et av alternativene i bokstav a til d, vil loven gjelde for virksomheten, med mindre noe annet følger av annen lovgivning.

Bokstav a omfatter ethvert organ som er en organisatorisk del av stat eller kommune. Dette svarer til begrepet forvaltningsorgan i § 1 første ledd første punktum i dagens lov. På dette punktet innebærer bestemmelsen således ikke noen realitetsendring i forhold til dagens rettstilstand. I motsetning til etter gjeldende rett, vil imidlertid ikke virksomheter som er organisert som selvstendige rettssubjekter kunne falle innenfor bokstav a. Slike rettssubjekter kan imidlertid falle inn under bokstav b til d.

Både statlige og kommunale organer omfattes av bestemmelsen. Kommune omfatter her som ellers både kommuner og fylkeskommuner.

Begrepet organ omfatter folkevalgte og politisk utpekte organer som regjeringen, kommunestyrer og fylkesting. Videre omfattes administrative organer som departementer, direktorater, fylkesmenn, regional statsadministrasjon og kommunal eller fylkeskommunal administrasjon. Dessuten faller statlige og kommunale råd, nemnder og utvalg inn under loven uansett om de er faste eller midlertidige, og uansett om medlemmene er valgt, oppnevnt eller utnevnt.

Også offentlige institusjoner med tjenesteytende oppgaver som skoler, universiteter, høyskoler og sykehus omfattes av bokstav a, med mindre de er organisert som selvstendige rettssubjekter. Det samme gjelder for offentlige institusjoner og forvaltningsbedrifter som hovedsakelig driver forretnings- eller næringsvirksomhet, herunder kommunale foretak. Også offentlige forskningsinstitusjoner og andre statlige spesialorganer regnes som forvaltningsorganer. Eksempler på dette er Norges forskningsråd, Likestillingsombudet og Barneombudet.

Dersom et organ først anses som en organisatorisk del av stat eller kommune, er altså hele organets virksomhet omfattet – både myndighetsutøvelse, andre forvaltningsoppgaver, forretningsdrift og intern administrasjon.

Når det gjelder domstolene, Stortinget, Riksrevisjonen og Stortingets ombudsmann for forvaltningen, vises det til lovutkastet § 3 og merknadene til denne paragrafen.

Loven gjelder bare for norske forvaltningsorganer. Norske forvaltningsorganer i utlandet, for eksempel ambassader og andre utenriksstasjoner, omfattes av loven. Internasjonale organisasjoner som Norge er medlem av, for eksempel FN og Nordisk Råd, vil derimot ikke være omfattet av loven.

Bokstav b første punktumomfatter rettssubjekter som fullt ut eller i det alt vesentlige er eid av stat eller kommune. Denne bestemmelsen vil være aktuell for rettssubjekter som er organisert som selvstendige rettssubjekter, for eksempel aksjeselskaper, ansvarlige selskaper eller andre selskapsformer som har status som selvstendige rettssubjekter. Rettssubjektet vil i utgangspunktet være omfattet av loven uansett hva slags virksomhet det driver, og loven vil gjelde for alle deler av selskapets virksomhet, se likevel bokstav b tredje punktum som er kommentert nedenfor.

For at loven skal få anvendelse på rettssubjekter må rettsubjektet fullt ut eller i det alt vesentlige være eid av stat eller kommune. Dersom rettssubjektet er 100 prosent offentlig eid vil selvsagt dette vilkåret være oppfylt. Der det offentliges eierandel er mindre enn 100 prosent, ligger grensen for når loven gjelder for virksomheten på en offentlig eierandel på 90 prosent. Den som har en eierandel på 90 prosent vil ha en helt dominerende posisjon i selskapet. Dersom flere kommuner eller staten og en eller flere kommuner ikke hver for seg eier 90 prosent eller mer, vil rettssubjektet likevel være omfattet av loven dersom flere kommuner eller staten og en eller flere kommuner til sammen har en eierandel på 90 prosent.

Bokstav b annet punktum tar sikte på rettssubjekter som ikke er eid av stat eller kommune, men hvor det offentlige på annen måte kan ha en dominerende innflytelse. Dette vil i praksis dreie seg om selveiende rettssubjekter som stiftelser og stiftelseslignende subjekter, men bestemmelsen vil i prinsippet også gjelde for selskaper. Slike rettssubjekter vil være omfattet av loven når stat eller kommune oppnevner alle eller det alt vesentlige av de medlemmene i et rettssubjekts styrende organer som ikke velges av de ansatte. Dette vilkåret vil være oppfylt når det offentlige har rett til å utpeke alle medlemmene i de styrende organer som ikke utpekes av de ansatte. Vilkåret vil også være oppfylt dersom det antall som utpekes av andre enn det offentlige og de ansatte bare vil gi svært begrenset innflytelse. Det er derimot ikke tilstrekkelig at det offentlige utpeker et antall medlemmer som utgjør et flertall. Har staten og en eller flere kommuner eller flere kommuner til sammen rett til å peke ut alle eller det alt vesentlige av medlemmene, vil loven gjelde for rettssubjektet.

Etter bokstav b tredje punktum, vil et rettssubjekt som faller inn under bokstav b første eller annet punktum likevel ikke omfattes av loven i den utstrekning rettssubjektet driver næringsvirksomhet i direkte konkurranse med private. Dersom rettssubjektets virksomhet utelukkende består i næringsvirksomhet som er utsatt for konkurranse fra private, vil rettssubjektet ikke være omfattet av loven. Dersom bare deler av virksomheten er utsatt for konkurranse fra private, vil ikke de konkurranseutsatte deler av virksomheten være omfattet av loven. Med private menes i denne sammenheng alle virksomheter som ikke omfattes av loven. Meningen med kriteriet ”direkte konkurranse med private” er å videreføre de retningslinjer som er lagt til grunn i praksis ved bedømmelsen av konkurransemomentets betydning ved helhetsvurderingen som skal foretas etter gjeldende § 1 første ledd første og annet punktum når det skal avgjøres om et selvstendig rettssubjekt omfattes av dagens lov. Det vises for så vidt til beskrivelsen av gjeldende rett under kap. 6.2.

Bokstav comfatter rettssubjekter i saker hvor de treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift. Denne bestemmelsen viderefører § 1 første ledd tredje punktum i gjeldende lov. Bestemmelsen innebærer at rettssubjekter som ikke er en organisatorisk del av forvaltningen, vil være omfattet av loven for den del av rettssubjektenes virksomhet som består i å treffe enkeltvedtak eller utferdige forskrifter. Eksempel på et rettssubjekt som utøver slik myndighet er Det Norske Veritas.

Bokstav d første punktumomfatter rettssubjekter som utfører helse-, sosial- eller utdanningstjenester som det offentlige har et lovpålagt ansvar for å tilby. Bestemmelsen tar sikte på tilfeller der helse-, sosial- og utdanningsoppgaver som det offentlige har et lovpålagt ansvar for, utføres av selvstendige rettsubjekter, herunder private. Eksempler på dette er private grunn- og videregående skoler, private sykehjem, rusmisbrukerinstitusjoner og lignende. Offentlighetsloven vil i slike tilfeller gjelde for den del av virksomheten som består i å utføre slike tjenester, jf. bokstav d annet punktum. Bestemmelsen vil bare gjelde der virksomheten har fått ansvaret for å utføre helse-, sosial- eller utdanningstjenester som det offentlige har et lovpålagt ansvar for å tilby. Det er dermed bare i den utstrekning det offentliges ansvar for tjenestene følger av formell lov eller regler gitt i medhold av formell lov, at offentlighetsloven vil gjelde for private rettssubjekter som utfører slike tjenester. Dersom det dreier seg om lovpålagte tjenester innenfor andre områder enn helse-, sosial- og utdanningssektoren, vil ikke loven få anvendelse på private rettssubjekter som utfører tjenestene.

Etter bokstav d tredje punktum vil loven likevel ikke gjelde for enkeltpersoner som har fått i oppdrag fra det offentlige å utføre lovpålagte helse-, sosial-, og utdanningstjenester. Loven vil dermed for eksempel ikke gjelde for fastleger som driver i enkeltmannsforetak, støttekontakter mv.

Annet ledd inneholder forskriftshjemler. Forskriftshjemlene i annet ledd knytter seg bare til rettssubjekter som omfattes av loven etter første ledd bokstav b til d.

Etter annet ledd første punktumkan Kongen gi forskrift om gjennomføringen av loven i virksomheter der bare deler av virksomheten omfattes av loven. Denne forskriftshjemmelen kan for eksempel brukes til å klargjøre grensen mellom hvilke deler av virksomheten som omfattes av loven og hvilke deler som ikke gjør det.

Etter annet ledd annet punktum kan Kongen for det første gi forskrift om at enkelte rettssubjekter eller grupper av rettssubjekter som faller inn under første ledd bokstav b til d, likevel ikke skal omfattes av loven når det overveiende antall av virksomhetens dokumenter vil kunne unntas fra offentlighet. Denne bestemmelsen har en viss parallell i § 11 annet ledd i gjeldende lov.

Etter annet ledd annet punktum kan Kongen for det annet gi forskrift om at loven likevel ikke skal gjelde for enkelte rettssubjekter eller grupper av rettssubjekter som omfattes av første ledd bokstav b når særlige forhold knyttet til virksomhetens art tilsier at loven ikke bør gjelde. Det er her andre særlige forhold enn at det overveiende antall dokumenter vil kunne unntas, som kan gi grunnlag for å gi slike forskrifter. Bestemmelsen vil for eksempel kunne brukes når det offentlige oppretter stiftelser eller stiftelseslignende organer for å drive virksomhet hvor formålet er at virksomheten skal være fristilt fra offentlige myndigheter. Forskriftshjemmelen vil imidlertid også kunne brukes i andre tilfeller hvor rettssubjektets aktivitet ligger fjernt fra tradisjonell forvaltningsvirksomhet og graden av politisk styring er liten.

Annet ledd tredje punktum er en videreføring av § 11 første ledd tredje punktum. Etter bestemmelsen kan Kongen gi forskrift om at visse rettssubjekter som faller utenom oppregningen i bokstav b til d, likevel skal omfattes av loven. Denne forskriftshjemmelen kan ikke brukes til å trekke ethvert privat rettssubjekt inn under loven. Det er en forutsetning at rettssubjektet i det vesentlige er offentlig eid, at det offentlige på annen måte har en vesentlig innflytelse over rettssubjektet eller at det har en vesentlig tilknytning til det offentlige. Forskriftshjemmelen vil for eksempel kunne brukes til å bestemme at offentlig eide rettssubjekter skal omfattes av loven selv om de er utsatt for konkurranse fra private, jf. første ledd bokstav b tredje punktum. Hjemmelen kan også brukes til å trekke den del av et rettssubjekts virksomhet inn under loven som består i å utføre andre lovpålagte tjenester enn dem som er nevnt i første ledd bokstav d første punktum.

I tredje ledd er det presisert at begrepene forvaltning og organ slik de brukes i loven er ment å omfatte alle virksomheter som faller inn under lovens virkeområde. Reglene i lovutkastet der begrepene forvaltning eller organ brukes, vil således gjelde for alle virksomheter som omfattes av loven herunder for selvstendige rettssubjekter.

Utvalget har ikke sett noen grunn til å videreføre bestemmelsen i § 1 femte ledd i gjeldende lov. Denne bestemmelsen i gjeldende lov viser til at miljøinformasjonsloven og produktkontrolloven gjelder i tillegg til offentlighetsloven når det gjelder retten til å kreve miljøinformasjon. Bestemmelsen har kun en informasjonsfunksjon.

§ 3 Begrensninger i lovens saklige virkeområde

(1) Loven gjelder ikke for Stortinget, Riksrevisjonen, Stortingets ombudsmann for forvaltningen og andre organer for Stortinget. Regler om dokumentoffentlighet for disse organene fastsettes ved særskilte lovbestemmelser eller plenarvedtak av Stortinget.

(2) Loven gjelder ikke for saker som behandles etter rettspleielovene. Loven gjelder for domstolenes forvaltningsoppgaver også når oppgavene er hjemlet i eller følger saksbehandlingsreglene i rettspleielovene. Det samme gjelder for dokumenter i forvaltningen som organet utarbeider og mottar som part i en sak, med unntak for dokumenter hos påtalemyndigheten. Kongen kan gi forskrift om hvilke lover som skal regnes som rettspleielover etter bestemmelsen her.

Til § 3 Begrensninger i lovens saklige virkeområde.

Paragrafen erstatter § 1 tredje og fjerde ledd i gjeldende lov. Første ledd viderefører § 1 fjerde ledd i gjeldende lov uendret, mens annet ledd innebærer at det er gjort en del realitetsendringer i forhold til gjeldende § 1 tredje ledd. De alminnelige motivene finnes i kap. 6.9.2.3 (første ledd) og kap. 7.4.2 (annet ledd).

Etter første ledd første punktum er Stortinget, Riksrevisjonen, Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen) og andre organer for Stortinget ikke omfattet av loven. I første ledd annet punktumer det vist til at regler om dokumentoffentlighet for disse organene fastsettes ved særskilte lovbestemmelser eller plenarvedtak av Stortinget. For Sivilombudsmannen er det gitt regler i lov 22. juni 1962 nr. 8 om Stortingets ombudsmann for forvaltningen § 9. Stortinget har videre i stortingsvedtak 14. juni 2000 nr. 1076 fastsatt egne regler om dokumentoffentlighet for seg selv og andre organer for Stortinget, herunder utfyllende regler for Sivilombudsmannen.

Det understrekes at brev eller andre henvendelser som et forvaltningsorgan eller rettssubjekt som omfattes av offentlighetsloven har mottatt fra eller sendt til Stortinget eller dets organer, vil være gjenstand for innsyn hos disse når de har dokumentet i original eller kopi.

Bestemmelsens annet ledd avgrenser loven mot saker som behandles etter rettspleielovene.

Hvilke lover som er omfattet av begrepet rettspleielovene, reguleres i dag av forskrift 14. februar 1986 nr. 351 til offentlighetsloven IV nr. 2. I kapittel 7.4.1 går utvalget inn for å opprettholde oppregningen av hva som skal anses som rettspleielovene, men med det unntak at rettsgebyrloven sløyfes fra opplistingen.

Etter annet ledd første punktumgjelder ikke loven i saker som behandles etter rettspleielovene. Dette innebærer at loven ikke gir rett til å kreve innsyn i rettssaksdokumenter hos domstolene. Loven gir heller ikke rett til innsyn i dokumenter i saker som politiet eller påtalemyndigheten behandler etter rettspleielovene. Etter annet ledd annet punktum vil loven få anvendelse på domstolenes forvaltningsoppgaver, også når disse oppgavene er hjemlet eller følger saksbehandlingsreglene i en av rettspleielovene. Dette innebærer for eksempel at dokumenter i saker om innkreving og beregning av gebyrer, salærfastsettelser og dødsfallregistreringer vil omfattes av loven.

Etter annet ledd tredje punktumfår loven videre anvendelse på rettssaksdokumenter som forvaltningen mottar eller utarbeider som part i en sak. Det kan altså kreves innsyn i dokumentene etter loven hos vedkommende forvaltningsorgan. Det kan imidlertid heller ikke i slike tilfeller kreves innsyn i dokumentene etter offentlighetsloven hos domstolen.

Påtalemyndigheten har status som part i straffesaker for domstolene, men det følger av annet ledd tredje punktum at loven likevel ikke vil gjelde for rettssaksdokumenter som befinner seg hos påtalemyndigheten. Loven vil imidlertid gjelde for straffesaksdokumenter som befinner seg hos et forvaltningsorgan som har status som siktet eller tiltalt etter reglene i straffeloven kapittel 3 a om foretaksstraff.

I annet ledd fjerde punktum er det gitt en forskriftshjemmel som gir Kongen adgang til å fastsette hvilke lover som skal regnes som rettspleielover etter bestemmelsen.

§ 4 Lovens geografiske virkeområde

Loven gjelder for Svalbard dersom ikke annet fastsettes av Kongen.

Til § 4 Lovens geografiske virkeområde

I paragrafen videreføres § 1 annet ledd i gjeldende lov uendret. De alminnelige motivene finnes i kap. 6.9.2.4. Etter bestemmelsen gjelder loven også for norske forvaltningsorganer og rettssubjekter på Svalbard for så vidt ikke annet fastsettes av Kongen.

§ 5 Hovedregelen om offentlighet

(1) Enhver kan hos vedkommende organ kreve innsyn i organets dokumenter. Det samme gjelder journal og lignende register.

(2) Organets dokumenter og journaler er offentlige så langt det ikke er gjort unntak i lov eller i forskrift gitt med hjemmel i loven her.

Til § 5 Hovedregelen om offentlighet

Bestemmelsen avløser § 2 første ledd og annet ledd første og annet punktum i dagens lov. På en del punkter innebærer bestemmelsen endringer i forhold til gjeldende rett. De alminnelige motiver finnes i kapittel 8.4.4-5 og kapittel 5.2.

Bestemmelsen slår fast hovedregelen om at organets dokumenter og journaler er offentlige, og at unntak fra dette prinsippet må ha hjemmel i lov eller i forskrift gitt med hjemmel i offentlighetsloven.

Første ledd første punktum fastslår for det første at innsynsretten gjelder for enhver. Dette er en videreføring av gjeldende rett. ”Enhver” skal her forstås bokstavelig. Hvem som helst har rett til innsyn etter loven, både juridiske og fysiske personer, utlendinger og innlendinger. Det følger videre av bestemmelsen at innsynskravet må rettes til det organet som har de dokumenter eller journaler man ønsker innsyn i. Hva som nærmere ligger i dette er regulert i §§ 7 og 8, og det vises til merknadene til disse bestemmelsene.

I første ledd annet punktumpresiseres det at innsynsretten etter loven også gjelder journal og lignende register. Også på dette punktet videreføres i hovedsak gjeldende rett, likevel slik at ”lignende register” er ment å omfatte også andre former for saks- eller dokumentoversikter enn de egentlige journaler.

Journal er en liste over forvaltningens dokumenter, herunder ut- og inngående post. Med ”lignende register” menes for det første slike registre som trer i stedet for journal i egentlig forstand, for eksempel enklere postlister. For det annet vil andre former for saksoversikter og dokumentoversikter omfattes i den utstrekning disse ikke inneholder andre opplysninger enn dem som vil fremgå av journalen. Et eksempel på et ”lignende register” er sakskort, som er en oversikt over hvilke dokumenter som finnes i en bestemt sak.

Til forskjell fra § 2 annet ledd annet punktum i dagens lov er ikke ”møtekart til folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner” lenger nevnt. Bakgrunnen for dette er at slike møtekart vil være omfattet av dokumentbegrepet, slik at det er unødvendig å nevne dette særskilt i offentlighetsloven, også fordi møtekart i kommuner og fylkeskommuner skal være offentlige etter bestemmelsen i kommuneloven § 32.

Annet ledd fastslår hovedregelen om at forvaltningens dokumenter og journaler er offentlige. På dette punktet er ordlyden endret i forhold til gjeldende rett, slik at objektet for innsyn angis som dokumenter, ikke som i dag saksdokumenter. Ordlyden er foreslått endret for å presisere at alle dokumenter som finnes i et organ er omfattet av innsynsretten, uavhengig av om dokumentet gjelder en konkret sak eller ikke.

Det må trekkes en grense mot de forvaltningsansattes private dokumenter. Det avgjørende er her dokumentets innhold og ikke det formelle, for eksempel til hvem det er adressert. Dersom dokumentet gjelder eller har betydning for et forhold som hører under vedkommende organs saksområde, vil det være omfattet av loven. Dette gjelder selv om organet ikke foretar noen aktiv saksbehandling der dokumentet inngår. I vilkåret om at det må dreie seg om forvaltningens dokumenter ligger det også en avgrensning mot bøker, tidsskrifter og lignende som finnes i forvaltningens biblioteker og andre dokumenter som er allment tilgjengelige. Begrepet dokument er nærmere definert i § 6, og det vises til merknadene til denne bestemmelsen.

Allmennheten vil videre ha rett til innsyn i de opplysninger i journaler og lignende registre som det er plikt til å journalføre etter arkivforskriften § 2–7 første ledd. Dersom et organinternt dokument er journalført vil allmennheten ha rett til å se de obligatoriske journalopplysningene om dette dokumentet. Andre opplysninger enn de obligatoriske, for eksempel opplysninger om hvem som er saksbehandler, utfyllende opplysninger om dokumentenes innhold mv., vil allmennheten ikke kunne kreve innsyn i, jf. arkivforskriften § 2–7 tredje ledd annet punktum.

Annet ledd fastslår videre at det bare kan gjøres unntak fra hovedregelen om offentlighet når dette har hjemmel i lov eller i forskrifter gitt med hjemmel i offentlighetsloven. Dette innebærer en endring i forhold til gjeldende lov, der unntak også kan være hjemlet i forskrifter gitt med hjemmel i andre lover enn offentlighetsloven. Det vises til kapittel 5.2.

En instruks om at det skal gjøres unntak fra offentlighet vil være ugyldig dersom den foreskriver at det skal gjøres unntak fra offentlighet i større utstrekning enn loven gir adgang til. Bestemmelsen medfører videre at forvaltningen ikke kan binde seg gjennom avtale til å gjøre unntak fra offentlighet i større utstrekning enn loven åpner for.

§ 6 Lovens dokumentbegrep

(1) Som dokument regnes en logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, fremvisning, overføring eller lignende.

(2) Forvaltningens dokumenter er dokumenter som er kommet inn til eller lagt frem for et organ, eller som organet selv har utferdiget.

(3) Et dokument regnes som utferdiget når det er sendt ut av organet. Dersom dette ikke skjer, regnes dokumentet som utferdiget når det er ferdigstilt.

Til § 6 Lovens dokumentbegrep

Bestemmelsen avløser gjeldende lov § 3. Det er gjort enkelte endringer i forhold til gjeldende rett, jf. nærmere nedenfor. De alminnelige motivene står i kapittel 8.4.2-3.

Bestemmelsen definerer det grunnleggende samlebegrepet forvaltningens dokumenter. Selve dokumentbegrepet er nærmere definert i første ledd.Et dokument er her definert som en logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, fremvisning, overføring eller lignende. Den gjeldende definisjonen videreføres her, likevel slik at ”eller lignende” er tilføyd for å klargjøre at oppregningen ikke er uttømmende.

Lovens dokumentbegrep er med dette teknologinøytralt. Det omfatter all informasjon uten hensyn til hvordan den er lagret og hvordan den kommer til uttrykk. Om informasjonen er lagret på papir, elektronisk, på lydbånd, video eller lignende medium er uten betydning. Det er videre uten betydning om informasjonen kommer til uttrykk i form av tekster, lyd eller bilder. Også tegninger, kart og modeller vil være omfattet av dokumentbegrepet.

På lignende vis som etter dagens lov må det trekkes en nedre grense for hva som overhodet kan regnes som et ”dokument”. Helt løse, uformelle kladder, skisser og lignende som er til hjelp for vedkommende saksbehandler og som i praksis gjerne makuleres underveis i saken, kan neppe anses som dokumenter.

Av annet ledd følger det at forvaltningens dokumenter er dokumenter som er kommet inn til eller lagt frem for et forvaltningsorgan, eller som organet selv har utferdiget. Dette er i samsvar med gjeldende rett. Et dokument er å anse som kommet inn til eller lagt frem for et forvaltningsorgan når det er mottatt pr. post, telefaks, elektronisk eller på annen måte. Et dokument som overleveres til en saksbehandler i organet, for eksempel i et møte, vil være kommet frem til organet når vedkommende har mottatt det.

Et dokument som et forvaltningsorgan har tilgang til gjennom en database, må anses for å være kommet inn til forvaltningsorganet når forvaltningsorganet har tilgang til dokumentet, det vil si når det er lagt ut i databasen. Paragraf 7 legger imidlertid visse begrensninger på adgangen til å kreve innsyn i et dokument hos et organ som utelukkende har tilgang til dokumentet gjennom en database.

Begrepet ”utferdiget” er nærmere definert i bestemmelsens tredje ledd, se nedenfor.

Bestemmelsens tredje leddregulerer når et dokument skal anses som utferdiget, jf. tredje første punktum. Bestemmelsen skiller mellom dokumenter som sendes ut av organet og dokumenter som ikke sendes ut av organet.

Et dokument som sendes ut av organet, regnes som utferdiget når det er avsendt, jf. tredje ledd første punktum. Det er dermed omfattet av lovens hovedregel om innsynsrett, jf. § 5. Et dokument er avsendt når det er sendt i posten, pr. faks, e-post eller lignende. Dersom et dokument ikke blir avsendt i vanlig forstand, men utelukkende blir lagt ut i en database som også er tilgjengelig for andre, vil dokumentet være avsendt når det er lagt ut i databasen.

Dokumenter som ikke sendes ut av organet, regnes som utferdiget når de er ferdigstilt, jf. tredje ledd annet punktum. På dette punktet innebærer forslaget en endring i forhold til gjeldende § 3 annet ledd.

Et dokument vil være ferdigstilt når det ikke lenger er aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i dokumentet. Et typisk eksempel på dette vil være interne instrukser, retningslinjer og lignende. Et annet eksempel er notater som inneholder saksopplysninger, vurderinger og råd fra en avdeling eller en enkelt saksbehandler som sendes til ledelsen i et organ eller til en annen avdeling eller saksbehandler i organet. Dersom dokumentet sendes videre til en annen saksbehandler eller avdeling for videre bearbeidelse, vil ikke dokumentet være ferdigstilt i bestemmelsens forstand.

§ 7 Rett til innsyn i dokumenter i eksterne databaser

(1) Enhver kan kreve innsyn i dokumenter i en ekstern database som organet har tilgang til, og som gjelder organets saksområde. Hvis dokumentet er lagt inn i databasen av et annet organ som er omfattet av denne lov, kan innsynskravet henvises til dette organet.

(2) Denne bestemmelsen gjelder ikke for dokumenter som er lagret i databaser som er alminnelig tilgjengelig.

Til § 7 Rett til innsyn i dokumenter i eksterne databaser

Bestemmelsen er ny i forhold til gjeldende rett. De alminnelige motivene står i kapittel 8.4.7.6.

Bestemmelsen presiserer innsynsretten som følger av §§ 5 og 6. Hovedpoenget med bestemmelsen er å slå fast at det kan kreves innsyn i et dokument som et organ bare har tilgang til i en ekstern database, og å begrense retten til slikt innsyn i tilfeller der det er mer hensiktsmessig at innsynskravet rettes til et annet forvaltningsorgan som har en nærmere tilknytning til dokumentet.

Etter første ledd første punktum er utgangspunktet at enhver kan kreve innsyn i dokumenter i en ekstern database som organet har tilgang til og som gjelder organets saksområde. Dette gjelder også når forvaltningen ikke har lastet ned eller skrevet ut dokumentet. Det kreves heller ikke at forvaltningen har lest eller sett dokumentet. Det er tilstrekkelig at dokumentet er tilgjengelig for organet.

I annet leddslås det fast at bestemmelsen ikke gjelder dersom det kreves innsyn i et dokument som er lagret i en database som er alminnelig tilgjenglig. Databasen vil være alminnelig tilgjengelig dersom den er åpen for enhver, for eksempel via internett. Også databaser som bare er tilgjengelige mot betaling, må anses som alminnelig tilgjengelige dersom enhver har anledning til å kjøpe seg tilgang.

Innsynsretten etter første ledd første punktum er videre begrenset til dokumenter som gjelder organets saksområde. Begrepet saksområde i denne bestemmelsen må forstås vidt. Det er tilstrekkelig at dokumentet gjelder forhold som har betydning for organets ansvarsområde. Det kan ikke kreves at organet for tiden har saker under behandling som gjelder de forhold det aktuelle dokumentet omhandler.

Unntaksreglene i loven kapittel III og IV vil selvsagt gjelde også for dokumenter i eksterne databaser.

Første ledd annet punktumregulerer tilfeller der dokumentet det kreves innsyn i er lagt inn i databasen av et annet organ enn det som mottar innsynskravet. Dersom det organet som har lagt dokumentet inn i databasen er omfattet av loven, kan organet som mottar innsynskravet velge å henvise den som har krevd innsyn til det organet som har lagt dokumentet inn i databasen. Formålet med denne bestemmelsen er å legge til rette for at innsynskravet behandles av det organet som har best kjennskap til det aktuelle dokumentet.

§ 8 Rett til å kreve innsyn i sammenstilling av opplysninger som er lagret i forvaltningens databaser

Enhver kan kreve innsyn i en sammenstilling av opplysninger som finnes elektronisk lagret i organets databaser i den utstrekning sammenstillingen kan gjennomføres med rutinemessige fremgangsmåter.

Til § 8 Rett til å kreve innsyn i sammenstilling av opplysninger som er lagret i forvaltningens databaser

Bestemmelsen er ny i forhold til gjeldende rett. De alminnelige motivene finnes i kapittel 8.4.7.2.

Bestemmelsen tar sikte på elektronisk lagrede opplysningene som kan sammenstilles ved hjelp av databaserte løsninger, slik at det oppstår et nytt informasjonsinnhold. Et eksempel kan være tilfeller der forvaltningen har programmer som kan behandle statistisk materiale og hvor programmet selv kan foreta ulike sammenstillinger av materialet ved hjelp av enkle kommandoer.

Bestemmelsen medfører at forvaltningen ikke uten videre kan nekte å ta til følge et krav om innsyn i et informasjonsinnhold som ikke finnes på innsynstidspunktet dersom dette kan etableres ved en sammenstilling av opplysninger som finnes i dokumenter som er lagret elektronisk. Denne retten gjelder bare så langt sammenstillingen kan gjennomføres med rutinemessige fremgangsmåter. Kriteriet ”rutinemessige fremgangsmåter” knytter seg til hvilken arbeidsbelastning det vil være for forvaltningen å sammenstille opplysningene. Der sammenstillingen utføres automatisk ved hjelp av databaserte løsninger som kan iverksettes med enkle kommandoer, vil vilkåret være oppfylt. Hvis saksbehandleren selv må gå inn og vurdere hvilke enkeltopplysninger som eventuelt skal sammenstilles, vil vilkåret derimot ikke være oppfylt.

Forvaltningens databaser omfatter alle databaser forvaltningen har tilgang til, jf. §§ 7 og 8 og merknadene til disse. Der det er tale om å gjennomføre sammenstillinger hvor opplysninger i eksterne databaser inngår, vil § 7 komme inn som en begrensning i tillegg til vilkåret om at sammenstillingen må kunne gjennomføres med rutinemessige tiltak.

§ 9 Plikt til å føre journal. Tilgjengeliggjøring av journaler og dokumenter på nett

(1) Forvaltningsorganet skal føre journal etter bestemmelsene i arkivloven med forskrifter. Forvaltningsorganer som fører elektronisk journal, plikter å gjøre journalen elektronisk tilgjengelig for allmennheten.

(2) Forvaltningsorganer kan gjøre offentlige dokumenter elektronisk tilgjengelig for allmennheten. Organet skal opplyse om hvilke kriterier som ligger til grunn for utvalget av dokumenter som tilgjengeliggjøres.

(3) Kongen kan ved forskrift gi nærmere bestemmelser om elektronisk tilgjengeliggjøring av offentlige journaler og dokumenter.

Til § 9 Plikt til å føre journal. Tilgjengeliggjøring av journaler og dokumenter på nett

Paragrafen er ny, bortsett fra bestemmelsen i første ledd første punktum, som viderefører § 2 annet ledd tredje punktum i gjeldende lov. De alminnelige motivene står i kapittel 18.4.

Første ledd første punktum fastslår at forvaltningsorganet skal føre journal etter bestemmelsene i arkivloven med forskrifter. At offentlige organer har plikt til å føre journal, fremgår allerede av arkivforskriften. Henvisningen i offentlighetsloven har derfor i første rekke en pedagogisk hensikt, ved at det synliggjøres i offentlighetsloven at forvaltningsorganer har journalføringsplikt. Etter utvalgets forslag vil imidlertid offentlighetsloven få et videre anvendelsesområde enn arkivloven med forskrifter. Dersom et organ er omfattet av offentlighetsloven, men ikke av arkivloven, vil det følge av offentlighetsloven § 11 at også disse organene har plikt til å føre journal etter reglene i arkivloven med forskrifter. Andre regler i arkivloven og arkivforskriften enn de som knytter seg til føring av journal, vil imidlertid ikke få anvendelse i slike tilfeller. De nærmere regler om journalføring fremgår i første rekke av arkivforskriften kapittel II B.

Første ledd annet punktum fastslår at et forvaltningsorgan som fører elektronisk journal, plikter å gjøre journalen elektronisk tilgjengelig for allmennheten. Bestemmelsen pålegger ikke forvaltningen noen plikt til føre elektronisk journal, men innebærer bare at den elektroniske journalen skal være tilgjengelig for allmennheten dersom forvaltningsorganet faktisk fører slik journal. At den elektroniske journalen skal være tilgjengelig for allmennheten, innebærer at den må være tilgjenglig for enhver, ikke bare for pressen eller andre avgrensede grupper. Journalen kan gjøres tilgjenglig via internett eller på annen måte som gjør at allmennheten kan lese journalen online.

I annet ledd første punktum slås det fast at forvaltningsorganer kan gjøre offentlige dokumenter elektronisk tilgjenglig for allmennheten. Forvaltningen vil ha anledning til å gjøre dokumenter tilgjengelige for allmennheten allerede i dag. Bestemmelsen bidrar imidlertid til å markere dette og har dermed en pedagogisk betydning. At det må dreie seg om offentlige dokumenter, innebærer at det selvsagt ikke vil være adgang til slik tilgjengeliggjøring av deler av dokumenter som inneholder taushetsbelagte opplysninger. Unntaksadgangen etter loven er imidlertid ikke til hinder for slik tilgjengliggjøring helt eller delvis. Dersom organet bestemmer seg for ikke å bruke unntaksadgangen kan dokumentet altså gjøres tilgjengelig for allmennheten. Når det gjelder hva som nærmere ligger i ”tilgjengelig for allmennheten”, vises det til merknadene til første ledd annet punktum.

Dersom et organ velger å gjøre offentlige dokumenter elektronisk tilgjengelig for allmennheten, følger det av annet ledd annet punktum at organet skal opplyse om hvilke kriterier som ligger til grunn for utvalget av dokumenter som tilgjengeliggjøres. Også kriteriene må være tilgjenglige for allmennheten. Dette vil blant annet gjøre det mulig for allmennheten å vurdere om det kan finnes andre dokumenter av interesse enn dem som er gjort elektronisk tilgjengelige. En hensiktsmessig måte å opplyse om hvilke kriterier som ligger til grunn for utvelgelsen, vil være å gjøre også disse elektronisk tilgjenglige.

I tredje ledd er det gitt en forskriftshjemmel som gir Kongen adgang til å gi nærmere bestemmelser om elektronisk tilgjengeliggjøring av offentlige journaler og dokumenter.

Kapittel II Alminnelige vilkår for unntak fra offentlighet

§ 10 Plikt til offentliggjøring etter en interesseavveining

Dersom det er adgang til å gjøre unntak fra offentlighet, skal innsyn likevel gis dersom hensynene som taler for offentlighet, jf. § 1, veier tyngre enn hensynene som begrunner unntakshjemmelen.

Til § 10 Plikt til offentliggjøring etter en interesseavveining

Bestemmelsen er i all hovedsak en videreføring av meroffentlighetsprinsippet som kommer til uttrykk i § 2 tredje ledd i dagens lov. Til forskjell fra dagens lov fastsetter bestemmelsen en plikt til å gi innsyn i et dokument i de tilfellene man kommer frem til at de hensyn som veier for offentlighet er tyngre enn de som veier mot. De alminnelige motivene finnes i kapittel 9.6.5.2.

Bestemmelsen slår fast at det skal skje en interesseavveining før et innsynskrav kan avslås, selv om vilkårene i en unntakshjemmel er oppfylt. Det vil bare være adgang til å gjøre unntak fra offentlighet der hensynene som begrunner den aktuelle unntaksregelen veier tyngre enn hensynene som taler for offentlighet.

I de tilfeller der bestemmelsen får anvendelse, vil det, på samme måte som etter dagens meroffentlighetsprinsipp, være naturlig å gå frem slik at det først spørres om begrunnelsen for unntaksregelen gjør seg gjeldende, eventuelt om det foreligger et saklig og reelt behov for unntak, i det aktuelle tilfellet. Dersom dette besvares benektende, vil det måtte gis innsyn uten at det er nødvendig å gjennomføre noen avveining av de kryssende hensyn. Først hvis organet kommer til at begrunnelsen for unntaket gjør seg gjeldende, må det foretas en avveining opp mot de hensynene som taler for offentlighet i det konkrete tilfelle. Bestemmelsen legger således opp til en totrinns vurdering. I de tilfeller der vilkårene i den enkelte unntaksbestemmelse er utformet slik at det direkte eller indirekte stilles et krav om visse skadevirkninger, vil i praksis vurderingen av om unntaksvilkårene er oppfylt falle sammen med det første trinnet i den totrinnsvurderingen som skal foretas etter § 10.

Dersom hensynene som taler for offentlighet veier tyngst, plikter forvaltningen å gi innsyn. På dette punktet representerer bestemmelsen en endring i forhold til meroffentlighetsprinsippet i dagens lov, som bare innebærer at forvaltningen har rettsplikt til å vurdere om det likevel skal gis innsyn selv om dokumentet kan unntas fra offentlighet. Forvaltningens skjønn vil kunne overprøves fullt ut av domstolene og andre overprøvingsinstanser. Dersom dagens meroffentlighetsbestemmelse praktiseres riktig, vil det imidlertid være små realitetsendringer. Den i praksis viktigste kontrollinstans utenfor forvaltningen, Sivilombudsmannen, har lagt grunn at han også har adgang til å vurdere meroffentlighetsspørsmålet. Domstolene vil i praksis bare rent unntaksvis få til behandling prøving av vedtak etter offentlighetsloven.

Vurderingen må foretas i hvert enkelt tilfelle. Det er imidlertid anledning til å legge vekt på mer generelle og langsiktige skadevirkninger av at det gis innsyn, for eksempel de virkninger som vil inntre dersom det etableres en fast praksis ved å gi å gi innsyn i dokumenter av en bestemt type eller innhold, jf. kap. 9.6.5.1.

Bestemmelsen gjelder ikke for taushetsbelagte opplysninger. Så langt taushetsplikten gjelder, skal det dermed gjøres unntak uten at det er nødvendig å foreta noen interesseavveining etter denne bestemmelsen.

Bestemmelsen må ses i sammenheng med bestemmelsen i § 11. Dersom interesseavveiningen slår ut ulikt for forskjellige deler av et dokument, vil de deler av dokumentet der hensynene som taler for offentlighet veier tyngst måtte gis ut, når ikke disse delene alene gir et åpenbart misvisende bilde av innholdet.

I interesseavveiningen skal man følge de prinsipper og retningslinjer som har utviklet seg for dagens meroffentlighetsvurdering. Som i dag må interesseavveiningen ta utgangspunkt i de generelle vurderingene som ligger til grunn for de ulike unntaksbestemmelsene i loven. Det må altså vurderes i hvilken grad de hensynene som ligger til grunn for den aktuelle unntaksbestemmelsen, gjør seg gjeldende i det konkrete tilfelle. Dette innebærer at det som hovedregel ikke vil være plikt til å gi innsyn i tilfeller som må sies å ligge i kjerneområdet til de ulike unntaksbestemmelsene. At en unntaksbestemmelse inneholder et skadekrav som er oppfylt, er imidlertid ikke avgjørende. Det må i slike tilfeller tas hensyn til hvor stor risikoen for skade er og omfanget av en eventuell skade.

På den annen side vil det være et vektig argument for offentlighet at det er tale om å gi ut dokumenter eller opplysninger som må sies å befinne seg i kjerneområdet for offentlighetsprinsippet – den offentlige myndighetsutøvelsen – og der det gjelder viktige samfunnsspørsmål av alminnelig interesse.

Interesseavveiningen vil videre kunne slå ulikt ut avhengig av hvilke unntaksregler som er aktuelle i det konkrete tilfelle. I enkelte av lovens unntaksbestemmelser er unntaksvilkårene så vidt strenge, eller det gjør seg gjeldende slike særlige grunner, at det vanskelig kan tenkes tilfeller der interesseavveiningen vil føre til at det likevel må gis innsyn. Dette vil for eksempel være tilfellet for unntaket i loven § 24 tredje ledd for tilbud etter lov om offentlige anskaffelser i tidsrommet frem til fristen for å gi tilbud er utløpt.

Også unntaket for organinterne dokumenter står i en særlig stilling ved interesseavveiningen. Interesseavveiningen må her foretas med det utgangspunkt at unntaket for slike dokumenter gjennomgående er godt begrunnet. I kjerneområdet for unntaket for organinterne dokumenter, for eksempel dokumenter som inneholder vurderinger av hva en beslutning bør gå ut på, strategiske og taktiske vurderinger, foreløpige vurderinger og lignende, vil begrunnelsen for unntak være tungtveiende.

Også i forhold til unntaket for organinterne dokumenter må det imidlertid foretas en konkret bedømmelse av det aktuelle tilfellet. Særlig vil tidsforløpet her kunne føre til at interesseavveiningen slår ut slik at det må gis innsyn. Et annet tilfelle der interesseavveiningen kan slå ut på denne måten, er hvor dokumentene inneholder en rent faglig uttalelse. Det samme gjelder der organavgrensningen er særlig vid, jf. kap. 10.7.3.

Unntaket for dokumenter til et organs interne saksforberedelse utarbeidet av andre, står ikke i en slik særstilling ved interesseavveiningen som de organinterne dokumentene. Når det gjelder dokumenter for den interne saksforberedelsen utarbeidet utenfor organet, vil det blant annet måtte tas hensyn til hvor nær tilknytning det er mellom mottager- og avgiverorganet og til dokumentets innhold.

Tidsforløpet vil ofte ha vesentlig betydning for hvordan interesseavveiningen vil slå ut. Flere av unntakshjemlene i lovutkastet tar således sikte på å verne prosesser eller andre forhold der unntaksbehovet gjennomgående vil falle bort med tiden. I mange av disse bestemmelsene tar allerede unntaksvilkårene høyde for dette, slik at det etter noen tid ikke lenger vil være adgang til å gjøre unntak. Dette momentet vil dermed særlig ha selvstendig betydning i forhold til de unntakshjemler hvor hensynet til tidsforløpet ikke er ivaretatt gjennom utformingen av unntaksvilkårene, for eksempel unntaket for interne dokumenter.

Det kan også tas hensyn til i hvilken grad den samlede saksbehandlingsprosessen er åpen. Det kan for eksempel lettere forsvares ikke å gi innsyn på et stadium i saken dersom det gis innsyn på andre stadier i saken.

Uavhengig av hvilken unntakshjemmel som er aktuell i det konkrete tilfellet, må det i interesseavveiningen tas hensyn både til forhold knyttet til den aktuelle sakstypen og det individuelle tilfellet. Slike konkrete forhold kan være knyttet både til hensynene for og hensynene mot offentlighet. Det kan imidlertid ikke legges vekt på forhold knyttet til den som krever innsyn, for eksempel om vedkommende kan vise til et særlig behov eller om det er fare for at vedkommende vil bruke opplysningene til å kritisere forvaltningen eller lignende.

I den grad det er tale om gi innsyn i faktiske opplysninger, vil interesseavveiningen lettere slå ut til fordel for offentlighet.

Siden interesseavveiningen etter § 10 er et rettsanvendelsesskjønn, vil instrukser om at det alltid skal nektes innsyn i dokumenter der unntaksvilkårene i en av lovens bestemmelser er oppfylt, være ugyldige. Det samme gjelder for instrukser som gir anvisning på at interesseavveiningen skal gjennomføres på en måte som fører til mindre innsyn enn hva som følger av en naturlig tolkning av bestemmelsen, for eksempel instrukser som legger opp til at visse hensyn skal tillegges overdrevent stor vekt eller at det skal ses bort fra visse hensyn. Paragrafen er imidlertid utformet slik at interesseavveiningen vil kunne bli meget skjønnspreget. Det vil dermed i stor grad være rom for at forvaltningen vil kunne gi mer detaljerte retningslinjer for lovtolkningen. Det vil alltid være adgang til å gi retningslinjer som fører til at det praktiseres offentlighet i større utstrekning enn det som følger av § 10.

Paragraf 10 gjelder bare der det er adgang til å unnta dokumenter eller opplysninger etter en unntaksbestemmelse. Det er uten betydning om unntaksbestemmelsen står i offentlighetsloven, i en annen lov eller i forskrifter gitt med hjemmel i offentlighetsloven. Bestemmelsen gjelder ikke for dokumenter eller opplysninger som faller utenfor offentlighetslovens virkeområde. At et dokument eller opplysninger faller utenfor lovens virkeområde, er imidlertid ikke til hinder for at det likevel gis innsyn. Alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper tilsier at det også i slike tilfeller må vurderes om det skal gis innsyn. Dette innebærer at rettstilstanden for dokumenter og opplysninger som faller utenfor loven, langt på vei vil tilsvare meroffentlighetsprinsippet slik dette kommer til uttrykk i § 2 tredje ledd i gjeldende lov.

§ 11 Offentlighet for deler av dokument

Dersom det bare er behov for å unnta deler av et dokument fra offentlighet, skal resten av dokumentet gjøres kjent, når ikke disse delene alene gir et åpenbart misvisende bilde av innholdet.

Til § 11 Offentlighet for deler av dokument

Paragraf 11 er ny, men representerer reelt sett en videreføring og utbygging av meroffentlighetsprinsippet i dagens lov. Bestemmelsen må således ses i sammenheng med § 10. De alminnelige motivene finnes i kapittel 9.4.3.

Etter § 11 skal resten av dokumentet gjøres kjent dersom det bare er behov for å unnta deler av et dokument fra offentlighet. Bestemmelsen fastslår hovedregelen om at det bare skal gjøres unntak fra offentlighet i den utstrekning et unntaksbehov gjør seg gjeldende. Bestemmelsen omfatter både tilfeller der visse opplysninger skal unntas fordi de er taushetsbelagte og tilfeller der det er adgang – men ikke plikt – til å unnta visse opplysninger. Den kommer dessuten til anvendelse i tilfelle der det etter den aktuelle unntaksbestemmelsen er adgang til å unnta hele dokumenter.

Behovet for å unnta opplysninger i et dokument må vurderes ut fra den unntaksbestemmelsen som er aktuell i det konkrete tilfelle og interesseavveiningsbestemmelsen i § 10. Så langt unntaksvilkårene er oppfylt og interesseavveiningen ikke leder til at det må gis innsyn, vil det også være adgang til å nekte innsyn.

Enkelte av lovens unntaksbestemmelser er utformet slik at de ikke utelukkende tar sikte på å gi adgang til å unnta visse typer opplysninger fordi offentliggjøring kan ha skadelige virkninger på grunn av opplysningenes innhold. Dette gjelder særlig unntaket for interne dokumenter. I forhold til dokumenter som omfattes av unntaksadgangen for interne dokumenter vil det, og særlig når det gjelder de organinterne dokumentene, gjennomgående være slik at unntaksbehovet gjør seg gjeldende for dokumentene i sin helhet. Den klare hovedregelen vil dermed være at slike dokumenter kan unntas i sin helhet.

Selv om unntaksbehovet bare gjør seg gjeldende for deler av et dokument, gir bestemmelsen adgang til å unnta hele dokumentet når de øvrige deler gir et åpenbart misvisende bilde av innholdet i dokumentet. Vilkåret for å unnta de øvrige delene er meget strengt. De aktuelle opplysningene, må gi et ”åpenbart misvisende” bilde av dokumentets innhold. Det er altså ikke tilstrekkelig at disse opplysningene alene gir et noe ubalansert bilde av innholdet, eller at visse viktige sider av innholdet ikke kommer frem. De øvrige delene må gi et ”åpenbart” misvisende bilde av innholdet. Det avgjørende er om det som er igjen av opplysninger i dokumentet gir et misvisende bilde, ikke om det er en fare for at pressen eller andre som får innsyn i dokumentet vil gi et uriktig bilde av innholdet i det. At de gjenværende opplysninger i dokumentet gir et åpenbart misvisende bilde av innholdet, kan skyldes at de deler av dokumentet som kan unntas er svært vesentlige for innholdet. Det kan også skyldes at disse opplysningene utgjør en så stor del av dokumentet at de gjenværende opplysningene isolert sett gir et feilaktig inntrykk. Bestemmelsen gir imidlertid ikke adgang til å unnta hele dokumentet bare fordi de unntatte delene utgjør den vesentligste delen av dokumentets innhold.

§ 12 Opplysninger som er alminnelig tilgjengelig

Det er ikke adgang til å gjøre unntak etter §§ 22 til 30 dersom de opplysningene som ellers kan gi grunnlag for unntak, er kjent eller alminnelig tilgjengelig.

Til § 12 Opplysninger som er alminnelig tilgjengelig

Bestemmelsen er ny, men viderefører et prinsipp som finnes i flere av unntaksbestemmelsene i gjeldende lov. De alminnelige motivene finnes i kapittel 9.5.

Bestemmelsen slår fast at det ikke er adgang til å gjøre unntak etter §§ 22 til 30 dersom opplysningene som ellers kan gi grunnlag for unntak er kjent eller alminnelig tilgjengelig. For andre unntaksbestemmelser enn de som er nevnt i § 12, må betydningen av at dokumentene inneholder opplysninger som er kjent eller alminnelig tilgjengelig løses ut fra en tolkning av de aktuelle bestemmelser. Etter forvaltningsloven § 13 a nr. 3 vil det for eksempel ikke gjelde taushetsplikt for opplysninger som er kjent eller alminnelig tilgjenglig.

Opplysningene vil være å anse som kjent eller alminnelig tilgjengelig dersom de er kjent for en bredere krets av personer eller er alminnelig tilgjenglig andre steder enn hos forvaltningen. For at vilkåret skal være oppfylt, kreves det imidlertid at opplysningene ikke bare er alminnelig kjent i form av rykter, eller er tilgjenglig på en måte som gjør at de fremstår som mindre pålitelige. Bestemmelsen vil med andre ord ikke være til hinder for unntak der en offentliggjøring fra forvaltningens side vil innebære en bekreftelse av at opplysningene er riktige. Det samme gjelder i den utstrekning offentliggjøring fra forvaltningens side vil innebære en utfylling eller vesentlig korrigering av opplysninger som allerede er kjent eller alminnelig tilgjenglig.

Bestemmelsen vil også omfatte tilfeller der opplysningene har blitt kjent eller alminnelig tilgjenglig gjennom et lovbrudd eller en lekkasje.

§ 13 Utsatt offentlighet i særlige tilfeller

(1) Vedkommende organ kan bestemme at det i en bestemt sak ikke skal gis innsyn i dokumenter i et klart avgrenset tidsrom dersom de da foreliggende dokumenter antas å gi et åpenbart misvisende bilde av saken, eller offentlighet kan skade vesentlige private interesser. Organet skal i så fall samtidig med avslaget gi opplysning om fra hvilket tidspunkt innsyn vil bli gitt. Kun i særlige tilfeller kan tidsrommet der det ikke skal gis innsyn, forlenges.

(2)Utsettelse etter paragrafen her kan ikke besluttes for mer enn til sammen fire uker.

Til § 13 Utsatt offentlighet i særlige tilfeller

Bestemmelsen avløser § 4 i gjeldende lov og innebærer endringer i adgangen til å beslutte utsatt offentlighet. De alminnelige motiver til bestemmelsen finnes i kapittel 9.7.4.

Bestemmelsens første ledd første punktum gir adgang til å beslutte at det ikke skal gis innsyn i dokumenter i en bestemt sak i et klart avgrenset tidsrom dersom de foreliggende dokumenter antas å gi et åpenbart misvisende bilde av saken eller at offentlighet kan skade vesentlige private interesser. Dersom vilkårene er oppfylt, gir altså bestemmelsen adgang til å unnta alle dokumentene i en sak. Forvaltningen kan imidlertid selvsagt i stedet velge å bare unnta enkelte av dokumentene i saken, og dersom de skadelige virkningene kan unngås ved bare å unnta enkelte dokumenter i saken vil det bare være adgang til å beslutte utsatt offentlighet for disse dokumentene.

Til forskjell fra dagens lov er det ikke noe vilkår at de foreliggende dokumenter både antas å gi et misvisende bilde av saken og at offentlighet derfor kan skade åpenbare samfunnsmessige eller private interesser. Det er tilstrekkelig at de foreliggende dokumenter enten antas å gi et åpenbart misvisende bilde av saken eller at offentlighet kan skade vesentlige private interesser. Det er ikke adgang til å beslutte utsatt offentlighet alene av den grunn at offentlighet vil skade vesentlige samfunnsmessige interesser.

Vilkåret etter det første alternativet er meget strengt. De foreliggende dokumentene må antas å gi et åpenbart misvisende bilde av saken. Det er ikke tilstrekkelig at dokumentene alene antas å gi et noe ubalansert bilde av saken, eller at visse viktige sider av saken ikke kommer frem. De foreliggende dokumentene må gi et ”åpenbart” misvisende bilde av saken. Det avgjørende er at de foreliggende dokumentene gir et misvisende bilde, ikke om det er en fare for at pressen eller andre som får innsyn i dokumentene, vil gi et uriktig bilde av saken. Når det kommer til nye dokumenter i saken med supplerende opplysninger, slik at de foreliggende dokumenter ikke lenger gir et åpenbart misvisende bilde av saken, kan ikke dokumentene lenger holdes tilbake etter dette alternativet. Dette følger av henvisningen i lovteksten til de ”da” foreliggende dokumenter. Slik vilkårene for å beslutte utsatt offentlighet etter dette alternativet er utformet, vil det ikke være adgang til å gjøre unntak etter at den aktuelle saken er avsluttet.

Det annet alternativ – at offentlighet kan skade vesentlige private interesser – vil kunne brukes uavhengig av om dokumentene i saken gir et misvisende bilde eller ikke. For å beslutte utsatt offentlighet etter dette alternativet, må offentlighet kunne skade vesentlige private interesser. Det kreves ikke noen sikkerhet for at skadevirkninger vil inntre, men det er et krav om at faren for skade må være noenlunde konkret og reell. Det må videre være fare for skadevirkninger av et visst omfang. Det siste følger av at det må dreie seg om ”vesentlige” private interesser.

Etter dette alternativet vil det i prinsippet også kunne være aktuelt å gjøre unntak etter at den aktuelle saken er avgjort. I enkelte tilfelle kan det således være et sterkt behov for utsatt offentlighet i en kort periode etter at saken er avgjort ut fra hensynet til at særlig berørte privatpersoner bør informeres før et forhold omtales i pressen. Dette vil for eksempel kunne være aktuelt for granskningsrapporter etter ulykker.

Etter første ledd annet punktumskal forvaltningen samtidig med at et innsynskrav avslås etter § 13 gi den som har krevd innsyn, opplysning om fra hvilket tidspunkt innsyn vil bli gitt, altså når han vil få innsyn i de etterspurte dokumenter. Organet må her oppgi en bestemt dato. Dersom det tidligere enn det oppgitte tidspunkt skulle oppstå endringer, slik at vilkårene for å beslutte utsatt offentlighet ikke lenger er til stede, vil dokumentene allerede da måtte gis ut, med mindre de skal eller kan unntas etter andre bestemmelser i loven. At det er gitt opplysning om når innsyn vil bli gitt etter § 13, er ikke til hinder for at innsyn, når det aktuelle tidspunktet inntrer, fortsatt nektes på grunnlag av andre unntaksbestemmelser i loven.

Dersom det fortsatt er behov for utsatt offentlighet når det angitte tidspunktet inntrer, følger det av tredje punktum at organet i særlige tilfelle kan forlenge tidsrommet der det ikke skal gis innsyn. Slik forlengelse forutsetter for det første at vilkårene for å beslutte utsatt offentlighet fortsatt er oppfylt. Forlengelse kan videre bare besluttes i ”særlige tilfelle”. Dette indikerer at forlengelse ikke kan skje rutinemessig. Det må kreves at behovet for forlengelse er en følge av forhold som ikke ofte vil gjøre seg gjeldende. Organet må opplyse den som har krevd innsyn om forlengelsen, herunder om nytt tidspunkt for når innsyn vil bli gitt.

Etter annet leddkan den tidsperioden det besluttes utsatt offentlighet for aldri overstige til sammen fire uker. Når det har gått mer enn fire uker fra utsatt offentlighet første gang ble besluttet etter § 13, vil det altså aldri være anledning til ytterligere forlengelser av perioden med utsatt offentlighet.

Kapittel III Plikt til å unnta fra offentlighet

§ 14 Taushetsbelagte opplysninger

Opplysninger som er undergitt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov er unntatt fra offentlighet, med mindre det gis samtykke til innsyn, jf. § 33.

Til § 14 Taushetsbelagte opplysninger

Bestemmelsen avløser § 5 a første ledd i gjeldende lov. Det er ikke gjort realitetsendringer, men bestemmelsen er omformulert. Bestemmelsen er ikke behandlet i de alminnelige motivene.

Bestemmelsen fastslår at opplysninger som er undergitt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov skal unntas fra offentlighet. Det dreier seg her om en plikt til å unnta taushetsbelagte opplysninger fra offentlighet. Dersom opplysningene først er taushetsbelagte, vil det ikke under noen omstendighet være adgang til å gi opplysningene ut, heller ikke etter en interesseavveining, jf. § 10 i lovutkastet.

For at det skal være plikt til å unnta opplysninger etter § 14, må taushetsplikten følge av lov eller av bestemmelser som er gitt i medhold av lov. En taushetsplikt som kun følger av instruks eller avtale vil ikke danne grunnlag for taushetsplikt etter § 14. Lovutkastet inneholder ingen bestemmelser om taushetsplikt, men det finnes en rekke bestemmelser som oppstiller taushetsplikt ellers i lovverket. De mest sentrale bestemmelsene om forvaltningens taushetsplikt finnes i forvaltningsloven §§ 13 følgende.

Taushetsplikten knytter seg alltid til opplysninger. Selv om enkeltopplysninger i et dokument er taushetsbelagte, vil derfor resten av dokumentet i utgangspunktet være offentlig, med mindre vilkårene for å unnta de øvrige delene av dokumentet etter § 11 er oppfylt.

Paragraf 14 viser til lovutkastet § 33 om at innsynskravet skal forelegges for den som har krav på taushet sammen med en eventuell begrunnelse for kravet. Bakgrunnen for dette er at taushetsplikt vil bortfalle etter samtykke fra den som har krav på taushet. Henvisningen i § 14 har en informasjonsfunksjon ved at den gjør organet oppmerksom på regelen i § 33.

Etter forvaltningsloven § 13 a nr. 2 og 3 vil det heller ikke gjelde taushetsplikt for opplysninger når behovet for beskyttelse må anses ivaretatt ved at de gis i statistisk form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates på annen måte, eller når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig, for eksempel når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder. Utvalget har ikke sett grunn til å ta inn henvisninger til disse prinsippene i loven, men det er grunn til å understreke betydningen av at forvaltningen er oppmerksom på disse bestemmelsene ved vurderingen av taushetspliktspørsmål.

Kapittel IV Adgang til å gjøre unntak fra offentlighet

§ 15 Dokumenter utarbeidet av et forvaltningsorgan for dets interne saksforberedelse

(1) Dokument som et forvaltningsorgan har utarbeidet for sin interne saksforberedelse og som ikke er sendt ut av organet, kan unntas fra offentlighet.

(2) Dette gjelder likevel ikke:

1. et forvaltningsorgans endelige beslutning i en sak,

2. opplysninger som forvaltningsorganet har plikt til å nedtegne etter forvaltningsloven § 11 d,

3. opplysninger innhentet av organets tjenestemenn gjennom befaring eller gransking av forhold utenfor virksomheten,

4. generelle retningslinjer for organets saksbehandling,

5. foredrag til saker som behandles av Kongen i statsråd, etter at saken er avgjort,

6. instruks i saker som gjelder internasjonal normutvikling som kan få betydning for norsk rett,

7. presedenskort, med mindre kortet gjengir organinterne overveielser, og

8. endelig rapport fra en formelt nedsatt arbeidsgruppe samt endelige repeterende rapporter fra virksomheter eller forvaltningsgrener.

Til § 15 Dokumenter utarbeidet av et forvaltningsorgan for dets sin interne saksforberedelse

Bestemmelsen gir adgang til å unnta organinterne dokumenter fra retten til innsyn. Den avløser offentlighetsloven § 5 første ledd, men lovteksten er gjort mer presis. Bestemmelsens annet ledd inneholder en oppregning av dokumenttyper eller opplysninger som ikke kan unntas som organinterne. Det som omfattes av oppregningen i annet ledd, vil etter gjeldende rett hovedsakelig ikke kunne unntas med hjemmel i dagens 5 første ledd. Det er foretatt mindre endringer i retning av større åpenhet. Ingen av endringene som er foreslått, berører kjerneområdet til gjeldende § 5 første ledd. De alminnelige motivene finnes i kapittel 10.7. Selv om et dokument som utgangspunkt kan unntas etter § 15, kan det være plikt til å gi ut dokumentet etter en interesseavveining, jf. § 10.

Første ledd slår fast lovens hovedregel om at dokument som et forvaltningsorgan har utarbeidet for sin interne saksforberedelse og som ikke er sendt ut av organet, kan unntas fra offentlighet.

Dokumentet må være utarbeidet for vedkommende organs egen saksforberedelse. Dermed blir det avgjørende hva som utgjør ett og samme organ. Spørsmålet må løses med utgangspunkt i dagens praksis. I offentlighetsmeldingen er følgende uttalt om gjeldende rett: 1

”Det generelle utgangspunktet er at en organisasjon som utad fremstår som en selvstendig enhet, må regnes som ett forvaltningsorgan. De konkrete spørsmål om hva som er ett eller flere organer, er etter hvert blitt avklart i praksis. F eks regnes hvert departement som ett organ. Dette gjelder selv om ulike avdelinger eller andre enheter i vedkommende departement er tillagt selvstendig avgjørelsesmyndighet, og selv om alle departementene utgjør regjeringens sekretariat. Et vanlig, frittstående direktorat regnes også som et organ for seg. I forhold til direktorater vil unntak gjelde der dette inngår som en departementsavdeling og ikke treffer avgjørelser i eget navn. I denne sammenhengen vil direktoratet bli behandlet som en del av departementet. En viss tvil kan oppstå når det gjelder sentrale organer med tilknyttede lokale enheter. Norske delegasjoner til internasjonale organisasjoner anses som en del av den norske offentlige forvaltning som har oppnevnt dem, og norske ambassader og andre utenriksstasjoner anses som en del av Utenriksdepartementet.

Utvalg som er oppnevnt av et forvaltningsorgan til å utrede en særskilt sak vil ved anvendelsen av offentlighetsloven vanligvis anses som en del av det organet som har oppnevnt det, jf Frihagen: Offentlighetsloven bind I (3 utg.1994) s 346. Lovkomiteer og arbeidsgrupper vil derfor normalt ikke være egne organer, men regnes som en del av det departementet som har oppnevnt komiteen eller arbeidsgruppen. Formelle granskningskommisjoner, klagenemnder og lovbestemte råd vil på sin side i utgangspunktet være egne organer i offentlighetslovens forstand. Hvor grensen skal trekkes må i tvilstilfelle avgjøres etter en konkret helhetsvurdering hvor det bl a legges vekt på hjemmelsgrunnlaget for oppnevnelsen, arbeidets varighet, graden av egen organisasjon, mandatet og sammensetningen.

Kommunen regnes normalt som ett organ. Det samme gjelder fylkeskommunen.”

Denne forståelsen legges til grunn også etter flertallets forslag.

Som eksempler på hva som regnes som egne organer kan nevnes de enkelte politidistriktene. De enkelte fylkesmannsembetene regnes også som egne organer. Det samme gjelder de enkelte fylkestrygdekontorene og de enkelte lokale trygdekontorene.

Personer eller enheter som mer permanent utfører sekretariatstjenester for et annet organ, regnes normalt som en del av dette. Sekretariatet må regnes som del av det organet som avgjør sakene selv om det i visse saker har fått delegert myndighet til å avgjøre saken.

Dersom et forvaltningsorgan har et rådgivende utvalg knyttet til seg, må det bero på en konkret vurdering om utvalget er så nær knyttet til organet at det må regnes som en del av dette. Det må blant annet legges vekt på om rådet selv opptrer utad, og om det selv formelt treffer avgjørelse i saker. Dersom rådet har funksjoner i forhold til flere organer, er det et moment som tilsier at rådet er et eget organ.

Dersom en offentlig institusjon ledes av et kollegialt organ, for eksempel et råd eller et styre, vil rådet eller styret normalt anses som en del av organet.

Om en person som er midlertidig tilknyttet et organ, for eksempel for å utføre et utredningsoppdrag, regnes som en del av organet eller som en ekstern oppdragstaker, beror i en del tilfeller på en skjønnsmessig vurdering. Dersom vedkommende er ansatt som arbeidstaker i organet, vil vedkommende alltid regnes som en del av organet. Dersom det er tale om et oppdragsforhold, må svaret bero på en nærmere vurdering, der det må tas hensyn til oppdragets art, herunder hvordan et eventuelt mandat til vedkommende er utformet, hvor nært samarbeidet med organet ellers er og hvilken grad av fortrolighet og internt samarbeid med organet som er forutsatt.

I noen sammenhenger kan det være tvil om fast ansatte tjenestemenn regnes som en del av organet eller ikke. Avgjørende blir i hvilken egenskap de opptrer. Ved for eksempel søknad om opprykk i organet eller ved oppsigelse må et dokument fra vedkommende tjenestemann regnes å komme utenfra. Det samme gjelder ved reiseregninger der vedkommende tjenestemann krever godtgjørelse eller refusjon. Dokumenter fra tjenestemannen med oppfatninger om hvordan virksomheten skal drives, må som utgangspunkt regnes for å være organinterne. Det kan stille seg annerledes dersom det oppstår skarp konflikt mellom tjenestemannen og organet.

Korrespondanse mellom en skole og dens elever må normalt regnes som ekstern. Tilsvarende vil gjelde i fengsler. Det må imidlertid trekkes en grense mot tilfeller der de personene det er tale om, opptrer på vegne av institusjonen som ledd i deres daglige virke der.

Lovteksten presiserer at dokumentet for å kunne unntas fra offentlighet, ikke må være sendt ut av organet. Dette kravet kommer til uttrykk i gjeldende § 5 første ledd ved at dokumentet må være for organets interne saksforberedelse. Det gjør ikke noen forskjell om det er en original eller kopi av dokumentet som sendes ut. Prinsippet gjelder selv om dokumentet bare sendes til partene i saken, for eksempel dersom et utkast til vedtak eller avtale sendes til en part for kommentarer.

Et dokument vil imidlertid ikke miste sin interne karakter dersom det oversendes et annet organ i forbindelse med klagebehandling, eller i forbindelse med kontroll med organet, for eksempel av Sivilombudsmannen. Også dersom en sak overføres til sideordnet organ, for eksempel fordi parten har flyttet, vil de interne dokumentene beholde sin interne karakter og fremdeles kunne unntas med hjemmel i § 15.

At et dokument bare vises til utenforstående, uten at vedkommende overlates et eksemplar av dokumentet, er ikke til hinder for at dokumentet fortsatt kan unntas etter § 15. Dersom et slikt dokument ikke kan anses som ferdigstilt, jf. § 6 tredje ledd annet punktum, følger det for øvrig allerede av § 6 at dokumentet ikke er omfattet av innsynsretten etter loven.

Annet ledd regner opp visse dokumenter eller deler av dokumenter som ikke kan unntas etter første ledd. Meningen med bestemmelsen er dels å presisere innholdet i første ledd, dels å klargjøre unntaksadgangen for visse typer dokumenter eller deler av disse.

Annet ledd gjør bare unntak fra første ledd. Det vil si at det ikke er anledning til å unnta dokumentene som organinterne. Det vil fremdeles være adgang til å unnta dokumentene helt eller delvis etter andre unntaksbestemmelser.

Bokstav a bestemmer at et forvaltningsorgans endelige beslutning i en sak ikke kan unntas fra offentlighet etter første ledd. Dette følger allerede av første ledd, som bare omfatter dokumenter til saksforberedelsen. Heller ikke i dag er det adgang til å unnta en gjengivelse av organets endelige beslutning etter unntaket for organinterne dokumenter. Det har likevel en informasjonsverdi å fremheve dette i loven.

Bestemmelsen i bokstav a gjelder selv om beslutningen bare fremgår av et dokument som for øvrig har en organintern karakter. Det kan for eksempel være tilfellet dersom beslutningen treffes ved påtegning av den som har avgjørelsesmyndighet i saken. Den del av dokumentet som gjengir beslutningen kan i så fall ikke unntas som organintern.

For at bestemmelsen skal komme til anvendelse, må det være fattet ”beslutning i en sak”. Det må trekkes en nedre grense for hva som overhodet regnes som en ”sak” i bestemmelsens forstand. Dagens lov med forarbeider gir ikke særlige holdepunkter for avgrensningen. Ved grensedragningen bør det legges vekt på de hensynene som ligger bak unntaket for organinterne dokumenter. Dersom ”saken” bare inneholder en foreløpig vurdering av om en bør gå videre med en idé eller lignende, er det ikke naturlig å gi innsyn. De hensyn som taler for at det ikke gis innsyn i forvaltningens foreløpige overveielser, gjør seg gjeldende også her. Dersom det er journalført dokumenter, er det en indikasjon på at det foreligger en sak i bestemmelsens forstand. Det samme gjelder dersom saken er startet etter henvendelse utenfra organet, eller det på annen måte er kjent utad at forvaltningen har saken til behandling.

Et forvaltningsorgans beslutning om å begrense antallet dispensasjoner i et område eller i en tidsperiode, kan regnes som en endelig beslutning i en sak. Et slikt tilfelle kan også falle inn under alternativet i bokstav d – generelle retningslinjer for organets saksbehandling.

Bokstav b bestemmer at opplysninger som forvaltningsorganet har plikt til å nedtegne etter forvaltningsloven § 11 d, ikke kan unntas etter første ledd. Det vil her være tale om notater, møtereferater mv. som er nedtegnet av organets tjenestemenn. Poenget er at anførslene og opplysningene kommer utenfra, fra sakens parter, men noteres ned av en person i det saksforberedende organet med den virkningen at det formelt er tale om organinterne dokumenter. Etter forvaltningsloven § 11 d annet ledd omfattes ikke bare opplysninger, men også partenes anførsler av noteringsplikten.

Noteringsplikten gjelder ikke bare muntlige opplysninger, men også iakttagelser tjenestemannen gjør ved befaring m.m., jf. forvaltningsloven § 11 d annet ledd annet punktum. Når det gjelder opplysninger innhentet ved befaring og gransking, reguleres dette imidlertid også av bokstav c, som innebærer at innsynsretten i slike opplysninger rekker videre en til kun å omfatte opplysninger som er omfattet av noteringsplikten etter forvaltningsloven § 11 d.

Etter forvaltningsloven § 11 d annet ledd omfatter noteringsplikten ”nye opplysninger eller anførsler av betydning for avgjørelsen av saken”. På et forberedende stadium av saken er det ikke så godt å vite om en opplysning eller anførsel vil ha betydning for saken. Avgjørende vil i slike tilfeller være om opplysningen kan ha betydning for saken.

Det stilles ikke krav til formen på det notatet mv. som er satt opp. Retten til innsyn etter denne bestemmelsen gjelder imidlertid bare den del av et dokument som inneholder opplysninger som er nedtegnet etter forvaltningsloven § 11 d.

Bokstav c omfatter opplysninger innhentet av organets tjenestemenn gjennom befaring eller gransking av forhold utenfor virksomheten. Siktemålet med bestemmelsen er å skille ut visse dokumenter eller deler av dokumenter som i de typiske tilfellene bare inneholder faktiske opplysninger. Begrepet ”faktiske forhold” må forstås på samme måte som i § 20. Bestemmelsen overlapper delvis bokstav b, men rekker videre siden den også omfatter opplysninger som forvaltningen ikke har plikt til å notere etter forvaltningsloven § 11 d annet ledd.

Bestemmelsen omfatter ikke opplysninger om forhold som knytter seg til virksomheten selv. Ulike former for egenrapportering og lignende faller dermed utenfor.

Bokstav d omfatter generelle retningslinjer for organets saksbehandling. Dokumenter eller deler av dokumenter som inneholder slike retningslinjer, kan altså ikke unntas etter første ledd.

Det er ikke noe krav om at de aktuelle retningslinjene må være rettslig bindende, men de må kunne ha betydning i praksis for utfallet eller behandlingen av organets saker. Eksempler på hva som vil være omfattet er generelt utformede skriv om hvordan et regelverk skal forstås, retningslinjer for utøvelsen av skjønn etter et regelverk og retningslinjer for hvordan sakene skal behandles, for eksempel generelle frister for hvor lang saksbehandlingstiden bør være i bestemte typer saker. Også etiske retningslinjer for behandlingen av saker kan være omfattet. Det er ikke noe krav at de aktuelle retningslinjene har betydning for gyldigheten av de vedtak som treffes eller lovligheten av den virksomheten det er tale om.

Utenfor unntaket faller retningslinjer som er fastsatt med tanke på behandling av én enkelt sak.

Bokstav e omfatter foredrag til saker som behandles av Kongen i statsråd etter at saken er avgjort. I dag er slike dokumenter omfattet både av § 5 første ledd og av unntaket i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 3. Utvalget foreslår i kap. 15.5.4 at unntaket i § 6 første ledd nr. 3 oppheves. I praksis utøves det imidlertid alltid meroffentlighet for foredragene etter at saken er behandlet i statsråd.

Etter bokstav e kan foredraget ikke unntas som organinternt etter at saken er avgjort.

Bokstav f omfatter instruks i saker som gjelder internasjonal normutvikling som kan få betydning for norsk rett, jf. særlig kapittel 12.6.7. Dette representerer en innsnevring av unntaksadgangen for organinterne dokumenter i forhold til gjeldende rett.

Bokstav g omfatter presedenskort, med mindre kortet gjengir organinterne overveielser. Bestemmelsen innebærer en innsnevring av unntaksadgangen for organinterne dokumenter. Med presedenskort menes en kortfattet beskrivelse av et dokuments innhold. Presedenskort lages ofte for at et forvaltningen skal få en bedre oversikt over hvilke vedtak det har fattet, hvilke uttalelser som er gitt osv. Slike kort inneholder et kort sammendrag av sakens fakta, hvilke rettsregler som er anvendt og begrunnelsen.

Bestemmelsen slår fast at slike presedenskort ikke lenger kan unntas fra offentlighet som organinterne dokumenter. Dersom presedenskortet sammenfatter innholdet i et organinternt dokument, eller dersom det ellers gir uttrykk for interne overveielser som ikke har kommet til uttrykk utad, vil det imidlertid fremdeles kunne unntas som organinternt. Et presedenskort kan også unntas fra offentlighet med hjemmel i lovens andre unntaksbestemmelser.

Presedenskort blir ofte samlet i et presedensregister. I den grad dette registeret føres elektronisk følger det av utvalgets forslag til § 8 at det kan kreves innsyn i en sammenstilling av presedenskortene, så langt dette kan gjennomføres med rutinemessige framgangsmåter.

Bokstav h omfatter endelig rapport fra en formelt nedsatt arbeidsgruppe samt endelige repeterende rapporter fra virksomheter eller forvaltningsgrener.

Som nevnt ovenfor vil en arbeidsgruppe normalt regnes som en del av det organet som har oppnevnt den, og rapporten fra arbeidsgruppen vil dermed være et organinternt dokument. Dette vil fremdeles være hovedregelen. I enkelte tilfeller blir imidlertid arbeidsgrupper nedsatt med et mer formelt mandat og under forutsetning om at de skal avgi en rapport i eget navn. Etter bokstav h vil slike rapporter ikke lenger kunne unntas som organinterne.

Med endelige repeterende rapporter fra virksomheter eller forvaltningsgrener, siktes det til tilfeller der virksomheter eller grener innen et og samme organ rutinemessig avgir formelle rapporter om sin virksomhet til organets ledelse. Typiske eksempler på dette vil være årsrapporter mv.

§ 16 Unntak i kommunene

(1) Dokumenter utarbeidet innen en kommunal enhet kan unntas fra offentlighet i samsvar med reglene i § 15.

(2) Et virksomhetsområde innen den kommunale administrasjonen regnes som en egen enhet dersom det er tillagt hovedansvaret for virksomhetsområdet. Ved vurderingen av om det foreligger hovedansvar skal det legges vekt på omfanget av avgjørelsesmyndighet, budsjettansvar, faglig og administrativt ansvar. Fylkestinget eller kommunestyret selv kan i forskrift fastsette hvilke deler av administrasjonen som etter loven her skal regnes som egne enheter. Forskriften skal sendes departementet til kontroll av forskriftens lovlighet.

(3) For dokumenter som sendes til eller mottas fra andre enheter i administrasjonen gjelder reglene i § 17 og §§ 19 til 21. Dokumenter som sendes mellom administrasjonssjefen og den enkelte enhet kan dessuten unntas fra offentlighet i den grad det er påkrevd av hensyn til administrasjonssjefens generelle ledelsesansvar.

(4) Saksframlegg med vedlegg som blir gitt til et kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalgt organ kan ikke unntas fra offentlighet etter første eller tredje ledd.

Til § 16 Unntak i kommunene

Paragraf 16 innsnevrer adgangen til å gjøre unntak etter § 15 første ledd i kommunene (kommuner og fylkeskommuner). Etter gjeldende rett regnes hele kommunen i utgangspunktet som ett organ i forhold til § 15 første ledd. Paragraf 16 innebærer imidlertid at kommunen i forhold til offentlighetsloven deles opp i enheter, og at korrespondanse mellom enhetene ikke kan unntas som organintern etter § 15 første ledd. De alminnelige motivene står i kap. 11.5.3.

Etter første ledd kan dokumenter som er utarbeidet innen en kommunal enhet unntas fra offentlighet i samsvar med reglene i § 15. For at dokumenter utarbeidet innen en kommunal enhet skal kunne unntas, må vilkårene i § 15 første ledd være oppfylt. Dokumentet må altså være utarbeidet for enhetens interne saksforberedelse og ikke være sendt ut av enheten. Dokumenter eller del av dokument som faller inn under oppregningen i § 15 annet ledd bokstav a til h kan heller ikke unntas som organinterne i kommunale enheter. Det vises for øvrig til merknadene til § 15.

Annet ledd fastlegger når et virksomhetsområde innen den kommunale administrasjonen skal regnes som en egen enhet, og angir noen momenter som det skal legges vekt på i vurderingen av dette. Siden det er uttrykkelig fastslått i fjerde ledd at saksfremlegg med vedlegg til et kommunalt folkevalgt organ ikke kan unntas etter unntakene for interne dokumenter, er det ikke behov for å foreta en tilsvarende enhetsoppdeling av folkevalgte kommunale organer. Bestemmelsen gjelder derfor bare for den kommunale administrasjonen.

Etter annet ledd første punktum skal et virksomhetsområde innen den kommunale administrasjonen regnes som en egen enhet når det er tillagt hovedansvaret for det aktuelle saksfeltet. Den kommunale administrasjonen er i praksis inndelt i virksomhetsområder, og de forskjellige deler av den kommunale administrasjonen har ansvar for ulike deler av virksomheten.

Ved vurderingen av om en del av den kommunale administrasjonen har hovedansvaret for et virksomhetsområde, skal det etter annet ledd annet punktum legges vekt på omfanget av avgjørelsesmyndighet, budsjettansvar, faglig og administrativt ansvar.

Av disse momentene er avgjørelsesmyndighet det viktigste. Dersom virksomhetsområdet har fått delegert avgjørelsesmyndighet innenfor det aktuelle saksfeltet vil dette være et tungtveiende moment i retning av at det skal regnes som en egen enhet. Hvor stor betydning dette momentet vil ha i det konkrete tilfelle vil bero på hvilket omfang delegasjonen av avgjørelsesmyndighet har.

Det vil også være et moment som taler for at det foreligger en egen enhet dersom den aktuelle delen av administrasjonen har budsjettansvaret for virksomhetsområdet. Budsjettansvar innebærer at området hvert år får tildelt en sum som virksomhetsområdet fritt kan disponere til å utføre de oppgaver det er pålagt. Det samme gjelder der virksomhetsområdet har en egen leder med faglig og administrativt ansvar for virksomhetsområdet, men likevel slik at det faglige ansvaret eventuelt kan være delt på flere. Faglig ansvar brukes dels som betegnelse på tilfeller der et virksomhetsområde eller en tjenestemann har avgjørelsesmyndighet innenfor et fagområde og dels om tilfeller der andre oppgaver innenfor et fagfelt utføres på selvstendig basis, for eksempel at vedkommende område eller tjenestemann gir uttalelser, avgir innstillinger til folkevalgte organer og lignende.

I tillegg til de momenter som er nevnt i lovteksten vil det også kunne være et moment i retning av at det foreligger en egen enhet dersom det finnes folkevalgte organer som har sammenfallende kompetanse med den aktuelle delen av kommuneadministrasjonen.

De kommunale klagenemndene og de gjenværende kommunale særlovsorganer må klart regnes som egne enheter. Det samme gjelder for kommunens kontrollutvalg, kommunens revisjon og kommunale foretak. Også interkommunale samarbeidsorgan som kommunale aksjeselskap, interkommunale selskaper og virksomhet som er organisert med eget styre etter kommuneloven § 27 må regnes som egne enheter. Når det gjelder andre samarbeidsløsninger mellom kommuner, som er organisert utenfor rammen av reglene i kommuneloven § 27, må dette vurderes konkret.

De enkelte kommunale virksomhetsområder som har egen leder og eget budsjett- og resultatansvar, vil som regel måtte regnes som egne enheter. Innenfor disse virksomhetsområdende vil det i større kommuner være flere seksjoner. Ved vurderingen av om de enkelte seksjoner skal regnes som en egen enhet, vil omfanget av delegasjon av avgjørelsesmyndighet være et sentralt moment.

Når det gjelder den sentrale kommuneledelsen, så utgjør administrasjonssjefen og dennes stab en egen enhet. Hvor mange som skal anses å tilhøre den sentrale ledelsen og utgjøre en enhet, vil kunne variere med organiseringen av den enkelte kommune og må vurderes konkret.

I de kommuner hvor det er opprettet egne kommunedeler vil disse normalt regnes som egne enheter, slik at administrasjon som er knyttet til en slik kommunedel utgjør en egen administrativ enhet. Dersom de enkelte kommunedelene har et omfattende ansvarsområde, f.eks. ansvaret for flere kommunale tjenesteområder, vil det være aktuelt å regne de ulike virksomhetsområder innenfor en kommunedel som egne enheter. For bydelene i Oslo og Bergen vil dette være tilfelle.

I enkelte tilfeller vil en kommunal enhet motta støttetjenester fra andre deler av kommunen, f.eks. personaltjenester eller regnskapstjenester. I disse tilfellene vil de som utfører støttetjenestene regnes som en del av den aktuelle enhet, og korrespondansen som gjelder disse støttetjenestene kan unntas etter første ledd.

De kommunale institusjonene varierer sterkt med hensyn til størrelse og hvor stor administrativ og faglig selvstendighet de har. Som hovedregel vil ikke de enkelte institusjoner kunne regnes som egne enheter. De må derimot anses å utgjøre en del av den samme enhet som administrasjon de hører inn under.

I en del tilfeller vil det likevel være knyttet så stor selvstendighet til den enkelte institusjon at den må regnes som en egen enhet. Skolene vil ofte være et eksempel på dette. Hovedregelen vil være at den enkelte skole må regnes som en egen enhet. For enkelte mindre skoler som har begrenset administrativ kapasitet utover rektors pedagogiske ledelse, vil det imidlertid ikke være naturlig å regne skolen som en egen enhet. Valgte organer ved skolen, jf. opplæringsloven kap. 11, må derimot alltid regnes som egne enheter.

Hva som skal regnes som egne enheter må avgjøres ut fra bestemmelsene i annet ledd første og annet punktum. I en del tilfeller vil det imidlertid knytte seg tvil til om et virksomhetsområde utgjør en egen enhet. I annet ledd tredje punktum er det derfor gitt en forskriftshjemmel som gir fylkestinget eller kommunestyret adgang til å bestemme hvilke deler av administrasjonen som skal regnes som egne enheter. At kompetansen til å gi forskrifter er lagt til fylkestinget eller kommunestyret selv, innebærer at kompetansen til å gi forskrifter ikke kan delegeres. Etter annet ledd fjerde punktum skal slike forskrifter godkjennes av departementet. Departementet skal i denne forbindelse kun foreta en lovlighetskontroll. Fylkestinget og kommunen vil alltid ha adgang til å gi forskrifter som innebærer at kommunen deles opp i flere enheter enn annet ledd første og annet punktum krever. Der forskriftsutkastet legger opp til at virksomhetsområder ikke skal regnes som egne enheter, skal departementet bare godkjenne forskriften dersom det ligger innenfor det som må anses som en rimelig tolkning av annet ledd første og annet punktum.

Tredje ledd første punktum fastslår at reglene i § 17 og §§ 19 til 21 skal regulere unntaksadgangen for dokumenter som sendes mellom kommunale enheter. De fleste kommunale enheter vil måtte regnes som underordnede organer i forhold til den enheten som administrasjonssjefen og hans stab utgjør. Enheter innen en kommunedel må regnes å være underordnet den enhet som bydelen de er en del av utgjør. Kommunale enheter på nivået under administrasjonssjefen og hans eller hennes stab vil seg imellom som oftest måtte regnes om sideordnede organer. Det samme gjelder enheter under en bydel. Korrespondanse mellom slike enheter vil dermed bare kunne unntas etter § 19 og de innholdsbaserte unntakene i lovutkastet. Kontrollutvalget, revisjonen og kommunale foretak, kan ikke regnes som underordnet organ i forhold til administrasjonssjefen og hans stab. Korrespondansen mellom disse og andre enheter i kommunen må dermed regnes som korrespondanse mellom sideordnede organer, slik at det bare vil være tredje ledd annet punktum, jf. nedenfor, og § 19 og de innholdsbaserte unntakene som vil kunne gi adgang til unntak. For øvrig om når et organ er overordnet et annet vises det til merknadene til § 17.

Etter tredje ledd annet punktum kan korrespondansen mellom administrasjonssjefen og den enkelte enhet unntas i den grad det er påkrevd av hensyn til administrasjonssjefenes generelle ledelsesansvar. Bakgrunnen for dette unntaket er at administrasjonssjefen har et generelt ledelsesansvar for hele den kommunale administrasjonen. Når administrasjonssjefen opptrer, vil dette for så vidt alltid kunne ses på som et utslag av vedkommendes ledelsesansvar. Unntaket er imidlertid snevert og vil bare være aktuelt i forhold til visse sider av administrasjonssjefens ledelsesansvar. Dette følger av at unntak må være påkrevd. Dette vilkåret er nokså strengt. Vilkåret innebærer at det må foreligge en noenlunde reell fare for skade av et visst omfang på administrasjonssjefens muligheter til å ivareta sitt ledelsesansvar.

Unntaket tar særlig sikte på situasjoner hvor administrasjonssjefen på individuelt basis finner grunn til å foreta undersøkelser eller oppfølging. Dreier det seg om generell oppfølging, vil det ikke være adgang til unntak. Et annet tilfelle hvor unntak kan være aktuelt er der underordnede i administrasjonen til i enkelttilfeller tar opp særskilte spørsmål med administrasjonssjefen som har sammenheng med administrasjonssjefens ledelsesansvar. Det samme gjelder dokumenter i den avsluttende budsjettbehandling hvor administrasjonssjefen legger frem konkrete rammer for de enkelte enheter. Også tilfeller der et utkast til innstilling eller vedtak sendes administrasjonssjefen til uttalelse, vil omfattes.

Fjerde ledd fastslår at saksfremlegg med vedlegg som blir gitt til et kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalgt organ kun kan unntas etter de innholdsbaserte unntakene. Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende § 5 tredje ledd slik den lyder etter lovendring i desember 2000. Den gjelder også for saksframlegg fra et folkevalgt organ til et annet. Om denne bestemmelsen vises det til Justisdepartementets rundskriv G-8/2001 punkt 3 og Ot.prp.nr.56 (1999-2000).

§ 17 Dokument innhentet fra underordnet organ

(1) Forslag, utkast, utredning og lignende arbeidsdokument som et forvaltningsorgan har innhentet til sin interne saksforberedelse fra et underordnet organ, kan unntas fra offentlighet. Det samme gjelder dokument som gjelder innhenting av slikt dokument.

(2) Unntaket gjelder ikke dokument innhentet som ledd i den alminnelige høringsbehandlingen av en sak.

Til § 17 Dokument innhentet fra underordnet organ

Bestemmelsens gir adgang til å unnta fra offentlighet dokument som et forvaltningsorgan har innhentet til sin interne saksforberedelse fra et underordnet organ. Bestemmelsen er en presisering av offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav a. De alminnelige motivene finnes i kapittel 10.

For å understreke at det bare er dokumenter som det overordnete organ har innhentet til sin interne saksforberedelse som kan unntas, er dette presisert i bestemmelsen. Det er også tatt inn en eksemplifisering av hvilken type dokumenter det siktes til i lovteksten. Bestemmelsen må ses i sammenheng med retten til innsyn i faktiske opplysninger, jf. § 20, og interesseavveiningsbestemmelsen i § 10.6.4.1.

Det stilles ikke noen nærmere krav til den ytre karakteren av de dokumentene som kan unntas etter første ledd. Bestemmelsen omfatter dermed endelige dokumenter som avgis på formalisert vis i vedkommende organs navn. Videre omfattes mer uformelle og foreløpige forslag og utkast som er oversendt fra det overordnede organet, samt merknader i form av uformelle innspill fra det underordnede organet. Det er ikke avgjørende om saken er på et tidlig eller sent stadium. Videre skilles det ikke etter den tilknytningen det generelt er mellom de to organene eller etter graden av fortrolighet i den korrespondansen som foreligger i det konkrete tilfellet. Men dette er momenter som vil ha betydning i den interesseavveiningen som må foretas i det enkelte tilfellet etter § 10. Kjernen i bestemmelsen vil være foreløpige utkast, skisser problemnotater og lignende som kommer fra det underordnede organet, men også mer gjennomarbeidete utredninger dekkes av bestemmelsen, så lenge de er til det overordnete organets interne saksforberedelse. Faktiske opplysningene som kommer fra det underordnete organ vil ofte være underlagt innsynsrett, jf. § 20.

Når det gjelder hva som utgjør ett organ, vises det til merknadene til § 15 første ledd.

Avgjørende for om et organ er overordnet et annet, er først og fremst om det har omgjørings- og instruksjonsrett overfor det eller kan pålegge det arbeidsoppgaver innenfor vedkommende saksområde. Ordinære direktorater skaper ikke problemer; de er underordnet bestemte departementer. Politidistriktene er underordnet Politidirektoratet. Fylkesmannsembetene står i en spesiell stilling ved at de administrativ er underlagt Arbeids- og administrasjonsdepartementet, mens de på de ulike fagområdene er underlagt forskjellige departementer. Når fylkesmannen behandler en sak innen et bestemt fagområde, vil det altså være et bestemt departement som er å anse som overordnet organ i den aktuelle saken, mens det i annen sak fra et annet fagområde kan være et annet departement.

En rekke organer har en ”uavhengig” stilling i forhold til den øverste, sentrale statsforvaltningen ved behandling av enkeltsaker. Det gjelder ulike klageorganer og tilsynsmyndigheter. Det kan i slike tilfeller være uklart om et organ har formell myndighet til å pålegge et annet organ arbeidsoppgaver i forbindelse med generelle saker, for eksempel utredning av behovet for lovendringer.

Et organ regnes ikke som underordnet et annet bare fordi det har lovbestemt plikt til å avgi uttalelse i en sak, eller fordi uttalelse fra det aktuelle organet er viktig for å få saken forsvarlig opplyst.

Selvstendige rettssubjekter som er eid av stat eller kommune, slik som aksjeselskaper, statsforetak og lignende, kan ikke regnes som underordnet eier- eller fagdepartementet.

Det er ikke noe krav om at organet er direkte underordnet.

Det er et krav at dokumentet fra det underordnede organet er ment til den interne saksforberedelsen i det overordnede organet. I dette ligger at svaret bare skal benyttes for den interne saksbehandlingen, og ikke er forutsatt å skulle brukes ut over dette.

I noen tilfeller kan det på et gitt tidspunkt være usikkert om dokumentet senere skal sendes til andre organer, for eksempel som vedlegg til et dokument. Etter omstendighetene kan dokumentet ses på som til den interne saksforberedelsen inntil det besluttes at det også skal sendes ut av organet.

Dersom en ikke har konkrete holdepunkter for hva som var formålet med dokumentet, må vurderingen skje på mer generelt grunnlag med utgangspunkt i hva som er vanlig praksis for vedkommende saks- og dokumenttype. Årsmeldinger og rapporter fra underliggende organer må for eksempel normalt forutsettes å skulle offentliggjøres, slik at de ikke utelukkende er til den interne saksforberedelsen.

Et dokument som opprinnelig var ”internt”, kan senere endre status gjennom den faktiske bruken av dokumentet. Det kan for eksempel være at dokumentet tas inn som en del av det endelige vedtaket som del av begrunnelsen, eller at det sendes til sakens parter.

Det er et krav at dokumentet som kommer fra det underordnede organet er innhentet fra det overordnede. For at kravet til innhenting skal være oppfylt, må det aktuelle dokumentet som utgangspunkt være innsendt etter en direkte og konkret anmodning fra det overordnede organet. Anmodningen kan være skriftlig eller muntlig. En stående instruks om å sende inn en bestemt type dokumenter i forbindelse med det overordnede organets interne saksforberedelse, kan tilfredsstille kravet om at dokumentet må være innhentet.

Kravet om innhenting innebærer at dokumenter som utarbeides på initiativ fra det underordnede organet, ikke kan unntas med hjemmel i denne bestemmelsen. Det er ikke tilstrekkelig til å gjøre unntak at dokumentet først og fremst er utarbeidet i mottakerorganets interesse, for eksempel at et underordnet organ rapporterer om lovbrudd som det overordnede organet har til oppgave å forfølge. Det følger av dette at heller ikke dokumenter fra et underordnet organ som setter i gang en sak, kan unntas etter bestemmelsen.

Dokumenter som er innhentet fra sideordnet organ, kan ikke unntas etter bestemmelsen. Det er heller ikke anledning til å unnta innspill mv. som kommer fra parter i saken.

Etter første ledd annet punktum omfatter unntaksadgangen også dokument om innhenting av slike dokumenter som kan unntas etter første ledd første punktum.

Etter annet ledd gjelder ikke unntaket i første ledd korrespondanse som er ledd i den alminnelige høringsbehandlingen av en sak. Hva som er alminnelig høring må som utgangspunkt løses etter de retningslinjene som gjelder ved tolkning av offentlighetsloven § 5 annet ledd tredje punktum i dag. Til forskjell fra gjeldende rett er imidlertid unntaket fra unntaket utvidet, slik at det ikke bare gjelder i generelle saker, men også omfatter konkrete saker. Det vises ellers til merknadene til § 18 annet ledd.

§ 18 Dokument innhentet av et departement fra et annet departement

(1) Forslag, utkast, utredning og lignende arbeidsdokument som et departement har innhentet til sin interne forberedelse av en sak fra et annet departement, kan unntas fra offentlighet. Det samme gjelder dokument om innhenting av slikt dokument.

(2) Unntaket gjelder ikke dokument innhentet som ledd i den alminnelige høringsbehandlingen av en sak.

Til § 18 Dokument innhentet av et departement fra et annet departement

Bestemmelsen gir, på nærmere betingelser, adgang til å unnta dokumenter som et departement har innhentet til sin interne forberedelse av en sak fra et annet departement. Bestemmelsen erstatter gjeldende § 5 annet ledd bokstav c. De alminnelige motivene står i kapittel 10.6.4.6.

For å understreke at det bare er dokumenter som departementet har innhentet til sin interne saksforberedelse som kan unntas, er ”innhentet-kriteriet” tatt inn i første ledd. I første ledd er det også tatt inn en eksemplifisering av hvilken type dokumenter det siktes til i lovteksten. Bestemmelsen må ses i sammenheng med retten til innsyn i faktiske opplysninger, jf. § 20, og interesseavveiningsbestemmelsen i § 10.

Etter første ledder det, på samme måte som etter § 17, et vilkår at dokumentet er til mottakerdepartementets interne saksforberedelse, og at det er innhentet. Eksemplifiseringen av hvilke dokumenter som omfatter svarer også til § 17. Om disse spørsmålene vises det til merknadene til § 17. Etter første ledd annet punktum omfatter unntaksadgangen også dokument om innhenting av slike dokumenter som kan unntas etter første ledd første punktum.

Annet leddinnsnevrer unntaksadgangen noe i forhold til gjeldende rett ved at bestemmelsen om at korrespondanse som er ledd i den alminnelige høringsbehandlingen av en sak utvides til å også gjelde i enkeltsaker. Etter annet ledd kan paragrafen ikke brukes til å unnta uttalelser som er avgitt av et departement til et annet som ledd i den alminnelige høringsbehandlingen av en sak. Som nevnt skiller ikke bestemmelsen lenger mellom generelle og konkrete saker, departementenes høringssvar i enkeltsaker i større utbyggingssaker vil således ikke lenger kunne unntas etter bestemmelsen.

Bestemmelsen gjelder bare alminnelige høringer. Departementenes høringssvar i interne høringer, det vil si høringer der det kun bes om innspill fra andre departementer, vil fortsatt kunne unntas. Dersom det bes om innspill også fra personer eller organer utenfor departementene, vil høringen være alminnelig i bestemmelsens forstand. Utredningsinstruksen omhandler forskjellige former for interne høringer. De såkalte departementsforeleggelsene, jf. utredningsinstruksen pkt. 6.1, er begrensede, ”interne” høringer departementene imellom for å samordne standpunkter i en sak, for eksempel i en lovsak eller under arbeidet med en stortingsmelding. Tilsvarende skal det skje foreleggelse for andre departementer etter utredningsinstruksen pkt. 4.2 (forhåndsforeleggelse før et utredningsarbeid påbegynner) og 4.3 (foreleggelse for departementene etter at saken er utredet, men før alminnelig høring gjennomføres).

§ 19 Unntak for særlig rådgivning

Dokument som organet har innhentet til sin interne saksforberedelse, og som inneholder særlig rådgivning, eller de deler av dokumentet som inneholder slik rådgivning, kan unntas fra offentlighet så langt det er påkrevd av hensyn til en forsvarlig ivaretakelse av det offentliges interesser i en sak. Det samme gjelder dokument om innhenting av slikt dokument.

Til § 19 Unntak for særlig rådgivning

Bestemmelsen gir adgang til å unnta dokument eller de deler av et dokument som inneholder særlig rådgivning innhentet til et forvaltningsorgans interne saksforberedelse. Paragrafen erstatter offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav b, men innebærer en innsnevring av unntaksadgangen. De alminnelige motivene står i kapittel 10.6.4.5.

Formålet med bestemmelsen er å beskytte det offentliges behov for å innhente strategiske råd. Unntaket gir dermed mulighet til å beskytte det offentliges interesser i en sak. Som strategisk rådgivning regnes rådgivning som skisserer hvilken fremgangsmåte forvaltningen bør følge for å oppnå en bestemt målsetning. De skjønnsmessige vurderingene som ligger til grunn for rådet, vil også regnes som en del av rådgivningen.

Det som kan unntas, er ”særlig rådgivning”. Sammenlignet med dagens lov innebærer formuleringen to forskjeller. For det første er alternativet ”sakkyndige” tatt bort. Dette er for å understreke at sakkyndighet i seg selv ikke kan gi grunnlag for unntak. For det andre brukes uttrykket ”rådgivning” i stedet for ”rådgivere”. Formuleringen tar sikte på å få frem at det er den spesielle funksjonen vedkommende person eller organisasjon har i saken som er avgjørende, og ikke vedkommendes stilling mer allment.

En annen forskjell i forhold til gjeldende § 5 annet ledd bokstav b, er at § 19 bare gir rett til å unnta de deler av et dokument som inneholder ”særlig rådgivning”. Dersom dokumentet også inneholder opplysninger som ikke er å anse som særlig rådgivning, vil altså ikke disse delene kunne unntas etter § 19. Det er grunn til å understreke at ”særlig rådgivning” er noe særskilt som ikke vil omfatte alle råd og anbefalinger. Det kan således tenkes at et dokument inneholder mange råd og anbefalinger, men at bare deler av dette kan unntas som ”særlig rådgivning”.

Unntaket skal tilgodese hensynet til en forsvarlig ivaretakelse av det offentliges interesser i en sak.

Et typisk eksempel vil være råd fra advokat om hvorvidt og hvordan forvaltningen bør engasjere seg i en rettslig tvist. Rådgivningen kan komme fra Regjeringsadvokaten eller en privat advokat.

Et annet eksempel på dette kan være vurderinger av hvilke konsekvenser som vil inntre ved ulike handlingsalternativer som står åpne for organet.

Som i dag vil rådgivning som bygger på alminnelige erfaringsgrunnsetninger og den målsetningen organet bygger på, ikke være tilstrekkelig til at det kan gjøres unntak. Unntaket omfatter i første rekke personer og organer med en mer spesiell rådgiverfunksjon. Dette fremgår av kravet om at det må foreligge ”særlig” rådgivning.

På den annen side vil sakkyndige uttalelser som ikke har karakter av rådgivning, ikke være omfattet av unntaket. Det kan for eksempel være utredninger om konsekvenser av utbygging av et landområde, eller konsekvensene av fredning av et vassdrag. Et annet eksempel kan være utredning av fordeler og ulemper ved ulike bidrag i en arkitektkonkurranse. Slike uttalelser vil ikke i seg selv kvalifisere til unntak. Det gjør ikke noen forskjell om den sakkyndige har sitt virke i det private eller offentlige.

De interessene som skal beskyttes ifølge bestemmelsen, er ”det offentliges interesser i en sak”. Denne vide avgrensningen må ses i sammenheng med at det bare er rådgivningen som kan unntas.

Etter ordlyden må unntak være ”påkrevd”. Dette innebærer at det offentliges interesser i saken må bli skadelidende for at det er adgang til unntak. En teoretisk mulighet for skade er ikke tilstrekkelig. På den annen side kreves det ikke en stor grad av sannsynlighet for at skade vil inntre i den konkrete saken. Videre må vilkåret forstås slik at det kreves skade av et visst omfang – en rent bagatellmessig skade er ikke tilstrekkelig.

Skadevurderingen kan stille seg forskjellig ettersom tiden går.

Rådgivningen må være innhentet til bruk for forvaltningsorganets interne saksforberedelse. Om dette kriteriet vises det til merknadene til § 17.

Retten til innsyn i faktiske opplysninger etter § 20 første ledd gjelder ikke for opplysninger som kan unntas etter § 19. Siden § 19 bare gir adgang til å unnta de deler av et dokument som inneholder særlig rådgivning, vil rene faktiske opplysninger ofte falle utenfor unntaksadgangen etter bestemmelsen. De delene av dokumentet som inneholder faktiske opplysninger vil dermed allerede av denne grunn ikke kunne unntas fra offentlighet.

Unntaksvilkårene etter § 19 er av en slik karakter at bestemmelsen i liten grad vil omfatte faktiske opplysninger. Faktiske opplysninger som er en del av rådgivningen på en slik måte at offentliggjøring av disse i seg selv vil føre til en slik skade som § 19 er ment å beskytte mot, vil det imidlertid være adgang til å unnta etter bestemmelsen. Dette vil være tilfelle der faktiske opplysninger og vurderinger og råd henger nær sammen. Et eksempel på dette kan være vurderinger av hvilke faktiske konsekvenser som vil inntre ved ulike handlingsalternativer som står åpne for organet.

Bestemmelsen omfatter også dokument om innhenting av rådgivningen, jf. annet punktum.

Også i forhold til unntaket etter § 19 skal det foretas en interesseavveining etter § 10. Karakteren av unntaket etter § 19 tilsier imidlertid at § 10 bare rent unntaksvis vil føre til en plikt til å offentliggjøre særlig rådgivning.

§ 20 Rett til innsyn i faktiske opplysninger

(1) Det skal gis innsyn i faktiske opplysninger i dokumenter som kan unntas etter §§ 17 og 18 i saker som gjelder:

1. avgjørelser og avtaler som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter og plikter til private personer, og

2. planlegging og gjennomføring av større tiltak som kan få vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser eller samfunn og som er avhengig av offentlig tillatelse.

(2) Retten til innsyn i faktiske opplysninger etter paragrafen her gjelder ikke dersom:

1. opplysningene finnes i et annet dokument som er offentlig,

2. opplysningene gir et åpenbart misvisende bilde av dokumentets innhold, eller

3. det ville være uforholdsmessig arbeidskrevende å skille ut de faktiske opplysningene fra de delene av dokumentet som ellers kan unntas fra offentlighet.

Til § 20 Rett til innsyn i faktiske opplysninger

Bestemmelsen gir rett til innsyn i faktiske opplysninger i dokumenter som er omfattet av §§ 17 og 18. Om forholdet til unntaket for særlig rådgivning vises det til merknadene til § 19. Bestemmelsen er ny. De alminnelige motivene finnes i kapittel 10.6.5

Begrepet faktiske opplysninger skal som utgangspunkt forstås på samme måten som etter forvaltningsloven § 18 tredje ledd i dag. Om denne bestemmelsen heter det i Ot.prp. nr. 3 (1976-77) side 79:

”Begrepet ”faktiske opplysninger” som loven bruker i dag, er meget omfattende. Ikke bare har parten rett til å gjøre seg kjent med spesifikke og presise faktiske opplysninger, som f.eks. arealoppgaver, men også med opplysninger som i høy grad bygger på vurderinger. I en konsesjonssak vil parten f.eks. ha rett til å gjøre seg kjent med opplysninger om bonitet, rentabilitet og drivverdighet. Den karakteristikk som gis av en bestemt person, må reknes som en faktisk opplysning i hvert fall når den bygger på konkrete hendinger, f.eks. må uttrykk som ”drikkfeldig” eller ”alkoholmisbruker” reknes til denne kategori. I en sak som angår forretningsforhold, vil parten ha rett til å se anslag for gevinst og tap og de berekninger og forutsetninger dette bygger på. I en sak om erstatning for ulykke, f.eks. for naturskade, kan parten kreve å få se utredninger om årsaken til ulykken, selv om disse kan være skjønnsmessige og lite eksakte.”

Også prognoser er omfattet. Det må likevel trekkes en grense mot begrunnelser og overveielser som er svært skjønnsmessige og ikke med rimelighet kan sies å ha noen vesentlig forankring i faktiske forhold i snevrere forstand. Det synes umulig å komme unna at avgrensningen på dette punktet vil bli skjønnsmessig. Det avgjørende bør være hvilken funksjon opplysningene har i forvaltningens saksbehandling. Det sentrale med faktiske opplysninger er at disse utgjør en premiss for forvaltningen i dens valg mellom mulige konklusjoner i en sak, og at de kan etterprøves av partene på empirisk grunnlag.

Foreløpige antagelser om fakta vil også være omfattet. På den annen side faller rettslige utredninger og subsumsjoner utenfor de faktiske opplysningene. Karakteristikker som ikke bygger på rettslige overveielser, vil derimot som utgangspunkt regnes som en faktisk opplysning.

Om innholdet av begrepet faktiske opplysninger vises det ellers til de alminnelige motivene i kapittel 10.6.5.2.2.

Av første ledd bokstav a og b fremgår i hvilke sakstyper retten til innsyn i faktiske opplysninger gjelder. Første ledd bokstav a omfatter ”avgjørelser og avtaler som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter og plikter til privatpersoner”.

Begrepet ”avgjørelser” omfatter først og fremst rettslig bindende disposisjoner som forvaltningen treffer i kraft av sin høyhetsrett over privatpersoner. Men det kan også tenkes å omfatte for eksempel disposisjoner som treffes på grunnlag av eiendomsrett eller i kraft av privatrettslige avtaler.

”Avtaler” kan gjelde både utøvelse av offentlig myndighet og privatrettslige disposisjoner.

Både avgjørelsene og avtalene kan være av individuell eller generell/kollektiv karakter.

Begrepet ”private personer” skal forstås på samme måte som i forvaltningsloven, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a og fjerde ledd.

Bokstav b omfatter saker om ”planlegging og gjennomføring av større tiltak som kan få vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser eller samfunn og som er avhengig av offentlig tillatelse”. Siktemålet med bestemmelsen er å fange opp en del meget betydningsfulle saker på et tidlig stadium. Den valgte formuleringen er hentet fra plan- og bygningsloven § 33–2 første ledd, men må tolkes ut fra offentlighetslovens formål.

Det kan ikke settes noe absolutt mål for hvilke tiltak som har ”vesentlige konsekvenser”. Betydningen kan knyttes til hele landets befolkning, men den kan også knyttes til en sak i lokalsamfunnet.

Innsynsretten er avgrenset til det som ”gjelder” de aktuelle sakstypene. De faktiske opplysningene må dermed være relevante for selve sakens gjenstand. Utenfor faller dermed faktiske opplysninger om ulike saksbehandlingsskritt mv., for eksempel hvilke personer som har behandlet saken, dato og sted for møter. Unntak kan tenkes dersom slike spørsmål er gjort til gjenstand for en egen sak.

Annet ledd regner opp visse begrensninger i innsynsretten, begrunnet i hensynet til forvaltningens arbeidsbyrde.

Etter bokstav a gjelder retten ikke dersom de faktiske opplysningene finnes i et annet dokument som er offentlig. Det er uten betydning om det andre dokumentet er underlagt en rett til innsyn eller om forvaltningsorganet gir innsyn uten at det foreligger noe slikt rettskrav. Forvaltningsorganet har anledning til å produsere et nytt dokument i anledning innsynskravet. En slik fremgangsmåte må imidlertid ikke føre til at det tar urimelig lang tid å behandle innsynssaken.

Etter bokstav b er innsynsretten avskåret dersom de faktiske opplysningene gir et åpenbart misvisende bilde av dokumentets innhold. Dette vilkåret er identisk med det tilsvarende vilkåret i § 11 og det vises til merknadene til denne bestemmelsen.

Etter bokstav c gjelder ikke retten til innsyn i faktiske opplysninger dersom det ville være umulig eller uforholdsmessig krevende å skille ut de faktiske opplysningene fra de delene av dokumentet som ellers kan unntas fra offentlighet. Bestemmelsen er begrunnet ut fra hensynet til forvaltningens arbeidsbyrde. Terskelen er ment å være nokså høy, idet forutsetningen er at opplysningene ikke er tilgjengelig på annen måte, jf. bokstav a.

Bestemmelsen tar i første rekke sikte på tilfeller der det kreves innsyn i en omfattende dokumentmasse.

Hva som kan kreves av forvaltningen må ses i forhold til betydningen av at opplysningene offentliggjøres.

§ 21 Unntak for kopier i særlige tilfeller

Dersom et forvaltningsorgan mottar en kopi av et dokument som kan unntas etter §§ 15 til 19 hos avsenderorganet, kan kopien unntas fra offentlighet dersom den ikke blir brukt i saksbehandling hos mottakeren.

Til § 21 Unntak for kopier i særlige tilfeller

Bestemmelsen gjør et unntak fra prinsippet om at interne dokumenter som sendes ut av det saksforberedende organet, ikke lenger kan unntas fra offentlighet. Bestemmelsen er ny og innebærer trolig en viss utvidelse av unntaksadgangen sammenlignet med dagens rettstilstand. De alminnelige motivene står i kapittel 10.6.4.4.

Formålet med bestemmelsen er at visse organer som har et koordineringsansvar på et saksfelt skal ha anledning til å holde seg orientert om utviklingen på vedkommende område uten at dette fører til offentlighet.

Den tar utgangspunkt i at det foreligger et dokument til et forvaltningsorgans interne saksforberedelse, og at dokumentet kan unntas fra offentlighet etter §§ 15 til 19. Oversending av dokumentet til et annet forvaltningsorgan fratar ikke dokumentet dets status som internt.

Det er videre et krav om at dokumentet ikke må bli brukt i saksbehandling i mottakerorganet. Dette innebærer først og fremst at brev som sendes til orientering uten at det skjer noe annet med det enn at det leses og tas til etterretning, likevel kan unntas fra offentlighet. Det er ikke avgjørende om dokumentet journalføres eller ikke.

Dersom dokumentet senere blir brukt i saksbehandling i mottakerorganet, kan det ikke unntas etter § 21.

§ 22 Unntak for å ivareta Norges utenrikspolitiske interesser

(1) Opplysninger kan unntas fra offentlighet når det er påkrevd for å ivareta Norges utenrikspolitiske interesser og:

1. det foreligger en folkerettslig forpliktelse for Norge til å unnta opplysningene fra offentlighet,

2. det følger av fast og ensartet praksis mellom stater eller mellom stater og mellomstatlige organisasjoner at opplysningene ikke skal offentliggjøres,

3. opplysningene er mottatt fra en fremmed stat eller mellomstatlig organisasjon under forutsetning om at opplysningene ikke skal offentliggjøres, eller

4. opplysningene gjelder norske forhandlingsposisjoner, forhandlingsstrategier eller lignende.

Unntaket i bokstav d gjelder bare inntil forhandlingene er avsluttet, likevel slik at opplysninger om forhandlingsstrategier og lignende fortsatt kan unntas dersom forhandlingene om samme sak ventes tatt opp igjen.

(2) Opplysninger i offisielle dokumenter som utveksles mellom Norge og en mellomstatlig organisasjon i saker som gjelder internasjonal normutvikling som kan få betydning for norsk rett, kan ikke unntas fra offentlighet etter første ledd bokstav b og c, med mindre dette er påkrevd for å ivareta tungtveiende utenrikspolitiske interesser. Det samme gjelder opplysninger om norske forhandlingsposisjoner etter at posisjonene er lagt fram i forhandlingene.

(3) I saker som gjelder internasjonal normutvikling som kan få betydning for norsk rett, skal det ved vurderingen etter § 10 særlig legges vekt på behovet for offentlig debatt.

Til § 23 Unntak for å ivareta Norges utenrikspolitiske interesser

Bestemmelsen angir hvilke vilkår som må være til stede for at forvaltningen skal kunne unnta opplysninger fra offentlighet for å ivareta Norges utenrikspolitiske interesser. Bestemmelsen er en presisering og en videreutvikling av gjeldende lovs § 6 første ledd nr. 1. De alminnelige motivene finnes i kapittel 12.6.

Mens første ledd gjelder generelt, gir annet ledd særregler for opplysninger som gjelder internasjonal normutvikling som kan ha betydning for norsk rett.

Første ledd er bygget opp slik at innledningen angir det generelle vilkåret for å kunne unnta opplysninger fra offentlighet. Bokstavene a til d inneholder en nærmere presisering av hvilke tilfeller bestemmelsen omfatter. For å kunne unnta opplysninger etter denne bestemmelsen må altså både det generelle vilkåret i innledningen til første ledd være oppfylt, og det må foreligge en situasjon som nevnt i bokstavene a til d. Det må derfor alltid foretas en konkret vurdering både av om ett av vilkårene i bokstav a til d kommer til anvendelse, og om det alminnelige vilkåret i innledningen til første ledd er til stede. I motsetning til gjeldende § 6 første ledd nr. 1 gir bestemmelsen bare adgang til å unnta opplysninger fra offentlighet. Resten av dokumentet skal i utgangspunktet gjøres kjent, jf. lovutkastet § 11.

Det følger videre av § 12 at det ikke er adgang til å gjøre unntak etter § 22 dersom opplysningene som ellers kan gi grunnlag for unntak, er kjent eller alminnelig tilgjengelig. Dette gjelder også dersom opplysningene er kjent ved at de er gitt ut av, eller er alminnelig tilgjengelig i, et annet land eller en internasjonal organisasjon. God forvaltningsskikk tilsier at forvaltningen etter omstendighetene kan ha plikt til å undersøke om opplysningene i dokumentet er offentlig kjent eller allment tilgjengelig i andre land. Hvis dette er påberopt av den som krever innsyn, eller forvaltningen av andre grunner har opplysninger eller mistanke om at dette er tilfelle, bør spørsmålet forelegges for statens ambassade eller eventuelt den internasjonale organisasjonen.

Etter § 22 første ledd er det alltid et vilkår at unntak må være påkrevd for å ivareta Norges utenrikspolitiske interesser. Uttrykket utenrikspolitiske interesser omfatter også utenriksøkonomiske interesser. Også dette kriteriet må i første rekke anses som en presisering av gjeldende rett. I dette ligger for det første at bestemmelsen bare verner norske interesser. Dersom man ved å gi innsyn i opplysningene skader andre staters interesser uten at dette påvirker norske interesser negativt, vil bestemmelsen ikke gi hjemmel for unntak. Det følger videre av denne formuleringen at det bare er norske utenrikspolitiske interesser som vernes av bestemmelsen. Innenrikspolitiske interesser, som at regjeringen kan få kritikk for de posisjoner som er inntatt, eller at Norge ikke har nådd fram med sine posisjoner, gir ikke grunnlag for å unnta opplysninger fra offentlighet.

Det følger videre av innledningen til første ledd at unntak må være påkrevd for å ivareta norske utenrikspolitiske interesser. Uttrykket må tolkes på samme måte som etter gjeldende § 6 første ledd nr. 2, som også bruker dette uttrykket. I dette ligger at det må foreligge en reell fare for at innsyn vil føre til skadevirkninger for norsk utenrikspolitikk. Selv om ett av vilkårene i bokstav a til d foreligger, må det likevel vurderes om det å gi innsyn i opplysningene vil føre til skadevirkninger for norske utenrikspolitiske interesser. slik at unntak er påkrevd.

I første ledd bokstav a til d gis det en nærmere oppregning av hvilke situasjoner som kan gi adgang til å unnta opplysningene fra offentlighet. Oppregningen er uttømmende. For å kunne unnta opplysninger fra offentlighet med hjemmel i § 22 må derfor et av vilkårene i bokstav a til d være til stede.

Bokstav a fastslår at opplysninger kan unntas fra offentlighet dersom det foreligger en folkerettslig forpliktelse for Norge til å unnta opplysningene fra offentlighet. En folkerettslig forpliktelse kan enten følge av traktat eller av internasjonal kutyme. Et typisk eksempel på det første er NATO-regelverket som gir klare bestemmelser om gradering og taushetsplikt. Også andre konvensjoner inneholder bestemmelser om konfidensialitet, selv om det er sjelden slike bestemmelser er utformet direkte som taushetspliktsbestemmelser.

Hvis norske myndigheter er folkerettslig forpliktet til ikke å gi allmennheten innsyn i et dokument, vil det som hovedregel være adgang til å unnta dokumentet fra offentlighet. Brudd på våre folkerettslige forpliktelser vil normalt skade vårt forhold til andre stater, og unntak vil dermed være påkrevd for å ivareta våre utenrikspolitiske interesser. Også i disse tilfellene må det imidlertid foretas en konkret vurdering. Internasjonalt har det skjedd en utvikling i synet på åpenhet de siste årene. Det er dermed ikke gitt at brudd på eldre omfattende konfidensialitetsbestemmelser vil kunne skade våre utenrikspolitiske interesser.

Enkelte traktatfestede konfidensialitetsbestemmelser er vedtatt for å bidra til at stater samarbeider med internasjonale overvåkningsorganer. Et eksempel på dette er Den europeiske torturkonvensjon 26. november 1987 artikkel 11, som fastslår at all informasjon som overvåkningskomiteen mottar, samt komiteens endelige rapport skal være konfidensiell. Slike bestemmelser er i første rekke gitt for å verne statenes interesser, og den internasjonale organisasjonen har sjelden noen selvstendig interesse i at deres kritikk ikke gjøres kjent. I disse tilfellene vil ikke bestemmelsen gi hjemmel for å unnta opplysningene fra offentlighet.

Det følger av første ledd bokstav b at opplysninger kan unntas fra offentlighet dersom det følger av fast og ensartet praksis at opplysningene ikke skal offentliggjøres. Det følger for eksempel av internasjonal praksis at det ikke gis innsyn til uvedkommende i dokumenter som utveksles underhånden mellom stater i internasjonale forhandlinger.

Også når det gjelder denne type dokumenter vil grunnvilkåret ”påkrevd for å ivareta Norges utenrikspolitiske interesser” ofte være oppfylt. Grunnvilkåret vil imidlertid oftere føre til at opplysningene ikke kan unntas fra offentlighet etter bokstav b enn etter bokstav a. Internasjonal praksis er under utvikling, og en rekke stater fører nå en mer åpen utenrikspolitikk. Selv om det fremdeles må anses å foreligge en internasjonal praksis for å unnta visse typer opplysninger fra offentlighet, vil det derfor ikke nødvendigvis føre til skadevirkninger for norsk utenrikspolitikk å gi innsyn i disse opplysningene. Hvorvidt dette er tilfelle vil kunne bero både på opplysningenes art og på hvilket land eller hvilken mellomstatlig organisasjon opplysningene er mottatt fra eller sendt til.

Det er bare relevant å ta hensyn til praksis som er utviklet mellom stater eller mellom stater og mellomstatlige organisasjoner. Bestemmelsen gir dermed bare hjemmel til å unnta fra offentlighet dokumenter som utveksles mellom Norge og en annen stat eller mellom Norge og en mellomstatlig organisasjon. Dokumenter som utveksles mellom Norge og andre internasjonale organisasjoner, kan ikke unntas etter denne bestemmelsen.

Første ledd bokstav c gir adgang til å unnta dokumenter fra offentlighet dersom opplysingene er mottatt fra en fremmed stat eller mellomstatlig organisasjon under forutsetning om at opplysningene ikke skal offentliggjøres. Dette vilkåret er delvis overlappende med bokstav b. Ofte vil en slik forutsetning gi seg utslag i at dokumentet er klassifisert eller gradert, men det skjer også at slike forutsetninger uttrykkes på annen måte, for eksempel muntlig. Dersom en forutsetning om konfidensialitet er klart uttrykt, vil grunnvilkåret om at unntak skal være påkrevd for å ivareta norske utenrikspolitiske interesser normalt være oppfylt. Også her må imidlertid forholdet vurderes konkret.

Unntaket gjelder bare opplysninger som er mottatt fra en fremmed stat eller en mellomstatlig organisasjon. Uttrykket omfatter også overnasjonale organisasjoner, for eksempel EU. Også internasjonale domstoler og overvåkningsorganer vil omfattes av begrepet.

Første ledd bokstav d regulerer adgangen til å unnta opplysninger fra offentlighet for å ivareta norske forhandlingsinteresser. Innsyn i norske forhandlingsposisjoner vil ofte svekke vår forhandlingsevne dersom de gjøres kjent. Særlig gjelder dette dersom opplysningene gjelder retrettposisjoner eller forhandlingsstrategier. Etter at posisjonene er framlagt i forhandlingene, vil det normalt ikke lenger være påkrevd å unnta disse fra offentlighet for å ivareta våre utenrikspolitiske interesser. Det vil derfor ofte måtte gis innsyn i slike opplysninger, med mindre ett av de andre unntakene kommer til anvendelse. Det kan imidlertid fremdeles skade vår forhandlingsposisjon dersom forhandlingsstrategier og retrettposisjoner gjøres kjent. Slike opplysninger vil derfor normalt kunne unntas fra offentlighet inntil forhandlingene er avsluttet.

Etter at forhandlingene er avsluttet vil det ikke foreligge et forhandlingspolitisk behov for å unnta opplysninger om forhandlingsstrategier og posisjoner fra offentlighet. Slike opplysninger kan derfor ikke lenger unntas med hjemmel i første ledd bokstav d, med mindre det forventes at forhandlinger om samme sak tas opp igjen, jf. første ledd annet punktum. Eksempel på slike gjentagende forhandlinger er fiskeriforhandlinger. Det vil imidlertid fremdeles være adgang til å unnta opplysningene etter andre hjemler i loven, herunder første ledd bokstavene a til c.

Annet ledd gjelder opplysninger som angår internasjonal normutvikling som kan få betydning for norsk rett. Dette uttrykket må tolkes vidt slik at de fleste forhandlinger som foregår i mellomstatlige organisasjoner vil falle inn under denne bestemmelsen. Annet ledd vil altså ikke bare komme til anvendelse der det er sannsynlig at norsk lov eller forskrift må endres, men også der forholdet allerede er regulert i lov eller forskrift. Det er heller ikke noe vilkår at Norge deltar i forhandlingene.

Etter annet ledd første punktum skal det gis innsyn i offisielle dokumenter som utveksles mellom Norge og den mellomstatlige organisasjonen, med mindre tungtveiende utenrikspolitiske hensyn gjør det nødvendig å unnta disse. Typiske eksempler på dokumenter som dermed i all hovedsak skal være offentlige er møteinnkallinger, offisielle forslag, møtereferater mv. I mange tilfeller vil disse dokumentene være offentlige i utgangspunktet.

Annet ledd annet punktum fastslår at opplysninger om norske forhandlingsposisjoner i utgangspunktet ikke skal kunne unntas fra offentlighet etter at disse er framlagt i forhandlingene. Også her vil det være adgang til unntak dersom tungtveiende utenrikspolitiske hensyn gjør seg gjeldende. Det vil imidlertid fremdeles være adgang til å unnta opplysninger om forhandlingsstrategier, retrettposisjoner osv.

Tredje ledd viser til og understreker at det alminnelige prinsippet om interesseavveining i § 10 har en særlig betydning i saker om internasjonal normutvikling.

§ 23 Unntak av hensyn til sikkerhet og forsvar

Opplysninger som kan skade rikets sikkerhet, landets forsvar eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser, kan unntas fra offentlighet.

Til § 23 Unntak av hensyn til sikkerhet og forsvar

Bestemmelsen avløser unntakene av hensyn til rikets sikkerhet og landets forsvar i gjeldende § 6 første ledd nr. 1. De alminnelige motivene finnes i kapittel 12.7.

Ordlyden i bestemmelsen er brakt i samsvar med sikkerhetsloven § 11. I motsetning til gjeldende § 6 første ledd nr. 1 gir bestemmelsen bare adgang til å unnta opplysninger fra offentlighet. Resten av dokumentet skal i utgangspunktet gjøres kjent, jf. lovutkastet § 11. Det er ellers ikke foretatt endringer i forhold til gjeldende rett.

§ 24 Unntak av hensyn til det offentliges forhandlingsposisjon m.m.

(1) Opplysninger kan unntas fra offentlighet så lenge det er påkrevd av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av vedkommende organs økonomi-, lønns- eller personalforvaltning.

(2) Kongen kan gi forskrift om at opplysninger om statens rammeavtaler med næringslivet kan unntas fra offentlighet når det er påkrevd av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av forhandlingene. Slik forskrift skal presist angi hvilke rammeavtaler den gjelder.

(3) Tilbud etter forskrift 15. juni 2001 nr. 616 om offentlige anskaffelser kan unntas fra offentlighet. Protokollen skal være offentlig, med unntak av taushetsbelagte opplysninger, fra det tidspunkt avgjørelse om valg av leverandør er fattet.

Til § 24 Unntak av hensyn til det offentliges forhandlingsposisjon m.m.

Bestemmelsen i første ledd er i stor grad en videreføring av bestemmelsen i § 6 første ledd nr. 2 bokstav a i gjeldende lov, men det er foretatt visse endringer og presiseringer. De alminnelige motivene står i kapittel 15.4.2.

Til forskjell fra dagens lov er unntaksadgangen etter bestemmelsen knyttet til opplysninger, ikke til hele dokumentet der opplysninger som begrunner unntaksadgangen, finnes. I forhold til gjeldende rett er det videre presisert at adgangen til å unnta opplysninger etter bestemmelsen bare gjelder ”så lenge” det er påkrevd ut fra de hensyn bestemmelsen skal verne. Denne presiseringen er tatt inn for å klargjøre at dette i realiteten langt på vei er en bestemmelse om utsatt offentlighet. Hensynet til en forsvarlig gjennomføring av det offentliges økonomi-, lønns- eller personalforvaltning vil normalt ikke tilsi at opplysningene lenger bør unntas når det har gått noen tid, for eksempel etter at en forhandlingsprosess er avsluttet. Bestemmelsen vil da ikke lenger gi adgang til å unnta opplysninger som kunne unntas mens prosessen pågikk.

Bestemmelsen i første ledd gir for det første adgang til å nekte innsyn i opplysninger når dette er påkrevd av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av statens, kommunens eller vedkommende organs økonomiforvaltning. Dette unntaket skal beskytte det offentliges privatøkonomiske interesser i forhandlingssituasjoner. Dersom det utelukkende er hensynet til den private part som tilsier unntak vil bestemmelsen ikke komme til anvendelse. At det er det offentliges privatøkonomiske interesser som beskyttes medfører at bestemmelsen vil gjelde i saker om kjøp, salg og avtaleinngåelser generelt, men ikke i saker som gjelder det offentliges interne økonomiforvaltning slik som budsjettsaker og lignende. Det kreves at opplysningene har et konkurransemessig aspekt dersom de skal kunne unntas i medhold av bestemmelsen. Dette innebærer at det er et vilkår for unntak at offentlighet må kunne skade det offentliges forhandlingsposisjon eller strategiske stilling i den aktuelle saken eller i fremtidige saker.

Når det gjelder det offentliges anskaffelser, suppleres bestemmelsen av bestemmelsen i paragrafens tredje ledd, jf. nedenfor.

Bestemmelsen i første ledd gir for det annet rett til å unnta opplysninger der dette er påkrevd av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av statens, kommunens eller vedkommende organs lønns- eller personalforvaltning.

Alternativet ”lønnsforvaltning” tar sikte på å beskytte det offentliges forhandlingsposisjon. Det kreves også her at offentlighet kan svekke organets strategiske stilling i den aktuelle saken eller i fremtidige saker, typisk i lønnsforhandlinger. Bestemmelsen gjelder både individuelle og kollektive forhandlinger om lønn.

Alternativet ”personalforvaltning” vil gi adgang til unntak også ved forhandlinger som ikke direkte berører forvaltningens økonomiske interesser, for eksempel der dokumentene gjelder andre arbeidsvilkår enn lønn. Unntaket rekker imidlertid videre enn dette. Det kan for eksempel også omfatte opplysninger om konflikter på en arbeidsplass. Unntaket kan imidlertid bare brukes for å beskytte det offentliges interesser. Dermed kan det ikke brukes der offentlighet utelukkende kan skade interessene til andre, for eksempel til ansatte eller en fagforening som er involvert i en konflikt.

Kravet om at unntak må være ”påkrevd”, er et strengt vilkår. Det må således foreligge en noenlunde håndfast fare for at offentliggjøring av opplysningene vil skade de interessene bestemmelsen skal beskytte.

Det følger av § 11 at dokumentet for øvrig som hovedregel vil være offentlig selv om det inneholder opplysninger som kan unntas etter § 20. Om dette vises det til merknadene til § 11.

Bestemmelsens annet ledderstatter bestemmelsen i § 6 første ledd nr. 2 bokstav b i gjeldende lov. De alminnelige motivene står i kap. 15.4.2. I motsetning til dagens lov gir ikke den nye bestemmelsen direkte hjemmel for unntak av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av rammeavtaler med næringslivet. Bestemmelsen gir bare en hjemmel til å gi forskrift om at visse opplysninger om rammeavtaler kan unntas. Hvis ikke en annen unntakshjemmel kan brukes, vil dermed opplysninger om rammeavtaler ikke kunne unntas fra offentlighet med mindre det er gitt forskrift etter bestemmelsen i annet ledd.

Bestemmelsen gir Kongen kompetanse til å gi forskrift om at opplysninger om statens rammeavtaler med næringslivet kan unntas fra offentlighet. Forskriften kan ikke gå lengre enn til å gi adgang til å unnta slike opplysninger så lenge det er påkrevd av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av forhandlingene med næringslivet . Bestemmelsen tar først og fremst sikte på å beskytte det offentliges interesser der det forhandles om slike avtaler som jordbruks- og reindriftsavtalen. Det må dreie seg om avtaler som har karakter av ”rammeavtale”, det vil si en avtale av et visst omfang og som har et kollektivt preg.

Annet ledd annet punktum slår fast at en eventuell forskrift etter første ledd annet punktum presist skal angi hvilke rammeavtaler den gjelder. Dette innebærer at forskriften uttrykkelig må nevne den eller de rammeavtalen(e) unntaksadgangen skal knytte seg til.

Bestemmelsens tredje ledd erstatter unntaket i forskrift 14. februar nr. 351 til offentlighetsloven punkt V nr. 12 og innebærer en innsnevring av unntaksadgangen i innkjøpssaker. De alminnelige motivene står i kapittel 14.5. Tredje ledd supplerer unntaket i første ledd for så vidt gjelder tilbud og protokoll etter forskrift 15. juni 2001 nr. 616 om offentlige anskaffelser. Bestemmelsen viderefører således den unntaksadgangen for tilbud etter forskrift om offentlige anskaffelser som i dag følger av forskrift til offentlighetsloven punkt V nr. 12. Slike tilbud vil etter bestemmelsen i tredje ledd kunne unntas uten videre før tilbudsfristen er utløpt, uten at det er nødvendig å foreta noen vurdering av om dette er påkrevd av hensyn til det offentliges eller privates interesser i det enkelte tilfelle. Prinsippet om interesseavveining i § 10 vil heller ikke føre til at tilbudene må offentliggjøres før tilbudsfristen er utløpt. Etter at fristen er utløpt vil dette derimot kunne stille seg annerledes. Når det gjelder protokoller som settes opp etter forskrift om offentlige anskaffelser §§ 8–1 og 15–1 innebærer bestemmelsen en realitetsendring i forhold til gjeldende rett, jf. forskrift til offentlighetsloven punkt V nr. 12. Etter annet ledd skal således protokollen være offentlig fra det tidspunkt avgjørelsen om valg av leverandør er truffet. Det er presisert at dette ikke gjelder eventuelle taushetsbelagte opplysninger i protokollene. Slike opplysninger skal således på vanlig måte alltid unntas fra offentlighet også etter at leverandør er valgt.

§ 25 Unntak av hensyn til gjennomføring av offentlige kontroll- og reguleringstiltak m.m.

Opplysninger kan unntas fra offentlighet så lenge det er påkrevd fordi offentlighet ville motvirke offentlige kontroll- eller reguleringstiltak eller andre pålegg eller forbud, eller medføre fare for at de ikke kan gjennomføres.

Til § 25 Unntak av hensyn til gjennomføring av offentlige kontroll- og reguleringstiltak m.m.

Bestemmelsen er i det vesentlige en videreføring av bestemmelsen i § 6 første ledd nr. 2 bokstav c i gjeldende lov, men det er foretatt enkelte endringer og presiseringer. De alminnelige motivene står i kapittel 15.4.2.

Til forskjell fra gjeldende rett er unntaksadgangen etter bestemmelsen knyttet til opplysninger, ikke til hele dokumentet der opplysningene finnes. Det er videre presisert at unntaksadgangen bare gjelder ”så lenge” det er påkrevd ut fra de hensyn bestemmelsen skal verne om. Denne presiseringen er tatt inn for å fremheve at dette langt på vei er en bestemmelse om utsatt offentlighet. Hensynet til en effektiv gjennomføring av offentlige kontroll- eller reguleringstiltak vil vanligvis være begrenset i tid, for eksempel frem til et kontrolltiltak er gjennomført. Etter at tiltakene er gjennomført, er det sjelden noe som tilsier at de bør være adgang til å unnta opplysninger om disse fra offentlighet.

Bestemmelsen gir adgang til å unnta opplysninger fra offentlighet der det er påkrevd fordi offentlighet ville motvirke offentlige kontroll- eller reguleringstiltak eller andre pålegg eller forbud, eller medføre fare for at slike tiltak ikke kan gjennomføres. Bestemmelsen vil for det første bare kunne brukes der det aktuelle dokumentet inneholder opplysninger om offentlige kontroll- eller reguleringstiltak eller andre pålegg eller forbud. Et eksempel på et forhold som kan være omfattet er et planlagt eksport eller importforbud. Også ulike typer av kontroller vil kunne være omfattet, for eksempel promillekontroller og bokettersyn.

Vilkåret om at offentlighet ville ”motvirke” tiltakene, innebærer at offentlighet kan føre til omgåelses- eller unngåelsestransaksjoner. Det er ikke tilstrekkelig at offentlighet bare vil virke forstyrrende eller skape praktiske vanskeligheter for gjennomføringen av tiltaket.

Kravet om at unntak må være ”påkrevd”, er et strengt vilkår. Det må således foreligge en noenlunde håndfast fare for at offentliggjøring av opplysningene vil skade de interessene bestemmelsen skal beskytte.

Det følger av lovutkastet § 11 at dokumentet for øvrig som hovedregel vil være offentlig selv om det inneholder opplysninger som kan unntas etter § 25. Det vises til merknadene til § 11.

§ 26 Unntak for dokument om lovovertredelse

Anmeldelse, tips eller lignende dokument om lovovertredelse fra private kan unntas fra offentlighet. Annet dokument om lovovertredelse, herunder anmeldelse og tips fra offentlig organ, kan unntas fra offentlighet inntil saken er avgjort.

Til § 26 Unntak for dokument om lovovertredelse

Bestemmelsen erstatter § 6 første ledd nr. 5 i dagens lov. Unntaksadgangen er imidlertid innsnevret i forhold til gjeldende rett. De alminnelige motivene står i kapittel 15.7.2.

Bestemmelsen gir adgang til å unnta visse dokumenter som omhandler lovovertredelser.

Verken etter bestemmelsens første eller annet punktum er det noe vilkår for unntak at dokumentet må ha tilknytning til en straffbar lovovertredelse. Bestemmelsen omfatter også lovovertredelser som bare er undergitt administrative eller tjenestelige sanksjoner, for eksempel tilbakekallelse av bevillinger og autorisasjoner, avskjed og lignende. Det må imidlertid være tale om brudd på formell lov eller forskrift fastsatt med hjemmel i slik lov. Handlinger som bare strider mot for eksempel yrkesetiske normer som ikke er regulert i lov eller forskrift, omfattes derfor ikke av bestemmelsen.

Etter bestemmelsens første punktum kan anmeldelse, tips eller lignende dokument om lovovertredelse unntas fra offentlighet. Begrepet ”anmeldelse” har et noenlunde klart innhold i juridisk språkbruk. Dette omfatter opplysning til politi eller andre offentlige organer om en mulig lovovertredelse med henblikk på at forholdet skal undersøkes. Det er videre vanlig å forbeholde betegnelsen anmeldelse for tilfeller der det er påtalemyndigheten eller politiet som er mottager. Med ”tips eller lignende dokument om lovovertredelse”, siktes det til opplysninger om mulige lovovertredelser som gis til forvaltningen, men som det ikke er naturlig å omtale som en anmeldelse i egentlig forstand. Første punktum omfatter bare anmeldelser, tips eller lignende dokument om lovovertredelse fra private. Anmeldelser eller tips fra offentlige organer reguleres av annet punktum. Det er ikke noe krav om at det faktisk må være begått en lovovertredelse for at bestemmelsen skal komme til anvendelse. Ved anmeldelser eller tips vil dette ofte fremstå som uklart, og anmeldelsen eller tipset har nettopp til formål å få dette avklart.

Etter annet punktumkan andre dokumenter om lovovertredelser unntas fra offentlighet inntil saken er avgjort. Dette unntaket omfatter anmeldelser og tips fra offentlige organer, samt alle andre typer dokumenter som direkte omhandler og er skrevet som en direkte følge av en konkret lovovertredelse, for eksempel for å klarlegge, stoppe eller sanksjonere den. Eksempler på slike dokumenter er dokumenter der forvaltningen ber om opplysninger eller redegjørelser i tilknytning til en konkret lovovertredelse og dokumenter som inneholder rapporter om undersøkelser forvaltningen har foretatt i tilknytning til en mulig lovovertredelse. At et dokument inneholder enkeltopplysninger om en lovovertredelse, er altså ikke i seg selv nok til at det kan unntas fra offentlighet. Dokumentet må dreie seg om lovovertredelsen.

Unntaksadgangen etter annet punktum gjelder bare inntil saken er avgjort. Etter dette tidspunktet vil ikke bestemmelsen lenger gi adgang til unntak. Det er således tale om en regel om utsatt offentlighet.

Saken vil være avgjort når forvaltningen har truffet beslutning om å reagere med sanksjoner mot en lovovertredelse, for eksempel ileggelse av tvangsmulkt, tilbakekallelse av bevilling eller autorisasjon eller lignende. Saken vil også være å anse som avgjort i bestemmelsens forstand når det fattes en beslutning om midlertidige tiltak som for eksempel suspensjon av en tillatelse eller bevilling. I forhold til de dokumenter som kommer til i saken etter at det er truffet beslutning om et slik midlertidig tiltak, vil offentlighet inntre når vedkommende organ har fattet sin endelige avgjørelse i saken.

Dersom saken ender med at forvaltningen kommer til at det ikke skal reageres med sanksjoner, fordi man har funnet at det ikke har skjedd noen lovovertredelse eller av andre grunner, vil saken være avgjort når beslutningen om dette er truffet. I enkelte tilfelle vil ikke forvaltningens beslutning om å avslutte en sak uten sanksjoner komme til uttrykk i et formalisert vedtak. Dette kan skape problemer ved anvendelsen av unntaket. God forvaltningsskikk tilsier imidlertid at forvaltningen sørger for å formalisere forholdet når saken reelt sett er avsluttet. Dersom det går tilstrekkelig lang tid uten at det er reagert med sanksjoner og uten at saken formelt sett er avsluttet, vil man etter omstendighetene kunne anse saken som avgjort, slik at dokumentene i saken blir offentlige.

Det forekommer i en del tilfelle at forvaltningen mottar klart uholdbare anmeldelser og tips fra private. Dersom forvaltningen i slike tilfeller uten videre beslutter ikke å gjøre noe med saken, vil anmeldelsen eller tipset kunne unntas etter første punktum. Det vil heller ikke finnes andre dokumenter i saken som det kan gis innsyn i. Hvis forvaltningen derimot på grunnlag av en uholdbar anmeldelse eller tips setter i gang en saksbehandling hvor det kommer til andre dokumenter, vil disse dokumentene være offentlige etter at saken er avgjort.

Den som er ilagt en sanksjon for en lovovertredelse, kan tenkes å klage vedtaket inn for overordnet forvaltningsorgan eller bringe det inn for domstolene. I slike tilfeller vil saken likevel være å anse som avgjort for dokumentene som kom til under behandlingen i det organ som traff vedtaket som angripes.

På samme måte som etter første punktum, er det heller ikke etter annet punktum noe vilkår for unntak at det faktisk er begått en lovovertredelse. Et poeng i de saker der unntaket er aktuelt, er nettopp at et vesentlig formål er å avdekke om det har funnet sted en lovovertredelse.

Det vil fremdeles være adgang eller plikt til å unnta visse dokumenter eller opplysninger fra offentlighet etter andre bestemmelser i loven. For eksempel vil dokumentene kunne inneholde taushetsbelagte opplysninger.

§ 27 Unntak for å hindre straffbare handlinger m.m.

Opplysninger kan unntas fra offentlighet når unntak er påkrevd fordi offentlighet ville lette gjennomføringen av straffbare handlinger. Det samme gjelder opplysninger hvor unntak er påkrevd fordi offentlighet ville utsette enkeltpersoner for fare eller represalier, eller lette gjennomføringen av handlinger som kan skade deler av miljøet som er særlig utsatt eller som er truet av utryddelse.

Til § 27 Unntak for å hindre straffbare handlinger m.m.

Bestemmelsens første punktumer en videreføring av gjeldende § 6 a, mens annet punktum annet alternativ viderefører den tilføyelse som ble foretatt ved lov 9. mai 2003 nr. 31 (miljøinformasjonsloven). Denne tilføyelsen ventes å tre i kraft 1. januar 2004. Om disse bestemmelsene vises det til de alminnelige motivene i kapittel 16.5 og 16.6. Det vises også til Justisdepartementets rundskriv G-8/2001 når det gjelder første punktum, og til Ot. prp. nr. 116 (2001-2002) side 175-76 når det gjelder annet punktum annet alternativ.

Bestemmelsen i annet punktum første alternativ, som gir adgang til å unnta opplysninger der dette er påkrevd fordi offentlighet ville utsette enkeltpersoner for fare eller represalier, er ny i forhold til gjeldende lov. De alminnelige motivene til denne bestemmelsen står i kapittel 15.13.2.

Bestemmelsen gir hjemmel for forvaltningen til å verne sine kilder dersom man ved å røpe kildens identitet risikerer at han eller hun blir utsatt for fare eller represalier. I disse tilfellene vil bestemmelsen overlappe loven § 26. Bestemmelsen verner videre ikke bare den eller de som direkte har gitt opplysninger til forvaltningen. Det forekommer at opplysningene har gått gjennom flere ledd før de når frem til forvaltningen. I slike tilfeller vil ikke bare den som har brakt opplysninger til forvaltningen, men alle leddene i kjeden, kunne nyte vern etter bestemmelsen.

Bestemmelsen kan imidlertid også få anvendelse utenfor kildeverntilfellene. Det kan for eksempel dreie seg om opplysninger som er egnet til å avsløre at en person motarbeider regimet i en diktaturstat, eller at en person har opptrådt på en måte som vil kunne utsette vedkommende for represalier fra et kriminelt miljø uten at handlingene består i at de aktuelle personer har formidlet opplysninger. Bestemmelsen vil kunne brukes både der de som vil bli utsatt for fare eller represalier befinner seg i Norge og når de befinner seg i utlandet.

For at opplysninger skal kunne unntas etter bestemmelsen kreves det at offentliggjøring ville utsette noen for fare eller represalier. Dette vilkåret vil klart være oppfylt dersom vedkommende vil kunne bli utsatt for en straffbar handling. Bestemmelsen kan også få anvendelse der det dreier seg om handlinger som ikke er straffbare. Dette vil for eksempel være tilfelle når det er personer i utlandet som vil bli utsatt for fare eller represalier, og de aktuelle handlinger ikke er straffbare i det aktuelle landet og heller ikke kan straffes i Norge fordi de er begått i utlandet. I et slikt tilfelle vil bestemmelsen få anvendelse dersom handlingen ville vært straffbar dersom den hadde vært begått i Norge.

Bestemmelsen kan imidlertid også tenkes anvendt der det er fare for at noen vil bli utsatt for represalier som ikke har karakter av straffbare handlinger, som for eksempel usaklig oppsigelse eller avskjed i et arbeidsforhold, at en næringsdrivende blir utsatt for en usaklig boikott og lignende. Bestemmelsen gir imidlertid ikke adgang til å unnta opplysninger for å hindre at det avsløres at noen har begått ulovlige eller klanderverdige handlinger og dermed kan bli utsatt for sanksjoner eller kritikk. Bestemmelsen kan heller ikke brukes der det kun er fare for at noen vil bli utsatt for kritikk – uberettiget eller berettiget –- selv om de aktuelle opplysningene ikke gjelder klanderverdige forhold.

Kravet om at unntak må være ”påkrevd”, er et strengt vilkår. Dette innebærer at det må foreligge en noenlunde håndfast risiko for at enkeltpersoner vil bli utsatt for fare eller represalier dersom opplysningene offentliggjøres. I den utstrekning opplysninger kan gis i anonymisert form, slik at den som eventuelt kan bli utsatt for fare eller represalier ikke identifiseres, vil det ikke være adgang til å unnta opplysninger etter bestemmelsen.

I den grad opplysninger som omfattes av § 27 ikke samtidig er underlagt taushetsplikt, må forvaltningen foreta en interesseavveining etter lovutkastet § 10 før opplysningene eventuelt kan unntas. Det vil imidlertid vanligvis være sterke grunner som tilsier unntak i de tilfellene hvor vilkårene i § 27 er oppfylt, slik at det nok bare helt unntaksvis vil være aktuelt å gi ut opplysninger etter en interesseavveining.

Det følger av § 11 at dokumentet for øvrig vil være offentlig selv om det inneholder opplysninger som kan unntas etter § 27. Det vises til merknadene til § 11.

§ 28 Unntak for ansettelsessaker m.m.

Dokument i sak om ansettelse eller forfremmelse i offentlig tjeneste kan unntas fra offentlighet. Unntaket gjelder ikke søkerliste. Søkerliste skal settes opp snarest etter søknadsfristens utløp og skal foruten søkernes navn inneholde deres alder, stilling eller yrkestittel og bosteds- eller arbeidskommune. Opplysninger om en søker kan likevel unntas fra offentlighet dersom søkeren selv anmoder om dette. Det skal fremgå av søkerlisten hvor mange søkere det har vært til stillingen og hvilket kjønn disse har. Unntaket gjelder heller ikke nominasjonsvedtak og avstemning ved utnevning av biskop, i bispedømmeråd, menighetsråd, Kirkerådet eller fra biskopene.

Til § 28 Unntak for ansettelsessaker m.m.

Bestemmelsens førstetil femte punktumviderefører gjeldende lov § 6 første ledd nr. 4 uten endringer. Sjette punktumer ny. De alminnelige motivene finnes i kapittel 15.6.3.

Når det gjelder førstetil femte punktum, vises det til omtalen av gjeldende rett i kapittel 15.6.1

I sjette punktum slås det fast at unntaket for ansettelsessaker og saker om forfremmelse i første punktum ikke gjelder for nominasjonsvedtak og avstemninger i forbindelse med biskoputnevnelser. Vedtak som det aktuelle bispedømmerådet gjør for å nominere fem kandidater til det ledige embetet som biskop vil altså ikke kunne unntas etter første punktum. Bestemmelsen fastslår videre at det samme gjelder vedtak og avstemninger i den videre innstillingsprosessen i kirkelige organer, i menighetsrådene, fra Kirkerådet og biskopene.

Poenget med bestemmelsen i sjette punktum er at det skal være den samme offentlighet omkring utnevnelser av biskoper som i andre ansettelsessaker. Bestemmelsen innebærer dermed at opplysninger om kandidatens navn, alder stilling eller yrkestittel og bosteds- eller arbeidskommune som fremgår av nominasjonsvedtakene eller avstemningsprotokollene ikke skal kunne unntas. Dersom for eksempel nominasjonsvedtaket inneholder nærmere vurderinger av de enkelte kandidater, vil disse vurderingene kunne unntas. Selve rangeringen av kandidatene og avstemningsresultatet kan derimot ikke unntas.

§ 29 Unntak av hensyn til personvern

Personbilde inntatt i et personregister kan unntas fra offentlighet. Det samme gjelder opplysninger innhentet ved vedvarende eller regelmessig gjentatt personovervåking.

Til § 29 Unntak av hensyn til personvern

Bestemmelsen er en videreføring av § 6 første ledd nr. 8 og 9 i gjeldende lov. Det er ikke foreslått noen endringer i bestemmelsen.

§ 30 Unntak for eksamensbesvarelser og eksamensoppgaver m.m.

(1) Besvarelse til eksamen eller lignende prøve og innlevert utkast til konkurranse eller lignende kan unntas fra offentlighet. Det samme gjelder tilhørende oppgaver inntil vedkommende eksamen eller prøve er avholdt eller vedkommende konkurranse er lyst ut.

(2) Opplysninger om hvem som skal tildeles en pris, æresbevisning eller lignende, kan unntas fra offentlighet inntil tildelingen har funnet sted. Opplysninger om hvem som har vært vurdert for tildeling av en pris, æresbevisning eller lignende, kan unntas fra offentlighet også etter utdelingen.

Til § 30 Unntak for eksamensbesvarelser og eksamensoppgaver m.m.

Bestemmelsens første ledd første punktum er en videreføring av § 6 første ledd nr. 6 i gjeldende lov. Bestemmelsene i første ledd annet punktumog annet leddhar ikke noen paralleller i gjeldende lov og innebærer en utvidelse av unntaksadgangen. De alminnelige motivene står i kapittel 15.8.2 og 15.14.2.

Første ledd første punktum gir adgang til å unnta besvarelser til eksamen eller lignende prøve samt innlevert utkast til konkurranse eller lignende. Med utkast til konkurranse eller lignende siktes det til for eksempel arkitektkonkurranser.

Første ledd annet punktumgir adgang til å unnta eksamensoppgave eller lignende prøve, for eksempel prøve for å få fagbrev, og konkurranseoppgave eller lignende, inntil vedkommende eksamen eller prøve er avholdt eller vedkommende konkurranse er lyst ut. Eksamen og lignende prøve omfatter både den oppgaven som blir besluttet gitt det aktuelle semester og utkast til oppgaver, herunder oppgaver som er ferdige, men som ikke blir gitt det aktuelle semesteret for mulig bruk ved en senere anledning. Også for konkurranseoppgaver og lignende omfatter unntaket utkast og ferdige oppgaver som ikke blir lyst ut.

Bestemmelsen i annet leddhar ingen parallell i gjeldende lov. Opplysninger om hvem som er foreslått eller vurdert til en pris, kan imidlertid være underlagt taushetsplikt.

Etter annet ledd første punktum kan opplysninger om hvem som skal tildeles en pris, æresbevisning eller lignende unntas fra offentlighet inntil tildelingen har funnet sted. Formålet med bestemmelsen er å sikre det overraskelsesmoment som skal ligge i en pristildeling. Bestemmelsen omfatter priser mv. både fra det offentlige og fra private.

Etter annet ledd annet punktum kan opplysninger om hvem en pris, æresbevisning eller lignende er blitt vurdert tildelt unntas fra offentlighet også etter prisutdelingen. Formålet med bestemmelsen er å beskytte de kandidater som ikke har blitt funnet verdige til å motta en pris eller lignende mot at dette offentliggjøres.

Unntaket dekker også de opplysninger og vurderingene som forvaltningen har mottatt eller utarbeidet om personen, med mindre disse er blitt offentlig kjent gjennom begrunnelsen for prisutdelingen.

Kapittel V Behandling av innsynskrav

§ 31. Innsynskravet

(1) Innsyn kan kreves skriftlig eller muntlig.

(2) Innsynskravet må gjelde en bestemt sak eller i rimelig utstrekning saker av en bestemt art. Dette gjelder ikke når det kreves innsyn i journal og lignende register. Organet skal i den utstrekning det er rimelig være behjelpelig med å formulere kravet.

Til § 31 Innsynskravet

Bestemmelsen regulerer hvordan et krav om innsyn må utformes.

Bestemmelsen utfyller og presiserer gjeldende rett og innebærer også en viss avdemping av identifikasjonskravet som følger av gjeldende § 2 annet ledd første punktum. De alminnelige motivene finnes i kap. 17.4.1 og 17.4.2.3.

Etter første ledd kan innsyn kreves muntlig eller skriftlig. Slik er det også etter gjeldende rett, men det kan ha en informasjonsverdi å fastslå dette i loven. Bestemmelsen innebærer at det er uten betydning om innsynskravet fremsettes pr. telefon, telefaks, e-post eller i brev.

Det såkalte identifikasjonskravet kommer til uttrykk i annet ledd første punktum. Utgangspunktet er fortsatt at den som krever innsyn, må vise til en bestemt sak. Det vil også være tilstrekkelig dersom det vises til et bestemt dokument. Den som krever innsyn, må ikke identifisere saken eller dokumentet gjennom å vise til saks- eller dokumentnummer, men vedkommende må gi en karakteristikk av saken eller dokumentet som gjør det praktisk mulig for organet å finne frem til saken eller dokumentet.

Bestemmelsen myker opp identifikasjonskravet ved at det også i rimelig utstrekning kan kreves innsyn i saker av en bestemt art, for eksempel alle saker om utslippstillatelser etter forurensningsloven fra en bestemt periode eller lignende. Dette kan være nyttig for de som ønsker å sette seg inn i forvaltningens praksis på et område. Begrensningen som ligger i at slikt innsyn bare kan kreves i rimelig utstrekning, tar sikte på den arbeidsbyrde forvaltningen påføres ved behandlingen av slike innsynskrav. Dersom organet ikke har teknologiske verktøy for fremfinning av saker, men må gjøre dette manuelt, vil det ikke foreligge noen rett til å kreve innsyn i saker av en bestemt art hos vedkommende organ, fordi dette vil innebære at organet påføres en urimelig arbeidsbyrde.

I annet ledd annet punktum er det presisert at identifikasjonskravet ikke gjelder når det kreves innsyn i journal eller lignende register.

I annet ledd tredje punktum er det tatt inn en bestemmelse om at organet i rimelig utstrekning skal være behjelpelig med å formulere kravet. Dette er ment som en henvisning til ulovfestede prinsipper om god forvaltningsskikk og innebærer ikke realitetsendringer.

§ 32 Krav til saksbehandlingen

Et organ som mottar et innsynskrav, plikter å foreta en konkret og selvstendig vurdering av kravet. Kravet skal avgjøres uten ugrunnet opphold.

Til § 32 Krav til saksbehandlingen

Bestemmelsen gir regler for hvordan og hvor raskt et krav om innsyn skal behandles.

Første punktum finnes ikke i gjeldende lov, men innebærer ingen realitetsendring. Annet punktum er en videreføring av bestemmelsen i § 9 tredje ledd tredje punktum i gjeldende lov. De alminnelige motivene står i kap. 17.4.5–6.

Etter første punktum skal et organ som mottar et innsynskrav foreta en konkret og selvstendig vurdering av kravet. Dette innebærer at organet på selvstendig grunnlag må avgjøre om dokumentet skal eller kan unntas fra offentlighet. Dette gjelder både når organet selv har utferdiget dokumentet og når dokumentet er mottatt utenfra. Organet er ikke bundet av avsenderens standpunkt, men må eventuelt overprøve dennes vurdering av spørsmålet om dokumentet skal eller kan unntas fra offentlighet. Vurderingen må videre foretas konkret i forhold til det aktuelle dokumentet opp imot lovens unntaksregler, jf. i denne forbindelse særlig lovutkastet § 10 og merknadene til denne bestemmelsen.

Annet punktum fastslår at kravet skal avgjøres uten ugrunnet opphold. Dette vil si så snart som praktisk mulig. De fleste innsynskrav er så kurante at det bør avgjøres samme dag de mottas. Dersom det er behov for å gjøre undersøkelser, kravet reiser vanskelige spørsmål eller det er arbeidskrevende fordi det gjelder en svær mengde dokumenter, kan organet bruke mer tid, men også i slike tilfeller må organet etterstrebe å behandle kravet så snart det er praktisk mulig.

§ 33 Samtykke til å legge frem taushetsbelagte opplysninger

Gjelder innsynskravet et dokument som inneholder opplysninger undergitt taushetsplikt, jf. § 14, og denne taushetsplikten faller bort ved samtykke fra den som har krav på taushet, skal kravet sammen med en eventuell begrunnelse på anmodning forelegges vedkommende til uttalelse med en passende frist. Svarer vedkommende ikke, regnes dette som nektelse av samtykke.

Til § 33 Samtykke til å legge frem taushetsbelagte opplysninger

Bestemmelsen viderefører § 10 i gjeldende lov med en mindre endring, jf. nedenfor. De alminnelige motivene står i kapittel 17.4.4.

Etter første punktumkommer bestemmelsen til anvendelse i tilfeller hvor det kreves innsyn i et dokument som inneholder taushetsbelagte opplysninger, jf. lovutkastet § 14, og hvor taushetsplikten faller bort ved samtykke fra den som har krav på taushet. I slike tilfeller skal forvaltningen på anmodning fra den som krever innsyn, forelegge innsynskravet for den som har krav på taushet med en passende frist for vedkommende til å uttale seg. Dersom den som har krevd innsyn har begrunnet kravet, skal begrunnelsen legges ved når kravet sendes til den som har krav på taushet. Noe slikt krav følger ikke av gjeldende lov. Dersom den som har krav på samtykke ikke svarer innen den fastsatte frist skal dette regnes som nektelse av samtykke, jf. annet punktum.

§ 34 Hvordan innsyn skal gis

(1) Organet bestemmer ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling hvordan et dokument skal gjøres kjent. På anmodning skal organet gi papirkopi eller elektronisk kopi av dokumentet. Organet trenger ikke å gi kopi når dokumentet er alminnelig tilgjengelig.

(2) På anmodning skal organet gi muntlig orientering om dokumentet og om forhold som har tilknytning til det i den utstrekning dette må anses rimelig ut fra organets arbeidsbyrde og dokumentets art.

Til § 34 Hvordan innsyn skal gis

Bestemmelsen regulerer hvordan innsyn skal gis. Den erstatter § 8 første og annet ledd i gjeldende lov og innebærer visse endringer. De alminnelige motivene står i kapittel 17.4.7.3.

Etter første ledd første punktumer det opp til organet å bestemme ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling hvordan et dokument skal gjøres kjent. Bestemmelsen svarer til gjeldende § 8 første ledd.

Etter første ledd annet punktum skal organet gi papirkopi eller elektronisk kopi der den som krever innsyn, anmoder om det. Bestemmelsen utvider adgangen til å kreve kopi i forhold til gjeldende rett. Dersom det er praktisk mulig å gi papirkopi eller elektronisk kopi har den som krever innsyn, krav på det. Elektronisk kopi omfatter både forsendelse av dokumenter pr. e-post og kopiering til diskett eller annet medium. Når det er tale om innsyn i tekster, innebærer dette at det alltid må gis kopi, med mindre hensynet til forsvarlig saksbehandling er til hinder for det fordi dokumentets alder eller andre forhold gjør at dokumentet kan bli skadet eller ødelagt dersom det kopieres fra det. I slike tilfeller vil det imidlertid måtte lages en avskrift dersom ikke dette vil være urimelig arbeidskrevende for organet. Det kan aldri kreves betaling for elektroniske kopier. For papirkopier kan det bare kreves betaling når det er gitt forskrifter om dette etter § 35.

Etter første ledd tredje punktum har ikke organet plikt til å gi kopi når det kreves innsyn i dokumenter som er alminnelig tilgjengelig. Et dokument vil være tilgjengelig når det er i alminnelig salg eller tilgjenglig på biblioteker. Det vil dermed ikke kunne kreves kopi av offentlige utredninger, stortingsdokumenter og lignende.

Annet ledd innfører en rett for den som har krevd innsyn til å kreve en muntlig orientering om dokumentet vedkommende har fått innsyn i og om forhold som har tilknytning til dette. En slik bestemmelse finnes ikke i gjeldende lov, men det følger av krav til god forvaltningsskikk at forvaltningen også i dag etter omstendighetene bør gi slik orientering, og i praksis forekommer dette ofte. Organet vil imidlertid bare ha plikt til å gi muntlig orientering i den utstrekning dette må anses rimelig ut fra organets arbeidsbyrde og dokumentets art. Dette legger både en begrensing på når det overhodet kan kreves en orientering og på hvor omfattende orientering som kan kreves. Kriteriet ”organets arbeidsbyrde” er ment å sikre mot at retten til å kreve muntlig orientering i urimelig grad kommer til fortrengsel for organets øvrige gjøremål. ”Dokumentets art” tar sikte på forhold ved dokumentet som gjør at det vil være urimelig byrdefullt å orientere om det. Eksempler på dette kan være omfattende eller kompliserte dokumenter som det ikke vil være mulig å gi en kortfattet orientering om. Det er likevel nettopp i forhold til omfattende eller kompliserte dokumenter at det vil være behov for muntlig orientering. Derfor er det ikke tilstrekkelig grunnlag for å avslå en anmodning om muntlig orientering at det dreier seg om et slikt dokument.

Når organet plikter å gi en muntlig orientering, skal denne for det første omfatte selve dokumentet. Organets plikt går ikke lenger en til å gi en kortfattet orientering om dokumentets innhold. Organet plikter altså ikke ål gi en uttømmende orientering. Plikten til å gi muntlig orientering vil kunne være aktuell der den som krever innsyn, ikke forstår norsk. I slike tilfeller vil det imidlertid være en forutsetning at en av organets tjenestemenn kjenner den aktuelle saken og behersker vedkommendes språk.

En muntlig orientering skal for det annet omfatte forhold som har tilknytning til dokumentet, for eksempel opplysninger om i hvilken sak dokumentet inngår, hvor langt saken har kommet, hvordan den videre saksgangen er og lignende forhold som kan belyse dokumentets innhold eller funksjon.

§ 35 Hovedregel om gratis innsyn

(1) Det kan ikke kreves betaling for innsyn etter denne lov, med mindre dette har hjemmel i forskrift gitt i medhold av annet og tredje ledd.

(2) Kongen kan gi forskrift om betaling for avskrifter, utskrifter eller kopier.

(3) Kongen kan gi forskrift om at det kan kreves vederlag for kopier av bearbeidet materiale som det har vært kostnadskrevende å utvikle. Vederlagssatser etter leddet her kan i tillegg til å dekke de faktiske omkostningene gi organet en fortjeneste dersom dette finnes rimelig ut fra dokumentenes og virksomhetens art.

Til § 35 Hovedregel om gratis innsyn

Bestemmelsen slår fast hovedregelen om at det ikke kan kreves betaling for innsyn etter loven og gir hjemler til å fastsette forskrifter om betaling i visse tilfeller. Bestemmelsen erstatter gjeldende lov § 8 tredje ledd og innebærer en presisering og utfylling av gjeldende rett. De alminnelige motivene står i kap. 17.4.8.4.

Første ledd slår fast hovedregelen om at det ikke kan kreves betaling for innsyn etter offentlighetsloven. Bestemmelsen innebærer at det bare kan kreves betaling for innsyn dersom dette er fastsatt i forskrift gitt i medhold av bestemmelsens annet og tredje ledd. Disse bestemmelsene gir bare adgang til å gi forskrift om betaling der innsyn gis i form av avskrift, utskrift eller kopi. Når det gis innsyn på annen måte enn dette, det vil i praksis si ved fremmøte hos organet, kan det aldri kreves betaling. Det kan heller ikke kreves betaling for kopier mv. dersom det ikke er gitt forskrift etter annet eller tredje ledd.

Etter annet ledd kan Kongen gi forskrift om betaling for avskrifter, utskrifter eller kopier. Bestemmelsen svarer til gjeldende § 8 tredje ledd første punktum. Det kan bare gis forskrifter om at det skal betales for kopier i tilfeller hvor forvaltningen vil påføres utgifter i forbindelse med kopieringen som går klart ut over det som må anses for normalt, typisk hvor det er tale om et stort antall papirkopier. I denne forbindelse kan bare omkostningene til selve kopieringen, det vil si til papir, arbeid med kopieringen og utsendelse, tas i betraktning, ikke omkostningene som er forbundet med å finne frem dokumentene som skal kopieres.

Siden det ikke vil være kostnadskrevende å gi elektronisk kopi pr. e-post, vil det ikke være adgang til å gi regler om betaling for denne typen kopier. Det kan imidlertid gis regler om betaling for kopier til diskett, cd-rom, video og lignende.

Betalingssatsene som fastsettes, kan ikke overstige de faktiske omkostningene forbundet med selve kopieringen, se ovenfor om hvilke komponenter som det kan tas hensyn til i denne forbindelse.

Tredje ledd inneholder en særskilt hjemmel til å gi forskrifter om betaling for kopier av bearbeidet materiale som det har vært kostnadskrevende å utvikle. Bestemmelsen er ny, og den tar sikte på spesielle dokumenter som skiller seg klart fra vanlige saksdokumenter. Eksempler på dokumenter som vil omfattes av bestemmelsen er kartmateriale, digitale plot over landskaper og lignende sterkt bearbeidete dokumenter som skal tjene en servicefunksjon. Etter tredje ledd annet punktum kan betalingssatsene for kopier av slike dokumenter fastsettes slik at de i tillegg til å dekke de faktiske omkostninger gir organet en fortjeneste dersom dette finnes rimelig ut fra dokumentenes og virksomhetens art. Det siktes her til tilfeller der organets virksomhet ved frembringelse av dokumentene har preg av service eller tjenesteytelse.

§ 36 Avslag og begrunnelse

(1) Dersom innsynskravet er skriftlig, skal avslag gis skriftlig. Det samme gjelder når innsynskravet er muntlig dersom det anmodes om skriftlig avslag.

(2) Ved avslag skal organet alltid vise til den bestemmelse som er grunnlag for avslaget og presisere hvilket ledd, bokstav eller nummer i bestemmelsen som er brukt. Dersom § 14 er grunnlag for avslaget, skal organet også vise til den eller de bestemmelsene som er grunnlag for taushetsplikten. Dersom avslaget bygger på forskrift gitt med hjemmel i loven, må organet opplyse om dette, samt hvilket punkt i forskriften avslaget bygger på. Avslaget skal opplyse om klageadgang og klagefrist.

(3) Den som har fått avslag på et krav om innsyn kan innen tre uker fra avslaget ble mottatt kreve en nærmere begrunnelse for avslaget der hovedhensynene som har vært avgjørende for avslaget skal nevnes. Begrunnelsen skal gis skriftlig og snarest mulig og i alle tilfelle senest innen ti virkedager etter at kravet om nærmere begrunnelse er mottatt.

Til § 36 Avslag og begrunnelse

Bestemmelsen gir regler om hvordan et avslag på et innsynskrav skal utformes, hva det skal inneholde og regler om begrunnelse av avslag. Regelen avløser § 9 annet ledd i gjeldende lov. Bestemmelsen presiserer gjeldende rett, samtidig som det er foretatt en del realitetsendringer. Blant annet er kravene til begrunnelse skjerpet. De alminnelige motivene står i kapittel 17.4.9.

Første ledd første punktumfastslår at avslag skal gis skriftlig dersom innsyn er krevd skriftlig. I første ledd annet punktum presiseres det at avslag skal gis skriftlig også når innsynskravet er fremsatt muntlig med anmodning om skriftlig avslag.

Annet ledd gir regler om hva et avslag skal inneholde. Avslaget skal etter denne bestemmelsen inneholde en summarisk begrunnelse. Bestemmelsen svarer til gjeldende § 9 annet ledd, men innholdet i bestemmelsen er søkt nærmere utpenslet i lovteksten. Etter tredje ledd vil den som har fått avslag, på anmodning kunne få en mer utfyllende begrunnelse, jf. nedenfor.

Etter annet ledd første punktumskal organet ved avslag vise til den bestemmelse som er grunnlag for avslaget og presisere hvilket ledd, bokstav eller nummer i bestemmelsen som er brukt. Avslaget skal altså inneholde en helt presis hjemmelangivelse. Det er ikke tilstrekkelig bare å vise til en paragraf.

I annet ledd annet punktum presiseres det at dersom § 14 om lovbestemt taushetsplikt er grunnlag for avslaget, skal organet også vise til den bestemmelse som er grunnlag for taushetsplikten. Også her må hjemmelsangivelsen være helt presis.

Etter annet ledd tredje punktum skal organet, dersom avslaget bygger på forskrift, opplyse om dette og vise til hvilket punkt i forskriften avslaget bygger på. Henvisningen til den aktuelle forskriftsbestemmelsen må, på samme måte som der avslaget har grunnlag i en lovbestemmelse, være helt presis.

Etter annet ledd fjerde punktumskal avslaget endelig inneholde opplysninger om klageadgang og klagefrist.

Tredje ledd er en nyskapning. Etter tredje ledd første punktum kan den som har fått avslag, kreve en utfyllende begrunnelse. Et eventuelt krav om slik utfyllende begrunnelse må fremsettes innen tre uker fra avslaget ble mottatt. Organet plikter da å gi en nærmere begrunnelse der hovedhensynene som har vært avgjørende for avslaget skal nevnes, jf. forvaltningsloven § 25 tredje ledd første punktum. Bestemmelsen krever ikke at forvaltningen gir en uttømmende eller omfattende begrunnelse. Det følger av tredje ledd annet punktumat slik begrunnelse skal gis skriftlig og snarest mulig og i alle tilfelle senest innen ti virkedager etter at kravet om nærmere begrunnelse er mottatt.

Kapittel VI Klage

§ 37 Klage

(1) Følgende avgjørelser etter loven kan påklages av den avgjørelsen direkte gjelder eller annen med rettslig klageinteresse:

1. avslag på krav om innsyn,

2. avvisning av innsynskrav, jf. § 31 annet ledd,

3. avslag på krav om avskrifter, utskrifter eller kopier av et dokument,

4. krav om betaling for avskrifter, utskrifter eller kopier av et dokument, og

5. at det er skjedd brudd på reglene om journalføring i arkivloven med forskrifter.

(2) Dersom den som har krevd innsyn ikke har fått svar innen ti dager etter at organet mottok kravet, anses dette som et avslag som kan påklages etter første ledd bokstav a. Når det foreligger særlige grunner, kan organet forlenge denne fristen. Organet skal uten ugrunnet opphold og senest innen ti virkedager etter at kravet er mottatt opplyse om årsaken til forlengelsen og om når avgjørelsen vil bli truffet.

(3) Klageinstans er det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet avgjørelsen. Fylkesmannen er klageinstans når avslaget er truffet av kommunalt eller fylkeskommunalt organ. Når det klages over en avgjørelse fattet av et departementet, skal departementet opplyse klageren om at retten til å klage til Sivilombudsmannen ikke gjelder for avgjørelser truffet av Kongen i statsråd.

(4) Kongen kan gi forskrift om hvilke myndigheter som skal være klageinstans over avgjørelser truffet av rettssubjekter som omfattes av § 2 første ledd bokstav b til d.

(5) Klagen skal forberedes og avgjøres uten ugrunnet opphold.

(6) For øvrig gjelder reglene i forvaltningsloven kapittel VI så langt de passer.

(7) Klageinstansens vedtak er særlig tvangsgrunnlag etter tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 13 overfor rettssubjekter som faller inn under § 2 første ledd bokstav b til d.

Til § 37 klage

Paragrafen slår fast retten til å klage over ulike avgjørelser mv. etter loven, og den gir nærmere bestemmelser om gjennomføring av klageretten. Utgangspunktet er at forvaltningslovens regler om klage gjelder så langt det ikke er gitt særlige bestemmelser i offentlighetsloven. De alminnelige motivene finnes i kap. 19, særlig kap. 19.2.4.5.

Første ledd slår fast klageretten og dens nærmere omfang. Bestemmelsen regulerer bare retten til å klage over avgjørelser som treffes etter offentlighetsloven, og ikke etter for eksempel miljøinformasjonsloven eller forvaltningsloven. I tillegg kan det etter første ledd bokstav eklages over brudd på reglene om journalføring i arkivloven med forskrifter.

Klageretten gjelder for den avgjørelsen direkte gjelder eller annen med rettslig klageinteresse. Dette er samme formulering som er brukt i forvaltningsloven § 28. Dette innebærer at ikke bare den som har fått avslag på et innsynskrav vil kunne påklage avgjørelsen. Også andre som har en rettslig interesse i avgjørelsen, for eksempel presseorganisasjoner, kan etter omstendighetene ha klagerett.

Etter bokstav akan avslag på krav om innsyn påklages. Dette gjelder både når man ikke har fått innsyn overhodet og når kravet bare delvis er tatt til følge. For eksempel får man bare se noen av de dokumenter man har bedt om eller bare deler av dokumentene. Man kan klage over alle avslagsgrunner, herunder at innsynskravet er avslått fordi det rettssubjekt det kreves innsyn hos mener at det ikke er omfattet av loven. Dersom ikke klageinstansen vedtak bringes inn for domstolene vil således klageinstansen avgjørelse som bygger på at et rettssubjekt er omfattet av loven være bindende i den aktuelle saken. Klageinstansens vedtak vil i slike tilfeller kunne tvangsfullbyrdes, jf. syvende ledd.

Bokstav b gir rett til å klage der et innsynskrav blir avvist fordi det ikke er tilstrekkelig identifisert, jf. § 31 annet ledd.

Bokstav c gir rett til å klage i tilfeller der det er gitt avslag på krav om avskrifter, utskrifter eller kopier.

Bokstav d gir rett til å klage der den som krever innsyn mener at et krav om betaling for avskrifter, utskrifter eller kopier av et dokument er urettmessig.

Etter bokstav ekan det også klages over brudd på reglene om journalføring i arkivloven med forskrifter.

Etter annet ledd første punktumregnes det som et avslag som kan påklages etter første ledd bokstav a dersom den som har krevd innsyn ikke har fått svar innen ti dager etter at organet mottok kravet.

Poenget med bestemmelsen er at den som har krevd innsyn i slike tilfeller kan fremsette en klage som om kravet var avslått. Bestemmelsen gir den som har krevd innsyn et virkemiddel i tilfeller hvor kravet ikke blir behandlet eller hvor det går lang tid. For å ta høyde for at en del innsynskrav kan være tidkrevende å behandle, kan forvaltningen etter annet ledd annet punktum forlenge ti dagers fristen når det foreligger særlige grunner. Slike særlige grunner vil for eksempel kunne være at innsynskravet gjelder en svær mengde dokumenter eller at det reiser særlig vanskelige spørsmål av faktisk eller rettslig art.

Det følger av annet ledd tredje punktumat organet skal varsle den som har krevd innsyn om en eventuell forlengelse uten ugrunnet opphold og senest innen ti dager etter at innsynskravet er mottatt. Samtidig skal organet opplyse om når avgjørelsen vil bli truffet. Kravet om ugrunnet opphold innebærer at organet må gi slikt varsel så snart det forstår at det vil trenge mer enn ti dager på å behandle kravet. Det er adgang til å forlenge fristen på ny dersom vilkårene i annet ledd annet punktum er oppfylt når dette blir aktuelt.

Tredje ledd første punktum fastslår at klageinstans er det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet avgjørelsen. Etter tredje ledd annet punktum er fylkesmannen klageinstans når avslaget er truffet av kommunalt eller fylkeskommunalt organ. Tredje ledd tredje punktum gjelder når det klages over avgjørelser truffet av et departement. Departementet skal i slike tilfeller opplyse klageren om at retten til å klage til Sivilombudsmannen ikke gjelder for avgjørelser truffet av Kongen i statsråd.

Etter fjerde ledd kan Kongen gi forskrift om hvilke organer som skal være klageinstans over avgjørelser truffet av rettssubjekter som omfattes av § 2 første ledd bokstav b til d. Slike rettssubjekter vil ikke ha noe overordnet organ i vanlig forstand, og det kan derfor være behov for å gi regler som klargjør hvilket organ som skal være klageinstans.

Femte leddbestemmer at klagen skal forberedes og avgjøres uten ugrunnet opphold. Formuleringen er tilpasset formuleringen i forvaltningsloven § 11 a første ledd for å få frem at også saksforberedelsen skal skje raskt.

Behandlingen av en klagesak må nødvendigvis ta noe lengre tid enn en førsteinstansbehandling. Det følger blant annet av at førsteinstansen skal ha anledning til å vurdere saken på ny, og at avgjørelse i klagesaken er underlagt strengere krav til begrunnelse. En må også regne med at klagesakene ofte er noe mer kompliserte enn en typisk sak i førsteinstansen.

Sjette ledd bestemmer at reglene i forvaltningsloven kapittel VI for øvrig gjelder så langt de passer.

Henvisningen gjelder blant annet klagefrist, jf. forvaltningsloven §§ 29–31, krav til klagens form og innhold, jf. forvaltningsloven § 32, samt saksforberedelsen i klagesak, jf. § 33.

Det følger av forvaltningsloven § 34 annet ledd første punktum at klageinstansen kan prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Dette gjelder også der Kongen i statsråd er klageinstans. Dette er en endring i forhold til gjeldende rett.

Henvisningen omfatter også bestemmelsen i forvaltningsloven § 36. Det innebærer at klageorganet har kompetanse til å bestemme at klageren skal ha dekning for sine saksomkostninger innenfor de rammer paragrafen setter.

Av betydning er også bestemmelsen i forvaltningsloven § 36 fjerde ledd om plikt til å gjøre parten oppmerksom på retten til å kreve dekning av saksomkostningene.

Syvende ledd gir regler om tvangsgjennomføring av klageinstansens vedtak overfor selvstendige rettssubjekter som faller inn under loven etter § 2 første ledd bokstav b til d. Bestemmelsen svarer til miljøinformasjonsloven § 19 sjette ledd. Den fastslår at klageinstansens vedtak vil være særlig tvangsgrunnlag etter tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 13 når vedtaket er fattet overfor et selvstendig rettssubjekt. Dersom et selvstendig rettssubjekt ikke etterkommer klageinstansens vedtak, vil den som har krevd innsyn dermed kunne kreve vedtaket tvangsfullbyrdet. Uten denne regelen ville den som har krevd innsyn ikke kunne iverksette tvangsfullbyrdelse av kravet om innsyn på grunnlag av klageinstansens vedtak, men måtte først ha gått til domstolene for å få dom for kravet.

Kapittel VII Ikrafttredelse og endringer i andre lover

§ 38 Ikrafttredelse

Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer. Fra samme tid oppheves lov 19. juni 1970 nr. 69 om offentlighet i forvaltningen (offentlighetsloven) og forskrifter gitt med hjemmel i loven.

Til § 38 Ikrafttredelse

Utvalget legger opp til at de gjeldende forskrifter til offentlighetsloven skal oppheves, og at det skal utarbeides nye forskrifter før den nye loven trer i kraft, jf. kap. 5.2.

Til § 39 Endringer i andre lover

I § 39 foreslår utvalget endringer i forvaltningsloven og sikkerhetsloven. Utvalget legger opp til at disse endringene skal tre i kraft samtidig med at en ny offentlighetslov trer i kraft.

Til endringene i forvaltningsloven §§ 13 og 19

Utvalget foreslår endringer i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 og en ny bokstav c i § 19 første ledd. De alminnelige motivene står i kapittel 13.4.1.

Endringen i § 13 første ledd nr. 2 består i at det presiseres i bestemmelsen at også opplysninger om forskningsprosjekter omfattes av taushetsplikten i den utstrekning det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde opplysningene. Hensikten med endringen er at også opplysninger om ikke-kommersielle forskningsprosjekter skal være taushetsbelagte der det har konkurransemessig betydning å hemmeligholde opplysningene. ”Konkurransemessig betydning” vil for ikke-kommersielle forskningsopplysninger ha en annen betydning enn for næringsopplysninger. For ikke-kommersielle forskningsopplysninger, vil det avgjørende i denne sammenheng være om det er fare for plagiat eller tyveri uavhengig av om dette vil føre til økonomisk tap.

Bestemmelsen er også foreslått omredigert noe, uten at dette er ment å ha noen realitetsbetydning.

Den foreslåtte nye bokstav c i forvaltningsloven § 19 første leddgir adgang til å nekte partsinnsyn i forskningsprosjekter som det er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår. Bestemmelsen svarer innholdsmessig til endringen som foreslås i § 13, og hensikten er å utvide vernet om ikke-kommersielle forskningsopplysninger også i forhold til reglene om partsinnsyn.

Til endringen i sikkerhetsloven § 11 annet ledd

Utvalget foreslår å føye til et tredje punktum i sikkerhetsloven § 11 annet ledd for å presisere at det ikke er adgang til å sikkerhetsgradere informasjon som ikke kan unntas fra offentlighet etter offentlighetsloven. De alminnelige motivene står i kapittel 12.7.

Bakgrunnen for at utvalget foreslår at denne presiseringen er at offentlighetsloven bør være styrende når det gjelder adgangen til å gjøre unntak fra offentlighet. Det følger i dag av sikkerhetsloven § 12 at sikkerhetsgradert informasjon er underlagt taushetsplikt. Sikkerhetsgradert informasjon skal dermed unntas fra offentlighet etter offentlighetsloven § 5 a. Vilkårene for sikkerhetsgradering i sikkerhetsloven § 11 første ledd er annerledes utformet en unntaksvilkårene etter offentlighetsloven. Det er derfor et behov for å presisere i sikkerhetsloven at det ikke er adgang til sikkerhetsgradering med mindre informasjonen også kan unntas etter offentlighetsloven. Selv om sikkerhetsloven neppe gir rom for å sikkerhetsgradere opplysninger som ikke kan unntas etter offentlighetsloven, kan det være gunstig informasjonsmessig og pedagogisk å klargjøre dette.