10 Interne dokumenter

10.1 Innledning

10.1.1 Mandatet

Utvalget er gitt følgende mandat:

”Offentlighetsloven § 5 gir hjemmel til å unnta fra offentlighet visse dokumenter som er utarbeidet for et organs interne saksforberedelse. Disse dokumentene faller i to kategorier: dokumenter som organet selv utarbeider til eget bruk, jf § 5 første ledd, og dokumenter som er utarbeidet av visse andre, jf § 5 annet ledd.

Utvalget skal gjennomgå unntaksreglene i § 5 annet ledd med sikte på økt offentlig innsyn. Utvalget skal vurdere de mulige løsninger som er skissert i St meld nr 32 (1997-98), men står fritt til å vurdere også andre løsninger. Utvalget skal særlig vurdere om det bør innføres en rett til innsyn i faktiske opplysninger, jf uttalelsene i Innst S nr 21 (1998-99) s 10, og i tilfelle klargjøre hva slags informasjon som skal falle inn under regelen.

Utvalget bør vurdere organbegrepets betydning i forhold til offentlighetslovens unntak for interne dokumenter. Utvalget bør i den sammenheng klargjøre i hvilken grad dokumenter og opplysninger som utveksles under ulike samarbeidsformer mellom flere forvaltningsorganer, skal være offentlige.”

Ved brev 9. november 2000 ba utvalget om en presisering av mandatet på dette punktet. I svaret 5. januar 2001 fra daværende justisminister Hanne Harlem uttales følgende:

”Departementet legger [...] til grunn at det ligger utenfor utvalgets mandat å ta opp en alminnelig diskusjon om unntaket for organinterne dokumenter i § 5 første ledd. Det vil imidlertid være en del av utvalgets oppgave å vurdere spørsmålet om dokumentoffentlighet i kommunene uten hensyn til § 5 første ledd, jf. mandatets punkt c. Utvalget vil også ha anledning til å vurdere spørsmålet om offentlighet i andre tilfelle der det er en svært vid avgrensning av hva som regnes som ett og samme organ, jf. her St.meld. nr. 32 (1997-98) s. 61 annen spalte.”

10.1.2 Problemstillingen

Offentlighetsloven § 5 gir adgang til å unnta fra offentlighet visse dokumenter som er utarbeidet for et organs interne saksforberedelse. Disse dokumenter faller i to kategorier, for det første dokumenter som organet selv utarbeider til egen bruk, de såkalte organinterne dokumenter, for det andre dokumenter som er utarbeidet av visse andre. Unntaksadgangen for disse to kategorier er regulert i henholdsvis første og annet ledd i § 5.

I tråd med mandatet vil utvalget konsentrere sine drøftelser om unntaket som i dag er nedfelt i § 5 andre ledd, dokumenter for et organs interne saksforberedelse som er utarbeidet av visse andre. Visse spørsmål knyttet til § 5 første ledd vil utvalget komme tilbake til i kap. 10.7. Paragraf 5 annet ledd er bygd opp etter organisatoriske og funksjonelle kriterier. Det er bare dokumenter som er utvekslet med visse eksterne aktører, som kan unntas fra offentlighet, og det er et krav at dokumentene skal være til intern saksbehandling. Bestemmelsen er gitt for å verne visse saksbehandlingsprosesser og er ikke primært knyttet til dokumentets innhold.

Det synes å være allmenn enighet om at ordlyden i § 5 annet ledd gir en for vid adgang til å unnta dokumenter fra offentlighet. Hovedregelen vil være at det ikke er behov for unntak, bortsett fra i spesielle tilfeller. Bestemmelsens vide ordlyd er til en viss grad avhjulpet ved at forvaltningen etter meroffentlighetsprinsippet har plikt til å vurdere om dokumentet likevel skal gjøres kjent. En slik tilnærming åpner imidlertid for en vid grad av skjønn, noe som fører til at bestemmelsen blir vanskelig å praktisere etter sine intensjoner, og at praksis kan være sterkt varierende mellom forskjellige forvaltningsorganer. Paragraf 5 annet ledd kan imidlertid også være for snever i enkelte situasjoner. Det kan således ligge et begrunnet behov for å verne en saksbehandlingsprosess også når denne foregår mellom andre aktører enn dem som er nevnt i § 5 annet ledd.

10.2 Gjeldende rett

10.2.1 Innledning

Offentlighetsloven § 5 gir adgang til å unnta såkalte interne dokumenter fra offentlighet. Adgangen omfatter visse dokumenter som er utarbeidet for et forvaltningsorgans ”interne saksforberedelse”. Paragrafen omfatter to kategorier dokumenter. For det første omfatter den dokumenter som organet selv har utarbeidet til egen saksforberedelse, jf. § 5 første ledd. For det annet omfatter den visse dokumenter som er innhentet fra andre, jf. § 5 annet ledd. I offentlighetsmeldingen er den første kategorien av de interne dokumentene kalt ”organinterne” dokumenter. Offentlighetsmeldingen er det første dokumentet der det så klart trekkes et skille mellom ”organinterne” dokumenter og andre dokumenter til forvaltningens interne saksforberedelse. Særlig før de endringene som skjedde i offentlighetsloven i 1982, var det ikke så nærliggende å trekke noe skarpt skille mellom de to kategoriene. Opprinnelig lød offentlighetsloven § 5 nr. 1 første punktum: ”Unntatt fra offentlighet er: 1. Forslag, utkast, betenkninger og andre liknende arbeidsdokumenter, utredninger eller rapporter som det offentlige organ selv utarbeider eller uten lovbestemt plikt innhenter til bruk for sin interne behandling av en sak.”

Rekkevidden av vilkåret om at dokumentet er utarbeidet for den ”interne saksforberedelse” i vedkommende organ, som er felles både for første og annet ledd, har i praksis voldt tvil.

Paragraf 5 tredje ledd inneholder en særlig bestemmelse om dokumentoffentlighet i kommunene, jf. kap. 11.

10.2.2 Organinterne dokumenter

Offentlighetsloven § 5 første ledd gir adgang til å unnta fra offentlighet dokumenter som et forvaltningsorgan utarbeider for sin interne saksforberedelse. Unntaket har som følge at forslag, utkast, betenkninger, notater og andre liknende arbeidsdokumenter som tjenestemenn i organet selv har utarbeidet, i stor grad vil kunne unntas fra innsyn.

Innsyn i organinterne dokumenter vil ofte være aktuelt på et tidlig stadium i saksbehandlingsprosessen, og vil kunne legge til rette for offentlig debatt og sørge for verdifull saksopplysning og nyttige korrektiver til forvaltningens saksbehandling. I de lovgivningspolitiske vurderingene som ligger til grunn for gjeldende rett, er det likevel lagt til grunn at disse hensynene etter omstendighetene må vike for mer tungtveiende hensyn som taler for at det må være adgang til å unnta organinterne dokumenter. I forarbeidene er unntaket for organinterne dokumenter begrunnet slik: 1

”Det som blir gitt av skriftlige fremstillinger på et tidlig trinn i saken i form av notater, utkast m.m. har generelt ikke samme kvalitet som det endelige vedtak og begrunnelse. [...]Dessuten er det ofte vanskelig å gi alle interne notater og merknader en form og oppbygging som gjør dokumentene egnet for presentasjon utad. Dette har sammenheng med at saksforberederen ofte arbeider under et sterkt tidspress og derfor ikke har tid til å finpusse alt det han skriver. [...] Om det blir kjent for parten (og allmennheten) at det foreligger et bestemt forslag, kan dette forslag etter sitt innhold skape slike forventninger at det er vanskelig å gå imot det.”

Her pekes det også på at en regel om ubetinget offentlighet for organinterne dokumenter dermed i mange tilfeller vil forsinke arbeidet i forvaltningsorganene, og at en slik rett til innsyn i slike dokumenter ville kunne virke hemmende under saksforberedelsen. 2 I så fall vil det kunne bli vanskeligere å få frem mothensyn og avvikende synsmåter, noe som igjen vil gå ut over kvaliteten i arbeidet. Ofte vil det være enklere å foreslå ukonvensjonelle løsninger i et notat som bare skal drøftes internt i et forvaltningsorgan enn i et notat som allmennheten har et ubetinget krav på innsyn i.

Offentlighetsloven § 5 første ledd gir bare grunnlag for å unnta fra innsyn dokumenter som ikke blir sendt ut av vedkommende forvaltningsorgan. Dette følger av kravet om at vedkommende forvaltningsorgan må ha utarbeidet dokumentet ”for sin interne saksforberedelse”. I den utstrekning et ellers organinternt dokument blir sendt en berørt part eller interesseorganisasjon, vil det ikke lenger kunne unntas fra offentlighet med grunnlag i første ledd. Det gjelder selv om vedkommende dokument klart bærer preg av å være et utkast. Dette har likevel ikke vært ansett til hinder for at et dokument fremdeles regnes som organinternt dersom det bare forevises på møte med utenforstående for å få en rent foreløpig reaksjon. 3

Dokumentet vil normalt også bli offentlig dersom det sendes ut til andre forvaltningsorganer. I slike tilfeller vil ikke dokumentet utelukkende være benyttet til saksforberedelse som skjer internt i det saksforberedende organet. Det er imidlertid antatt at dette utgangspunktet ikke gjelder unntaksfritt. Det er i litteraturen, med støtte i praksis, lagt til grunn at det etter forholdene må være adgang til et visst internt samarbeid mellom ulike organer på det forberedende stadium i saksbehandlingen uten at utveksling av utkast og kommentarer faller utenfor unntaksadgangen etter § 5 første ledd. 4 Den såkalte Terapibadsaken 5 er illustrerende. I den saken var spørsmålet om et møtereferat i en prosjektgruppe hvor to forvaltningsorganer var involvert, kunne unntas når referatet var sendt fra det ene organet til det andre. Justisdepartementets lovavdeling la til grunn at dokumenter som blir sendt fra et organ til et annet som utgangspunkt blir offentlige, men at det ikke gjelder absolutt. Lovavdelingen viste til at ”Terapibadsaka rørar ved arbeidsområda til begge desse kontora. Prosjektgruppa har medlemmer frå begge etatar. Det er då rimeleg at kontora i eit visst mon kan utveksle synspunkt og halde kvarandre orienterte om saka, også ved oversending av skriftleg referat frå prosjektgruppa, utan at referatet dermed vert offentleg.”

Fordi dokumentet i regelen ikke lenger regnes som organinternt og kan unntas etter § 5 første ledd dersom det sendes ut av organet, må det tas stilling til hva som er ett organ i forhold til offentlighetsloven.

Det generelle utgangspunktet er at en organisasjon som utad fremstår som en selvstendig enhet, må regnes som ett organ. De konkrete spørsmål om hva som er ett eller flere organer, er etter hvert blitt avklart i praksis. For drøftelse av en del tilfeller vises det til offentlighetsmeldingen. 6

Dokumentet må være til forvaltningsorganets saksforberedelse. Dokumenter som avslutter en sak, kan dermed normalt ikke unntas etter § 5 første ledd.

10.2.3 Dokumenter for et organs interne saksforberedelse utarbeidet av andre

Offentlighetsloven åpner også for at visse dokumenter som utveksles med andre forvaltningsorganer eller private, kan unntas som interne dokumenter. Unntaksadgangen i § 5 annet ledd omfatter dokumenter til et forvaltningsorgans interne saksforberedelse som er utarbeidet av a) et underordnet organ, b) særlige rådgivere eller sakkyndige eller c) et departement til bruk i et annet departement. Det kreves på samme måte som etter første ledd at dokumentet må være bestemt for den interne saksforberedelsen i organet.

Den generelle bakgrunnen for unntaksadgangen etter offentlighetsloven § 5 annet ledd var et ønske om å sikre organet en krets av ”interne rådgivere”. Det vil ofte bero på tilfeldigheter om avgjørelsesorganet har tilstrekkelig ekspertise og erfaring representert innenfor organet, og man så det som lite rimelig å legge avgjørende vekt på en slik forskjell når man kommer til spørsmålet om offentlighet. 7 For departementene har utviklingen av deres funksjon som ”(faglig) politisk sekretariat” medvirket til at relevant fagekspertise ofte må hentes fra underordnede organer eller utenfra.

Etter offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav a vil dokumenter utarbeidet av et underordnet organ for den interne saksforberedelsen i det overordnede organet, være unntatt fra offentlighet. Kravet om at dokumentet skal nyttes til den interne saksforberedelse i det overordnede organet, innebærer ofte at dokumenter som det underordnede organet selv har tatt initiativ til å utferdige og oversende det overordnede organet, faller utenfor unntaket og er undergitt offentlighet. Avgjørende for om et organ er overordnet et annet i forhold til unntaket i annet ledd, er først og fremst om det har omgjørings- eller instruksjonsrett overfor det eller kan pålegge det arbeidsoppgaver innenfor vedkommende saksområde.

Offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav b gir adgang til å unnta dokumenter for den interne saksbehandlingen utarbeidet av særlige rådgivere eller sakkyndige. Unntaket tar sikte på personer eller organer med særskilte rådgiverfunksjoner, og omfatter alle typer sakkyndige. Uttalelser innhentet fra andre ordinære forvaltningsorganer som bygger på alminnelige erfaringsgrunnsetninger og den målsetningen organet bygger på, omfattes ikke av unntaket for sakkyndige. 8

Etter offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav c er det adgang til å unnta fra innsyn departementsuttalelser til bruk i et annet departement dersom dokumentet er utarbeidet for det mottakende departementets interne saksforberedelse. Begrunnelsen for dette unntaket er først og fremst å gjøre det mulig med politiske overlegninger utenfor offentlighetens søkelys. 9 I saker som avgjøres av Kongen i statsråd, vil det normalt foreligge dokumenter som er sendt fra et departement til et annet til bruk for den interne saksforberedelsen. Også disse vil det være grunnlag for å unnta etter offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav c.

Av offentlighetsloven § 5 annet ledd annet punktum fremgår det at unntaket også omfatter ”dokument som gjelder innhenting av slikt dokument”. Dermed kan dokumenter som i forbindelse med saksforberedelsen sendes til et underordnet organ, til særlige rådgivere eller sakkyndige, eller fra et departement til et annet, unntas fra offentlighet.

Når et dokument kan unntas fra offentlighet med hjemmel i § 5 annet ledd, kan det unntas fra innsynsrett både hos det organet som har mottatt dokumentet, og det organet som har utarbeidet det.

Paragraf 5 annet ledd tredje punktum fastslår uttrykkelig at unntaket for dokumenter som kommer fra underordnet organ, særlig rådgiver eller sakkyndig eller fra et departement til bruk i et annet departement ikke gjelder ”dokument innhentet som ledd i den alminnelige høringsbehandling av lover, forskrifter eller lignende generelle saker”. Bestemmelsen er ikke til hinder for at korrespondanse i såkalte interne høringer kan unntas etter § 5.

10.2.4 Interne dokumenter og meroffentlighet. Innsyn i faktiske opplysninger

Spørsmålet om meroffentlighet for interne dokumenter er nær knyttet til de hensynene som taler for og mot offentlighet for denne typen dokumenter, både generelt og i det individuelle tilfellet. For en generell omtale av meroffentlighetsvurderingen etter dagens lov vises det til kapittel 9.6.2.1.

Sivilombudsmannen har lagt til grunn som en retningslinje at det bør praktiseres meroffentlighet – også i interne dokumenter – dersom det ikke foreligger tungtveiende grunner for å unnta dokumentet fra offentlighet. 10 Justisdepartementet har lagt til grunn at bestemmelsen må forstås slik at den innebærer en oppfordring til å gi innsyn i de tilfellene der det ikke foreligger et reelt og saklig behov for å unnta hele eller deler av dokumentet fra offentlighet. 11 Man må vurdere om de hensyn som har begrunnet den aktuelle unntakshjemmelen gjør seg gjeldende i det aktuelle tilfellet, og hvilke hensyn som taler for offentlighet. Deretter må det foretas en avveining av de kryssende hensyn. Spørsmålet om å utøve meroffentlighet kan i praksis stille seg forskjellig for de organinterne dokumentene og de dokumentene som er omfattet av unntakshjemmelen i § 5 annet ledd.

Spørsmålet om meroffentlighet i faktiske opplysninger må ses i sammenheng med at offentlighetsloven – i motsetning til forvaltningsloven § 18 fjerde ledd – ikke har noen bestemmelse om rett til innsyn i faktiske opplysninger i interne dokumenter som kan unntas fra offentlighet.

10.3 Offentlighetsmeldingen

I offentlighetsmeldingen og under Stortingets behandling av denne sto spørsmålet om innsyn i dokumenter til forvaltningens interne saksforberedelse sentralt.

I meldingen ble det som nevnt i kap. 10.2.1 trukket et skille mellom de organinterne dokumentene på den ene siden og de øvrige dokumentene til et forvaltningsorgans interne saksforberedelse på den annen side.

Det grunnleggende synspunktet i offentlighetsmeldingen var at dagens unntak for de organinterne dokumentene ”gjennomgående er godt begrunnet”. 12 Om behovet for endringer på enkelte punkter ble det uttalt:

”I enkelte tilfeller er det en svært vid avgrensning av hva som regnes som ett og samme organ. Dette gjelder i kommunene, se kapittel 5.5, men i enkelte sammenhenger også i statsforvaltningen. I disse tilfellene gjør hensynene bak unntaket for organinterne dokumenter seg ikke like sterkt gjeldende. Dette spørsmål bør imidlertid heller løses ved å se nærmere på definisjonen av hva som er ett organ og eventuelt gi forskrift om dette, enn ved å endre unntaksadgangen for organinterne dokumenter. Et annet alternativ er å fastsette at visse typer organinterne dokumenter alltid skal være offentlige, slik det er gjort for kommunenes del i offentlighetsloven § 5 tredje ledd. Det vises til kapittel 5.5.2 hvor denne bestemmelsen er omtalt.”

Stortinget hadde ikke merknader til dette.

Når det gjaldt dokumenter som kan unntas etter § 5 annet ledd, ble det gitt uttrykk for at bestemmelsen ”i for stor grad gjør det mulig å unnta interne dokumenter fra offentlighet”. I offentlighetsmeldingen ble det derfor tatt til orde for å endre § 5 annet ledd ”i retning av mer åpenhet”. 13 Det ble blant annet vist til at ”[u]tvidet krav på innsyn i slike dokumenter vil gi allmennheten tilgang til forvaltningens handlingspremisser og i større grad gi grunnlag for tilsyn med forvaltningen og informert deltakelse i den offentlige debatt”. 14

Om praktisering av meroffentlighet i interne dokumenter heter det i offentlighetsmeldingen: 15

”Etter gjeldende rett har regelen særlig stor betydning i forhold til dokumenter som kan unntas fra offentlighet med grunnlag i offentlighetsloven § 5 (interne dokumenter), fordi unntaksadgangen her er generell og ikke knyttet til krav til dokumentets innhold eller krav til virkningen av offentliggjøring. Viktigheten av meroffentlighet i forhold til interne dokumenter er også understreket av Justiskomiteen i forbindelse med revisjonene av offentlighetsloven. Det er flere steder presisert at det i forhold til interne dokumenter ofte vil være sterke grunner som taler for meroffentlighet, jf Innst O nr 40 (1981-82) s 4 og Innst O nr 37 (1992-93) s 3.

Innenfor gruppen ”interne dokumenter” må det skilles mellom såkalte ”organinterne dokumenter” etter § 5 første ledd og dokumenter som er utvekslet med visse andre, jf § 5 annet ledd. Etter regjeringens syn er unntaksadgangen for dokumenter som er mottatt fra andre, svakere rettspolitisk fundert enn adgangen til å nekte innsyn i organinterne dokumenter. Regelen om meroffentlighet bør derfor ha særlig gjennomslagskraft i forhold til dokumenter som faller inn under § 5 annet ledd. I tilfellene der man likevel ikke finner å kunne praktisere meroffentlighet for dokumentet som helhet, kan gode grunner tale for å utvise delvis meroffentlighet ved å gi innsyn i faktiske opplysninger.”

Stortinget hadde ikke merknader til dette.

Nedenfor blir det gitt en oversikt over mulige endringer av § 5 annet ledd i retning av større åpenhet som ble skissert og vurdert i offentlighetsmeldingen: 16

• Lovteknisk reform for å legge til rette for større åpenhet: Oppheve § 5 annet ledd (i det minste bokstav a og b); unntaksbehovene ivaretas på annen måte i loven. Unntakene i § 5 første og annet ledd bør reguleres i forskjellige paragrafer på grunn av forskjellene mellom dem

• presisering av vilkåret om bruk av dokumentet til organets interne saksforberedelse, herunder vurdere å ta inn igjen lovens opprinnelige vilkår om at dokumentet skulle være ”innhentet” for mottakers interne saksforberedelse

• utvidet krav på innsyn i faktiske opplysninger

• krav til skadevirkning dersom det gis innsyn i interne dokumenter som omfattes av § 5 annet ledd bokstav a og b

• unntak på grunn av dokumentets innhold som et alternativ til å avgrense unntaksadgangen etter hvem som er sender eller mottaker av dokumentet

• avgrensning av unntakene til bestemte sakstyper

• avgrensning av unntakene i § 5 annet ledd bokstav a og b til å gjelde bestemte grupper eller typer av henholdsvis underordnede organer og særlige rådgivere/sakkyndige

• innsnevring av unntaket i § 5 annet ledd bokstav c for å dekke behovet for fortrolig skriftveksling mellom departementene på en mer presis måte

• regler om utsatt offentlighet som et alternativ til helt å unnta dokumentet

Utvalget kommer tilbake til en vurdering av de ulike alternativene til endringer i retning av større åpenhet.

10.4 Fremmed rett

10.4.1 Danmark

Etter den danske offentlighetsloven § 7 kan en myndighets ”interne arbejdsdokumenter” unntas fra offentlighet. Som interne arbeidsdokumenter anses 1) ”dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug”, 2) ”brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed” og 3) ”brevveksling mellem en kommunalbestyrelse og dennes udvalg, afdelinger og andre organer eller mellem disse organer indbyrdes”. Nr. 2 er nærmest en presisering av nr. 1. Paragraf 7 tilsvarer stort sett den norske lovens § 5 første ledd. For enkelhets skyld brukes nedenfor betegnelsen ”organinterne” om disse dokumentene.

Opprinnelig organinterne dokumenter kan miste sin interne karakter dersom de siden oversendes til andre. Den danske loven setter meget snevre rammer for når opprinnelig organinterne dokumenter som er overlatt til andre myndigheter, fortsatt kan unntas fra offentlighet. Begrunnelsen for offentlighet i slike tilfeller er at det opprinnelig interne arbeidsmaterialet nå tjener til å supplere avgjørelsesgrunnlaget i den aktuelle saken på samme måten som innhentede uttalelser og andre saksdokumenter.

Unntaksadgangen etter § 7 er knyttet til den dokumentutvekslingen som skjer innenfor samme ”myndighed”. Dette svarer nærmest til organbegrepet etter den norske loven. En ”myndighed” kan bestå av flere enheter. Dokumenter som utveksles innenfor en kommune, kan unntas etter regelen om interne dokumenter selv om kommunen ikke anses som ett organ.

Hva som regnes som ”samme myndighed” beror på en konkret vurdering av det underliggende rettsgrunnlaget. Ved vurderingen må man ta i betraktning den organisatoriske oppbyggingen av de aktuelle enhetene (for eksempel den enkelte enhets grad av selvstendighet, om den treffer avgjørelser i eget navn, klageadgang, instruksjonsmyndighet mv.). Videre må det legges vekt på om ivaretakelsen av de enkelte enhetenes innbyrdes funksjoner må antas å forutsette at utveksling av dokumenter mellom enhetene betraktes som intern. Med dette legger man vekt både på organisatoriske og funksjonelle elementer.

Tverrministerielle arbeidsgrupper regnes som egne organer. Ellers finnes det eksempler på at man har sett nokså pragmatisk på spørsmålet om hva som regnes som ”samme myndighed”. Korrespondanse mellom utenriksministeriet og utenriksstasjonene regnes etter uttrykkelig lovbestemmelse som intern.

Paragraf 8 gir likevel en viss rett til innsyn i interne arbeidsdokumenter. Interne arbeidsdokumenter som foreligger i endelig form er uansett offentlige i 4 nærmere bestemte tilfeller:

• ”dokumenterne alene gengiver indholdet af myndighedens endelige beslutning vedrørende en sags afgørelse”.

• ”dokumenterne alene indeholder en gengivelse af oplysninger, som myndigheden har haft pligt til at notere efter bestemmelsen i § 6”. Dette omfatter faktiske opplysninger som et forvaltningsorgan har mottatt muntlig.

• ”dokumenterne er selvstændige dokumenter, der er udarbejdet af en myndighed for at tilvejebringe bevismæssig eller anden tilsvarende klarhed med hensyn til en sags faktiske omstændigheder”.

• ”dokumenterne indeholder generelle retningslinier for behandlingen af bestemte sagstyper”.

Det kreves i alle tilfellene at de aktuelle dokumentene er utarbeidet som selvstendige dokumenter, og at de er endelig utarbeidet.

Mens alternativene 1 og 2 krever at de aktuelle dokumentene ”alene” har det aktuelle innholdet, oppstiller ikke nr. 3 noe slikt krav. Er det tvil om et dokument er omfattet av ett av disse tre alternativene, må avgjørelsen treffes på grunnlag av en samlet vurdering av dokumentets innhold og funksjon, og det avgjørende er særlig om dokumentet først og fremst er utarbeidet i hensikt å bruke det som bevis, eller om det utarbeides alene for å danne grunnlag for interne overveielser.

Loven har ingen direkte parallell til den norske lovens § 5 annet ledd. Etter § 10 kan det imidlertid gjøres unntak for visse typer av dokumenter som etter norsk rett ville vært omfattet av § 5 annet ledd. Dette gjelder:

• ”statsrådsprotokoller, referater af møder mellem ministre og dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til bruk for sådanne møder”.

• ”brevveksling mellem ministerier om lovgivning, herunder bevillingslove”. Slike tilfeller vil etter den norske loven være dekket av den mer generelle bestemmelsen i § 5 annet ledd bokstav c.

• ”dokumenter, der udveksles i forbindelse med, at en myndighed udfører sekretariatsopgaver for en anden myndighed”.

Videre kan ”myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres” unntas. Det er ikke noen mer alminnelig adgang til å unnta dokumenter utarbeidet til et forvaltningsorgans interne saksforberedelse av rådgivere og sakkyndige, slik som i den norske loven § 5 annet ledd bokstav b. Visse sakkyndige kan imidlertid være knyttet til en myndighet på en slik måte at deres dokumenter regnes som interne.

Bestemmelsene i §§ 8 og 10 må suppleres med § 11, som gir rett til innsyn i ”faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet”. Innsynsretten avhenger ikke i første rekke av om opplysningen etter sitt innhold må karakteriseres som faktisk eller ikke, men av hvilken funksjon opplysningen har i myndighetenes saksbehandling. Avgjørende er om opplysningen er av en slik karakter at den bidrar til å supplere sakens bevismessige grunnlag eller på en annen måte skaper klarhet med hensyn til sakens faktiske omstendigheter. Myndighetenes egne standpunkter, argumenter eller vurderinger av hvordan en sak skal avgjøres vil ikke omfattes av innsynsretten. Det vil heller ikke opplysninger om en saks rettslige stilling, selv om opplysningene bare gjengir objektive kjensgjerninger som for eksempel innholdet av gjeldende rett.

10.4.2 Sverige

I Tryckfrihetsförordningen (TF) er allmennhetens rett til innsyn i forvaltningens interne arbeidsdokumenter (organinterne dokumenter) begrenset ved at disse langt på vei faller utenfor det som overhodet regnes som ”allmän handling”.

”Minnesanteckningar” (dokumenter som har blitt til utelukkende for forberedelsen av en sak) som er blitt til hos en myndighet og som ”ej har expedierats”, er i utgangspunktet ikke ”allmänna handlingar”, jf. TF 2:9 første ledd. ”Minnesanteckningar” er i loven definert som ”promemoria och annan uppteckning eller upptagning som har kommit till endast för ärendes föredragning eller beredning, dock ej till den del den har tillfört ärendet sakuppgift”. Tilsvarende vil ”utkast eller koncept til myndighets beslut” eller ”skrivelse och annan därmed jämställd handling” ikke anses som ”allmän handling”, så lenge disse ”ej har expedierats”, jf. TF 2:9 annet ledd.

Etter disse to bestemmelsene er det likevel innsynsrett dersom de nevnte notatene, konseptene mv. arkiveres.

Vilkåret ”expedierats” har en spesiell betydning som begrenser innsynsretten. Dersom et dokument er av foreløpig karakter, eller det overlates til utenforstående utelukkende i samrådshensikt, vil det ikke ha blitt ekspedert, og dokumentet kan unntas fra innsyn – det er ikke noen ”allmän handling”. Overlatelse i informasjonshensikt innebærer derimot ekspedering og utløser innsynsrett. Det er videre antatt, selv om loven selv ikke gir klart uttrykk for det, at svarene på slike foreløpige konsultasjoner eller dokumentutveksling i samrådshensikt også kan unntas.

Av TF 2:8 følger også at en ”handling” som er fremstilt for et organ innenfor samme myndighetsorganisasjon ikke skal anses som ”allmän” med mindre organene ”uppträda som självständiga i förhållande till varandra”. Departementene anses som selvstendige organer. ”Regeringskansliet” betraktes på den annen side som en enhet. Organer med avgjørelsesmyndighet regnes som selvstendige myndigheter. Det samme gjelder normalt også rådgivende organer dersom organet har særskilt kunnskap eller har særskilte interesser som ikke er representert i det andre organet. Om regionale og lokale organer er en del av det sentrale organet, avgjøres ut fra en helhetsvurdering hvor det legges vekt på organisatoriske forhold og organets beslutningsmyndighet.

Reglene som er gjennomgått foran, svarer reelt sett til reglene om organinterne dokumenter i den norske loven. Det er likevel forskjeller. Avgrensningsenheten synes å være mer omfattende etter den svenske loven, ved at flere enheter innenfor samme ”myndighet” som utgangspunkt kan utveksle dokumenter uten at det gis innsyn. Dette modifiseres imidlertid på flere punkter, jf. det som er sagt foran om innsynsrett ved arkivering.

Den svenske lovgivningen har ikke unntak som svarer nærmere til unntakene i den norske loven § 5 annet ledd. Behovet for å gjøre unntak fra offentlighetsbestemmelser ivaretas heller gjennom et stort antall relativt presist utformede bestemmelser om taushetsplikt.

10.4.3 Finland

Rekkevidden av innsynsretten i den finske loven er avgrenset ved definisjonen av ”myndighetshandling”, som i grove trekk svarer til begrepet ”allmän handling” i den svenske loven.

Utenfor begrepet ”myndighetshandling” faller ”minnesanteckningar eller sådana utkast som ännu inte har lämnats in för föredragning eller någon annan behandling av ett ärende och som har gjorts av den som är anställd hos en myndighet eller den som är verksam på uppdrag av en myndighet”, jf. loven § 5 tredje ledd nr. 2. Bestemmelsen motsvarer den svenske TF 2:9. Meningen er at halvferdige dokumenter ikke skal være underlagt innsynsrett. Det skal heller ikke være rett til innsyn i foreløpige utkast som forelegges for eksempel for overordnet for å diskutere videre fremdrift i saken, men som er utarbeidet for egen bruk og som blir værende hos opphavsmannen. Derimot blir et dokument en ”myndighetshandling” når det sendes videre fra saksforbereder til beslutningstaker eller annen saksbehandler.

I § 5 fjerde ledd heter det:

”På handlingar som har upprättats för förhandlingar, kontakter och något annat därmed jämförbart internt myndighetsarbete mellan personer som arbetar inom en myndighet samt mellan myndigheter och enskilda eller sammanslutningar som verkar för myndighetens räkning tillämpas lagen endast om handlingarna innehåller sådana uppgifter att de enligt arkivlagstiftningen skall överföras till ett arkiv. Om en handling dock överförs till ett arkiv, kan myndigheten bestämma att uppgifter ur den får lämnas ut endast med myndighetens tillstånd.”

Bestemmelsen omfatter ifølge forarbeidene visse dokumenter som er opprettet for myndighets interne møter eller interne forvaltning.

Når det gjelder dokumenter som utveksles mellom ulike myndigheter, finnes det ikke i den finske loven noen generell bestemmelse som gir rett til å unnta slike dokumenter.

10.5 Grunnleggende hensyn for og mot innsyn i interne dokumenter

I det følgende vil utvalget på et overordnet plan drøfte de kryssende hensyn som gjør seg gjeldende når rekkevidden av unntak for interne dokumenter skal vurderes. I kap 10.6-–7 drøfter utvalget nærmere hva disse generelle avveiningene bør føre til i ulike tilfeller.

Det vil i typiske tilfeller være forskjeller mellom organinterne dokumenter og dokumenter til et organs interne saksforberedelse som kommer utenfra.

Utvalget viser til mandatet, gjengitt foran i kap. 10.1.1. Drøftelsene vil både omfatte dokumenter til et forvaltningsorgans saksforberedelse som kommer utenfra, og de organinterne dokumentene. Selv om det ligger utenfor utvalgets mandat å ta opp en revisjon av § 5 første ledd i sin alminnelighet, kan det være grunn til å se noe nærmere på bestemmelsen. Dette kan bidra til å kaste lys over § 5 annet ledd. Videre vil en slik gjennomgang utgjøre bakgrunn for drøftelsen av visse generelle prinsippers stilling i forhold til de organinterne dokumentene (meroffentlighet, innsyn i faktiske opplysninger, utsatt offentlighet).

Et mindretall i utvalget (Nils E. Øy) fremmer forslag som forutsetter at § 5 skal tas bort i sin nåværende form. Mindretallet mener at unntaksadgangen først og fremst skal bygge på innholds- og funksjonskriterier, jf. nærmere om mindretallets syn i kap. 10.8.

Hovedregelen i offentlighetsloven er at dokumenter som sendes ut av eller som mottas utenfra organet, er offentlige. Slike dokumenter utgjør en meget vesentlig del av forvaltningens dokumenter. Hvilke innsynbegrensninger som er nødvendige for å sikre et organs mulighet for å trekke veksler på underordnede eller sideordnede organers fagkompetanse i sin egen saksforberedelse, må vurderes nøye og bør angis så presist som mulig.

At dokumentet er mottatt fra en bestemt avsender, er i seg selv ikke tilstrekkelig til at dokumentet bør kunne unntas som et dokument til organets egen interne saksforberedelse. Slik er det heller ikke meningen at dagens lov skal forstås. Tvert om kan det slås fast at det meste av det som mottas fra underordnede organer, fra særlig rådgivere eller sakkyndige, eller av det som utveksles mellom departementene, må antas å være dokumenter som det ikke er tilstrekkelig grunnlag for å unnta. Den grunnleggende tanken bak dagens bestemmelser i § 5 annet ledd er i forarbeidene uttrykt slik: 17

”Begrunnelsen for unntaket er meget på linje med begrunnelsen for første punktum: Man ønsker at det avgjørende organet skal kunne knytte til seg en krets av ”interne” rådgivere. Det beror ofte på tilfeldighetene om avgjørsorganet har tilstrekkelig ekspertise og erfaring representert innenfor organet, eller om det må søke råd utenfor, og det er ikke rimelig å legge avgjørende vekt på en slik forskjell når man kommer til spørsmålet om partsoffentlighet. Noen organer har rådgivende utvalg knyttet til seg som en del av organet, og uttalelse fra et slikt organ er et internt dokument allerede etter første punktum. Det er imidlertid ikke grunn til å ha en annen løsning om rådet har en mer selvstendig karakter. I noen etater reknes den sentrale ledelse og de lokale kontorer som ett organ, og en uttalelse fra lokalkontoret er internt etter første punktum. Andre etater rekner de lokale kontorer for egne organer, men dette bør ikke uten videre få betydning for spørsmålet om uttalelser fra lokale kontorer er partsoffentlige.”

Rent tematiske innholdsangivelser kan ikke dekke unntaksbehovet. Det ville både favne for smalt og for vidt. Alt i alt vil det mest dekkende trolig være å ta utgangspunkt i det vi kunne kalle dokumentets art, idet det forutsettes at dette uttrykket rommer både innholds- og funksjonselementer. Siktemålet med unntaksadgangen er å definere en legitim fortrolighetssfære som overskrider organgrensene, et utvidet rom for frie overveielser og kreativ tankeutveksling av uforpliktende og foreløpig karakter, og for strategisk rådgivning basert på særskilt faglig kompetanse eller mer rene politiske vurderinger.

Disse to generelle typetilfellene, som kan betegnes som uforpliktende overveielser og strategisk rådgivning, bør til sammen i hovedsak kunne dekke unntaksbehovet knyttet til korrespondanse mellom selvstendige forvaltningsorganer. Dette vil bli utdypet på ulike steder i kapitlet her i tilknytning til de konkrete tilfellene som drøftes. Typetilfellene kan i praksis gli over i hverandre, men de betegner ikke desto mindre to ulike aspekter som i alle fall idealtypisk kan skilles nokså klart fra hverandre.

Det kan ikke være tvil om at forvaltningsorganer i en viss utstrekning har behov for å kunne utveksle foreløpige synspunkter uten at allmennheten får innsyn i disse. Et sentralt spørsmål er hvem et forvaltningsorgan skal kunne bruke som idemakere eller dialogpartnere på denne måten i sin interne saksforberedelse, og på hvilke stadier av en prosess dette skal være mulig. Det grunnleggende problemet er at en slik fortrolighetssfære samtidig kan begrense muligheten for allmenn debatt om saken på et tidspunkt der det fremdeles er mulighet for reell påvirkning. Dersom dokumentene også unntas fra innsyn etter at saken er avsluttet, reduseres også mulighetene for kontroll. Når det gjelder spørsmålet om hvem en skal kunne føre en slik ”intern” dialog med, er det av betydning at interessemotsetninger bør komme frem på et tidspunkt der det er reell mulighet for påvirkning i saken. Videre bør ulike interesser ha noenlunde like muligheter til å få fremføre sitt syn på saken fra samme tidspunkt.

Når unntaksadgangen for interne dokumenter utenfra skal drøftes, må en generelt være varsom med å sammenligne med de organinterne dokumentene, fordi det er vesentlige forskjeller mellom disse to dokumentkategoriene, iallfall i de typiske tilfeller. Når unntaket for de organinterne dokumentene gjennomgående anses godt begrunnet, har dette sammenheng med de særlige forhold som knytter seg til deres tilblivelse og funksjon. I offentlighetsmeldingen er unntaket for organinterne dokumenter begrunnet på følgende måte: 18

”Regjeringen mener at reglene om unntak for organinterne dokumenter gjennomgående er godt begrunnet. Regjeringen legger særlig vekt på ønskeligheten av klare ansvarsforhold utad. Innsynsreglene bør ikke utformes slik at innsyn i organinterne dokumenter skaper tvil om hva som er forvaltningsorganets beslutning eller synspunkt. Interne vurderinger og meningsbrytninger som ledd i saksbehandlingen på veien mot et standpunkt bør som i dag kunne unntas fra offentlighet. Det vises her også til faren for at offentlighet for interne dokumenter vil føre til at forvaltningen i større grad velger muntlige kommunikasjonsformer i stedet for skriftlige. Selv om en slik utvikling motivert av ønsket om å unngå offentlighet ikke er akseptabel både ut fra hensynet til en rasjonell og betryggende saksbehandling og hensynet til i ettertid å kunne dokumentere grunnlaget for beslutningene, kan slike konsekvenser vanskelig fullt ut unngås. Offentlighet omkring interne dokumenter kan også skape forventninger om et bestemt resultat. Dette kan virke uheldig når den endelige avgjørelsen i saken skal tas; det kan føre til at beslutningsfriheten innskrenkes, og at det foreløpige resultatet legges til grunn også i det endelige vedtaket, selv om det alle forhold tatt i betraktning ikke er den beste løsningen. Og velger man i en slik situasjon den beste løsningen, vil den ikke svare til de forventningene som de interne dokumentene har skapt.”

De organinterne dokumentene gir typisk uttrykk for foreløpige synspunkter på veien frem mot en sluttført saksbehandling. De gir ikke uttrykk for organets standpunkt i saken, men skal legge til rette for at en avgjørelse kan fattes i organets navn. Dette kan i noen tilfeller også gjelde dokumenter som innhentes for den interne saksbehandling fra andre organer. Men vanligvis vil interne dokumenter utenfra gi uttrykk for vedkommende organs standpunkt, og organets leder vil stå ansvarlig for dette. Slik sett er det ikke uttrykk for foreløpige overveielser, men for avsenderorganets offisielle syn. Ved at dokumentet gjøres offentlig, vil det også være mulig å holde vedkommende ansvarlig. Men det kan av og til forholde seg annerledes.

De hensyn som tilsier unntak for dokumenter som innhentes fra andre organer, må imidlertid veies opp mot behovet for innsyn i dokumenter der for eksempel et underordnet organ på ordinær måte ivaretar det ansvar organet er tillagt, og de oppgaver det er satt til å skjøtte. Dette innebærer blant annet at det må skilles mellom dokumenter som uttrykkelig innhentes til et organs interne saksforberedelse fra et underordnet organ eller andre særskilte rådgivere, og dokumenter som på eget initiativ sendes overordnet organ, selv om dette inneholder forslag eller ideer til endringer i gjeldende politikk eller regelverk. I slike tilfeller må det legges til grunn at dokumentet er gjennomarbeidet og gir uttrykk for avsenderorganets endelige synspunkt.

10.6 Utvalgets vurderinger av adgangen til unntak for interne dokumenter som ikke er utarbeidet av organet selv

10.6.1 Problemstillingene

I det følgende frem til og med kap. 10.6.4 vil utvalgets flertall(alle unntatt Nils E. Øy) drøfte unntaksadgangen for interne dokumenter som ikke er utarbeidet av organet selv (jf. § 5 annet ledd i dagens lov). Mindretallet(Nils E. Øy) viser til kap. 10.8.

Forvaltningen kan i en del tilfeller ha behov for å unnta fra offentlighet visse former for mer uforpliktende kommunikasjon til bruk for et forvaltningsorgans interne saksforberedelse, også om kommunikasjonen skjer på tvers av organgrenser.

Spørsmålet som skal drøftes her, er hvor langt det eksisterer et behov for å kunne unnta visse dokumenter eller opplysninger som utveksles på tvers av organgrenser.

Etter dagens lov har organbegrepet som utgangspunkt stor betydning for om et dokument som er til et forvaltningsorgans interne saksforberedelse, kan unntas fra offentlighet eller ikke.

Dersom dokumentet er blitt til innenfor det saksforberedende organet, er hovedregelen at det kan unntas fra offentlighet – uansett om det er preget av foreløpige overveielser eller mer definitive standpunkter, eller det har karakter av fortrolige råd og vurderinger eller ikke.

Dersom dokumentet er blitt til utenfor det saksforberedende organet, kan dokumentet bare unntas fra offentlighet som internt dersom det omfattes av en av tre særskilt oppregnede kategorier avsendere (§ 5 annet ledd bokstavene a til c). Det er denne andre hovedsituasjonen som skal drøftes her. Dette skyldes at behovet for å innhente foreløpige synspunkter og for å få fortrolige råd og vurderinger også kan gjøre seg gjeldende på tvers av organgrenser.

Et hovedspørsmål er dermed om de skillelinjene som dagens lov trekker opp, er rasjonelle ut fra de grunnleggende hensyn loven bør ivareta. Det kan for det første hevdes at dagens skillelinjer gir for vid adgang til å unnta dokumenter fra offentlighet, da det etter ordlyden åpnes adgang til å unnta alle dokumenter fra underordnete organer, særlige rådgivere og sakkyndige samt andre departementer dersom dokumentene er til den interne saksforberedelsen i mottakerorganet. Det kan dessuten hevdes at dagens ordning er for lite fleksibel med tanke på det samarbeidet som ofte foregår mellom forvaltningsorganer på tvers av dagens organgrenser. Det kan uansett være behov for å klargjøre rettstilstanden på noen punkter. Det vises i denne sammenheng til mandatet, hvor det heter:

”Utvalget bør vurdere organbegrepets betydning i forhold til offentlighetslovens unntak for interne dokumenter. Utvalget bør i den sammenheng klargjøre i hvilken grad dokumenter og opplysninger som utveksles under ulike samarbeidsformer mellom flere forvaltningsorganer, skal være offentlige.”

Det kan være mange grunner til at et forvaltningsorgan ønsker bistand fra et annet forvaltningsorgan. Det ene organet kan ha en alminnelig sakkunnskap eller erfaring som det andre organet ikke har. Det kan også være spørsmål om å innhente mer fortrolige råd fra det andre organet. Eller det kan være spørsmål om å bruke enkeltpersoner innen et annet organ til mer rendyrkede sekretariatsfunksjoner. Behovet for samordning mellom to organer kan også tilsi et samarbeid. En annen mulighet er at et spørsmål angår begge eller alle forvaltningsorganene i større eller mindre grad, slik at det derfor er nødvendig eller ønskelig med samarbeid. Begrepet ”samarbeid” har for øvrig ikke noe skarpt avgrenset innhold.

Forvaltningens organisering kan i en del tilfeller gå på tvers av det behovet for sakkunnskap mv. som trengs for å forberede en sak. Det kan videre være behov for tverrfaglig kompetanse, også på et foreløpig stadium av en sak. I det hele tatt gjør stadig økende krav til spesialisering det mer aktuelt å bruke kompetanse som fins i andre forvaltningsorganer på tidlige stadier av saken. Særlig når det gjelder departementenes embetsverk, har det vært en utvikling i retning av å rendyrke deres oppgave som faglig sekretariat for departementets politiske ledelse. Nødvendig fagkunnskap og dessuten evner til kreativ tenkning vil finnes både i departementet og underliggende organer, og det kan være ønskelig å trekke lasset sammen.

Det kan anføres at det er uheldig med regler som begrenser forvaltningsorganers mulighet til å samarbeide med andre organer eller personer i den interne saksforberedelsen, ved at korrespondansen med andre organer som utgangspunkt er offentlig.

Det bør understrekes at åpenhet i utgangspunktet ikke er til hinder for at forskjellige organer samarbeider. Også når det gjelder forvaltningsorganer som samarbeider, må utgangspunktet derfor være at utveksling av dokumenter og opplysninger mellom dem skjer ”for åpen scene”. Som nevnt i kap. 10.5 kan det imidlertid være et behov for å beskytte foreløpige overveielser og politiske råd mot innsyn – også når dette skjer som ledd i utveksling av dokumenter på tvers av organgrenser.

Det prinsipielle utgangspunktet må være at en bør tilstrebe løsninger der innsynreglene ikke blir en avgjørende hindring for samarbeidsformer som for øvrig er hensiktsmessige. Forutsetningen må imidlertid være at den samlede prosessen så langt som mulig ivaretar begrunnede behov for innsyn og dermed hensynene bak offentlighetsprinsippet. En bør sikre tilstrekkelige muligheter til innvendinger og debatt på et tidspunkt der det er reelle muligheter til å påvirke utfallet av en sak.

Utformingen av et slikt unntak i forhold til underordnet organ drøftes i kap. 10.6.4.1. I kap. 10.6.4.2–4 drøftes andre relasjoner. I kap. 10.6.4.5 drøftes unntaket for dokumenter innhentet fra særlige rådgivere og sakkyndige og i kap. 10.6.4.6 drøftes unntaket for dokumenter utarbeidet i et departement til bruk i den interne saksforberedelsen i et annet departement.

Først vil to spørsmål som reiser seg for alle de tre unntakene i § 5 annet ledd bli drøftet i kap 10.6.2 og 10.6.3 nedenfor.

10.6.2 Kravet om at dokumentet må være til forvaltningsorganets interne saksforberedelse

Et dokument må for å kunne unntas offentlighet etter § 5 annet ledd være til forvaltningsorganets interne saksforberedelse.

I offentlighetsmeldingen heter det om dette vilkåret: 19

”Unntaksadgangen i § 5 annet ledd kan bare benyttes for dokumenter som er et ledd i den interne saksforberedelse. Kravet innebærer at et dokument som er utferdiget på initiativ fra et underordnet organ, normalt ikke vil omfattes av unntaksadgangen. Det samme gjelder dokumenter som utveksles mellom departementene og som ikke kan knyttes til den interne saksbehandlingen i mottakerdepartementet. Slik § 5 annet ledd er utformet, kan det imidlertid ikke ses bort fra at unntakene benyttes i en videre utstrekning enn Stortinget har forutsatt. Regjeringen går derfor inn for å presisere dette vilkåret nærmere, og vil i den forbindelse også vurdere å ta inn lovens opprinnelige vilkår om at dokumentet skulle være ”innhentet” for mottakers interne saksforberedelse. Dette vil understreke at det bare er visse former for korrespondanse mellom avsender og mottaker som nevnt i § 5 annet ledd som kan unntas fra offentlighet.”

Uttrykket ”til den interne saksforberedelse” tar sikte på dokumenter som kun skal benyttes for den interne saksbehandling, og ikke er forutsatt å skulle brukes ut over dette. Dette bør være et grunnleggende minstekrav for at dokumenter skal kunne unntas etter denne bestemmelsen, og det foreslås derfor at dette vilkåret videreføres.

10.6.3 Presisering av at et dokument må være innhentet

Før lovendringen i 1982 inneholdt § 5 et vilkår om at dokumenter som kom utenfra til et forvaltningsorgans interne behandling av en sak, måtte være innhentet for at det kunne unntas etter bestemmelsen. Dersom innhentingen skjedde etter lovbestemt plikt, var det likevel ikke unntaksadgang.

Lovens forarbeider kan tyde på at vilkåret i sin tid ble fjernet fordi det kunne være vanskelig å trekke grensen mellom dokumenter som var avgitt til det saksforberedende organet av eget tiltak og dokumenter som var innhentet. 20 Forarbeidene omtaler endringen på en måte som viser at det neppe var meningen å gjøre noen særlig realitetsendring på dette punktet. 21 En slik forståelse er det også senere gitt uttrykk for, for eksempel i offentlighetsmeldingen, der det heter: 22

”Kravet innebærer at et dokument som er utferdiget på initiativ fra et underordnet organ, normalt ikke vil omfattes av unntaksadgangen. Det samme gjelder dokumenter som utveksles mellom departementene og som ikke kan knyttes til den interne saksbehandlingen i mottakerdepartementet.”

Dersom et dokument ikke er innhentet, vil det sjelden ha det fortrolige preget som bør være en forutsetning for at det kan unntas etter bestemmelsen. Det er ikke noe avgjørende argument mot å ta vilkåret inn igjen i loven at det i visse tilfeller kan være vanskelig å trekke grensen. Grensen blir ikke lettere å trekke ved at vilkåret tas ut av lovteksten, men likevel er ment å gjelde mer eller mindre uavkortet.

En ulempe ved å ta vilkåret inn i lovteksten er riktignok at det i noen tilfeller kan virke for absolutt. Det gjelder særlig i tilfeller der det foreligger et nært og løpende samarbeid mellom to forvaltningsorganer, og hvor det dermed i enkelte tilfeller kan være noe tilfeldig hvor initiativet til å produsere et dokument ligger. Denne innvendingen bør likevel ikke være avgjørende. Begrepet ”innhentet” gir rom for en viss fleksibilitet i tolkningen.

10.6.4 Unntak for foreløpige overveielser, uformelle innspill mv. som kommer utenfra

10.6.4.1 Dokumenter for et organs interne saksforberedelse som er utarbeidet av et underordnet organ

Bestemmelsen i offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav a er i forarbeidene begrunnet på følgende måte: 23

”Begrunnelsen for unntaket er at det generelt foreligger et nært samarbeidsforhold mellom avgjørsorgan og underordnet organ, og det må derfor presumeres at de – i det minste ideelt sett – skal arbeide ut fra samme målsetting. Det overordnede organ står ofte noe fjernere fra den konkrete sak, uten mulighet til å innhente nærmere opplysninger i saken selv. Dette må ofte skje gjennom det underordnede organ. Samtidig trenger avgjørsorganet ofte å få vite hvordan det underordnede organ vurderer saken ut fra sitt mer konkrete kjennskap til den. Rett nok kan det være uenighet mellom et lokalt underordnet organ og et sentralt avgjørsorgan som parten bør få kjennskap til – noe unntaksregelen selvsagt ikke vil være til hinder for. Men departementet mener det vil føre til vansker for samarbeidet innen de enkelte etater om man av den grunn skulle sløyfe unntaket.”

Formuleringene i dagens bestemmelse strekker seg lenger enn denne begrunnelsen tilsier. Det gjelder selv om visse begrensninger følger av kravet om at dokumentet må være innhentet til den interne saksforberedelsen. Det er bakgrunnen for offentlighetsmeldingens særlige oppfordring om å praktisere meroffentlighet for denne typen dokumenter. I tillegg kan det stilles spørsmål om begrunnelsen som er gitt, er for generell.

Det grunnleggende utgangspunktet bør være at premissene for forvaltningens avgjørelser og virksomhet ellers i størst mulig utstrekning er offentlige. Materiale som innhentes fra underordnede organer, vil ofte bestå av faktiske beskrivelser og uttalelser som avgis i kraft av organets administrative erfaring og generelle administrative oppgaver. 24 Uttalelser som avgis, vil oftest ha en offisiell karakter og skje i avgiverorganets navn og med ansvar for dette organet. Slikt materiale er det jevnt over mindre grunn til å nekte innsyn i, selv om det skulle være ”innhentet” av det overordnede organet til dets interne saksforberedelse.

De øvrige nordiske landene har ikke noe generelt unntak for dokumenter som sendes fra underordnet til overordnet organ. Dette indikerer utvikling i retning av at en bare i spesielle tilfeller bør kunne unnta dokumenter som går fra underordnet til overordnet organ.

Økt åpenhet i forholdet mellom overordnet og underordnet organ kan ha uheldige virkninger. Det kan ikke utelukkes at det underordnede organet vil bli forsiktigere med å gi skriftlige innspill om sensitive spørsmål når det vet at dokumentene blir offentlige. Dette er imidlertid en omkostning en er nødt til å bære.

Det er særlig i to typesituasjoner det vil være behov for å unnta kommunikasjon mellom overordnet og underordnet organ.

Den ene situasjonen er der et underordnet organ trekkes direkte inn i det overordnede organets rent interne saksforberedelse. Det underordnede organets medvirkning i saksforberedelsen får tilnærmet samme karakter som når det overordnete organet utelukkende anvender sine egne tjenestemenn.

Den andre situasjonen gjelder tilfeller der et overordnet organ har behov for å innhente fortrolige vurderinger og råd av faglig eller politisk karakter fra et underordnet organ. Her bør unntaket være avgrenset slik at det bare kommer til anvendelse i spesielle tilfeller, for eksempel i saker der et direktorat har tilnærmet samme funksjon overfor den øverste ledelse i et departement som en egen departementsavdeling.

Konklusjonen blir at unntaksadgangen som følger av § 5 annet ledd bokstav a, bør innsnevres. En innsnevring bør ses i sammenheng med det mer snevert definerte behovet for å unnta foreløpige overveielser i en sak. Spørsmålet er hvordan en slik innsnevring bør gjennomføres i loven.

En nærliggende mulighet er å stramme inn lovteksten ved å knytte unntaket mer direkte til dokumentets særlige karakter eller innhold. Det gjelder både dokumenter som sendes til og fra det saksforberedende organet, forutsatt at de dokumentene som sendes til organet, er innhentet til den interne saksforberedelsen, jf. foran. Lovteksten ga opprinnelig antydninger i den retningen ved at den særlig viste til ”arbeidsdokumenter”, jf. § 5 nr. 1 slik den lød før lovendringen i 1982:

”Unntatt fra offentlighet er: 1. Forslag, utkast, betenkninger og andre liknende arbeidsdokumenter, utredninger eller rapporter som det offentlige organ selv utarbeider eller uten lovbestemt plikt innhenter til bruk for sin interne behandling av en sak.”

Utvalgets flertall(Mette Bredengen, Ramborg Elvebakk, Svein Roald Hansen, Anders Hauger, Jan Helgesen og Tonje Meinich) mener at en slik innsnevring av lovteksten vil få frem at det bare er dokumenter av en særlig karakter som kan unntas.

Et første mindretall(lederen Harald Hove) mener at det bør foretas en ytterligere innskrenkning av unntaksadgangen i forhold til dagens lovregel.

Det sentrale spørsmål i forhold til unntak fra offentlighet for dokumenter som innhentes fra underordnet organ, må være om dette inngår som et ledd i en intern saksforberedelse i det overordnede organ. Dette innebærer at det i hovedsak er det overordnede organs foreløpige vurderinger som skal beskyttes. I den utstrekning overordnet organ derfor oversender til underordnede organ utkast, skisser, problemnotater o.l. arbeidsdokumenter, så kan disse fortsatt unntas selv om de oversendes et underordnet organ for merknader. Dersom det underordnede organ gir sine synspunkter i saken i form av merknader til de saksforberedende dokumenter som oversendes, må også dokument som inneholder slike merknader kunne unntas fra offentlighet. Dette innebærer at unntaksadgangen ikke vil omfatte svar fra et underordnet organ som fremtrer som en mer selvstendig uttalelse som det underordnede organ avgir i eget navn og på eget ansvar.

Dette medfører at korrespondanse mellom underordnet og overordnet organ bare bør kunne unntas der det underordnede organs medvirkning i saksforberedelsen til det overordnede organ har et slikt preg at den står i samme stilling som om den ble utført av det overordnede organets egne tjenestemenn. Det overordnede organ kan da uten at dokumentene blir offentlige, innhente det underordnede organs ekspertise og lokalkunnskap, så lenge svaret ikke har karakter av endelige vurderinger eller uttalelser på det underordnede organs vegne. Dette innebærer at det i en del tilfeller vil kunne være adgang til å unnta dokumenter som er sendt fra det overordnete organ til det underordnete organ, mens svaret tilbake ikke kan unntas.

Et annet mindretall(Ingvar Engen) viser til forutsetningen i mandatet om at offentlighetsmeldingen ligger til grunn for utvalgets arbeid, og at meldingen klart signaliserte behovet for å innsnevre og presisere de gjeldende unntaksreglene i § 5 andre ledd bokstav a og b med det formål å redusere betydningen av den avsluttende meroffentlighetsvurderingen.

Dette mindretallet vil derfor skissere en løsning der man i lovteksten søker å identifisere og avgrense to typesituasjoner i kommunikasjonen mellom overordnet og underordnet organ som også flertallet har vist til ovenfor. I motsetning til flertallet foreslås altså at disse to typesituasjonene skal reflekteres direkte gjennom lovens ordlyd, jf. § 12 i mindretallets alternative lovutkast, der de to typesituasjonene avspeiles i hvert sitt ledd.

I begge ledd er det søkt presisert hvilke former for intern saksforberedelse i det overordnede organet som skal gi grunnlag for unntak.

I første ledd er det uttrykket ”trekkes direkte inn” som utgjør det viktigste avgrensningskriteriet. Dette innebærer at det må være gjort en spesiell avtale om samarbeid, muntlig eller skriftlig, og at samarbeidet må ha en spesiell karakter.

Et eksempel vil være at et departement ber et underordnet fagorgan om innspill eller utkast til en tale. Et annet eksempel vil være at et underordnet fagorgan blir bedt om å delta i arbeidet med en stortingsmelding e.l., med den følge at det utveksles innspill og utkast fram og tilbake som ledd i selve skriveprosessen. Selvstendige innspill fra underordnet organ bør imidlertid ikke kunne unntas etter denne bestemmelsen, heller ikke mer avgrensede og formelle saksutredninger som innhentes fra det underordnede fagorganet.

Annet ledd tar derimot sikte på slike mer selvstendige vurderinger fra underordnet organ, men avgrensningen er her knyttet til at det er ”påkrevd” med fortrolighet for at det overordnede organet på en forsvarlig måte skal kunne ivareta et overordnet ”ansvar”. For ytterligere å understreke situasjonens spesielle karakter er brukt uttrykket ”konsultasjoner”.

Et eksempel vil være en situasjon der den politiske ledelse i et departement er avhengig av vurderinger fra et underordnet fagorgan som grunnlag for å ta standpunkt i spørsmål der statsråden til sjuende og sist står ansvarlig overfor Stortinget. I slike tilfeller kan det være påkrevd med fortrolighet for å unngå å røpe alternative handlingsstrategier som om de blir kjent vil undergrave den strategi som blir valgt. På samme måte som internt i et departement kan det også i forhold til underordnet organ være behov for fortrolighet om hvorvidt departementets handlinger og beslutninger er i samsvar med innhentede råd og vurderinger eller ikke.

Det understrekes at begge de to typesituasjonene kan foreligge også i andre relasjoner av over- og underordnet enn der et departement er involvert, for eksempel i forholdet mellom sentrale statsorganer og regionale eller lokale organer innenfor samme etat.

Det er meningen at begge leddene skal forstås relativt snevert, dvs. at det er strenge vilkår for at unntaksadgang skal foreligge. På den annen side er begge forslagene basert på den forutsetning at dagens meroffentlighetsbestemmelse videreføres uendret, men at betydningen av den blir sterkt redusert ved den innstramming som er foretatt i selve unntaksadgangen. Slik adgangen til å unnta med dette er innsnevret, vil det også være lite aktuelt med tilleggskrav om innsyn i faktiske opplysninger.

Et tredje mindretall (Nils E. Øy) viser til sitt prinsipielle syn om at unntakene i offentlighetsloven i hovedsak bør bygge på innholdskriterier og funksjonskriterier, og i minst mulig grad på omskiftelige organisatoriske forhold. Dette mindretall støtter derfor ikke forslag som går på unntaksadgang for dokumenter som innhentes til intern bruk. Dette mindretall deltar derfor heller ikke i drøftelsene i dette kapittel, med unntak for enkelte underkapitler der det er gjort spesielt oppmerksom på at medlemmet inngår i flertall eller mindretall.

Dette mindretallet viser ellers til en samlet særuttalelse i kapittel 10.8.

10.6.4.2 Andre relasjoner

Her drøftes om det er grunn til å utvide bestemmelsen i § 5 annet ledd bokstav a til å omfatte også visse andre relasjoner mellom forvaltningsorganer. Tanken er i tilfelle at det saksforberedende organet skal kunne trekke veksler på en større krets av utredere fra andre organer. Som utgangspunkt er utvalget skeptisk til en slik utvidelse, fordi det i så fall er tale om unntak av ganske generell karakter, knyttet til relasjoner mellom forvaltningsorganer. De særlige hensynene som i nokså stor utstrekning gjør seg gjeldende når et overordnet organ benytter seg av utredningskapasitet, ekspertise mv. i underordnet organ, gjør seg i mindre grad gjeldende i andre relasjoner.

Når det gjelder adgangen til å unnta dokumenter som er innhentet fra overordnet organ som ledd i det underordnede organets interne saksforberedelse, heter det i forarbeidene: 25

”Etter den formulering som ble antydet i høringsnotatet skulle også dokumenter utarbeidet av overordnet myndighet til bruk i underordnet organ være unntatt fra partsoffentlighet. Dette unntaket foreslås sløyfet. Riktignok foreligger det også her et samarbeidsforhold. Men avgjørsorganet trenger sjelden gå til et overordnet organ for å få opplysninger og en vurdering av den konkrete saken. Normalt er det tvertom forutsetningen at avgjørsorganet på egen hånd skal ta stilling til de konkrete skjønnsspørsmål, og at vegledning fra det overordnede organ bør være av generell karakter, eventuelt kan det også tenkes gitt råd i konkrete tolkningsspørsmål. Slik vegledning er det liten grunn til å hindre parten i å gjøre seg kjent med. Tvert om bør han få lese den for å kontrollere at uttalelsen fra det overordnede organ er relevant for den aktuelle saken. En regel om partsoffentlighet i disse tilfellene kan også motvirke for sterk innblanding fra det overordnede organs side. På denne bakgrunn vil Justisdepartementet ikke foreslå noe unntak fra partsoffentlighet for korrespondanse med overordnede organer.”

Denne vurderingen har fortsatt gyldighet. Det gjelder selv om det på det generelle plan ofte vil foreligge et nært samarbeid mellom overordnet og underordnet organ. Den rettstilstanden som har eksistert fra 1982 og frem til i dag, har ikke avdekket noe vesentlig behov for unntak. Selv om det ikke kan utelukkes at det er behov for unntak i visse tilfeller, ville en generelt utformet unntaksbestemmelse innebære fare for at unntaksadgangen ble for vid.

Om unntak mellom sideordnede organer heter det i forarbeidene: 26

”Etter Justisdepartementets mening bør man generelt unngå å unnta uttalelser fra sideordnede organer fra partsoffentlighet. Slike uttalelser vil i sin alminnelighet gjelde mer generelle spørsmål om praksis og erfaringer, og dette er uttalelser som det ikke er grunn til å unnta fra partsoffentlighet. Det må riktignok innrømmes at disse synspunkter ikke alltid passer, men § 19 tredje ledd gir grunnlag for å gi spesialregler hvor det er ønskelig.”

Også her mener derfor utvalget at en ikke bør velge andre løsninger.

10.6.4.3 Særlig om samarbeid som foregår i utvalg, arbeidsgrupper og lignende

Offentlighetsloven og dens organbegrep tar utgangspunkt i en fast organisert forvaltning, gjerne hierarkisk organisert, der den enkelte tjenestemann har sitt virke i en bestemt enhet innenfor et bestemt forvaltningsorgan. Skriftlig kommunikasjon skjer ved at dokumenter utveksles mellom de ulike enhetene/organene.

Allerede innenfor en slik klassisk forvaltningsstruktur vil det være tilfeller der vedkommende tjenestemann for en kortere eller lengre periode, helt eller delvis, utøver funksjoner utenfor organet eller i samarbeid med tjenestemenn fra andre forvaltningsorganer.

I noen tilfeller kan det være problematisk å avgjøre om en person regnes som en del av organet som har gitt et oppdrag, eller om vedkommende har en selvstendig stilling som gjør at korrespondanse mellom organet og vedkommende må regnes som ekstern. Utvalget finner ikke grunn til å foreslå presiseringer eller endringer på dette punktet. Vedkommendes selvstendige stilling og dermed karakteren av samarbeidet vil inngå som ett moment blant flere når vedkommendes status skal avgjøres.

I den senere tid er det blitt vanligere med en mer fleksibel organisering med sikte på utførelse av konkrete oppgaver eller prosjekter. I en rekke tilfeller oppretter forvaltningsorganer utvalg, arbeidsgrupper, ”team” og lignende med deltakere fra flere forvaltningsorganer, eller med deltakere fra forvaltningsorganer og private organisasjoner. Om utvalg heter det i offentlighetsmeldingen: 27

”Utvalg som er oppnevnt av et forvaltningsorgan til å utrede en særskilt sak vil ved anvendelsen av offentlighetsloven vanligvis anses som en del av det organet som har oppnevnt det, jf Frihagen: Offentlighetsloven bind I (3 utg, 1994) s 346. Lovkomiteer og arbeidsgrupper vil derfor normalt ikke være egne organer, men regnes som en del av det departementet som har oppnevnt komiteen eller arbeidsgruppen. Formelle granskningskommisjoner, klagenemnder og lovbestemte råd vil på sin side i utgangspunktet være egne organer i offentlighetslovens forstand. Hvor grensen skal trekkes må i tvilstilfelle avgjøres etter en konkret helhetsvurdering hvor det bl a legges vekt på hjemmelsgrunnlaget for oppnevnelsen, arbeidets varighet, graden av egen organisasjon, mandatet og sammensetningen.”

Dersom utvalget er et selvstendig forvaltningsorgan, vil korrespondanse internt i utvalget i dag kunne unntas etter § 5 første ledd. På den annen side vil korrespondanse mellom utvalget og personer eller institusjoner utenfor gruppen som utgangspunkt være offentlig. Det gjelder også korrespondanse med de institusjonene der gruppens medlemmer normalt har sitt virke, enten dette er forvaltningsorganer eller private virksomheter. I en annen stilling enn slik formell korrespondanse står de tilfeller der utvalget eller medlemmer av utvalget uformelt forelegger dokumenter for utenforstående, for eksempel for å innhente synspunkter, uten at dokumentet overlates til vedkommende. Tilsvarende vil gjelde når et utvalgsmedlem på grunnlag av et dokument som utveksles internt i arbeidsgruppen, forelegger dette for sitt eget forvaltningsorgan for å avklare hvilke vurderinger og standpunkter vedkommende skal innta i utvalget.

Også dersom utvalget ikke er et selvstendig organ, må korrespondansen innenfor enheten regnes som organintern. Det samme gjelder korrespondanse mellom utvalget og oppnevningsorganet. Derimot vil formell korrespondanse mellom utvalget og de institusjonene der utvalgets medlemmer normalt har sitt virke, være offentlig.

Spørsmålet er om denne rettstilstanden gir tilfredsstillende rammebetingelser for slike utvalg mv.

Etter oppfatningen til utvalgets flertall(alle unntatt Nils E. Øy) er de løsningene som dagens lov legger opp til, tilstrekkelig fleksible.

Den arbeidsro som kan være hensiktsmessig i en utredningsfase, sikres ved at medlemmene av gruppen regnes som en del av det organet som har oppnevnt det, eventuelt at gruppen regnes som et selvstendig organ. Dette gjelder også selv om medlemmene ikke kommer fra oppdragsgiveren, men for eksempel underordnede organer, sideordnede organer, andre deler av forvaltningen eller fra virksomheter som ligger utenfor forvaltningen. Det bør etter flertallets oppfatning ikke stilles for strenge krav til graden av formalisering før medlemmene må regnes som en del av oppdragsgiveren.

I den grad utvalget mv. er et selvstendig organ, mener flertallet at korrespondanse mellom utvalget og oppdragsgiveren skal være offentlig. Når et utvalg, arbeidsgruppe eller lignende anses som et selvstendig organ, er det gjerne fordi det skal ha en selvstendig og uavhengig stilling, og det er derfor av allmenn interesse å vite hvilke føringer som legges fra det organet som har oppnevnt gruppen.

Spørsmålet om visse dokumenter som utveksles mellom oppdragsgiveren og utvalg som ikke er selvstendige (egne organer), blir drøftet i kap. 10.7.4.8. Det vil først og fremst dreie seg om sluttproduktet av utvalgsarbeid i form av en rapport, utredning eller lignende.

Mindretallet(Nils E. Øy) viser til kap 10.8.

10.6.4.4 Dokumenter som sendes i kopi til andre organer

Et mer spesielt tilfelle som har skapt problemer i praksis, er der dokumenter som for øvrig er ment til den interne saksforberedelsen i et forvaltningsorgan, sendes i kopi til organer som en samarbeider med. Slik utveksling av dokumenter kan være viktig for å holde samarbeidende forvaltningsorganer generelt orientert om utviklingen på et område, selv om vedkommende organ ikke tar del i saksbehandlingen. I dag er rettstilstanden antagelig slik at oversending i disse tilfellene fører til at dokumentet normalt taper sin interne karakter.

De grunnene som taler for at dokumentet kan unntas fra offentlighet, gjør seg gjerne gjeldende med samme styrke selv om dokumenter er sendt i kopi til et annet samarbeidende organ. I tillegg kommer at offentlighet kan redusere mottakerorganets mulighet til å holde seg generelt orientert på vedkommende saksområde. Så lenge dokumentet ikke gir foranledning til aktiv saksbehandling eller for øvrig inngår som grunnlag for en avgjørelse hos det organet som mottar det i kopi, er det oftest heller ikke så betenkelig å nekte innsyn. Mot dette kan det innvendes at det i en del tilfeller – typisk for kontrollformål – er et poeng i seg selv å vite hvilke opplysninger et bestemt forvaltningsorgan satt inne med.

Flertallet(alle unntatt Nils E. Øy) mener likevel at det må være anledning til å sende ellers interne dokumenter i kopi til samarbeidende organer uten at dokumentet av den grunn blir offentlig, så lenge dokumentet hos mottakeren ikke er gjenstand for saksbehandling ut over at dokumentet blir lest til orientering.

10.6.4.5 Dokumenter for et organs interne saksforberedelse utarbeidet av særlige rådgivere og sakkyndige

Det kan i en rekke tilfeller, av hensyn til opplysningen av en sak, være ønskelig og nødvendig å hente råd eller sakkyndige utredninger utenfra. Disse kan innhentes enten fra andre forvaltningsorganer eller fra private rettssubjekter. Spørsmålet er om og eventuelt i hvilken utstrekning det er behov for å kunne unnta slike råd og utredninger fra allmennhetens innsynsrett. I dag kan de i nokså stor utstrekning unntas etter offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav b.

Den grunnleggende ideen bak § 5 annet ledd bokstav b var at avgjørelsesorganet skulle kunne knytte til seg en krets av interne rådgivere. En søkte å avgrense unntaket ved å angi visse grupper personer eller institusjoner som vanligvis står avgjørelsesorganet særlig nær. 28 I forarbeidene trakk Justisdepartementet frem et par høringsuttalelser der det ble pekt på behovet for å unnta sakkyndige uttalelser i saker om oljeutvinning og uttalelser fra særlige rådgivere og ikke minst fra psykologisk/psykiatrisk sakkyndige i barnevernssaker. 29

Dagens bestemmelse dekker et behov for unntak. Det er likevel ønskelig å stramme inn unntaket med sikte på at det ikke går ut over det som er reelt nødvendig.

Etter dagens lov er det ikke tilstrekkelig at vedkommende rådgiver eller sakkyndige bringer sakkyndighet inn i saken. Det sentrale ved dette unntaket – nå og i fremtiden – er at det saksforberedende organet kan ha behov for fortrolige råd fra eller konsultasjoner med utenforstående for å kunne gjennomføre en forsvarlig forberedelse av saken. Kravet om fortrolighet er i dagens lov og praksis delvis kommet til uttrykk ved at dokumentet som regel må være innhentet, og ved at det ellers er til organets interne saksforberedelse. Disse vilkårene tar ikke i tilstrekkelig grad hensyn til ønskeligheten av at allmennheten gis innsyn i premissene for forvaltningens avgjørelser. En bør søke å begrense unntaket til tilfeller der den innhentede uttalelsen har karakter av strategisk eller taktisk rådgivning fra vedkommende person eller institusjon. Tanken er at bestemmelsen bare bør gi grunnlag for unntak der offentliggjøring av korrespondansen med en ekstern instans vil undergrave det saksforberedende organets mulighet til å nå en løsning i saken ut fra den målsetningen organet bygger på eller de interessene som det er satt til å forvalte i saken.

At offentlighet fører til at det kan komme innvendinger mot avgjørelsesgrunnlaget, bør ikke i seg selv være gyldig grunn til å gjøre unntak etter bestemmelsen.

Det er først og fremst i enkeltsaker, i motsetning til saker av generell karakter, at det vil være behov for unntak ut fra en slik tankegang. Og behovet for unntak gjør seg sterkere gjeldende jo mer det offentlige har en partsliknende interesse i saken. Unntaket vil i praksis kunne overlappe det unntaket som i dag gjelder for beskyttelse av det offentliges privatøkonomiske interesser, jf. § 6 annet ledd bokstav a.

Forvaltningsorganets behov for fortrolighet må veies mot viktigheten av innsyn i de rådene mv. som kommer. En kan ikke uten videre la det forberedende organets ønsker når det gjelder innsynspørsmålet, være avgjørende. Det kan i den sammenheng vises til tilfeller hvor sakkyndige rapporter har avdekket kritikkverdige forhold i en bedrift eller hos et forvaltningsorgan, eller hvor den sakkyndige rapporten legger premissene for forvaltningens videre behandling av et sakskompleks. Det kan dreie seg om svært viktige saker. Den sakkyndige vurderingen kan bli innhentet fordi forvaltningen mangler den nødvendige ekspertisen. Men det kan også være tilfeller hvor forvaltningen ønsker en ”second opinion”.

Det faktum at et råd mv. kommer utenfra organet, er i utgangspunktet et argument for at det bør kunne offentliggjøres. Det vises til at et forvaltningsorgan utad utgjør en enhet hvor ledelsen har ansvaret for det som skjer i organet. Ledelsen i et forvaltningsorgan kan ikke på samme måten identifiseres med synspunkter som kommer utenfra.

Det kan nok ikke utelukkes at råd som kommer utenfra, får en mer forsiktig form dersom det er klart at disse ikke kan unntas fra offentlighet. Innsnevring av unntaket for særlige rådgivere og sakkyndige kan videre tenkes å føre til at et forvaltningsorgan selv skaffer seg den nødvendige ekspertisen i form av egne ansatte eller ”internt” engasjerte. Det er imidlertid ikke generelt en vektig innvending mot å offentliggjøre dokumenter fra særlige rådgivere og sakkyndige at de er ment til den interne forberedelsen av en sak.

Råd som kommer utenfra, vil jevnt over ikke være uegnet for presentasjon til allmennheten. I den grad de er det, kan det være en fordel om de gjøres mer presentable. Dette kan bidra til å skape klarere ansvarsforhold mellom oppdragsgiver og oppdragstaker.

Råd fra en særlig rådgiver eller sakkyndig kan nok bidra til å skape forventninger om at en sak får et bestemt utfall. Dette gjelder særlig fordi forutsetningen nok normalt er at et ekspertråd følges. Hensynet til de privatpersoner som setter sin lit til slike råd, kan ikke ha noen avgjørende betydning i relasjon til spørsmålet om å tillate innsyn. Og når det gjelder faren for at avgjørelsesorganet lar seg påvirke når det ikke burde skje, får en her som ellers gå ut fra at avgjørelse i saken fattes på forsvarlig grunnlag og ut fra lovlige hensyn.

Verken i Danmark eller Sverige har offentlighetslovgivningen noen generell bestemmelse som gir adgang til å unnta dokumenter som kommer fra særlige rådgivere eller sakkyndige, selv om disse dokumentene utelukkende skal brukes til den interne saksforberedelsen i det organet som er oppdragsgiver.

Spørsmålet er hvordan disse hensynene bør komme til uttrykk i en lovtekst på en slik måte at unntaket blir tilstrekkelig snevert, samtidig som en ivaretar det legitime behovet for unntak for strategiske råd.

En bestemmelse om særlige rådgivere og sakkyndige bør – som i dag – ha generell anvendelse i den forstand at rådgiverens organisatoriske plassering i forhold til det saksforberedende organet ikke bør være avgjørende. Unntaket bør først og fremst baseres på innholdet av eller funksjonen til det aktuelle dokumentet. Lovteksten bør dermed ikke legge avgjørende vekt på den rollen vedkommende rådgiver generelt har, men fokusere på den funksjonen vedkommende har i den konkrete saken. Dette bidrar til å innsnevre unntakets rekkevidde. I forslaget kommer dette til uttrykk ved at det er rådgivningen som kan unntas.

Dagens bestemmelse nevner også ”sakkyndige”. Dersom en legger avgjørende vekt på å skjerme den strategiske rådgivningen, vil det etter utvalgets oppfatning ikke være noe behov for å beholde sakkyndige som eget alternativ. Personer som ellers betegnes som sakkyndige, kan godt drive rådgivning som vil falle inn under unntaket.

I den grad et dokument inneholder sensitive personopplysninger, forretningshemmeligheter og lignende, må dette vurderes i forhold til taushetspliktsreglene og de innholdsbaserte unntakene i offentlighetsloven.

I offentlighetsmeldingen drøftes avgrensning etter sakstype som et mulig kriterium for når det bør kunne gjøres unntak. 30 Utvalget har særlig vurdert om et unntak bør være begrenset til dokumenter som inneholder rådgivning i forbindelse med saker der vedkommende forvaltningsorgan opptrer som part i forhandlinger eller tvister. Et slikt unntak finnes i den danske offentlighetsloven § 7.

I slike tilfeller vil det ofte foreligge et klart motsetningsforhold mellom vedkommende forvaltningsorgan og en motpart. Den andre parten vil ofte kunne opptre uten krav om åpenhet. Hensynet til det offentliges muligheter til å forsvare sine interesser tilsier at det bør kunne gjøres unntak i disse tilfellene.

Ved forhandlinger og tvister er det ofte et klart behov for å kunne beskytte det offentliges strategiske stilling. Et eksempel kan være råd om hvordan en bør opptre i et forhandlingsmøte på grunnlag av en vurdering av hvilke muligheter organet har til å vinne frem i en eventuell senere rettssak.

Flertallet (alle unntatt Nils E. Øy) mener at det også utenfor tradisjonelle forhandlinger eller tvister kan være behov for å beskytte det offentliges strategiske posisjon. Det kan for eksempel være at juridiske råd som gis forut for at det treffes et eller annet vedtak, ikke bør være offentlig dersom det senere kommer til tvist om vedtaket. Flertallet finner at et spesifikt krav om skadevirkninger har mer for seg, jf. nedenfor.

Det kan spørres om unntaket bør begrenses til visse grupper av rådgivere mv. I offentlighetsmeldingen heter det om dette spørsmålet: 31

”Når det gjelder bokstav b, kan unntaket tenkes begrenset til f eks juridisk og økonomisk rådgivning/sakkyndighet – slik at bl a eksternt sakkyndig grunnlag for internt budsjettarbeid og råd om rettslig posisjonering, kan unntas fra offentlighet. I så fall vil bl a medisinsk, naturvitenskapelig og teknisk rådgivning og sakkyndighet falle utenfor unntaket, og slike dokumenter gå inn under lovens hovedregel om offentlighet.

En slik løsning har likevel visse svakheter. For det første er det ikke gitt at behovet for å unnta dokumenter fra offentlighet generelt er større for en profesjon enn en annen. Det er derfor en fare for at en endring etter disse linjene dels rekker for langt, og dels ikke fanger opp legitime behov for unntak. For det annet vil det kunne oppstå vanskelige avgrensningsproblemer, f eks ved innhenting av tverrfaglig rådgivning/sakkyndighet.”

Det er nok slik at rådgivning innenfor visse fagområder i de typiske tilfellene klarere har karakter av å være strategisk. Det kan for eksempel gjelde juridisk rådgivning. Det er etter utvalgets oppfatning likevel problematisk å avgrense bestemmelsen til visse grupper av rådgivning. Det vises for så vidt til begrunnelsen i offentlighetsmeldingen. De samlede vilkårene for unntak er såpass stramme at det ikke kan være særlige betenkeligheter med en slik løsning. I praksis vil det nok i hovedsak bli råd fra de nevnte fagområder som vil bli unntatt.

Flertallet mener at særlig rådgivning bare bør kunne unntas fra offentlighet i den grad offentliggjøring vil medføre skadevirkninger. Spørsmålet er hvordan dette skal uttrykkes i lovteksten. Flertallet mener at et skadekrav bør komme til uttrykk på samme måte som i § 6 første ledd nr. 2 bokstav a, siden det i realiteten er tale om beslektede unntaksbehov.

Flertallet mener videre at unntaksadgangen bare bør knyttes til den del av et dokument som inneholder særlig rådgivning, slik at de øvrige deler av dokumentet i utgangspunktet skal være offentlige. Men i noen tilfeller kan det være behov for å unnta hele dokumentet, og bestemmelsen er foreslått utformet slik at også dette fremgår.

Mindretallet (Nils E. Øy) viser til kap. 10.8.

10.6.4.6 Dokumenter utarbeidet for departementets eller regjeringens/statsrådets interne saksforberedelse

10.6.4.6.1 Innledning

Hovedspørsmålet her er i hvilken utstrekning det er ønskelig å opprettholde unntaket for dokumenter utarbeidet av et departement til den interne saksforberedelsen i et annet departement, jf. § 5 annet ledd bokstav c. Spørsmålet berører også rekkevidden av § 5 første ledd i tilfeller hvor departementene/Statsministerens kontor opptrer som saksforberedere for regjeringen/statsrådet.

Om behovet for endringer og de lovtekniske mulighetene for å gjennomføre dette uttales det i offentlighetsmeldingen: 32

”Unntaket i bokstav c gjenspeiler bl a det særlige unntaksbehovet som departementene har for fortrolige overlegninger i saker med politisk karakter. Alle departementene er saksforberedere for regjeringen, og samarbeider tettere enn andre sideordnede forvaltningsorganer normalt gjør. Regjeringens anser det viktig med en adgang til å unnta enkelte former for fortrolig skriftveksling mellom departementene fra offentlighet, og Regjeringen finner det ikke tilrådelig å gå inn for en oppheving av unntaksadgangen etter bokstav c uten at unntaksbehovet fanges opp på annen måte.

Samtidig ser regjeringen det som lite tilfredsstillende at unntaksadgangen etter bokstav c i dag rekker lenger enn begrunnelsen for unntaket, og det blir neppe praktisert meroffentlighet i stor nok utstrekning til å oppveie dette. Spørsmålet er om det er praktisk mulig å dekke unntaksbehovet på en mer presis måte enn i dag, eller om større åpenhet i korrespondansen mellom departementene bedre kan oppnås ved å innskjerpe at det skal praktiseres meroffentlighet med mindre det foreligger et reelt og saklig behov for unntak. For å vurdere dette nærmere, er det nødvendig å redegjøre nærmere for hvilke unntaksbehov som gjør seg gjeldende, og vurdere om disse lar seg lovteknisk formulere på en måte som ikke skaper for store avgrensningsproblemer i praksis.

Formålet med unntak fra offentlighet i dokumenter fra ett departement til et annet, er først og fremst å gi rom for fortrolige politiske vurderinger og overveielser departementene (departementssjefene) imellom. Et behov for unntak er det særlig i saker som skal avgjøres i statsråd eller behandles i regjeringskonferanse. I disse sakene opptrer departementene som regjeringens sekretariat, og behovet for beskyttede politiske overveielser er åpenbart til stede. Unntaksadgangen bør etter regjeringens syn i hvert fall omfatte saker som vil munne ut i statsrådsbehandling eller behandling i regjeringskonferanse. Bortsett fra de sakene som etter Grunnloven skal behandles i statsråd, vil det ofte være opp til vedkommende departementssjef (statsråd) å avgjøre hvilke saker som kan bringes inn for regjeringen (Kongen i statsråd), jf regjeringsinstruksen 23 mars 1909 § 5 nr 2. Behovet for fortrolige politiske overveielser gjør seg imidlertid også gjeldende i saker som ikke behandles formelt av Kongen i statsråd eller i regjeringen, men hvor den enkelte statsråden treffer avgjørelse etter politiske overlegninger med ett eller flere av de øvrige regjeringsmedlemmene. I slike saker står kommunikasjon mellom departementene i en slags ”mellomstilling” mellom organinterne dokumenter og korrespondanse fra ett organ til ett annet. Også her tilsier politiske hensyn at det bør være adgang til å unnta saksdokumenter fra offentlighet.

I saker som inngår i den alminnelige saksbehandlingen i et fagdepartement, er det ikke samme behov for unntak fra innsynsretten. Innspill fra andre departementer vil i slike saker ofte være sakkyndige uttalelser eller varetakelse av særinteresser på det fagfelt vedkommende departement forvalter. Tradisjonelt har unntaksadgangen i slike saker særlig blitt begrunnet med sammenhengen med unntaksadgangen i bokstav b for særlige rådgivere eller sakkyndige. Man har sett det slik at en innsnevring av unntaket i bokstav c kan føre til at et forvaltningsorgan lettere engasjerer en særlig rådgiver eller sakkyndig i stedet for å forelegge spørsmålet for et annet departement, slik at uttalelsen kan unntas fra offentlighet. Det kan vise seg vanskelig å finne presise uttrykk som kan skille mellom saker av politisk karakter og saker som er et ledd i den alminnelige saksbehandlingen, og en slik eventuell endring bør trolig følges opp med en innsnevring av unntaket i bokstav b for å unngå at departementene gjør bruk av eksterne rådgivere og sakkyndige fremfor å forelegge saken for et annet departement.

Mangelen på presise avgrensningskriterier kan tilsi at utvidet innsynsrett i korrespondansen mellom departementene først og fremst søkes oppnådd ved å innskjerpe at meroffentlighet skal praktiseres i større grad enn i dag. Hvordan dette skal kunne oppnås, er behandlet nærmere i kapittel 6.”

I sin behandling av meldingen uttalte justiskomiteen: 33

”Komiteen er av den oppfatning at det i større grad kan gis innsyn i saker/korrespondanse mellom departementene. At det er uenighet mellom departementer om hvordan en sak bør behandles, bør ikke i seg selv medføre unntak fra offentlighet.”

Innledningsvis er det grunn til å understreke at det formelt er et skille mellom tilfeller hvor statsråden opptrer i egenskap av regjeringsmedlem, og tilfeller hvor han eller hun opptrer i egenskap av departementssjef. Formelt fattes beslutninger enten av Kongen i statsråd eller av det enkelte departement. Regjeringen som kollegium har ingen formell avgjørelsesmyndighet utenom de beslutninger som treffes av Kongen i statsråd. Reelt sett fungerer regjeringen i sine regjeringskonferanser som et samordningsorgan. Den enkelte statsråd i egenskap av departementssjef drøfter og forankrer beslutninger i kollegiet i saker hvor avgjørelsesmyndigheten tilligger departementet, eller som en forberedelse til saker som skal avgjøres i statsråd.

Som sjef for departementet vil statsråden, sammen med den øvrige politiske ledelse, ha under seg et embetsverk. Utgangspunktet er at det er statsråden alene som står konstitusjonelt og parlamentarisk ansvarlig for de avgjørelsene som treffes av departementet. Dette innebærer at regjeringen ikke har parlamentarisk eller konstitusjonelt ansvar for det som skjer i statsrådens navn. I praksis har likevel regjeringen alltid stilt seg bak en enkeltstatsråd som er blitt møtt med mistillitsforslag i Stortinget.

Statsråden er imidlertid også del av et kollegium – regjeringen. Dette innebærer i praksis at statsrådens virke som statsråd ikke er upåvirket av hva regjeringen gjør. I praksis vil en statsråd legge vesentlig eller avgjørende vekt på det som vil kunne aksepteres av regjeringen. Dette elementet av påvirkning forsterkes av det behovet en regjering har for å fremstå samlet utad.

Formelt sett kan også Kongen i statsråd instruere den enkelte statsråd i saker hvor avgjørelsesmyndigheten er tillagt departementet.

Statsrådens dobbeltrolle kommer i forhold til offentlighetsloven til uttrykk ved at visse dokumenter som er blitt til i et departement, unntas etter § 5 første ledd, mens andre unntas etter § 5 annet ledd bokstav c. 34

10.6.4.6.2 Behovet for beskyttelse av statsrådenes/regjeringens fortrolige overveielser

Det er først og fremst regjeringens behov for fortrolige overveielser av politisk karakter som tilsier unntak for visse dokumenter som er utarbeidet i ett departement til bruk i den interne saksforberedelsen i et annet departement.

I offentlighetsmeldingen fremheves særlig behovet for unntak i saker som skal avgjøres i statsråd eller behandles i regjeringskonferanse. Når det gjelder saker hvor den enkelte statsråden treffer avgjørelse etter politiske overlegninger med ett eller flere av de øvrige regjeringsmedlemmene, er det i offentlighetsmeldingen fremhevet at politiske hensyn tilsier at ”det bør være adgang til å unnta saksdokumenter fra offentlighet”. 35

Justiskomiteen støttet dette og understreket at dokumenter i ”saker som vil munne ut i statsrådsbehandling eller behandling i regjeringskonferanse, eller hvor den enkelte statsråd treffer avgjørelse etter politiske overlegninger med ett eller flere av de øvrige regjeringsmedlemmer, kan unntas fra offentlighet”. 36

Dokumenter som knytter seg til utarbeidelse av regjeringsnotater, utkast til regjeringsnotater og eventuelle andre dokumenter der det utveksles fortrolige politiske vurderinger før en regjeringskonferanse, står i en særstilling. Det kan derfor være grunn til en mer absolutt beskyttelse mot innsyn i denne type dokumenter. Således er det ikke aktuelt å gi rett til innsyn i regjeringsnotater. Disse bør regnes som organinterne dokumenter. Dette vil også ha betydning i en interesseavveining, eventuelt ved vurderingen av om det bør utvises meroffentlighet. Tilsvarende gjelder referat fra regjeringskonferansen og den avgjørelsen som blir protokollert. Utkast til regjeringsnotater, som blir behandlet i de berørte departementene, bør også kunne unntas.

På den annen side bør det i dag kunne gis alminnelig rett til innsyn i beslutningsprotokoller og referatprotokoller fra møtene i statsråd, jf. for så vidt utvalgets vurderinger i kapittel 15.5.4.

Når det gjelder utvalg som oppnevnes innen regjeringen, bør disse naturlig nok vurderes på samme måten som andre ”organinterne” utvalg.

Som det er påpekt i offentlighetsmeldingen, 37 vil det foreligge en liknende situasjon hvor statsråden i forbindelse med forberedelsen av en sak innhenter synspunkter fra et eller flere regjeringsmedlemmer. I slike tilfeller vil det hele være mindre formalisert enn hvor spørsmålet tas opp i en regjeringskonferanse. Det vil imidlertid ofte være overveielser av mer politisk karakter som inngår i kommunikasjonen. Tilsvarende vil gjelde når slik kommunikasjon ivaretas av den øvrige politiske ledelse i departementene. Disse tilfellene bør kunne unntas etter det unntaket som vil gjelde for korrespondanse mellom departementene.

Når en kommer utenfor disse særskilt oppregnede tilfellene, kan det vurderes om det egentlig er grunn til å sette korrespondanse mellom departementene i en særstilling sammenlignet med korrespondanse mellom andre sideordnede organer.

Departementene samarbeider ofte langt tettere enn det som er vanlig i forholdet mellom sideordnede organer. Dette er en konsekvens av at departementene i vid utstrekning er politiske sekretariater for statsrådene. Siden statsrådene også utgjør et kollegium som regjering, blir de politiske båndene mellom departementene tettere enn vanlig for sideordnete organer. Dette styrkes ytterligere av at regjeringen i praksis er kollektivt parlamentarisk ansvarlig, selv om det konstitusjonelle ansvar bare rammer den enkelte fagstatsråd. Dermed vil de hensyn som generelt taler for at organintern korrespondanse bør kunne unntas, også gjøre seg gjeldende i en viss utstrekning for korrespondanse mellom departementene. Dette poenget er fremhevet i offentlighetsmeldingen og ligger til grunn for konklusjonen der om at det ikke er ”tilrådelig å gå inn for en oppheving av unntaksadgangen etter bokstav c uten at unntaksbehovet fanges opp på annen måte”. 38

Utvalgets flertall(alle unntatt Nils E. Øy) tar utgangspunkt i det system som følger av gjeldende § 5 annet ledd bokstav c, men går inn for å innsnevre unntaksadgangen gjennom å utvide bestemmelsen i gjeldende lov § 5 annet ledd tredje punktum – som fastslår at dokumenter som er innhentet som ledd i en alminnelig høring av lover, forskrifter eller lignende generelle saker ikke kan unntas etter § 5 annet ledd – til å gjelde også i enkeltsaker. En slik utvidelse vil for eksempel kunne føre til økt innsyn i større utbyggingssaker.

Departementenes korrespondanse i de ulike former for interne høringer omfattes ikke av bestemmelsen om alminnelige høringer i § 5 annet ledd tredje punktum og kan dermed unntas etter § 5 annet ledd bokstav c. Interne høringer er høringer der kun andre departementer inviteres til å komme med innspill. Inviteres også andre til å komme med innspill, for eksempel kommuner eller private, vil det være tale om en alminnelig høring som faller inn under § 5 annet ledd tredje punktum.

Et vesentlig formål med slike interne høringer er nettopp å gjennomføre politiske avklaringer og samordninger mellom departementene, og unntaksadgangen for slik korrespondanse bør opprettholdes.

Et annet flertall i utvalget(lederen Harald Hove, Mette Bredengen, Ramborg Elvebakk, Anders Hauger, Jan Erik Helgesen og Tonje Meinich) går inn for å innsnevre unntaksadgangen ytterligere ved at det presiseres i lovteksten at unntaket gjelder for ”(f)orslag, utkast, utredning og lignende arbeidsdokument”. Dette svarer til det flertallet foreslår når det gjelder unntaksadgangen for dokumenter fra underordnet organ, jf. kap 10.6.4.1. Flertallet mener at en slik innsnevring av lovteksten også på dette punktet vil få frem at det bare er dokumenter av en særlig karakter som kan unntas.

Et mindretall(Ingvar Engen og Svein Roald Hansen) går imot det sistnevnte endringsforslag fra flertallet og vil på dette punkt opprettholde dagens ordlyd, dvs. at unntaksadgangen fortsatt skal knyttes til kriteriet ”intern saksforberedelse” uten ytterligere presisering. Departementene står i en særstilling ved at de skal ivareta funksjonen som politisk sekretariat for de respektive statsråder og indirekte for regjeringen som helhet. De kan derfor ikke sidestilles med andre fagetater.

Mindretallet mener det er vanskelig å trekke en fast grense mellom saker der departementene bare uttaler seg ”i kraft av sin alminnelige fagkunnskap og administrative erfaring”, og saker som innebærer overveielser av mer politisk karakter. I de fleste sakstyper vil eventuell uenighet mellom departementene etter omstendighetene kunne ha en politisk begrunnelse som er av en slik art at det er legitimt at departementene får anledning til å samordne sine standpunkter før saken blir offentlig. Dette gjelder også i saker der den endelige avgjørelsen tilligger et bestemt departement, og som på forhånd ikke gjøres til gjenstand for regjeringsbehandling eller annen form for drøftelse direkte mellom regjeringsmedlemmer. Derfor bør det fortsatt være en generell adgang til å unnta uttalelser mellom departementene fra innsyn, på samme måte som dokumenter som er utarbeidet direkte for regjeringens overveielser.

Svært ofte vil likevel korrespondanse departementene imellom kunne offentliggjøres uten videre. Mindretallet legger til grunn at rent faglig uenighet ikke bør unntas. Men i hvilken grad det i en gitt situasjon bare er tale om rent faglige vurderinger, og i hvilken grad det er et politisk samordningsbehov, må bedømmes konkret i det enkelte tilfelle. Mindretallet mener derfor den beste løsningen er å beholde gjeldende unntaksbestemmelser for korrespondanse mellom departementene. Utvidet innsyn bør søkes oppnådd ved å innskjerpe at meroffentlighet skal praktiseres i større grad enn i dag. Dette er i samsvar med det som ble signalisert i offentlighetsmeldingen på dette punkt.

Mindretallet(Nils E. Øy) viser til kap 10.8.

10.6.5 Rett til innsyn i faktiske opplysninger

10.6.5.1 Bakgrunn. Offentlighetsmeldingen

Utvalget blir i mandatet, i tilknytning til omtalen av offentlighetsloven § 5 annet ledd, bedt om å vurdere om man bør innføre en rett til innsyn i faktiske opplysninger, og i tilfelle klargjøre hva slags informasjon som kan falle inn under regelen.

Spørsmålet ble behandlet i offentlighetsmeldingen. Det heter der: 39

”Som nevnt i kapittel 5.4.3 ovenfor har det vært foreslått en rett til innsyn i faktiske opplysninger i interne dokumenter. En slik regel er gjennomført i dansk rett, der man har krav på innsyn i faktiske opplysninger som er av vesentlig betydning for saksforholdet. (Ved en sammenligning mellom dansk og norsk rett må det imidlertid tas i betraktning at journalføringsplikten i dansk rett synes å gå kortere enn etter norsk rett. Den faktiske mulighet til å identifisere dokumenter og be om innsyn blir dermed mindre.) Å gi innsyn i faktiske opplysninger er godt i samsvar med de hensynene offentlighetsprinsippet hviler på, og fordelene forbundet med en slik endring krever ingen nærmere utdyping. Motargumentene er at utskillingen av faktiske opplysninger vil påføre forvaltningen et betydelig merarbeid på bekostning av andre oppgaver, og at det kan være vanskelig å trekke en grense mellom faktiske opplysninger og de opplysninger og vurderinger som fremdeles skal kunne unntas fra offentlighet.

Dersom denne løsningen velges, alene eller i kombinasjon med andre avgrensningskriterier, må det legges vekt på å utforme regelen slik at grensedragningen skaper minst mulig problemer i praksis, og slik at ressursbruken blir forsvarlig. Grensedragningen mellom faktiske opplysninger og vurderinger kan bli lettere å håndtere dersom det presiseres at innsynsretten gjelder rent faktiske opplysninger. Det vil da bli mindre krevende å skille ut de faktiske opplysningene. Den administrative belastningen kan i noen grad reduseres ved å presisere at innsynsretten bare gjelder dersom de faktiske opplysningene ikke finnes allment tilgjengelig på annen måte. Det bør også klargjøres om en innsynsrett for faktiske opplysninger også skal gjelde for foreløpige antakelser og for rettslige utredninger. Innsynsretten kan eventuelt begrenses til faktiske opplysninger som er av vesentlig betydning for saken. Regjeringen vil for øvrig vise til at utviklingen og bruken av informasjonsteknologi etter hvert kan gjøre den administrative belastningen mindre enn før, bl a ved at informasjon gjøres tilgjengelig ved hjelp av nettverksløsninger, se nærmere kapittel 5.12 om offentlighetsprinsippet og informasjonsteknologi.

Selv om innsyn i faktiske opplysninger ikke er noe nytt – forvaltningsloven i dag gir parter i forvaltningssaker slik innsynsrett – vil retten etter offentlighetsloven bli benyttet i et helt annet omfang, og det er grunn til å tro at det vil oppstå tolkningsspørsmål som hittil ikke har blitt aksentuert. Det vil derfor være nødvendig å legge ned et betydelig avklaringsarbeid i forarbeidene til en eventuell lovendring. De administrative kostnadene må også kartlegges.”

Om dette spørsmålet uttalte justiskomiteen: 40

”Komiteen ser det som viktig at det vurderes å innføre en rett til innsyn i faktiske opplysninger i interne dokumenter som nå omfattes av § 5 annet ledd, og ber Regjeringen legge dette til grunn i det videre arbeid med offentlighetsloven. Disse spørsmål bør få en grundig utredning. Man bør gå igjennom hvordan en rett til innsyn kan gjennomføres i praksis, og trekke opp grensene for hva som skal anses som faktiske opplysninger. Dette må skje på en måte som ikke svekker personvernet.

En regel om innsyn i faktiske opplysninger må utformes slik at grensedragningen mellom faktiske opplysninger og vurderinger skaper minst mulig problemer i praksis. Komiteen understreker at et klart skille mellom fakta og vurderinger er viktig fordi det klargjør saken; den som leser saksfremstillingen slipper å bruke tid på å finne ut hva som er fakta og hva som er vurderinger. Dermed blir også kvaliteten på saksbehandlingen bedre, og det blir lettere for etterfølgende organer å gjøre seg opp en mening om saken på selvstendig grunnlag.”

Et flertall i komiteen pekte videre på at en endring av § 5 annet ledd for øvrig vil føre til en større grad av offentlighet, og at en bestemmelse om rett til innsyn i faktiske opplysninger bare vil få betydning for de områder som fortsatt skal være unntatt fra offentlighet. 41 Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet ba regjeringen vurdere om en rett til innsyn i faktiske opplysninger kunne gjøres mer omfattende. 42

10.6.5.2 Utvalgets vurderinger

10.6.5.2.1 Spørsmålets rekkevidde

Etter flertallets (alle unntatt Nils E. Øy) forslag kan visse dokumenter som er innhentet utenfra og som er til et forvaltningsorgans interne saksforberedelse, unntas fra offentlighet. Det gjelder, dels på nærmere betingelser, dokumenter som er innhentet til et forvaltningsorgans interne saksforberedelse fra: 1) underordnet organ, 2) et departement til bruk i et annet departement, 3) personer eller institusjoner som bidrar med særlig rådgivning. Spørsmålet er om og i tilfelle hvor langt det likevel skal gis en rett til innsyn i de faktiske opplysningene i slike dokumenter. Betydningen av en særlig rett til innsyn i de faktiske opplysningene avhenger naturlig nok av hvor vide unntakene i utgangspunktet er, hvordan begrepet ”faktiske opplysninger” avgrenses, og hvilke begrensninger retten til innsyn i faktiske opplysninger undergis.

10.6.5.2.2 Avgrensningen av begrepet ”faktiske opplysninger”

I det følgende drøfter det samlede utvalg hvordan begrepet ”faktiske opplysninger” eventuelt bør avgrenses ved innsyn etter offentlighetsloven. Ved en slik drøftelse er det større grunn til å legge vekt på de kryssende hensyn som gjør seg gjeldende enn rent språklige betraktninger.

Konflikten står mellom ønsket om i størst mulig utstrekning å sikre allmennheten innsyn i premissene for forvaltningens avgjørelser, og behovet for skjerming av forvaltningens beslutningsprosesser. Det er imidlertid også av interesse å gi allmennheten mulighet for innsyn i den kunnskap og informasjon som forvaltningen har. Men på dette området spiller også hensynet til forvaltningens arbeidsbyrde inn. Det tilsier at en søker å oppnå en så presis avgrensning av innsynsretten som mulig.

Innholdet i begrepet ”faktiske opplysninger” i forvaltningsloven § 18 tredje ledd er i forarbeidene beskrevet slik: 43

”Begrepet «faktiske opplysninger» som loven bruker i dag, er meget omfattende. Ikke bare har parten rett til å gjøre seg kjent med spesifikke og presise faktiske opplysninger, som f.eks. arealoppgaver, men også med opplysninger som i høy grad bygger på vurderinger. I en konsesjonssak vil parten f.eks. ha rett til å gjøre seg kjent med opplysninger om bonitet, rentabilitet og drivverdighet. Den karakteristikk som gis av en bestemt person, må regnes som en faktisk opplysning i hvert fall når den bygger på konkrete hendinger, f.eks. må uttrykk som «drikkfeldig» eller «alkoholmisbruker» reknes til denne kategori. I en sak som angår forretningsforhold, vil parten ha rett til å se anslag for gevinst og tap og de berekninger og forutsetninger dette bygger på. I en sak om erstatning for ulykke, f.eks. for naturskade, kan parten kreve å få se utredninger om årsaken til ulykken, selv om disse kan være skjønnsmessige og lite eksakte.”

En kan kanskje si at de spesifikke og presise faktiske opplysninger – eller det som i offentlighetsmeldingen kalles ” rent faktiske opplysninger” 44 – utgjør begrepets kjerne. Samtidig synes det klart ut fra kryssende hensyn at innsynsretten også bør gjelde en rekke opplysninger som i høy grad bygger på vurderinger, jf. de eksemplene som finnes i sitatet. Det vil her være tale om forhold som både parter og allmennheten ofte vil ha gode forutsetninger for å uttale seg om, og som det av hensyn til saksbehandlingen jevnt over ikke vil være sterke nok grunner til å nekte innsyn i.

En kategori er prognoser av ulike slag, for eksempel en prognose om forventet utvikling i fiskerinæringen. Slike prognoser vil ofte være basert på mer håndfaste, underliggende faktiske omstendigheter. Det virker naturlig å la innsynsretten omfatte også slike prognoser, idet de kan være vesentlige premisser for avgjørelsen av en sak, samtidig som det ikke synes å være sterke hensyn som taler for at de unntas. Det bør imidlertid trekkes en grense mot begrunnelser og overveielser som er svært skjønnsmessige og ikke med rimelighet kan sies å ha noen vesentlig forankring i faktiske forhold i snevrere forstand. Det synes umulig å komme unna at avgrensningen på dette punktet i noen grad vil måtte bli skjønnsmessig. Det avgjørende bør være hvilken funksjon opplysningene har i forvaltningens saksbehandling. Det sentrale ved faktiske opplysninger er at disse utgjør en premiss for forvaltningen i dens valg mellom mulige konklusjoner i en sak, og at de kan etterprøves av partene på empirisk grunnlag. Et slikt kriterium er ikke helt uproblematisk. Det som i en sammenheng kan være en vurdering av et saksforhold, kan dermed i neste omgang være en faktisk opplysning.

Foreløpige antakelser om fakta kan skilles ut som en egen kategori. I og for seg kan slike antakelser betegnes som fakta. Det kan godt være tale om forhold som, når de først er brakt på det rene, har karakter av å være spesifikke og presise faktiske opplysninger, for eksempel om en person har vært til stede på et bestemt sted på et bestemt tidspunkt eller ikke. Og det kan argumenteres for at innsyn i slike foreløpige antakelser nettopp vil være gunstig fordi det gir mulighet til å korrigere avgjørelsesgrunnlaget i en sak. På den annen side kan det være hensiktsmessig at forvaltningen selv har anledning til å bestemme hvordan kontrollen med opplysningenes holdbarhet bør skje før de gjøres offentlig tilgjengelig. En annen ordning kan føre til unødvendig fokus på opplysninger som sannsynligvis uansett ville blitt korrigert av forvaltningen før de ble lagt til grunn for en avgjørelse. De hensyn som taler for unntak fra offentlighet her, er beslektet med de hensynene som begrunner unntak for overveielser av foreløpig karakter, jf. foran i pkt. 10.5. Det mest naturlige synes å være at slike foreløpige antakelser om fakta regnes som faktiske opplysninger, og at de problemene dette kan medføre, håndteres på annen måte.

Offentlighetsmeldingen nevner rettslige utredninger som en særskilt kategori. Det er antatt at rettslige vurderinger og subsumsjoner faller utenfor begrepet faktiske opplysninger. En karakteristikk som ikke bygger på rettslige overveielser, må på den annen side som regel anses som en faktisk opplysning. Sivilombudsmannen har i tråd med dette uttalt at vurderinger av en søker som bygger på det som har fremkommet i søknaden og under intervjuet, vil være å anse som faktiske opplysninger selv om de er skjønnsmessige og formet som beskrivende karakteristikker. Som eksempel på slike karakteristikker ble det nevnt redegjørelser for søkers lederpotensial, motivasjon og lignende. 45

I utgangspunktet er det mindre naturlig å kalle en utredning av et rettslig spørsmål for en faktisk opplysning. Riktignok kan slike utredninger ha en liknende funksjon som faktiske opplysninger i snever forstand: Utredningen vil bidra til å klarlegge grunnlaget for avgjørelse i saken. Dette taler for at innsyn bør kunne gis. For en part og allmennheten kan det være av like stor betydning for å påvirke og kontrollere forvaltningens avgjørelser at det gis innsyn i slike premisser som faktiske forhold i snever forstand. Utvalget legger likevel til grunn at utredninger om rettslige spørsmål faller utenfor begrepet faktiske opplysninger slik det bør forstås i offentlighetsloven.

Eksempler på andre forhold som bør falle utenfor retten til innsyn i faktiske opplysninger, er forslag til løsninger av en sak før det treffes avgjørelse, de argumentene som anføres for og mot et forslag til løsning som ikke har karakter av ”faktiske opplysninger”.

10.6.5.2.3 Bør det gis rett til innsyn i faktiske opplysninger i dokumenter til den interne saksforberedelsen som kommer fra andre?

I det følgende konsentrerer utvalget sine drøftelser om rett til innsyn i faktiske opplysninger i dokumenter til et forvaltningsorgans interne saksforberedelse som kommer fra underordnede organer, andre departementer og særlige rådgivere.

Faktiske opplysninger utgjør ofte avgjørende premisser for forvaltningens avgjørelser og virksomhet ellers. Dette gjelder uansett hvor de faktiske opplysningene er innhentet fra. Innsynet bør gis på en slik måte at en kan se hvilken betydning de faktiske opplysningene har for forvaltningens avgjørelser og virksomhet ellers.

Betydningen av en særskilt rett til innsyn i faktiske opplysninger avhenger av hvilke muligheter det for øvrig er til å få innsyn i disse, herunder hvor vide lovens unntaksbestemmelser er. Utvalget har foreslått en del innskrenkninger i unntaksadgangen for dokumenter som i dag dekkes av § 5 annet ledd, slik at betydningen av en særskilt rett for så vidt reduseres. Det vil likevel kunne være ønskelig med særskilt rett til innsyn i faktiske opplysninger.

En ubetinget rett til innsyn i faktiske opplysninger i et hvilket som helst dokument kan imidlertid føre til et stort merarbeid for forvaltningen som det er vanskelig å forutse omfanget av uten ytterligere erfaringer med en slik ordning.

Tidligere forslag om å lovfeste en rett til innsyn i faktiske opplysninger etter offentlighetsloven har i hovedsak blitt avvist på to grunnlag som delvis henger sammen. For det første er det vist til at grensen mellom faktiske opplysninger og dokumentets øvrige innhold kan være vanskelig eller umulig å trekke. I forlengelsen av dette kan det innvendes at innsyn i faktiske opplysninger kan føre til at det i realiteten gis innsyn i de prosessene som unntakene ellers skal verne mot. For det annet er det vist til det merarbeidet en innsynsrett her ville føre til.

Det er i tidligere drøftelser av spørsmålet pekt på at situasjonen er en helt annen enn etter forvaltningsloven, der det er spørsmål om en parts behov for å se alle faktiske opplysninger i egen sak. Det blir da tale om et begrenset antall saker og dokumenter, og partens spesielle behov kan forsvare innsynsretten. 46

Det er også pekt på at innsyn i de faktiske opplysningene i interne dokumenter kan føre til at man reduserer de interne arbeidsdokumentene til det strengt nødvendige for å unngå å komme opp i ekstra arbeid og ekstra ansvar. 47 Denne innvendingen synes særlig å sikte til de organinterne dokumentene. Dette bør ikke tillegges særlig betydning når det gjelder interne dokumenter som innhentes utenfra. Det må forutsettes at forvaltningen følger opp de krav til skriftlig saksbehandling som følger av god forvaltningsskikk. Innsyn i faktiske opplysninger kan dessuten føre til at notater blir utformet slik at faktiske opplysninger og vurderinger i større grad blir atskilt.

Hensynet til ressursbruken er etter utvalgets oppfatning et viktig argument når det skal vurderes om det bør gis rett til innsyn i faktiske opplysninger. Den teknologiske utviklingen har likevel ført til at det er mindre ressurskrevende enn tidligere å gi innsyn i faktiske opplysninger.

Et flertall i utvalget(lederen Harald Hove, Mette Bredengen, Jan Erik Helgesen, Tonje Meinich og Nils E. Øy) har etter en samlet vurdering kommet til at det bør gis rett til innsyn i faktiske opplysninger i interne dokumenter innhentet fra underordnet organ og fra et annet departement, men at retten bør begrenses til visse sakstyper. Når det gjelder unntaket for særlig rådgivning, vil dette etter sin karakter vanligvis ikke omfatte faktiske opplysninger. Dersom faktiske opplysninger er vevd inn i den særlige rådgivningen, bør det imidlertid ikke i slike tilfeller være rett til innsyn i de faktiske opplysningene.

Nils E. Øy understreker for ordens skyld at han prinsipalt går inn for en prinsipielt annen løsning når det gjelder unntaksdgangen for interne dokumenter enn utvalget for øvrig, jf. kap. 10.8 og at hans tilslutning til flertallets ovenfor således er subsidiær. Også i dette medlemmets prinsipale løsning vil imidlertid rett til innsyn i faktiske opplysninger utgjøre et element.

Et mindretall i utvalget(Ramborg Elvebakk, Ingvar Engen, Svein Roald Hansen og Anders Hauger) er etter en samlet vurdering kommet til at det ikke bør gis en særskilt rett til innsyn i faktiske opplysninger. Etter mindretallets oppfatning vil det være lite å vinne i retning av økt åpenhet ved å åpne for slikt innsyn, samtidig som det vil påføre forvaltningen en ikke uvesentlig arbeidsbelastning.

Mindretallet legger avgjørende vekt på den innsnevring av unntaksadgangen som foreslås i forhold til gjeldende regler i § 5 annet ledd bokstav a og b. Som det også ble understreket i offentlighetsmeldingen, gjør dette at det blir langt mindre behov for særlige regler om innsyn i faktiske opplysninger. Ingvar Engen vil i tillegg vise til at slik de foreslåtte unntaksregler for dokumenter fra underordnet organ er formulert i hans alternative lovutkast, er det dessuten spesielle prosesser det tas sikte på å verne. Faktiske opplysninger vil da figurere innenfor en spesiell kontekst, og det kan være vanskelig å skille ut mulige faktiske opplysninger uten at konteksten røpes. De særlige samordningsbehov departementene imellom gjør det også mindre hensiktsmessig med en særskilt regel om innsyn i faktiske opplysninger i denne relasjonen. Det må likevel legges til grunn at en generell skjerping av kravet til meroffentlighet departementene imellom tilsier at faktiske opplysninger i vid utstrekning vil kunne offentliggjøres som et resultat av meroffentlighetsvurderingen.

I det følgende vil flertallet drøfte hvordan retten til innsyn i faktiske opplysninger bør avgrenses. Dette kan bidra til å gi innsynsretten en mer håndfast avgrensning. Det er av betydning fordi kretsen av innsynberettigede etter offentlighetsloven er en helt annen enn etter forvaltningslovens regler om partsinnsyn.

Ved en slik nærmere avgrensning bør en iallfall forsøke å fange opp saker som er viktige ut fra de hensyn offentlighetsloven skal ivareta. I et slikt perspektiv vil flertallet fremheve følgende:

Generelle saker har større samfunnsmessig betydning enn de individuelle. Det taler isolert sett for en prioritering av innsynsrett i de generelle sakene. Det er dessuten viktig med innsyn i saker som direkte angår det offentliges utøving av myndighet overfor privatpersoner – enkeltpersoner eller allmennheten. I sammenheng med dette synes det viktigere med innsyn i saker som legger opp til en avgjørelse, enn saker som bare angår planlegging eller forslag til vedtak. På den annen side kan det være på planleggingsstadiet at det fremdeles er reelle muligheter for påvirkning i en sak.

Rett til innsyn i faktiske opplysninger etter forvaltningsloven § 18 tredje ledd gjelder partenes rett til innsyn i saker om enkeltvedtak.

Saker om enkeltvedtak innebærer at det treffes en avgjørelse i et enkelttilfelle, rettet mot privatpersoner, basert på et regelverk. Sakens individuelle karakter og regelverket gir nokså klart definerte rammer for hvilke opplysninger som er relevante, og som er av betydning for avgjørelse i saken. Innsyn kan være av særlig betydning fordi saken angår det offentliges myndighetsutøvelse rettet mot private. Så langt spørsmålet er knyttet til innsyn også for allmennheten i saker om enkeltvedtak, vil problemstillingene være de samme som etter forvaltningsloven.

En liknende situasjon kan en ha der det er spørsmål om å inngå en individuell avtale, typisk mellom staten eller en kommune på den ene siden og en privat part på den annen side.

I saker som gjelder mer generelle spørsmål uten at det legges opp til en spesifikk avgjørelse i saken i form av et vedtak eller lignende, for eksempel en stortingsmelding med drøftelse av barns levekår, vil sakens ramme, og dermed de opplysningene som trekkes inn, være mer omfattende. Det vil dessuten ikke dreie seg direkte om utøvelse av offentlig myndighet.

Saker om vedtakelse av forskrifter kommer i en mellomstilling, ved at saken er av mer generell karakter, samtidig som temaet gjerne er noe klarere avgrenset enn i forrige avsnitt. Saken dreier seg ofte om utøvelse av offentlig myndighet rettet mot private. Det samme kan gjelde avtaler som angår en rekke personer.

Forvaltningens forberedelse av lovvedtak er også av generell karakter og dreier seg oftest om det offentliges utøvelse av myndighet overfor allmennheten. Lovsakene er viktig på grunn av den store samfunnsmessige betydningen lovvedtak ofte har.

Det finnes en del saker som har en nokså konkret karakter, men som likevel er av særlig samfunnsmessig betydning – enten nasjonalt, regionalt eller lokalt – fordi den berører et stort geografisk område eller et stort antall personer i et område. Det kan for eksempel gjelde utbygging av kraftverk eller flyplass. Slike saker kjennetegnes ofte ved en omfattende planlegging eller utredning uten at det nødvendigvis treffes formelle vedtak rettet mot privatpersoner i denne fasen. Samtidig er det klart at planleggingen må følges opp med en rekke vedtak av ulike slag rettet mot privatpersoner dersom planene gjennomføres. Selve ”saken” vil dessuten ha en videre ramme enn summen av de ulike individuelle vedtakene som må treffes på senere stadier. I denne typen saker bør det være rett til innsyn i faktiske opplysninger fra et tidlig stadium. Etter flertallets oppfatning peker formuleringen i plan- og bygningsloven § 33–2 første ledd – ” nærmere bestemte tiltak [...] som kan få vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser eller samfunn og som er avhengig av offentlig tillatelse”,på noe vesentlig .

For å avgrense retten til innsyn i faktiske opplysninger til det sentrale bør retten bare omfatte det som er sakens gjenstand. En slik avgrensning er antatt å gjelde også etter forvaltningsloven § 18 tredje ledd.

Ut fra de skillelinjene og problemene som er antydet foran, vil det være enklest å gjennomføre en rett for allmennheten til innsyn i faktiske opplysninger når det gjelder saker om enkeltvedtak. Det er også på dette området at hensynet til rettssikkerheten gjør seg mest direkte gjeldende. Vanskelighetene med avgrensning av en innsynsrett er trolig størst når det gjelder saker av generell karakter som ikke munner ut i en bestemt avgjørelse, jf. eksempelet foran om stortingsmeldingen om barns levekår.

Flertallet mener at retten til innsyn i faktiske opplysninger i denne omgang bør omfatte følgende sakstyper:

• enkeltvedtak

• forskrifter

• forberedelse av lover

• avtaler mellom det offentlige og private

• saker om planlegging og gjennomføring av nærmere bestemte tiltak som kan få vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser eller samfunn og som er avhengig av offentlig tillatelse

Etter at en har vunnet erfaring med en særlig rett til innsyn i faktiske opplysninger så langt lovforslaget rekker, bør en vurdere å gjøre retten generell.

10.6.5.2.4 Enkelte ytterligere avgrensninger

I det følgende vil flertallet peke på noen avgrensninger av innsynsretten som først og fremst er bestemt av hensynet til å minske forvaltningens arbeidsbyrde, uten at det i vesentlig grad går ut over de hensynene som taler for innsynsrett etter offentlighetsloven.

En mulighet er å begrense innsynsretten til opplysninger som er av vesentlig betydning for avgjørelse av saken. En liknende avgrensning finnes i den danske offentlighetsloven § 11 (”faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet”). Slik flertallet ser det, har det liten betydning om en begrenser retten til ”vesentlige” faktiske opplysninger. Det at en opplysning er tatt inn i et saksdokument, er i seg selv en indikasjon på at opplysninger er vesentlig.

På den annen side må det aksepteres at innsynsrett ikke foreligger dersom de faktiske opplysningene også finnes i andre dokumenter som er offentlige. Flertallet viser til at en slik begrensning allerede gjelder etter forvaltningsloven.

Det bør også aksepteres at retten til innsyn i faktiske opplysninger ikke gjelder i tilfeller der de tilgjengelige opplysningene gir et åpenbart misvisende bilde av dokumentets innhold. En tilsvarende avgrensning gjelder i dag etter offentlighetsloven §§ 5 a og 6 a. En slik avgrensning er nærliggende på grunn av den større spredningsfaren som foreligger når det gjelder innsyn etter offentlighetsloven. En slik avgrensning vil dermed også bidra til å ivareta personvernhensyn, jf. justiskomiteens uttalelse om dette. 48

En plikt til å gi innsyn i faktiske opplysninger kan i visse tilfeller være svært arbeidskrevende. Det gjelder særlig i saker av generell karakter, der sakens ramme kan være vid. På denne bakgrunn mener flertallet at retten til innsyn i faktiske opplysninger bør begrenses i tilfeller der den vil være svært arbeidskrevende for forvaltningen.

10.7 Utvalgets vurderinger av unntaksadgangen for organinterne dokumenter

10.7.1 Innledning

Utvalgets flertall(lederen Harald Hove, Mette Bredengen, Ramborg Elvebakk, Svein Roald Hansen, Anders Hauger, Jan Erik Helgesen og Tonje Meinich) drøfter i det følgende noen spørsmål i tilknytning til unntaket for organinterne dokumenter i gjeldende § 5 første ledd.

Et mindretall(Ingvar Engen) har funnet det mest hensiktsmessig å reservere seg mot fremstillingen i resten av dette kapitlet og henviser i stedet til de begrunnelser som er gitt i dissensene tidligere i dette kapitlet og i kap. 11, dessuten til i §§ 10 til 13 i sitt alternative lovutkast.

Et annet mindretall(Nils E. Øy) finner det mest hensiktsmessig å vise til sin særuttalelse inntatt i kap 10.8.

10.7.2 Utgangspunkter

Som nevnt i kap. 10.1.1 ligger det utenfor utvalgets mandat å ta opp en alminnelig diskusjon om unntaket for organinterne dokumenter i § 5 første ledd. Det vil likevel være hensiktsmessig å drøfte enkelte spørsmålet knyttet til lovens unntak for organinterne dokumenter.

Etter flertallets oppfatning er behovet for unntak for organinterne dokumenter gjennomgående godt begrunnet. Det vises til den begrunnelsen som er gitt i offentlighetsmeldingen. 49

Flertallet vil særlig vise til at det synes å være et fellestrekk ved all lovgivning om dokumentoffentlighet at den gir forvaltningen en viss beskyttelse mot innsyn, knyttet til det faktum at dokumentutvekslingen er begrenset til å skje innenfor en videre eller snevrere avgrenset organisatorisk enhet innenfor forvaltningen. Etter den danske loven § 7 er det avgjørende hva som er ”samme myndighed”. Etter den svenske loven er unntaksadgangen som utgangspunkt knyttet til hva som utgjør samme ”myndighetsorganisation”, selv om det gjøres unntak fra dette dersom de to enhetene opptrer som selvstendige i forhold til hverandre. Alternativt er unntaksadgangen knyttet til hva som utgjør en myndighet.

De hensyn som taler for unntak for de organinterne dokumentene, gjør seg sterkest gjeldende så langt det er tale om å gi innsyn under forberedelsen av saken (i motsetning til når saken er avsluttet), og det ikke er tale om innsyn i faktiske opplysninger. At unntaket for organinterne dokumenter gjennomgående er godt begrunnet, utelukker ikke at det i spesielle tilfeller kan gis innsyn i organinterne dokumenter etter en interesseavveining, eller at visse kategorier av dokumenter som formelt sett er organinterne, likevel bør være underlagt innsynsrett. Slike spørsmål blir drøftet i det følgende.

10.7.3 Organer med en vid avgrensning

I offentlighetsmeldingen ble det reist spørsmål om en i forhold til organer med en vid avgrensning burde gi særlige regler om unntaksadgangen for organinterne dokumenter. 50 Eksempler på organer med en vid avgrensning er kommunene og fylkesmannsembetene. Kommunene behandles i kap. 11.

Som det framgår ovenfor har utvalget ikke tatt opp til vurdering spørsmålet om hvordan organbegrepet bør være, m.a.o. hva som skal anses som å være ett og samme organ. Mandatet gir heller ikke noen foranledning til å ta opp dette spørsmålet generelt.

Ved siden av kommunene og fylkesmannsembetene er utenriksforvaltningen, universitetene og de største høyskolene organer med en vid avgrensning.

Det samme gjelder hvor en rekke distriktskontorer eller egne fagkontorer for bestemte områder regnes som ett og samme organ.

I noen organ har kollegiale styrer den øverste myndighet. Dette er særlig framtredende i kommunene, men gjør seg også gjeldende i en rekke statlige organ. I de fleste tilfeller er nok det kollegiale organet oppnevnt av et departement eller regjeringen, men i en del tilfeller vil hele det kollegiale organet, eller deler av dette, være valgt. Til sistnevnte kategori hører styringsorganene ved universitetene og høyskolene.

I utenriksforvaltningen vil de enkelte utenriksstasjonene etter gjeldende rett anses som en del av Utenriksdepartementet. Utvalget har vurdert spørsmålet om en skulle anse deler av utenriksforvaltningen som egne organ. Utvalget fremmer ikke forslag om dette.

Det som i stor grad vil være felles for de ulike organer som er nevnt, er at en del av de dokumenter som utarbeides vil være endelige dokumenter fra den enhet som er ansvarlig for saksforberedelsen. Slike endelige dokumenter vil være vurderinger som er foretatt av tjenestemenn som kan ha et betydelig selvstendig ansvar. De hensyn som begrunner unntaket for tradisjonelle organinterne dokumenter, vil derfor ikke gjøre seg gjeldende for endelige dokumenter utarbeidet innenfor organet.

Flertallet i utvalget(lederen Harald Hove, Mette Bredengen, Ramborg Elvebakk, Anders Hauger, Jan Erik Helgesen og Tonje Meinich) viser imidlertid til flertallets forslag til interesseavveiningsbestemmelse. Det vises videre til merknadene til denne bestemmelsen, der det fremgår at hvor vid organavgrensningen er, vil være et moment i den avveining som skal skje. Flere av de momenter som er nevnt ovenfor vil kunne føre til at dokumenter blir offentlige etter en interesseavveining.

10.7.4 Presisering av unntaksadgangen for organinterne dokumenter

10.7.4.1 Innledning

I det følgende vil et flertall i utvalget(lederen Harald Hove, Mette Bredengen, Ramborg Elvebakk, Svein Roald Hansen, Anders Hauger, Jan Erik Helgesen og Tonje Meinich) drøfte spørsmålet om visse dokumenter bør være underlagt innsynsrett, uavhengig av hva hovedregelen for organinterne dokumenter måtte føre til. Dels vil dette i stor grad være tale om dokumenter som allerede etter dagens regel ikke kan unntas som organinterne, men hvor det kan være behov for å klargjøre dette. Dels vil det være tale om dokumenter som teknisk sett ligger i et grenseland. Dels kan det være dokumenter som antagelig må regnes som organinterne etter gjeldende rett, men hvor gode grunner likevel taler for innsyn. Dette berører ikke kjerneområdet til regelen i dagens § 5 første ledd. Etter flertallets oppfatning er flertallets forslag derfor klart innenfor det mandat utvalget er gitt vedrørende organinterne dokumenter.

Flertallet vil vise til den danske offentlighetsloven § 8, som lyder:

”Retten til aktindsigt omfatter uansett bestemmelsen i § 7 interne arbejdsdokumenter, som foreligger i endelig form, når

1) dokumenterne alene gengiver indholdet af myndighedens endelige beslutning vedrørende en sags afgørelse,

2) dokumenterne alene indeholder en gengivelse af oplysninger, som myndigheden har haft pligt til at notere efter bestemmelsen i § 6,

3) dokumenterne er selvstændige dokumenter, der er udarbejdet af en myndighed for at tilvejebringe bevismæssig eller anden tilsvarende klarhed med hensyn til en sags faktiske omstændigheder, eller

4) dokumenterne indeholder generelle retningslinier for behandlingen af bestemte sagstyper.”

Flertallet har gått inn for en modell der det tas inn en oppregning av eksempler på dokumenter som ikke kan unntas som organinterne, direkte i loven. Hensynet til størst mulig klarhet taler for en slik oppregning. Denne løsningen vil også være i samsvar med antydningen i offentlighetsmeldingen, der det åpnes for å fastsette at visse typer organinterne dokumenter alltid skal være offentlige, slik det er gjort for kommunenes del i offentlighetsloven § 5 tredje ledd. 51 I tillegg er det i samsvar med den danske løsningen. Ulempen med en slik oppregning er at en kan forledes til å tro at det er utelukket å gi innsyn i dokumenter som ikke er regnet opp etter en individuell interesseavveining. Det er imidlertid ikke meningen.

10.7.4.2 Dokumenter som gjengir forvaltningens endelige beslutning i en sak

Denne kategorien er allerede etter dagens lov offentlig. Det fremgår av § 5 første ledd ved at unntaket er begrenset til dokumenter for saksforberedelsen. Presisering av dette tilfellet i lovteksten kan imidlertid bidra til å skape klarhet. Det må trekkes en nedre grense mot tilfeller der hele saken har karakter av interne overveielser på en slik måte at heller ikke beslutningen om å avslutte saken bør være offentlig. Det vises til de særlige merknadene til bestemmelsen.

10.7.4.3 Opplysninger som organet har plikt til å nedtegne eller som er innhentet gjennom befaring eller granskning

Opplysninger og anførsler fra en part som forvaltningen har plikt til å nedtegne etter forvaltningsloven § 11 d annet ledd første punktum, vil formelt sett fremgå av organinterne dokumenter fordi de er nedtegnet av organets tjenestemenn. Slike opplysninger kunne imidlertid like gjerne kommet utenfra, for eksempel i et brev. Samtidig vil ikke slike opplysninger gjenspeile organets interne vurderinger. Det samme vil gjelde for nedtegnelser av opplysninger som organets tjenestemenn har innhentet gjennom befaring eller granskning av forhold utenfor virksomheten. Flertallet foreslår derfor en regel om at nedtegnelser etter forvaltningsloven § 11 d og nedtegnelser av opplysninger innhentet gjennom befaringer eller granskning av forhold utenfor virksomheten, ikke skal kunne unntas som organinterne.

10.7.4.4 Dokumenter som inneholder generelle retningslinjer for organets saksbehandling mv.

Denne kategorien omfatter også tilfeller hvor det i dag kan være tvil om hvor langt loven gir rett til innsyn. Den tilsvarende danske bestemmelsen tok sikte på å gi innsyn i de såkalte ”skuffesirkulærene”. Lovfesting av en regel som fastslår at dokumenter som inneholder generelle retningslinjer for organets saksbehandling mv. ikke kan unntas som organinterne, vil skape den nødvendige klarhet og understreke betydningen av at publikum har tilgang til vesentlige premisser for avgjørelsen av senere saker.

Mest grunnleggende i denne sammenhengen er det at allmennheten skal ha tilgang til de rettsreglene forvaltningen direkte bygger sine avgjørelser på. Disse vil naturlig nok være gjort kjent på annen måte. Det vil imidlertid være en flytende grense mot andre typer verktøy som forvaltningen bruker når den opptrer. Et viktig eksempel er et forvaltningsorgans retningslinjer for utøving av det skjønnet som en lov tillegger organet når det skal treffe vedtak. Dels kan det også være tale om retningslinjer for hvordan forvaltningen faktisk skal opptre, uten at det er spørsmål om å treffe vedtak. Generelle retningslinjer for saksbehandlingen i snever forstand bør også være omfattet. Det gjelder selv om disse retningslinjene ikke skulle ha betydning for gyldigheten av vedtak som treffes. For eksempel kan etiske retningslinjer for forvaltningsorganets virksomhet være omfattet. Det gjennomgående hensyn som ligger til grunn for unntaket for organinterne dokumenter, vil ikke gjøre seg gjeldende med særlig styrke. Tvert imot vil innsyn i slike dokumenter være godt begrunnet i hovedprinsippene bak offentlighetsloven, nemlig å sikre trygghet for at forvaltningens saksbehandling skjer etter demokratiske, saklige og uavhengige prinsipper. Unntaket for organinterne dokumenter er ikke ment å omfatte helt generelle planer og lignende som ikke er rettet inn mot behandlingen av konkrete saker.

10.7.4.5 Foredrag til saker som behandles av Kongen i statsråd

For slike dokumenter praktiseres det nesten unntaksvis meroffentlighet etter at saken de knytter seg til, er avgjort. Etter flertallets oppfatning bør det derfor slås fast i loven at disse ikke kan unntas som organinterne etter at saken er avgjort.

10.7.4.6 Instruks i saker som gjelder internasjonal normutvikling som kan få betydning for norsk rett

Det vises til kapittel 12.6.7 der utvalget finner at det er særlig grunn til å sikre innsyn i saker om internasjonal normutvikling. Utvalget foreslår der særlige strenge unntaksvilkår for opplysninger om internasjonal normutvikling. Etter flertallets oppfatning bør det slås fast at instruks i saker som gjelder internasjonal normutvikling ikke kan unntas som organinterne.

10.7.4.7 Forvaltningens presedensregistre

En særlig kategori organinterne dokumenter er forvaltningens presedensregistre. Tradisjonelt ser en det gjerne slik at slike registre er til forvaltningens interne forberedelse av senere saker og dermed er unntatt fra innsyn. Justiskomiteen har tidligere uttalt seg i retning av at slike registre bør være offentlige. I forarbeidene til lovendringene i 1982 heter det at oppfordringen om å praktisere meroffentlighet 52

”bør også gjelde i saker der henvendelsen til et forvaltningsorgan er begrunnet i ønske om å få vite hvorledes dette vil stille seg til en sak som f.eks. overveies fremmet for det offentlige. Det finnes systematiserte saksregistre og såkalte «presedens-registre» som vil være unndratt offentlighet, men der et begrenset innsyn etter komitéens mening bør kunne innrømmes.”

Presedensregistre vil være en viktig kilde til kunnskap om forvaltningens praksis og vil i noen tilfelle kunne fremstå som en ”nøkkel” til å finne frem i forvaltningens dokumenter for øvrig, i likhet med journal og lignende. Innsyn kan blant annet gjøre allmennheten i stand til å undersøke i hvilken grad forvaltningen behandler like saker likt. Etter hvert må en regne med at slike ”kort” er tilgjengelig elektronisk, noe som letter fremfinning og sending av dem.

Innholdet i et presedenskort eller lignende vil svært sjelden være av en slik karakter at det er grunn til å unnta det fra innsyn. Det vil gjerne være tale om mer nøytrale, kortfattede beskrivelser av sakens fakta, rettsregler og den offisielle begrunnelsen. Men et presedenskort kan også vise til interne drøftelser av saken, herunder intern uenighet. I tillegg er kortene i utgangspunktet ikke utformet med sikte på at utenforstående skal lese dem.

Etter flertallets syn bør allmennheten ha innsyn i presedenskort med mindre det underliggende vedtaket eller dokumentet kan unntas fra offentlighet. Allmennheten bør også ha adgang til å be forvaltningen om en sammenstilling av presedenskortene i den utstrekning dette kan gjennomføres med rutinemessige framgangsmåter. I den grad det underliggende dokument kan unntas fra offentlighet, f.eks. fordi det er et organinternt dokument, eller fordi det har et innhold som gjør at det kan unntas fra offentlighet etter en annen unntaksbestemmelse, bør imidlertid også presedenskortet kunne unntas fra offentlighet.

10.7.4.8 Rapporter fra arbeidsgrupper

En arbeidsgruppe vil normalt anses som en del av det organet som har oppnevnt den, og rapporten fra arbeidsgruppen vil dermed være et organinternt dokument. Flertallet mener at dette fortsatt bør være hovedregelen.

Dersom det dreier seg om en arbeidsgruppe som blir nedsatt med et mer formelt mandat og under forutsetning om at den skal avgi en rapport i eget navn, vil dette imidlertid skape et klart skille mellom arbeidsgruppen og organet som har nedsatt den. I slike tilfeller mener flertallet at rapporten fra arbeidsgruppen ikke bør kunne unntas som organintern. Det samme gjelder der virksomheter eller forvaltningsgrener innen ett og samme organ rutinemessig avgir formelle rapporter om sin virksomhet til organets ledelse. Typiske eksempler på dette vil være årsrapporter mv. Også i slike tilfeller vil det være et klarere skille mellom virksomheten og det organet den er en del av, enn i de tilfeller som unntaket for organinterne dokumenter typisk sikter på.

I mange tilfeller vil det heller ikke være naturlig å si at slike rapporter er utarbeidet for organets interne saksforberedelse. Flertallet mener derfor at unntaket for organinterne dokumenter ikke bør gjelde for slike rapporter.

10.7.5 Opprinnelig organinterne dokumenter som oversendes til andre

Det er ikke uvanlig at dokumenter som opprinnelig var ment til et forvaltningsorgans egen interne saksforberedelse, oversendes til andre organer. Det kan også være at et dokument allerede fra begynnelsen av først og fremst er ment for saksforberedelse innen organet, men at det også er aktuelt å utveksle utkast med organer som en har et nært samarbeid med. For så vidt har problemstillingen forbindelseslinjer til spørsmålet om dokumenter og opplysninger som utveksles under ulike samarbeidsformer mellom flere forvaltningsorganer, bør bli offentlige, jf. kap. 10.6.4.2–4). Spørsmålet er om det bør kunne gis innsyn i slike dokumenter.

Det er vanlig at et forvaltningsorgan i forbindelse med klage og omgjøringssaker oversender sine interne dokumenter til klageorganet. Et annet praktisk tilfelle er at et forvaltningsorgan oversender interne dokumenter til tilsynsorganer, for eksempel Sivilombudsmannen og Riksrevisjonen.

Videre er det ikke uvanlig at forvaltningsorganer på enkelte saksområder utveksler dokumenter i avsluttede saker. Disse dokumentene var opprinnelig beregnet til den interne saksforberedelsen i vedkommende organ. Oversendelse kan for eksempel skje fordi et annet organ har en tilsvarende sak hvor det kan være nyttig å se hvordan tidligere saker er vurdert. Slik dokumentutveksling kan skje mellom sideordnede organer, eller mellom overordnede og underordnede organer innen en etat. En kan også tenke seg at utvekslingen skjer på tvers av etater. Etter omstendighetene kan slik utveksling av dokumenter være tidsbesparende.

En variant av denne siste problemstillingen er behandlet i forarbeidene: 53

”I en noe spesiell stilling står de tilfelle hvor henvendelsen til det annet organ skyldes at dette annet organ tidligere har behandlet en sak som gjelder samme part. Dette er noe som ofte kan skje fordi parten er flyttet. I disse tilfelle kan det være aktuelt å be om utskrift av eldre saksdokumenter. Om disse utskrifter blir partsoffentlige, må avgjøres etter første punktum i departementets forslag, som innebærer at dersom slik avskrift var et internt dokument i den første saken, blir ikke løsningen en annen om en kopi legges på den nye saken. Blir det innhentet ny uttalelse, må heimel for unntak i tilfelle søkes i § 18 annet ledd annet punktum eller i § 19.”

Flertallet tar utgangspunkt i at mottakerorganet ofte kan ha betydelig nytte av slike dokumenter. Dersom det ikke gjøres unntak, kan det argumenteres for at nyttig informasjon og vurderinger ikke vil tilflyte avgjørelsesorganet.

De grunnene som taler for at allmennheten gis innsynsrett, vil ikke slå til i særlig grad dersom et internt dokument overlates til et annet forvaltningsorgan. Andre steder i lovverket er det anerkjent at innsyn for forvaltningen selv med sikte på behandling av andre saker har en annen karakter enn å gi innsyn til allmennheten. For eksempel bestemmer forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 3 om unntak fra taushetsplikten: ”Taushetsplikt etter § 13 er ikke til hinder for: at opplysningene er tilgjengelig for andre tjenestemenn innen organet eller etaten i den utstrekning som trengs for en hensiktsmessig arbeids- og arkiv ordning, bl.a. til bruk ved vegledning i andre saker.” 54

Overlevering til et annet forvaltningsorgan vil neppe skape uklare ansvarsforhold utad. Dokumentet vil fortsatt ha et like ubearbeidet preg, men det er ikke så uheldig når dokumentet bare presenteres for andre saksbehandlere som er kjent med hvordan det hele fungerer. Endelig vil dokumentet ikke skape forventninger ved at det overlates til saksbehandlere i andre organer. Det er verd å merke seg at vedkommende organ som opprinnelig utformet dokumentet, selv må kunne avgjøre om arbeidsdokumentet skal overleveres til det andre forvaltningsorganet. Dersom det foreligger fare for at innsyn vil være uheldig, på kort eller lang sikt, kan organet la være å overlevere dokumentet.

Det ville imidlertid være uheldig om det utviklet seg en praksis som går ut på at etater rutinemessig utveksler saksdokumenter på en måte som fører til at den enkeltes og allmennhetens innsynsrett ble uthulet.

Spørsmålet om innsyn i opprinnelig organinterne dokumenter ble diskutert under forberedelsen av den danske offentlighetsloven. I Justisministeriets opprinnelige forslag fantes en bestemmelse om utveksling av internt arbeidsmateriale. Etter bestemmelsen kunne interne arbeidsdokumenter som ble utvekslet mellom forskjellige forvaltningsmyndigheter som ledd i en saks behandling eller for øvrig ble avgitt til utenforstående, unntas hvis avgivelsen hadde vært påkrevd at hensyn til 1) oppfyllelse av lovhjemlet utleveringsplikt, 2) utøvelsen av offentlig kontrollvirksomhet, herunder behandling av klagesaker eller 3) gjennomføring av et internt preget samarbeid som må anses for rimelig begrunnet i sakenes karakter. Det opprinnelige forslaget ble kritisert for at det i for vid utstrekning ga adgang til å unnta fra innsynsrett internt arbeidsmateriale som er gitt videre til andre myndigheter eller for øvrig til utenforstående. 55

Når det gjelder opprinnelig interne dokumenter som oversendes i forbindelse med klage i samme sak (tilfelle 1 foran), mener flertallet at det som nå bør være adgang til å unnta dokumentene. I en slik situasjon stilles ikke partene i saken dårligere enn de var ved førsteinstansens avgjørelse. Det samme gjelder der saksbehandlingen flyttes til et sideordnet organ for eksempel på grunn av inhabilitet.

Noe tilsvarende gjelder når opprinnelig interne dokumenter oversendes til kontrollorganer, slik som for eksempel Sivilombudsmannen eller revisjon (tilfelle 2). I et slikt tilfelle vil det i tillegg være slik at Sivilombudsmannen selv vil utøve en form for kontroll med forvaltningen. Selv om det er tale om en annen form for kontroll enn den offentlighetsloven legger opp til, vil det iallfall ikke innebære noen svekking av kontrollfunksjonen samlet sett.

For opprinnelig interne dokumenter fra en avsluttet sak som oversendes fra ett organ til et annet som ledd i en ordinær saksbehandling (tilfelle 3), mener flertallet at det må gis innsyn i disse. Flertallet ser at det kan være nyttig og hensiktsmessig for forvaltningsorganene å utveksle saker på denne måten. De betenkelighetene som gjør seg gjeldende og som det er redegjort for foran, må imidlertid veie tyngre. Innsyn i slike tilfeller vil ikke stenge for kommunikasjon mellom organene, selv om den kan bli noe tyngre.

10.8 Dissens fra Nils E. Øy

Et mindretall(Nils E. Øy) går imot å opprettholde bestemmelser om unntak for dokumenter opprettet eller innhentet til bruk for et organs egen saksforberedelse i den form det har i gjeldende lov (§ 5).

Dette mindretallet viser til de tidligere utredninger om loven om at den ideelle løsning ville være å ha en fullstendig katalog over alle saksområder og dokumenter som kan eller skal unntas (se kapittel 9.2.1), og til utvalgets drøftelser i kapittel 9.3.2 om at innholdsbaserte unntak jevnt over vil gi mer presise unntaksbestemmelser.

Dette mindretallet mener at en unntaksstruktur basert på avgrensninger i form av organbegrepet gir svært vidtfavnende unntak som dessuten er lite forutsigbare i en tid med stadig hyppigere reformer i forvaltningen, med til dels store konsekvenser for forvaltningsorganenes størrelse. Virkningen av kommuneloven av 1992 er bare ett eksempel av flere. Det vises blant annet til at gjeldende lovs § 5 om dokumenter til intern saksforberedelse uten sammenlikning er den mest brukte unntaksbestemmelse i sentralforvaltningen i årene 1998–2002. Denne bestemmelsen er brukt som unntakshjemmel i mer enn 50 prosent av unntakene hvert år, og dette til tross for at et stort antall departementer etter 1998 ikke journalfører organinterne dokumenter, slik arkivloven har gitt anledning til fra den tid. Andel avslag med hjemmel i § 5 første ledd (organinterne dokumenter) har variert mellom 23 og 31 prosent i årene 1999–2002. 56

Selv om offentlighetsmeldingen nokså summarisk konkluderer med at unntakene i gjeldende lovs § 5 om interne dokumenter er ”godt begrunnet”, tar dette ikke hensyn til at organbegrepet er under endring mht. størrelser, både i stat, fylke og kommuner.

Dette mindretallet kunne vurdert en fortsatt bruk av modellen for såkalte interne dokumenter dersom den hadde hatt som utgangspunkt at selve organbegrepet ble innsnevret, og kombinert med en ordning med utsatt offentlighet for interne dokumenter inntil beslutning er fattet. De vurderinger som flertallet har gjort har ikke inkludert verken innsnevring av organbegrepet eller tidsbegrenset unntak for interne dokumenter.

De forslag som flertallet fremmer, tilfredsstiller derfor ikke dette mindretallets ønske om økt offentlighet for de områder som i dag dekkes av § 5. Til grunn for dette syn ligger også det forhold at et flertall av de dokumenter som etter flertallsforslaget ikke kan unntas som interne, i realiteten heller ikke kan unntas etter gjeldende rett.

Dette mindretallet er ikke uenig i at det finnes saklige grunner for unntaksadgang for mange opplysninger og dokumenter underveis i en avgjørelsesprosess i forvaltningen. Med den vide unntaksadgang som er gitt i dagens lov, og som ikke vil bli vesentlig redusert etter flertallets forslag, representerer unntaksreglene (og praksis) en undergraving av den forutsetning som Stortinget la til grunn ved vedtagelsen av loven i 1970, nemlig at loven også skal gjelde for dokumenter i forvaltningens saksforberedelse.

Det er dette mindretallets oppfatning at de vesentlige unntaksbehov som er til stede for det som hittil er kalt interne dokumenter blir dekket av de forslag til innholds- og funksjonsbaserte unntaksbestemmelser som er fremmet av utvalget som helhet, særlig § 22 (Utenriksunntaket), § 23 (Sikkerhet og forsvar), § 24 (Unntak av hensyn til det offentliges forhandlingsposisjon m.m.), § 25 (Unntak av hensyn til gjennomføringen av offentlige kontroll- og reguleringstiltak m.m.), § 26 (Unntak for dokument om lovovertredelse), § 27 (Unntak som er påkrevd av hensyn til vern mot krenkende eller straffbare handlinger), § 28 (Unntak for ansettelsessaker), § 29 (Unntak av hensyn til personvern), § 30 (Unntak for utkast til eksamensoppgaver etc.), supplert med de forslag som dette mindretallet har foreslått til erstatning av nåværende unntak for interne dokumenter: § 15 (Unntak for dokumenter til bruk for Kongen og regjeringen), § 16 (Unntak for budsjettdokumenter), og § 17 (Unntak for rådgivning i rettstvister).

Dette mindretallet minner om at unntaksadgangen i disse bestemmelser gjelder uansett om dokumentene krysser organgrenser eller om de er innhentet eller innkommet fra private.

Dette mindretallet erkjenner at det kan være ytterligere konkrete behov som ikke er fullt ut dekket gjennom de nevnte bestemmelser. Dette mindretallet har ikke hatt tilstrekkelig kapasitet alene til å vurdere alle behov i detalj, men er ikke urolig for at behovene ikke vil bli behørig innmeldt fra de aktuelle forvaltningsorganer ved høring. Det vesentlige for dette mindretallet har vært å påpeke en alternativ unntaksmodell for en framtidig offentlighetslov der det i størst mulig grad tas utgangspunkt i dokumentenes innhold, og hvor offentlighet i minst mulig grad vil være avhengig av de skiftende omorganiseringer i forvaltningen, og et relativt vidt skjønn for forvaltningen selv til å ta beslutninger om hva befolkningen skal ha innsyn i.