4 Offentlighetsprinsippet – begrunnelse og forankring

4.1 Innledning

Prinsippet om allmennhetens rett til innsyn i forvaltningens saksdokumenter er i dag grunnfestet i norsk lovgivning og praksis og regnes som et grunnleggende demokratisk prinsipp. Det er ingen uenighet om at det skal gjelde et offentlighetsprinsipp for forvaltningens saksdokumenter. Spørsmålet er hvilke virksomheter som bør være omfattet av prinsippet, og hvor langt unntaksadgangen bør gå som et ledd i avveiningen av de kryssende hensyn.

Muligheten for innsyn og dermed til å gjøre seg kjent med, påvirke og kontrollere forvaltningens virksomhet, er egnet til å øke tilliten til forvaltningen – både de delene som er direkte styrt av folkevalgte og de delene der de daglige beslutninger treffes av administrasjonen. Åpenhet kan dermed også bidra til at allmennheten oppfatter forvaltningens avgjørelser og saksbehandling som legitime, og gjøre det lettere å få etterlevd og respektert forvaltningens avgjørelser og opptreden ellers. Innsynsretten vil også bidra til at samfunnsdebatten kan føres på et best mulig informert grunnlag, styrke allmennhetens engasjement i samfunnsspørsmål og derved bidra til et levende folkestyre. Betydningen av innsyn har økt i takt med at det offentlige har fått stadig flere oppgaver, og i takt med at stadig flere beslutninger blir delegert til administrasjonen.

Hensynene for og mot offentlighet i forvaltningen er drøftet i offentlighetsmeldingen. 1 I det følgende vil utvalget se noe nærmere på enkelte argumenter knyttet til offentlighetsprinsippet. Fremstillingen i kap. 4.2 og 4.3 er ment å danne en generell bakgrunn for utformingen av lovens formålsparagraf, jf. kap. 4.4, og utvalgets drøftelser i senere kapitler. Spørsmålet om grunnlovfesting av offentlighetsprinsippet omtales kort i kap. 4.5.

4.2 Argumenter for offentlighetsprinsippet

4.2.1 Demokratihensynet

Offentlighetsprinsippet bidrar på flere måter til å styrke og videreutvikle demokratiet. En åpen og fri samfunnsdebatt er et grunnprinsipp i et demokrati. Informasjon om samfunnsspørsmål generelt og forvaltningens virksomhet spesielt er en forutsetning for en informert samfunnsdebatt. Åpenhet bidrar til å øke allmennhetens innsikt i politiske spørsmål og prosesser, og til engasjement i samfunnsspørsmål.

Grunnloven § 100 fastslår i dag retten til frimodige ytringer. Utøvelsen av denne retten styrkes ved at befolkningen har krav på informasjon. Ytringsfrihetskommisjonen fremhever i forbindelse med drøftelsen av offentlighetsprinsippet at åpenhet og det å være informert er en forutsetning for å kunne realisere den demokratiske retten til deltakelse: 2

"Den politiske prosess skal foregå for åpen scene. Makten skal ha et ansikt. Den karakteristiske frihetsfølelse som bør være karakteristisk i et demokratisk samfunn, er avhengig av at man har innsikt i de krefter og prosesser som former de ytre betingelser for våre liv. Det å stille til skue prosesser og begrunnelser er altså en like grunnleggende forpliktelse hos dem med makt og myndighet som det å sørge for en effektiv forvaltning.”

Offentlighetsprinsippet kan øke den enkeltes mulighet og evne til å påvirke samfunnsutviklingen. Slik påvirkning kan gjelde både i enkeltsaker og i generelle politiske spørsmål. Åpenhet og innsyn vil også gi befolkningen et bedre grunnlag for å ta stilling til hvilke partier eller enkeltpersoner de skal stemme på ved valg. Offentlighetsprinsippet utgjør på denne måte en av hjørnesteinene i vårt representative demokrati.

Både evnen, viljen og anledningen til å påvirke i de sakene som forvaltningen til enhver tid har til behandling, kan økes gjennom regler om dokumentoffentlighet. Slike regler kan dermed bidra til at forvaltningen treffer korrekte og fornuftige avgjørelser. På tilsvarende måte kan forvaltningen påvirkes til å ta opp nye saker, for eksempel forslag om endringer i lovverket, eller til å nedprioritere andre saker.

For at allmennheten skal ha en mulighet til reell påvirkning av forvaltningens dagsorden og dens behandling av den enkelte sak, er det viktig at innsyn gis på et tidlig stadium i saksforløpet, men slik at innsynsretten er samstemt med krav til forsvarlig saksbehandling.

4.2.2 Kontrollhensynet

Dokumentinnsyn gir også publikum mulighet for direkte kontroll av forvaltningens virksomhet. En slik mulighet er sentral i et demokrati. Ytringsfrihetskommisjonen påpeker også at åpenhet er en forutsetning for kontroll, og at offentlighet er og blir den beste kontrollmekanismen. 3 Avsløring av kritikkverdige forhold vil ofte, gjennom media, bli gjort offentlig for en større krets. Ved at innsyn kan gis under saksforberedelsen, kan kontroll skje før et vedtak skal treffes. Muligheten for etterfølgende kontroll kan også virke preventivt, slik at en dermed hindrer uforsvarlig saksbehandling og at det tas usaklige hensyn mv.

Kommisjonen viser også til at kontroll av forvaltningen var hensynet bak prinsippet om dokumentoffentlighet i den svenske tryckfrihetsförordningen fra 1766. Det kan i denne sammenheng også nevnes at kontrollhensyn lå bak det offentlighetsprinsipp som gjaldt for vikingtidens ting og middelalderens byting og bygdeting. 4

Slik kontroll gir mulighet til å forhindre og avsløre grove overtramp, for eksempel korrupsjon. Bare vissheten om at slik kontroll kan utøves, vil kunne bidra til at forvaltningen opptrer saklig og foretar en forsvarlig utredning av de aktuelle sakene. I denne sammenheng vil utvalget vise til den granskningen av Oslo kommune som ble foretatt på overgangen mellom 1980- og 1990-tallet av Statens granskningsutvalg for Oslo kommune, ledet av Eivind Smith. Ett av tiltakene granskningsutvalget foreslo for å bedre situasjonen, var utvidet rett for allmennheten til innsyn i kommunale saksdokumenter. 5 Smith-utvalget pekte særlig på problemet med at hele kommunen ses som ”ett – og bare ett – organ” etter offentlighetsloven, samt at unntaksadgangen for anbudsdokumenter er for omfattende.

Omfanget av innsynsretten bør ikke avgjøres med endelig virkning av den som selv blir kontrollert. Smith-utvalget uttalte i 1991 at regler som gir pressen og allmennheten ellers rettskrav på innsyn i bestemte typer saksdokumenter, "er bedre enn selv liberale ordninger for praktisering av såkalt meroffentlighet etter kommunens eget skjønn". Generelt kan en si at den informasjonen som forvaltningen tilbyr frivillig, bevisst eller ubevisst kan presenteres slik at den stiller forvaltningen i et gunstigere lys enn virkeligheten tilsier.

Muligheten for kontroll gjennom regler om dokumentinnsyn er nær knyttet til at forvaltningens saksbehandling er skriftlig. I den grad for vidtgående regler om innsyn fører til et skifte fra skriftlig til muntlig saksbehandling, kan dette være uheldig for kontrollmulighetene, ikke bare for allmennheten, men også for institusjonaliserte kontrollordninger som både er prinsipielt og praktisk viktige, for eksempel Stortinget, Riksrevisjonen, Sivilombudsmannen og ulike kontrollordninger etter kommuneloven. I tillegg vil muntlig saksbehandling kunne skade ettertidens kildegrunnlag og muligheten for forskningsmessig innsyn i fortidens prosesser og beslutninger. Hvor reell muligheten for et skifte til mer muntlig saksbehandling vil være, er det vanskelig å vite noe om. Justiskomiteen understreket i forbindelse med behandlingen av offentlighetsmeldingen at en måtte være forsiktig med å legge for ensidig vekt på argumenter som taler mot offentlighet. 6

Retten til innsyn kan også begrunnes mer direkte med at det offentlige treffer avgjørelser av stor betydning både for den enkelte og for samfunnet, og at det derfor er viktig at allmennheten har mulighet for innsyn og dermed kontroll. Kontroll motvirker maktmisbruk generelt, både når makten utøves på vegne av det offentlige, og når private driver virksomhet som berører allmennheten. Dette reiser spørsmålet om hvor langt offentlighetsloven eller tilsvarende regler bør gjelde overfor private. Det vises til kapittel 6. Det siste poenget kan reise spørsmålet om hvor langt loven bør gjelde overfor private virksomheter med nær tilknytning til det offentlige. Alternativt kan det være spørsmål om en bør gi regler i andre lover som kan ivareta samme formål.

4.2.3 Rettssikkerhetshensynet

Selv om rettssikkerhet først og fremst ivaretas gjennom andre mekanismer enn offentlighetsprinsippet, vil åpenhet og innsyn også kunne ha betydning for rettssikkerheten.

Sentrale elementer i rettssikkerhetsbegrepet i forvaltningen er at saksbehandlingen skal følge regler som er fastsatt i eller i medhold av lov, at myndighetene har nødvendig hjemmel for sine inngrep, at offentlig myndighet ikke misbrukes for å tjene utenforliggende hensyn eller formål, og at myndighetenes avgjørelser skal være forutberegnlige og ikke vilkårlige eller medføre usaklig forskjellsbehandling. Det vises i den forbindelse til offentlighetsmeldingen: 7

"Rettssikkerheten ivaretas i dag først og fremst gjennom andre regler enn offentlighetsloven. Allmennhetens rett til dokumentinnsyn har likevel betydning i rettssikkerhetssammenheng. Partene i en forvaltningssak kan ha behov for innsyn i dokumentene i andre saker enn sin egen, f eks for å bli kjent med forvaltningspraksis eller vurdere om det foreligger usaklig forskjellsbehandling. Interesserte uten partsstilling etter forvaltningsloven må bygge krav om dokumentinnsyn på offentlighetsloven. Offentlighet kan kanskje øke muligheten for ensidig press på forvaltningen, men et kritisk søkelys fra media eller organisasjoner kan utvilsomt bidra til å sikre respekten for legalitetsprinsippet og fastsatte prosedyreregler og forhindre myndighetsmisbruk, både generelt og i den enkelte sak."

4.2.4 Forvaltningen som en informasjonsbank

I offentlighetsmeldingen fremheves også at forvaltningen er en informasjonsbank. 8 Offentlighetsprinsippet sikrer allmennheten tilgang til offentlig informasjon som ofte er kvalitetssikret på en betryggende måte. Dette kan være en ressurs for private, og offentlighet kan dermed bidra til en god samfunnsmessig bruk av informasjonsressurser. Dette gjelder både i løpende og avsluttede saker. Prinsippet om allmennhetens rett til løpende innsyn i den offentlige forvaltning har en parallell i behovet for å sikre ettertiden grunnlag for å danne seg et bilde av fortidige prosesser og beslutninger, for derved i historiens lys å kunne etterprøve det som har foregått. Ved siden av sin historiske og forskningsmessige informasjonsverdi og sin funksjon som kulturell identitetsbærer, inneholder eldre arkiver også viktig forvaltningsmessig og rettslig dokumentasjon som ofte kan være avgjørende for å hevde individuelle rettigheter, for å dokumentere rettskrav, f.eks. av erstatningsmessig karakter, eller for å forfølge et mulig strafferettslig, forvaltningsrettslig, konstitusjonelt eller politisk ansvar.

Innsikt i fortidige prosesser og beslutninger kan videre bidra positivt i den løpende samfunnsdebatt. Bevisstheten om historiens dom kan ha en disiplinerende virkning på forvaltningens og makthavernes atferd og derved bidra til en hensiktmessig og demokratisk forvaltning av samfunnets fellesressurser. Når forvaltningens arkiver gjøres tilgjengelig for ettertiden, utvides omfanget av offentlig innsyn, og den historiske avstand kan også gi et bredere og mer reflektert bilde av det som har foregått.

4.3 Hensyn som kan begrense innsynsretten

4.3.1 Innledning

De hensynene som offentlighetsprinsippet skal ivareta, er grunnleggende i et demokratisk rettssamfunn. Dette innebærer at unntak fra offentlighetsprinsippet krever en kvalifisert begrunnelse, og at unntakene ikke går lenger enn det hensynene bak unntakene krever.

Dette utgangspunktet vil ha betydning for utforming av lovens unntaksstruktur. Blant annet bør unntakene utformes så presist som mulig slik at de bare dekker de reelle behovene for unntak. Unntakene bør i større grad knyttes til opplysninger og ikke til dokumenter, der dette er mulig ut fra de hensyn som gjør seg gjeldende. Det vises til kapittel 9, der en del slike spørsmål er drøftet.

Den grunnleggende betydningen av offentlighetsprinsippet tilsier også at en har saksbehandlingsregler som sikrer en forsvarlig behandling av krav om dokumentinnsyn, og at det finnes reelle muligheter til prøving av avslag på krav om innsyn. Utvalget kommer tilbake til disse spørsmålene i kap. 17 og 19.

Behovet for begrensninger i offentlighetsprinsippet kan grovt sett deles i tre: beskyttelse av private og offentlige interesser, samt behovet for å sikre forsvarlige beslutningsprosesser. Det kan ikke trekkes noen skarp grense mellom disse tre kategoriene. I praksis vil gjerne en og samme unntaksbestemmelse dekke flere unntaksbehov. I tillegg må det tas hensyn til kostnadene ved å utforme offentlighetsreglene på en bestemt måte.

4.3.2 Offentlige interesser

Ulike offentlige interesser kan veie tilstrekkelig tungt til at det kan gjøres begrensninger i offentlighetsprinsippet. I offentlighetsmeldingen er det gitt følgende beskrivelse: 9

”Begrenset offentlighet kan også begrunnes i hensynet til grunnleggende offentlige interesser.En slik interesse er hensynet til utenriks- og sikkerhetspolitiske forhold. Offentlighet kan i visse tilfelle skade rikets sikkerhet eller forholdet til andre stater eller internasjonale organer og organisasjoner. Ubegrenset offentlighet om opplysninger om landets forsvar vil kunne medføre at vi prisgir nettopp de verdier offentlighetsprinsippet er ment å ivareta, mens ubegrenset offentlighet om utenrikspolitiske forhold vil kunne svekke Norges posisjon utad, og bl a føre til dårligere informasjonstilgang, færre samarbeidsmuligheter og ugunstige forhandlingsposisjoner.

Forvaltningen sitter inne med informasjon og opplysninger som dersom de var kjent ville lette gjennomføringen av straffbare handlinger. F eks ville det neppe være ønskelig at tegninger av velvet i Norges Bank eller visse opplysninger om sikringsanlegg for stavkirker, var alminnelig tilgjengelig. Hensynet til kriminalitetsforebygging kan derfor tilsi at visse opplysninger ikke bør tilflyte allmennheten.

Statlig og kommunal sektor ivaretar en rekke oppgaver – alt fra vare- og tjenesteproduksjon, til ulike former for kontroll og regulering. Ubegrenset offentlighet vil etter omstendighetene kunne vanskeliggjøre gjennomføringen av disse oppgavene, f eks ved at det offentliges konkurranseevne på vare-, tjeneste- og arbeidsmarkedet svekkes, eller ved at regulerings- og kontrolltiltak gjennomskues og motarbeides, slik at tiltakene ikke får den tilsiktede virkning. Spesielt er det her grunn til å fremheve at forvaltningsorganer ofte er aktører i et marked, og dette kan gjelde enten de er organisert som egne rettssubjekter eller ikke. En ubegrenset rett til dokumentinnsyn i slike sammenhenger ville kunne medføre at forvaltningens interesser – og derved samfunnets fellesinteresser – ble unødig skadelidende. Dette medfører behov for visse unntaksmuligheter i tilfeller hvor dette er påkrevd av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av forvaltningsorganenes økonomi-, lønns- eller personalforvaltning.”

4.3.3 Private interesser

Videre må innsynsretten – ut fra de samme verdiene – avveies mot hensynet til privates interesser, slik som hensynet til personvern, privatlivets fred og beskyttelse av deres økonomiske interesser. Dette er beskrevet på følgende måte i offentlighetsmeldingen: 10

”I et samfunn som bygger på at individene skal få ha en privat sfære, kan offentlighet omkring deres forbindelser med forvaltningen komme i konflikt med personvernhensyn og hensynet til privatlivets fred. Vi bygger i Norge på en tradisjon om at myndighetsutøvelsen skal være hensynsfull overfor de enkeltpersoner den gjelder. Enkelte opplysninger som forvaltningen sitter inne med, bør av hensyn til dem opplysningene gjelder ikke bli kjent for andre. Rettslig sett er dette dels løst ved at en rekke slike opplysninger er underlagt taushetsplikt. Viktigst her er forvaltningsloven § 13 som etablerer taushetsplikt om "noens personlige forhold" og om forretningshemmeligheter m v. Bestemmelser om adgang til å la møter foregå for lukkede dører ut fra hensynene til "personvern" eller "privatlivets fred" er eksempler på andre måter å ivareta den enkeltes interesser på bekostning av allmennhetens interesse i informasjon."

Slike hensyn varetas gjennom mer snevert utformede unntaksbestemmelser, jf. det som er sagt om taushetsplikten i sitatet. Dette hensynet kan derfor neppe anføres som et generelt argument mot offentlighet, men kun som grunnlag for taushetsplikt eller taushetsrett for visse mer spesifikke opplysninger.

Det samme gjelder ved taushetsplikt som er gitt for å beskytte forretningshemmeligheter mv.

I tillegg til reglene om taushetsplikt er en rekke bestemmelser i offentlighetsloven iallfall delvis gitt til beskyttelse av privates interesser: § 6 første ledd nr. 4 om ansettelsessaker, § 6 første ledd nr. 5 om anmeldelse, rapport og annet dokument om lovovertredelse (bestemmelsen ivaretar både personvernhensyn og forvaltningens muligheter til å skaffe seg informasjon), § 6 første ledd nr. 8 om personbilde inntatt i personregister, samt § 6 første ledd nr. 9 om dokument som inneholder opplysninger innhentet ved vedvarende eller regelmessig gjentatt personovervåking. Tilsvarende interesser vil måtte ligge til grunn for unntak også i en ny offentlighetslov.

4.3.4 Hensynet til effektive beslutningsprosesser i forvaltningen

Hensynet til effektive beslutningsprosesser i forvaltningen tilsier at det gjøres visse begrensninger i offentlighetsprinsippet. Dette er bakgrunnen for unntakene i offentlighetsloven § 5. Avveiningen av de kryssende hensynene ble drøftet forut for de endringene som skjedde i 1982. 11 Som argumenter for adgangen til å unnta organinterne dokumenter ble det vist til at offentlighet kan påvirke den fri diskusjon om saken, at dokumentene ofte er uegnet for presentasjon utad, og at foreløpige standpunkter kan skape forventninger om bestemte resultater som det senere kan være vanskelig å gå imot. Det ble videre stilt spørsmål om innsyn for slike interne notater mv. egentlig betyr så mye, fordi disse ofte er bygd opp av elementer som er kjent fra partsinnlegg mv. Kontrollhensynet ivaretas dessuten gjennom regler om begrunnelse og overprøving hos Sivilombudsmannen eller domstolene. Endelig ble det vist til at private parter ikke har den samme plikten som forvaltningen til å spille med åpne kort.

Departementet la til grunn at lignende hensyn som gjør seg gjeldende for dokumenter som organet selv har utarbeidet, også gjør seg gjeldende for dokumenter som er innhentet utenfra: 12 Det er nødvendig å unnta korrespondanse med visse organer og personer for å sikre avgjørelsesorganet en krets av ”interne” rådgivere. Det ble pekt på at det kan være tilfeldig om organet selv sitter med den nødvendige ekspertise eller erfaring. Det var likevel et hovedpoeng å begrense kretsen av ”interne” rådgivere til slike personer eller institusjoner som står avgjørelsesorganet særlig nær.

Utvalget kommer tilbake til en vurdering av disse og andre argumenter i kapittel 10.

4.3.5 Ressurshensyn

Et annet hensyn som må tas i betraktning, er behovet for en effektiv saksbehandling.

Innsynsrett har en kostnad knyttet til behandling og effektuering av innsynskrav. Krav om innsyn kan føre til at forvaltningen generelt får mindre kapasitet som følge av at den løpende må behandle krav om innsyn. Forsinkelser vil også kunne gå ut over den som venter på en konkret avgjørelse i saken.

Med bakgrunn i at offentlighetsprinsippet er grunnfestet i vår lovgivning og praksis, mener utvalget at disse omkostningene er en naturlig del av vårt forvaltningssystem. Det er viktig at dette tas med i vurderingene når forvaltningens bevilgninger fastsettes. Det kan selvsagt tenkes at det i helt spesielle tilfeller bør foretas en avveining av om ressursbruken ved å praktisere nye og utvidede grenser for innsynsretten vil stå i rimelig forhold til det man oppnår gjennom økt innsyn. Dette vil utvalget berøre i tilknytning til vurderinger av mulige endringer. I en slik avveining må man også ta med at økt innsyn kan bidra til en bedre opplysning av saker gjennom den offentlige debatt dette kan føre til, og således styrke grunnlaget for forvaltningens sakebehandling og avgjørelser. Men generelt mener utvalget at ressursbruk i vid forstand ikke kan brukes som noe avgjørende argument mot offentlighetsprinsippet.

Utviklingen av informasjonsteknologi vil kunne redusere arbeidet med innsynskrav. For eksempel vil det være lettere å hente frem dokumenter fra elektroniske arkiv og å sende de samme dokumentene elektronisk, via e-post eller på annen måte. Utvalget kommer tilbake til dette, særlig i kap. 8, 17 og 18.

4.4 Formålsparagraf

Dagens offentlighetslov inneholder ikke noen formålsparagraf.

Etter utvalgets oppfatning vil det være hensiktsmessig å ta inn en formålsparagraf i en ny offentlighetslov. Bestemmelsen gjenspeiler de drøftelsene utvalget har foretatt i kap. 4.2.

En slik paragraf er ikke ment å skape selvstendige rettsplikter, men den kan ha symbolfunksjoner og bidra til å markere de hensyn loven bygger på. Den nærmere presisering av rettigheter og plikter skjer i lovens operative bestemmelser.

Selv om formålsparagrafen ikke i seg selv medfører noen rettsplikter, kan den ha rettslig betydning på annen måte. Formålsbetraktninger er relevante argumenter ved lovtolkningen, og en lov vil gjerne bli tolket slik at den fremmer de formålene som er særskilt angitt. Formålsparagrafen vil også ha betydning for den interesseavveining som må foretas når forvaltningen vurderer om et dokument som kan unntas fra offentlighet, likevel skal gjøres kjent.

For å markere lovens prinsipielle utgangspunkt og hovedregel har utvalget valgt å fremheve de hensynene som normalt taler for offentlighet. Dette utelukker ikke at argumenter som taler for unntak fra offentlighet, vektlegges der det ellers kan være tvil om lovtolkningen. Den alminnelige formålsparagrafen må ses i sammenheng med de unntakene loven regner opp og de formål disse bestemmelsene bygger på – selv om disse formålene ikke er uttrykkelig uttalt i lovteksten. Videre kan det være slik at offentlighet i noen tilfeller ikke fremmer de hensyn lovens alminnelige formålsparagraf er ment å ivareta. Det er for eksempel ikke alltid slik at størst mulig innsyn fremmer rettssikkerheten.

4.5 Grunnlovfesting av offentlighetsprinsippet

Ytringsfrihetskommisjonen har, som del av en ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet, foreslått å grunnlovfeste offentlighetsprinsippet. 13 Det ligger også forslag i Stortinget om grunnlovfesting av offentlighetsprinsippet, både med utgangspunkt i Ytringsfrihetskommisjonens forslag, 14 og som en selvstendig bestemmelse. 15 Et forslag fra 1996 om å grunnlovfeste offentlighetsprinsippet ble behandlet i Stortinget i 1999, men ble ikke tatt til følge. 16 I debatten i Stortinget ble det imidlertid fra mange partier understreket at en ville se spørsmålet i sammenheng med forslaget fra Ytringsfrihetskommisjonen. 17 Flere land har grunnlovfestet offentlighetsprinsippet. Sverige har hatt offentlighetsprinsippet i grunnloven siden 1700-tallet.

En grunnlovfesting av offentlighetsprinsippet vil styrke dette prinsippet. Det vil gi offentlighetsprinsippet en tyngre rettslig forankring og vil bl.a. ha betydning for hvordan loven vil kunne forstås ved den konkrete anvendelse. Videre vil det kunne ha betydning i internasjonale sammenhenger, og det vil kunne ha en viss betydning internasjonalt at flere land markerer prinsippets viktighet gjennom grunnlovfesting. På den annen side kan det virke inkonsekvent å grunnlovfeste offentlighetsprinsippet samtidig som dette ikke skjer med andre viktige prinsipper, bl.a. menneskerettigheter.

Det kan anføres vektige hensyn både for og mot grunnlovfesting av offentlighetsprinsippet. På bakgrunn av den prosessen som nå pågår med å vurdere grunnlovfesting av offentlighetsprinsippet, ser ikke utvalgets flertall (Mette Bredengen, Ramborg Elvebakk, Ingvar Engen, Svein Roald Hansen, Anders Hauger, Jan Erik Helgesen og Tonje Meinich) noe behov for å ta stilling til spørsmålet.

Et mindretall i utvalget (lederen Harald Hove og Nils E. Øy) vil for sin del gi uttrykk for at de klart støtter grunnlovfesting av offentlighetsprinsippet. Mindretallet legger vekt på de argumenter som foran er fremført for en slik grunnlovfesting, og vil framheve at en grunnlovfesting vil styrke de hensyn som er nevnt i formålsparagrafen. En grunnlovfesting vil også bringe norsk rett mer i samsvar med det som er utviklingen i andre land, kanskje ikke minst i ”nye demokratier”. Medlemmene vil også vise til den betydning den svenske grunnlovfestingen av prinsippet har hatt for hvilken verdi offentlighetsprinsippet tillegges i svensk samfunnsliv.

Det mest formålstjenlige vil være å grunnlovfeste prinsippet i tilknytning til en bestemmelse om ytringsfrihet, noe som også understreker sammenhengen mellom offentlighetsspørsmålet og ytringsfriheten.