12 Unntak av hensyn til forholdet til fremmede makter og internasjonale organisasjoner mv.

12.1 Mandatet

Utvalget er gitt følgende mandat:

”Offentlighetsloven § 6 første ledd nr 1 gir adgang til å unnta dokumenter fra offentlighet dersom de inneholder opplysninger som om de ble kjent, ville kunne skade forholdet til fremmede makter eller internasjonale organisasjoner.

Den stadig økende internasjonaliseringen fører til at saksområder som tidligere ble ansett som rent innenrikspolitiske, nå har fått internasjonal karakter. Dette gjør behovet for innsyn på dette området større enn tidligere.

I vurderingen av hvor omfattende innsynsretten skal være, må hensynet til åpenhet i forvaltningen avveies mot de utenrikspolitiske hensyn som tilsier at innsyn ikke bør gis. Det forhold at Norge ønsker å drive en aktiv utenrikspolitikk og ha tillit og troverdighet internasjonalt forutsetter visse begrensninger i innsynsretten.

Utvalget skal vurdere om og eventuelt hvilke lovendringer som er nødvendig for å sikre at offentlighetsprinsippet i utenriksforvaltningen styrkes. Utvalget skal særlig vurdere lovendringer som vil gi større rett til innsyn i dokumenter knyttet til virksomheten i internasjonale organisasjoner, især i saker som har betydning for norsk regelverksutvikling. Utvalget skal vurdere de mulige løsninger som er skissert i St meld nr 32 (1997-98), men står fritt til å vurdere også andre løsninger.

(...)

Utvalget skal ikke utrede samordningen mellom sikkerhetsloven og offentlighetsloven som er omtalt i St meld nr 32 (1997-98) pkt 5.8.”

12.2 Problemstilling

Offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 1 gir adgang til å unnta dokumenter fra offentlighet dersom de inneholder opplysninger som om de ble kjent, ville kunne skade rikets sikkerhet, landets forsvar eller forholdet til fremmede makter eller internasjonale organisasjoner. I tråd med mandatet behandler utvalget i hovedsak forholdet til fremmede makter og internasjonale organisasjoner. Spørsmål knyttet til rikets sikkerhet og landets forsvar behandles kort i kap 12.7.

Bestemmelsens formål er å ivareta Norges interesser i forholdet til andre stater og internasjonale organisasjoner. De vurderingstemaer bestemmelsen gir anvisning på er skjønnsmessige, og det vil ofte være vanskelig å vurdere hvilket faktisk skadepotensiale som foreligger i konkrete tilfeller. I tillegg kommer at norske myndigheter ved praktiseringen av bestemmelsen må ta hensyn til at andre stater og internasjonale organisasjoner kan ha et mer reservert syn på offentlighet enn man har på norsk side. Dette medfører samlet at bestemmelsen ikke er enkel å praktisere for forvaltningen, og at det er vanskelig for utenforstående, herunder for klage- og kontrollinstansene, å etterprøve om bestemmelsen blir praktisert korrekt.

Offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 1 har i takt med økende internasjonalisering fått et større faktisk virkeområde selv om bestemmelsens rettslige rammer har stått uforandret. I dag brukes ikke bare bestemmelsen som grunnlag for å unnta dokumenter som er utarbeidet eller mottatt som et ledd i det man kaller den ”klassiske” utenriksforvaltningen. For mange saksområder som det enkelte land tidligere selv hadde hånd om, er beslutningene i dag i stor grad overført til internasjonale fora. Særlig har EØS-avtalen medført omfattende folkerettslige forpliktelser til å bringe norsk rett i samsvar med EF-retten. Dette innebærer at norsk rett på områder som berører EFs fire friheter i stor grad påvirkes gjennom beslutninger i EF-systemet. Også på andre områder foregår det en omfattende regelutvikling i internasjonale organer som får betydning for norsk rett gjennom at Norge slutter seg til nye traktater. Her kan blant annet nevnes samarbeidet gjennom FN, Europarådet og WTO.

Denne utviklingen medfører at norske myndigheters innflytelse på innholdet i norsk rett på mange områder er redusert i forhold til hva som var situasjonen noen tiår tilbake i tid. Dette er særlig fremtredende i forhold til nye EF-rettsakter som besluttes innlemmet i EØS-avtalen, men også konvensjoner som framforhandles innenfor rammen av andre organisasjoner får etter hvert langt større betydning. Et annet trekk i utviklingen er at internasjonale organisasjoner i stadig større utstrekning vedtar ikke-bindende rettslige standarder. Selv om slike standarder ikke er direkte bindende for statene, vil de kunne bli tillagt vekt av domstoler og andre myndigheter, og dermed øve en viss innflytelse på nasjonal rett.

Denne utviklingen reiser vesentlige spørsmål i forhold til offentlighetsprinsippet, fordi den innebærer at beslutningsprosessen omkring vedtagelsen av regler som vil få direkte betydning i norsk rett, er flyttet over til internasjonale fora. Når norske lover eller forskrifter bygger på internasjonalt regelverk vil resultatet i stor grad være gitt, og den norske lovgivningsprosessen vil reduseres til et spørsmål om hvordan det internasjonale regelverket best kan gjennomføres teknisk, og hvordan vi skal utnytte den skjønnsmargin som måtte ligge i det internasjonale regelverket. Mens norsk lovgivningsprosess i stor grad er åpen, med krav til offentlig deltakelse gjennom høring, er det samme ikke tilfelle for internasjonal regelverksutvikling. Dette medfører at allmennhetens muligheter til å få innsyn i beslutningsprosessen blir vesentlig mindre enn i tilfeller der regelutviklingen utelukkende foregår nasjonalt.

En annen side av internasjonaliseringen er at norsk rett på mange områder påvirkes av avgjørelser i internasjonale domstoler som håndhever internasjonale avtaler Norge er tilsluttet. Det er her særlig aktuelt å peke på EFTA-domstolen og Den europeiske menneskerettighetsdomstol, som håndhever henholdsvis EØS-avtalen og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon. På grunn av den betydning avgjørelsene kan få for den hjemlige rettsordenen knytter det seg ofte stor offentlig interesse til saker som gjelder håndhevelsen av Norges internasjonale forpliktelser.

12.3 Gjeldende rett

12.3.1 Innledning

Offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 1 gir forvaltningen en adgang til å unnta dokumenter fra offentlighet dersom dokumentet inneholder opplysninger som om de blir kjent, ville kunne skade rikets sikkerhet, landets forsvar eller forholdet til fremmede makter eller internasjonale organisasjoner.

Paragraf 6 første ledd nr. 1 kan brukes for å beskytte både Norges forbindelser med fremmede stater og internasjonale organisasjoner og våre ensidige utenrikspolitiske interesser i bred forstand. Tre vilkår må være oppfylt for at et dokument skal kunne unntas fra innsyn etter § 6 første ledd nr. 1:

• Opplysningene som dokumentet inneholder må ikke være kjent fra før.

• Opplysningene må være av en slik art at de vil kunne medføre skadevirkninger ved offentliggjøring.

• Skadevirkningene må gjelde forholdet til fremmede makter eller internasjonale organisasjoner eller rikets sikkerhet/landets forsvar.

Nedenfor behandles først og fremst forholdet til fremmede makter og internasjonale organisasjoner. Dokumenter som inneholder informasjon som kan skade landets forsvar eller rikets sikkerhet, vil i stor grad være gradert etter sikkerhetsloven, se nærmere om dette i kapittel 12.3.6.

12.3.2 Opplysningene som dokumentet inneholder må ikke være kjent fra før

Vilkåret om at dokumentets innhold ikke må være kjent fra før, følger av formuleringen "opplysninger som om de ble kjent". Dette innebærer at et dokument ikke kan unntas fra offentlighet dersom det utelukkende inneholder opplysninger som er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder.

Hvis opplysningene bare foreligger i form av rykter uten at det underliggende dokumentet er blitt kjent, kan de ikke regnes for å være "kjent" fra før, og et dokument hvor de inngår, kan unntas fra offentlighet etter § 6 nr. 1 hvis de øvrige vilkår i bestemmelsen er oppfylt. Dersom et dokument er utlevert på bakgrunn av en feil eller en lekkasje, vil dokumentet likevel kunne anses som kjent dersom det er offentliggjort av presse eller lignende. Det avgjørende er ikke hvordan dokumentet er blitt kjent, men hvilken spredning det har fått.

Dersom opplysningene er kjent ved at de er gitt ut av, eller er alminnelig tilgjengelig i, et annet land eller en internasjonal organisasjon, vil § 6 første ledd nr. 1 ikke gi hjemmel for å unnta dokumentet fra offentlighet. God forvaltningsskikk tilsier at forvaltningen etter omstendighetene kan ha plikt til å undersøke om opplysningene i dokumentet er offentlig kjent eller allment tilgjengelig i andre land. Hvis dette er påberopt av den som krever innsyn, eller forvaltningen av andre grunner har opplysninger eller mistanke om at dette er tilfelle, bør spørsmålet forelegges for statens ambassade eller eventuelt den internasjonale organisasjonen.

12.3.3 Opplysningene må være av en slik art at de vil kunne medføre skadevirkninger ved offentliggjøring

Det andre vilkåret, "ville kunne skade", er generelt utformet i lovteksten.

Lest etter sin ordlyd skulle enhver skadevirkning – stor eller liten – begrunne unntak. Etter ordlyden stilles det heller ingen krav til hvor stor sannsynligheten for skade skal være for at dokumentet kan unntas fra offentlighet. Det er imidlertid antatt at det må kreves et visst minimum av mulighet for en reell og noenlunde håndfast skade, samt at skaden må være av en viss betydning.

Mange andre land og internasjonale organisasjoner har et mer restriktivt syn enn Norge når det gjelder dokumentoffentlighet. Dette innebærer at man ikke utelukkende kan legge vekt på hva som etter norsk oppfatning bør kunne offentliggjøres. I skadevurderingen må det også legges vekt på hvordan den berørte stat eller internasjonale organisasjon vil oppfatte offentliggjøring av kommunikasjon med dem. Det vil kunne avhenge ikke bare av det enkelte dokumentets konkrete innhold, men også av andre forhold, for eksempel om konfidensiell behandling mer generelt er forutsatt i traktatforpliktelse, organisasjonsvedtak, internasjonal kutyme eller klart forventes etter for eksempel organisasjonspraksis eller påførte graderinger.

Hvis norske myndigheter er folkerettslig forpliktet til ikke å gi allmennheten innsyn i et dokument, vil § 6 første ledd nr. 1 som den store hovedregel gi adgang til å unnta dokumentet fra offentlighet. En slik rettslig forpliktelse kan følge av traktat. Brudd på våre folkerettslige forpliktelser vil normalt skade vårt forhold til andre stater. Også i disse tilfellene må det imidlertid foretas en konkret skadevurdering. Det har skjedd en stor utvikling i synet på åpenhet de siste årene, og det er dermed ikke gitt at brudd på eldre omfattende konfidensialitetsbestemmelser vil kunne skade vårt forhold til fremmede makter eller internasjonale organisasjoner.

Enkelte traktatfestede konfidensialitetsbestemmelser er vedtatt for å bidra til at stater samarbeider med internasjonale overvåkningsorganer. Et eksempel på dette er Den europeiske torturkonvensjon 26. november 1987 artikkel 11, som fastslår at all informasjon som overvåkningskomiteen mottar og komiteens endelige rapport skal være konfidensiell. Slike bestemmelser er i første rekke gitt for å verne statenes interesser, og den internasjonale organisasjonen har sjelden noen selvstendig interesse i at dens kritikk av en stat ikke gjøres kjent av denne staten. I disse tilfellene gir ikke § 6 første ledd nr. 1 hjemmel for å unnta dokumentene fra offentlighet.

Også når plikten til å unnta et dokument fra offentlighet følger av internasjonal kutyme, vil bestemmelsen normalt gi adgang til unntak. Det avgjørende for om innsyn kan gis eller ikke, vil være hvilken reell skadevirkning en offentliggjøring vil kunne få, og ikke hvorvidt skaden formelt kan tilskrives brudd på rettslige forpliktelser eller brudd på internasjonal kutyme eller praksis.

Vilkåret "ville kunne skade" vil som regel også være oppfylt dersom dokumentet er mottatt fra en annen stat eller internasjonal organisasjon som ikke ønsker det offentliggjort. Offentliggjøring vil her kunne skade forholdet til vedkommende land eller organisasjon. Dette vil særlig gjelde dersom dokumentet er mottatt underhånden eller på anmodning fra Norge, uten at motparten har noen plikt til gi Norge disse opplysningene. Dersom slike dokumenter gjøres kjent, vil norske myndigheters mulighet til å motta og innhente informasjon fra andre stater og internasjonale organisasjoner kunne bli betydelig redusert.

Bestemmelsen gir likevel ikke adgang til å unnta automatisk fra innsyn alle dokumenter som avsenderen har påført en eller annen form for "gradering". Dersom dokumentet har et innhold som det ikke er behov for å unnta fra offentlighet, og det ikke foreligger noen forpliktelse overfor eller reell og klar forventning/ønske fra avgiveren om hemmelighold, gir § 6 første ledd nr. 1 ikke grunnlag for unntak.

Paragraf 6 første ledd nr. 1 gir også hjemmel for å unnta dokumenter fra offentlighet for å sikre våre ensidige utenrikspolitiske interesser. Å gi innsyn i norske forhandlingsposisjoner og forhandlingsstrategier før forhandlingene er avsluttet, vil ofte kunne skade våre utenrikspolitiske interesser. Dette vil særlig gjelde for dokumenter som inneholder opplysninger om norske retrettposisjoner og forhandlingsstrategier. Dokumenter som inneholder norske posisjoner som er overbrakt de øvrige forhandlingspartnere, vil ikke ha samme skadepotensiale. Det er imidlertid ofte en forutsetning mellom deltakerne i forhandlingene at forhandlingene og egne standpunkter skal være konfidensielle.

Også når det gjelder skadevurderingen påligger det forvaltningen en viss undersøkelsesplikt. For å avklare om innsyn i dokumentet vil medføre skade på våre forhold til fremmede makter eller internasjonale organisasjoner, vil det ofte være behov for å innhente vedkommende stats eller internasjonale organisasjons syn på dette spørsmålet. God forvaltningsskikk tilsier at forvaltningen tar slik kontakt dersom det ikke er klart at dokumentet skal eller ikke skal unntas fra offentlighet.

12.3.4 Skadevirkningene må gjelde forholdet til fremmede makter eller internasjonale organisasjoner

Paragraf 6 første ledd nr. 1 gir bare hjemmel for unntak i den grad det skader våre utenrikspolitiske interesser. At standpunkter som inntas i forhandlingene kan skape kritikk hjemme, gir ikke i seg selv adgang til å unnta dokumentet etter § 6 første ledd nr. 1.

I noen tilfeller kan offentlighet etter at forhandlingene er avsluttet, avdekke at norske myndigheter ikke har nådd fram med sine synspunkter i forhandlingene. At et slikt dokument kan ha politiske skadevirkninger for en regjering i forhold til opinionen innenlands, kan heller ikke i seg selv gi grunnlag for unntak etter § 6 første ledd nr. 1. Offentliggjøring av selv egne forhandlingsposisjoner i ettertid kan imidlertid være et brudd på en forutsetning mellom forhandlingspartene om konfidensialitet. I så fall vil offentlighet kunne skade våre utenrikspolitiske interesser.

Det må antas at uttrykket ”internasjonale organisasjoner” i første rekke tar sikte på mellomstatlige og overnasjonale organisasjoner, som for eksempel FN (med underliggende organer), Europarådet, Nordisk Ministerråd, OSSE, NATO, VEU, OECD, WTO, EU, EFTA og EØS.

12.3.5 Meroffentlighetsvurderingen

Hvis de tre vilkårene beskrevet foran er oppfylt, kan hele dokumentet unntas fra offentlighet. Plikten til å vurdere meroffentlighet gjelder selvfølgelig også i forhold til § 6 første ledd nr. 1. I en slik vurdering må de mulige skadevirkningene ved offentliggjøring veies opp mot de fordeler som innsyn kan gi, særlig for den demokratiske prosess i Norge. I den sammenheng vil det naturlig ha betydning hvilket behov det er for å opplyse og stimulere til offentlig debatt om de spørsmål internasjonale forhandlinger gjelder, og om hvilke posisjoner Norge bør innta i dem. Det er et særlig behov for åpenhet rundt dokumenter som angår internasjonal normutvikling som Norge vil bli folkerettslig forpliktet til å innarbeide i norsk rett, for eksempel utarbeiding av EF-direktiver som faller inn under EØS-avtalens virkeområde, eller som på annen måte kan ha betydning for norsk rett, for eksempel Europarådets rekommandasjoner.

Forvaltningen vil også på vanlig måte ha plikt til å vurdere delvis meroffentlighet. Dersom unntaksgrunnen knytter seg bare til deler av dokumentet, bør derfor resten av dokumentet gjøres kjent.

12.3.6 Særlig om graderte dokumenter

Sikkerhetsloven 1 § 11 gir regler om sikkerhetsgradering av informasjon. Dersom informasjonen medfører skadefølger for Norges eller dets alliertes sikkerhet, forholdet til fremmede makter eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser, og informasjonen må beskyttes av sikkerhetsmessige grunner, skal informasjonen graderes. Det følger av § 12 at slik informasjon er underlagt taushetsplikt. Når informasjon er gyldig gradert etter bestemmelsene i sikkerhetsloven, skal derfor opplysningene unntas fra offentlighet etter offentlighetsloven § 5 a, jf. sikkerhetsloven § 12.

Dokumenter kan også graderes etter beskyttelsesinstruksen. 2 Denne instruksen har ikke hjemmel i formell lov og representerer derfor ikke en selvstendig unntakshjemmel i forhold til offentlighetsloven. Dette innebærer at gradering bare kan påføres dokumenter som kan unntas med grunnlag i en av offentlighetslovens unntaksbestemmelser.

Når det kommer krav om innsyn i et gradert dokument, skal det vurderes om informasjonen kan avgraderes. Dersom det er et annet forvaltningsorgan enn det som har gradert dokumentet som får krav om innsyn, skal spørsmålet om å revurdere graderingen forelegges for det organet som har foretatt graderingen. Dette gjelder også dersom man mener at graderingen er uriktig.

12.4 Offentlighetsmeldingen og den etterfølgende stortingsbehandling

Vurderingene om unntak fra offentlighet for å beskytte vårt forhold til fremmede stater og internasjonale organisasjoner er omhandlet i offentlighetsmeldingen. 3 Her understrekes betydningen av innsyn i utenrikspolitiske spørsmål, særlig når det gjelder internasjonal normutvikling. Fra meldingen siteres:

”Regjeringen ønsker mest mulig åpenhet og innsyn i dokumenter som knytter seg til utenrikspolitiske spørsmål. Dette er en viktig forutsetning for å sikre interesse for, og debatt om, utenrikspolitiske spørsmål.

Den stadig økende internasjonaliseringen fører til at saksområder som tidligere ble ansett som rent innenrikspolitiske, nå har fått en utenrikspolitisk karakter. Dette gjør behovet for innsyn på dette området større en tidligere. Internasjonalt regelverk får stadig større innflytelse på norsk rett. Dette gjelder særlig etter inngåelsen av EØS-avtalen. Når det gjelder forhandlinger om internasjonalt regelverk som vil få direkte betydning for norsk rett, vil kommunikasjon med fremmede stater og internasjonale organisasjoner ikke bare være en del av tradisjonell utenrikspolitikk, men også et ledd i norsk regelforberedelse. Fra et demokratisk synspunkt er det særlig viktig med størst mulig åpenhet omkring slike forhandlinger.”

Samtidig understrekes betydningen av at Norge kan føre en aktiv utenrikspolitikk, og at dette kan innebære at innsyn i visse tilfelle ikke kan gis. Det uttales:

”I vurderingen av hvor omfattende innsynsretten skal være, må hensynet til åpenhet i forvaltningen avveies mot de utenrikspolitiske hensyn og interesser som tilsier at innsyn i en del tilfeller ikke kan gis. Det forhold at Norge ønsker å drive en aktiv utenrikspolitikk og ha tillit og troverdighet internasjonalt forutsetter visse begrensninger i innsynsretten. En aktiv utenrikspolitikk bygger på en omfattende utveksling av informasjon med andre stater og internasjonale organisasjoner. Dette er bare mulig dersom disse har bred tillit til norsk utenriksforvaltning. En slik tillit fordrer at man respekterer de spilleregler som praktiseres i internasjonale forhold på dette området, bl a at fortrolighet kan garanteres for visse typer opplysninger og dokumenter. Hvis vår offentlighetslovgivning ikke skulle gi adgang til å unnta dokumenter fra offentlighet i samsvar med våre traktatfestede forpliktelser eller fast internasjonal kutyme og praksis, kan det føre til svekket internasjonal tillit og redusert informasjonstilgang. Resultatet ville være en svekket evne og mulighet til å ivareta våre utenrikspolitiske interesser i bred forstand. Det er derfor et tungtveiende utenrikspolitisk hensyn at lovgivningen gir adgang til unntak for opplysninger, som om de ble kjent, har et reelt skadepotensial for vårt forhold til fremmede makter og internasjonale organisasjoner.”

I offentlighetsmeldingen konkluderes det med at offentlighetsprinsippet bør styrkes på dette området, og at en var innstilt på å vurdere lovendringer som gir større rett til innsyn i dokumenter knyttet til virksomheten i internasjonale organisasjoner, særlig i saker som har betydning for norsk regelverksutvikling. Det skisseres deretter seks alternativer til endring av § 6 første ledd nr. 1. Disse er:

• utskilling av reglene om utenrikstaushet i en egen paragraf

• presisering av ”kjent-kriteriet”

• skjerping av sannsynlighetskravet eller skadekravet i bestemmelsen

• begrensning av unntaksadgangen til å gjelde opplysninger og ikke dokumenter

• særlige regler for dokumenter som gjelder internasjonal regelutvikling, og

• oppregning av dokumenttyper eller typer av opplysninger som det i utgangspunktet alltid skal gis innsyn i

Justiskomiteen mente at alle forslagene burde utredes og sendes på høring før eventuelle lovendringer foretas. 4

12.5 Fremmed rett

12.5.1 Danmark

Etter den danske offentlighetsloven § 13 første ledd nr. 2 kan retten til dokumentinnsyn begrenses ”i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til ... rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner”. Bestemmelsen er kun uttrykk for en taushetsrett, ikke en taushetsplikt. Den forutsetter at det i hvert enkelt tilfelle foretas en konkret vurdering av om kriteriene for unntak er oppfylt. EU-regler som har direkte virkning i dansk rett, vil gå foran offentlighetsloven. Også i andre tilfeller der det foreligger en folkerettslig forpliktelse til å holde et dokument hemmelig, vil det normalt være adgang til å unnta dokumentet fra offentlighet. Det vil også kunne være adgang til å unnta dokumenter på grunnlag av folkerettslig sedvane eller kutyme.

Bestemmelsen gir i utgangspunktet adgang til å unnta hele dokumentet fra innsyn. Etter § 13 annet ledd skal imidlertid dokumentet gjøres delvis kjent dersom vilkårene for unntak bare knytter seg til en del av dokumentet.

Folketingets ombudsmann la i 1995 til grunn at delegasjoner og danske ambassader i utlandet ikke var en del av Udenrigsministeriet i offentlighetslovens forstand. Dokumentene var dermed ikke interne og kunne ikke unntas med hjemmel i lovens § 7. Dersom de skulle unntas måtte dette i tilfelle skje med hjemmel i § 13 første ledd nr. 2. Den danske offentlighetsloven er imidlertid senere endret på dette punktet, slik at korrespondanse mellom utenriksstasjonene innbyrdes og mellom utenriksstasjonene og Udenrigsministeriet kan unntas som interne etter § 7.

12.5.2 Sverige

Den svenske Sekretesslagen 2:1 fastsetter taushetsplikt for opplysninger som gjelder Sveriges forhold til en ”annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs”. Taushetsplikten omfatter enkeltopplysninger, ikke hele dokumentet. Også her forutsetter bestemmelsen i utgangspunktet en konkret vurdering.

12.5.3 Internasjonale organisasjoner

Tradisjonelt har det i mange internasjonale organisasjoner blitt praktisert en restriktiv linje når det gjelder allmennhetens rett til dokumentinnsyn. Dette gjorde seg gjeldende både i forhold til dokumenter som var utferdiget av organisasjonene selv, og i forhold til dokumenter som organisasjonene mottok fra stater eller andre utenforstående.

I den senere tid har det imidlertid vært en positiv utvikling i flere internasjonale organisasjoner når det gjelder allmennhetens adgang til innsyn.

Innen EU fikk EU-borgernes rett til dokumentinnsyn hos EU-institusjonene et traktatmessig grunnlag ved Amsterdam-traktaten. Traktaten er fulgt opp ved EFs forordning fra 2001 5 om allmennhetens rett til innsyn i Europaparlamentets, Rådets og Kommisjonens dokumenter. Forordningen trådte i kraft 3. desember 2001. Amsterdam-traktaten og oppfølgningen gjennom forordningen 30. mai 2001 må ses i lys av en utvikling innen EU i retning av mer åpenhet. Allerede i forbindelse med Maastricht-traktaten kom et ønske om mer åpenhet til uttrykk gjennom en erklæring som senere ble fulgt opp ved at det for Rådet, Kommisjonen, og senere Parlamentet, ble fastsatt separate regelsett om rett til innsyn i disse institusjonenes dokumenter.

EFTA- eller EØS-organene har i dag ikke noe bindende regelverk om dokumentoffentlighet som svarer til det man finner innen EU. Både i EFTA-sekretariatet og EFTAs overvåkingsorgan foreligger det imidlertid interne retningslinjer om dokumentoffentlighet. Etter det utvalget kjenner til arbeider både EFTA-sekretariatet og EFTAs overvåkingsorgan med å revidere disse.

Også i Europarådet har det vært en positiv utvikling. I september 1998 traff Ministerkomiteen i Europarådet en prinsippbeslutning om offentlighet som er fulgt opp gjennom Generalsekretærens instruks fastsatt i juni 1999. Instruksen regulerer dels allmennhetens innsyn i graderte dokumenter hos Europarådet, og gir dels en oppfordring til sekretariatene i komiteene under Europarådet til å forelegge spørsmålet om offentlighet for komiteene, og til å gradere dokumentene i minst mulig grad. Dette har ført til at mange av komiteene ikke lenger graderer sine dokumenter.

En utvikling i retning av større dokumentinnsyn har også skjedd i WTO. Ved beslutning av 14. mai 2002 (WT/L/452) vedtok Hovedrådet nye regler om dokumentoffentlighet. Utgangspunktet er nå at ethvert offisielt WTO-dokument skal være offentlig. Enkelte dokumenter, bl.a. møtereferater og dokumenter som sekretariatet utarbeider, blir først offentlige fra 45 til 90 dager etter fremleggelsen. Dokumenter som utferdiges av medlemslandene er offentlige, med mindre vedkommende medlemsland motsetter seg det.

12.5.4 Europarådets rekommandasjon

Europarådets rekommandasjon punkt IV regner opp hvilke interesser som kan beskyttes gjennom en innskrenking av offentlighetsprinsippet. Internasjonale forhold er nevnt som en interesse som kan gi grunnlag for unntak fra offentlighet, jf. punkt IV paragraf 1 (i). Her som ellers må unntaket være fastsatt i lov, nødvendig i et demokratisk samfunn og proporsjonalt med beskyttelsesbehovet. Unntaket bør bare benyttes når de utenrikspolitiske interesser blir skadelidende og det ikke foreligger sterkere interesser som tilsier at det gis innsyn.

Det anbefales videre at bare de deler av dokumentet hvor det foreligger et beskyttelsesbehov bør unntas fra offentlighet, og at resten av dokumentet bør gjøres kjent.

12.6 Utvalgets vurderinger

12.6.1 Generelt

I tråd med mandatet har utvalget søkt å finne kriterier for å unnta dokumenter fra offentlighet som på en hensiktsmessig måte balanserer allmennhetens krav på innsyn og Norges legitime utenrikspolitiske interesse i at innsyn ikke gis. Når det gjelder innsyn i dokumenter som gjelder internasjonal normutvikling, har målsetningen vært at disse så langt mulig blir offentlige i samme grad som dokumenter knyttet til ren nasjonal regelverksutforming. Også her må imidlertid utformingen av loven ta høyde for at Norge skal kunne ivareta sine interesser i å få et best mulig forhandlingsresultat.

Utvalget ser det som viktig at vilkårene for å kunne unnta dokumenter fra offentlighet, blir nærmere presisert i lovteksten. Dette gjelder både i forhold til internasjonal normutvikling, i forhold til internasjonale håndhevingsorganer, og i forhold til den tradisjonelle utenriksforvaltningen. Etter utvalgets vurdering er dagens regel i for stor grad preget av skjønn. Det fører til at bestemmelsen blir vanskelig å praktisere, både for de som mottar et innsynskrav og for klageinstansen og andre kontrollorganer.

Utvalgets vurderinger tar utgangspunkt i de mulige løsningsalternativer det pekes på i offentlighetsmeldingen, jf. kap. 12.4. I tillegg vil utvalget også vurdere enkelte andre mulige løsninger. Det følger av utvalgets mandat at utvalget ikke skal vurdere forholdet mellom offentlighetsloven og sikkerhetsloven, men det vil likevel være nødvendig å berøre enkelte spørsmål som har sider til sikkerhetsloven.

12.6.2 Utskilling av reglene om ”utenriksunntaket” i en egen bestemmelse

Utvalget mener at det vil være en fordel å skille mellom utenriksunntaket og unntak av hensyn til rikets sikkerhet og forsvar. Utenriksunntaket bør derfor komme til uttrykk i en egen paragraf i loven.

Å skille ut reglene om utenriksunntaket i en egen paragraf vil ikke i seg selv lette praktiseringen av loven eller bidra til større åpenhet. En slik utskilling vil imidlertid gjøre det enklere å utdype og presisere vilkårene for å unnta denne typen dokumenter fra offentlighet. Den vil også gjøre det enklere å skille mellom regler for den tradisjonelle utenriksforvaltningen og den delen av utenriksforvaltningen som har betydning for norsk regelverksutvikling. Etter utvalgets syn vil mest mulig presise og uttømmende unntaksvilkår være et sentralt virkemiddel for å sikre at loven praktiseres riktig, slik at det oppnås større åpenhet i praksis.

12.6.3 Begrensning av unntaksadgangen til å gjelde opplysninger

Som det framgår av kap. 9.4 er utvalgets syn at unntaksadgangen ikke bør rekke lenger enn det som er nødvendig for å ivareta de hensynene som begrunner unntaksregelen. Dersom unntaksgrunnen bare knytter seg til deler av dokumentet, må resten av dokumentet gjøres kjent. Dette innebærer at de innholdsbaserte unntaksbestemmelsene i stor grad bør knyttes til ”opplysninger” og ikke til dokumentet som sådan. Det vises til kapittel 9.4 for den nærmere begrunnelsen for dette.

Etter utvalgets syn bør også utenriksunntaket knyttes til ”opplysninger”. Dette vil medføre at de enkelte opplysningene i dokumentene må vurderes for seg, og at bare de delene av dokumentet som faller inn under vilkårene for unntak, kan unntas fra offentlighet.

Utvalget ser at dette vil kunne føre til betydelig merarbeid for forvaltningen, særlig på utenriksområdet, hvor det er tale om mange og store dokumenter. På den annen side vil en avgrensning til de opplysninger som kan begrunne unntaket, nettopp være av de tiltak som vil ha størst betydning med sikte på å oppnå større åpenhet. Utvalget vil vise til at en slik begrensning også er i tråd med den senere utvikling på dette området. Nyere nasjonalt og internasjonalt regelverk forutsetter som regel at en bare skal skjerme de deler av dokumentet som det er grunn til å skjerme, jf. bl. a. EFs forordning 1049/2001. Utvalget vil også vise til Europarådets rekommandasjon (2002) 2, hvor det uttales klart at bare de deler av dokumentet hvor det foreligger en unntaksgrunn bør unntas, og at det bør gis innsyn i resten av dokumentet.

Problemer knyttet til at det er tale om mange dokumenter, og i enkelte sammenhenger store dokumenter, bør ivaretas på andre måter enn gjennom en generell adgang til å unnta hele dokumenter.

I forhold til utenriksunntaket oppstår det visse særlige problemstillinger ved å knytte unntaksadgangen til ”opplysninger”. Det vil i enkelte tilfeller ikke være dokumentets innhold som medfører at norske utenrikspolitiske interesser kan bli skadelidende ved en offentliggjøring, men selve det forhold at dokumentet offentliggjøres. Dersom Norge mottar dokumenter under en klar forutsetning om at de skal behandles fortrolig, kan det vekke negative reaksjoner dersom Norge offentliggjør dokumentet – uavhengig av om innholdet er sensitivt eller ikke. Dersom andre stater eller internasjonale organisasjoner ikke kan stole på at Norge overholder en slik fortrolighetsforutsetning, kan det føre til redusert informasjonstilgang. Vi vil kunne risikere at vi bare får tilgang til den informasjon som vi har krav på, for eksempel som medlem av en internasjonal organisasjon, eller som informanten ikke har noe imot at blir offentlig, normalt etter en klarering. Etter utvalgets syn bør man i slike tilfeller ha adgang til å unnta hele dokumentet fra offentlighet, og ikke vurdere de enkelte opplysningene i dokumentet for seg. Her vil det å gi innsyn i en hvilken som helst opplysning i dokumentet kunne medføre skadevirkninger, og det vil dermed være adgang til å unnta hele dokumentet fra offentlighet.

12.6.4 Presisering av ”kjent”-kriteriet

Det er i dag et vilkår for å unnta et dokument fra offentlighet med hjemmel i § 6 første ledd nr. 1 at opplysningene ikke tidligere er kjent eller alminnelig tilgjengelig. I dag fremgår dette vilkåret indirekte av lovens ordlyd gjennom uttrykket ”...som om de ble kjent, ville kunne skade...”. Som nevnt i kap. 9.5 er det er bare i § 6 første ledd nr. 1 at dette vilkåret har kommet til uttrykk. Vilkåret vil imidlertid ha betydning også i forhold til de fleste andre unntakshjemlene i offentlighetsloven. Dersom dokumentet allerede er kjent, vil det sjelden være behov for eller adgang til å unnta dokumentet fra offentlighet.

Utvalget anser det som et selvsagt utgangspunkt at forvaltningen ikke skal unnta opplysninger som allerede er kjent eller alminnelig tilgjengelig. Den alminnelige bestemmelse i lovutkastet § 12 bør derfor også gjelde for utenriksunntaket. Dette innebærer kun en presisering av gjeldende rett, men utvalget antar likevel at presiseringen fører til større bevissthet i forvaltningen om dette vilkåret.

Et annet spørsmål som reiser seg i forhold til ”kjent”-kriteriet er hvilke undersøkelser forvaltningen plikter å foreta i forbindelse med et innsynskrav.

Sivilombudsmannen uttalte i en sak at det kan følge av god forvaltningsskikk at forvaltningsorganet plikter å undersøke om opplysningene er offentlig kjent eller alminnelig tilgjengelig i vedkommende stat. Dette gjelder i alle fall dersom den som krever innsyn påberoper seg at dokumentet er kjent, eller myndighetene ellers har grunn til å tro at dette kan være tilfelle. 6

Utvalget har vurdert om en slik undersøkelsesplikt bør lovfestes, men har kommet til at dette fremdeles bør reguleres av de ulovfestede krav til god forvaltningsskikk. I den grad det utarbeides utfyllende forskrifter eller retningslinjer, jf. nedenfor kap. 12.6.9, bør denne problemstillingen nevnes.

12.6.5 Skjerping av sannsynlighetskravet eller skadekravet i bestemmelsen – andre kriterier for å operasjonalisere skadekravet?

12.6.5.1 Sannsynlighetskravet og skadekravet

Det sentrale vilkår i § 6 første ledd nr. 1 er om offentliggjøring ville kunne skade forholdet til fremmede stater eller internasjonale organisasjoner. Dette innebærer at det må foreligge et visst minimum av mulighet for en reell og noenlunde håndfast skade, og at skaden må være av en viss betydning. 7 I offentlighetsmeldingen reises det spørsmål om en kvalifisering av disse begrepene vil være en hensiktsmessig måte å begrense dagens unntaksregel på.

Som det framgår av kapittel 9.6.5.1, mener utvalget at det er et grunnleggende krav for å unnta et dokument fra offentlighet at offentliggjøring må kunne forårsake skade på en legitim interesse. Dette medfører imidlertid ikke at ”skadebegrepet” nødvendigvis bør brukes direkte i lovteksten, eller at et krav til skade alene gir den beste lovtekniske løsningen.

Utvalget har vurdert om en skal bygge videre på dagens skadebegrep, og hvordan en eventuelt skal kvalifisere krav til sannsynlighet og skade, for å klargjøre grunnlaget for å kunne unnta opplysninger eller dokumenter. Utvalget har imidlertid kommet til at dagens skadekriterium er vanskelig å anvende. Det grunnleggende problem er at en skal håndtere en rekke ulike reelle grunner for unntak, ut fra ett kriterium alene. Det kan også vekke motforestillinger å kvalifisere begrepet, for eksempel ved å stille krav om vesentlig skade eller skade på vesentlige interesser. Utvalget har derfor valgt å gå bort fra bruk av skadebegrepet i lovteksten.

12.6.5.2 Nærmere om kriterier for ”utenriksunntaket”

Som det framgår ovenfor mener utvalget at et av hovedproblemene med dagens regel er at den er for generell, og at den overlater for mye til forvaltningens skjønn. Dette åpner for at bestemmelsen praktiseres forskjellig, både fordi ikke alle kjenner til den nærmere tolkningspraksis, og fordi skadekriteriet slik det er formulert lett kan bli anvendt på forskjellige måter. Også meroffentlighetsvurderingen kan falle forskjellig ut.

Utvalget har derfor søkt etter andre kriterier som på en bedre måte presiserer og klargjør det aktuelle unntaksbehovet. I denne sammenheng har utvalget særlig sett nærmere på den danske regelen, se nærmere foran i kap. 12.5.1. Etter denne regelen er unntaksadgangen knyttet til om unntak er "nødvendigt til beskyttelse av væsentlige hensyn til ... rigets udenrikspolitiske eller udenriksøkonomiske interesser". De sentrale kriteriene, relatert til skadebegrepet, er da "nødvendigt", samt at det skal være til "beskyttelse av væsentlige hensyn til rigets udenrikspolitiske eller udenriksøkonomiske interesser".

Utvalget er kommet til at den danske regel gir en bedre innfallsvinkel til vurderingene som bør foretas enn dagens skadekriterium. For det første gjøres det klarere at det bare er Norges utenrikspolitiske interesser som kan gi hjemmel for unntak. Innenrikspolitiske interesser, som at regjeringen kan få kritikk for de posisjoner som er inntatt, eller at Norge ikke har nådd fram med sine posisjoner, gir ikke grunnlag for å unnta dokumenter fra offentlighet. Utvalget mener også at formuleringen på en bedre måte presiserer at formålet er å beskytte norske interesser. Begrepet som benyttes i dagens bestemmelse – ”vil kunne skade (...) forholdet til fremmede makter eller internasjonale organisasjoner” – kan oppfattes som å ha et videre anvendelsesområde.

En slik ny utforming av bestemmelsen vil gjøre det klarere at det ikke er adgang til å unnta opplysninger fra offentlighet dersom dette kan skade vårt forhold til andre stater eller mellomstatlige organisasjoner, med mindre dette samtidig vil skade våre utenrikspolitiske interesser. I de fleste tilfeller vil disse hensynene falle sammen, men det kan også være tilfeller hvor norske interesser ikke skades, selv om forholdet til et land eller en internasjonal organisasjon isolert sett påføres skade.

Å knytte unntaksadgangen til ivaretakelse av Norges utenrikspolitiske interesser alene vil likevel ha en god del av de samme svakheter som dagens norske regel. Regelen vil fortsatt være svært knapp, og den skal dekke en rekke ulike typesituasjoner. Dette gjelder, som nevnt ovenfor, selv om en skulle skille ut internasjonal regelutvikling i en særskilt bestemmelse.

Utvalget har derfor kommet til at bestemmelsen bør presiseres nærmere.

Paragraf 6 første ledd nr. 1 gir hjemmel til å unnta dokumenter fra offentlighet både for å beskytte Norges forhold til fremmede stater og internasjonale organisasjoner og våre ensidige utenrikspolitiske interesse i bred forstand. Det har i praksis utviklet seg nærmere kriterier for når det å gi innsyn i et dokument kan sies å ”skade” vårt forhold til fremmede makter eller internasjonale organisasjoner. Når det gjelder våre forbindelser med fremmede stater og internasjonale organisasjoner, kan det være tilfelle når vi har en folkerettslig plikt til å unnta opplysninger fra offentlighet, når det foreligger en fast og ensartet internasjonal praksis om konfidensialitet, eller når en annen stat eller internasjonal organisasjon forutsetter eller ønsker at dokumentet ikke skal gjøres kjent.

Når det gjelder å beskytte våre ensidige utenrikspolitiske interesser, er dette nærmere knyttet til beskyttelse av våre forhandlingsposisjoner. Dersom disse skulle bli kjent for motparten, vil vi lett svekke muligheten til å oppnå et optimalt resultat sett fra Norges side. Særlig gjelder dette dersom også forhandlingsstrategier og retrettposisjoner gjøres kjent. Når posisjonene er framlagt i forhandlingene, vil behovet for å unnta disse forhandlingsposisjonene imidlertid ikke lenger være det samme.

Utvalget vil foreslå å lovfeste de kriteriene som har utviklet seg gjennom praksis. Å operasjonalisere skadekriteriet gjennom mer presise kriterier vil etter utvalgets syn føre til at bestemmelsen blir lettere å anvende, og føre til en mer ensartet praksis. Forvaltningen bør imidlertid fremdeles ha plikt til å vurdere konkret om unntak vil være påkrevd for å ivareta våre utenrikspolitiske interesser, selv om ett av de ovennevnte kriterier er til stede.

12.6.6 Avgrensning til visse typer internasjonale organisasjoner

Offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 1 beskytter vårt forhold til ”internasjonale organisasjoner”. Uttrykket tar i første rekke sikte på mellomstatlige organisasjoner, som for eksempel FN, EU, EFTA, Europarådet, WTO og NATO. I praksis 8 har det imidlertid blitt lagt til grunn at også internasjonale organisasjoner som ikke er opprettet av stater kan være omfattet av bestemmelsen. 9

Som det framgår ovenfor vil utvalget foreslå en ny formulering av lovteksten, slik at fokus rettes mot våre utenrikspolitiske interesser, og ikke mot forholdet til fremmede makter og internasjonale organisasjoner. Vårt forhold til internasjonale organisasjoner vil likevel være relevant i vurderingen av hvilke unntak som er påkrevd for å ivareta våre utenrikspolitiske interesser.

Utvalget ser det som selvsagt at det i enkelte tilfeller vil være påkrevd av hensyn til våre utenrikspolitiske interesser å unnta opplysninger som angår vårt forhold til internasjonale organisasjoner. Stadig flere internasjonale organisasjoner har en omfattende organisasjon og utfører viktige samfunnsoppgaver. Det er nok å nevne FN, EU, og Europarådet. Det er klart at det i mange tilfeller vil være et legitimt behov for å unnta dokumenter fra offentlighet der offentliggjøring vil kunne skade forholdet til en slik organisasjon.

Utvalget vil imidlertid foreslå å innskrenke unntaksadgangen noe, slik at ikke alle internasjonale organisasjoner omfattes. Bakgrunnen for unntaket for dokumenter knyttet til internasjonale organisasjoner var først og fremst å verne om forholdet til organisasjoner som har en slik struktur og slike oppgaver at de bør stilles på linje med forholdet til andre stater. Mellomstatlige og overnasjonale organisasjoner som FN, EU, NATO og OECD er typiske eksempler på dette. I forhold til private og halvoffentlige organisasjoner, som IOC og EBU, vil det imidlertid sjelden være behov for å beskytte sårbare diplomatiske kanaler. I den grad norske myndigheter deltar i private og halvoffentlige organisasjoner er det som regel i egenskap av at det utøves offentlig forretningsvirksomhet. De behov for unntak som et slikt samarbeid kan medføre, ivaretas av andre regler i offentlighetsloven.

Norsk forvaltning utveksler også informasjon med internasjonale ikke-statlige organisasjoner. Slik kontakt kan både være av generell karakter, for eksempel utveksling av synspunkter på forskjellige generelle saker, og knyttet til konkrete enkeltsaker. I enkelte tilfeller gir organisasjonene opplysninger om enkeltpersoner som er forfulgt i andre stater med sikte på at norske myndigheter skal ta opp saken med de aktuelle myndigheter. Slik opplysningsutveksling kan bli hemmet dersom det ikke er adgang til å unnta opplysningene fra offentlighet, ikke minst på grunn av frykt for at de personene det gjelder, kan bli utsatt for represalier.

Utvalget ser at det kan være uheldig dersom internasjonale ikke-statlige organisasjoner blir mer forsiktige med å gi norske myndigheter opplysninger i enkeltsaker, men mener at dette i første rekke bør reguleres av andre bestemmelser i offentlighetsloven. Det vises i denne sammenheng særlig til kap. 15.13. Når det gjelder utveksling av synspunkter i generelle saker, kan utvalget ikke se at en internasjonal ikke-statlig organisasjon er i en annen stilling enn nasjonale ikke-statlige organisasjoner eller privatpersoner. Etter utvalgets syn bør derfor ikke forholdet til ikke-statlige organisasjoner vernes av denne bestemmelsen.

I tråd med dette foreslår utvalget å presisere at bare internasjonal kutyme som er utviklet mellom stater eller mellom stater og mellomstatlige og overnasjonale organisasjoner, kan gi grunnlag for unntak. Videre bør organisasjoners forutsetninger om unntak fra offentlighet bare være relevant når forutsetningen er gitt av en mellomstatlig eller overnasjonal organisasjon.

Internasjonale domstoler og overvåkningsorganer vil også omfattes av begrepet ”mellomstatlige organisasjoner”. Det samme vil overnasjonale organisasjoner, dvs. i første rekke EU.

12.6.7 Særlige regler for dokumenter som gjelder internasjonal normutvikling

12.6.7.1 Innledning

Utvalget vil peke på at bestemmelsene i § 6 første ledd nr. 1, i takt med økende internasjonalisering, har fått et større anvendelsesområde og dels også endret funksjon i forhold til tidligere. Bestemmelsen omfatter ikke bare dokumenter som er utarbeidet eller mottatt som et ledd i den tradisjonelle forvaltningen av norsk utenrikspolitikk. Saksområder som tidligere var rent innenrikspolitiske, har nå har fått en internasjonal karakter og omvendt. Særlig har EØS-samarbeidet medført at nedslagsfeltet for bestemmelsen i § 6 første ledd nr. 1 har økt dramatisk. En tilsvarende utvikling skjer innenfor annet internasjonalt samarbeid, for eksempel WTO-forhandlingene og konferanser som leder fram til omfattende avtaler på områder som vil legge føringer på nasjonal politikk hvis avtalene ratifiseres, som for eksempel Kyoto-avtalen.

Ved at regler i stor grad utvikles internasjonalt, løftes behandlingen av en rekke viktige saker som angår norske borgere og bedrifter direkte, ut av den nasjonale sfære. Dermed faller de utenfor den åpenhet offentlighetsloven og andre regler sikrer når slike saker behandles som rent innenrikspolitiske saker.

Spørsmålet om økt innsyn i dokumenter som kan unntas fra offentlighet med hjemmel i dagens § 6 første ledd nr. 1, har da også særlig vært knyttet til dokumenter som gjelder internasjonal normutvikling som kan ha betydning for norsk rett. Utvalget er enig i at dette er et område som krever særlig oppmerksomhet. Mens norsk lovgivningsprosess i stor grad er åpen, med store muligheter for allmennheten for å få innsyn i beslutningsprosessen og å påvirke resultatet, er dette ikke tilfellet når regelverket utvikles i internasjonale fora. Når norsk lovgivning i større grad bygger på internasjonale regler, vil dermed allmennhetens muligheter for innsyn og påvirkning svekkes.

Innledningsvis vil utvalget påpeke at en endring av offentlighetsloven bare vil være ett virkemiddel for å kunne bøte på dette. Det vil ofte være tilfeldig om og når det kreves innsyn i dokumenter og opplysninger, og om et slikt innsyn fører til allmenn oppmerksomhet om disse spørsmålene. Det er derfor nødvendig med andre tiltak for å øke allmennhetens innsyn i internasjonale beslutningsprosesser og dens mulighet til å påvirke resultatet. Aktuelle tiltak vil være plikt for myndighetene til selv aktivt å offentliggjøre dokumenter som inngår i prosessen, sende utkast til internasjonale instrumenter på høring, opprette referansegrupper eller lignende. Utvalget går imidlertid ikke nærmere inn på disse spørsmålene.

Utvalget vil også framheve at det er viktig å arbeide for økt aksept for offentlighetsprinsippet i det internasjonale samfunn, ikke minst i internasjonale organisasjoner. Å arbeide for økt offentlighet i EFTA-systemet er slik sett særlig aktuelt, ikke minst på bakgrunn av at EU nå har et regelverk på plass.

Som nevnt ovenfor er utvalgets syn at dokumenter knyttet til slik regelverksutforming så langt som mulig skal være offentlige i samme grad som dokumenter knyttet til rent nasjonal regelverksutforming. Begrensninger utover dette må begrunnes i tungtveiende utenrikspolitiske interesser.

12.6.7.2 Oversikt over dokumenttyper tilknyttet internasjonal normutvikling

Internasjonalt regelverk som kan ha betydning for norsk rett vil som hovedregel bli framforhandlet gjennom globale eller regionale internasjonale organisasjoner, for eksempel FN, WTO, EU/EØS, Europarådet og OECD. Dokumentene som opprettes eller mottas i den forbindelse kan grovt deles i tre typer:

• offisielle dokumenter som sendes mellom medlemslandene og den mellomstatlige organisasjonen

• dokumenter som er knyttet til mer uformelle kontakter mellom medlemslandene

• dokumenter som utveksles innenfor eller mellom norske organer eller institusjoner

Etter utvalgets syn vil forholdet til offentlighet kunne variere ut fra de forskjellige dokumenttypene. Disse blir derfor vurdert hver for seg. Nedenfor gis først en vurdering av de forskjellige dokumenttyper på generelt nivå. I kap. 12.6.7.3 og 12.6.7.4 vurderes så dokumenter som opprettes eller mottas i forbindelse med EU/EØS-arbeidet og WTO.

12.6.7.2.1 Offisielle dokumenter som sendes mellom medlemslandene og den mellomstatlige organisasjonen

Offisielle dokumenter som sendes mellom medlemslandene og sekretariatet i den internasjonale organisasjonen vil typisk være møteinnkallinger og referater fra møtene. Ofte vil disse dokumentene inneholde tekstforslag eller bakgrunnsnotater som er utarbeidet av sekretariatet til bruk i forhandlingene. Også offisielle skriftlige forslag som fremmes av et medlemsland, faller inn under denne kategorien.

Det varierer i hvilken grad disse dokumentene er offentlig eller ikke. Mens det tidligere var vanlig at slike dokumenter var forutsatt unntatt fra offentlighet, er det nå stadig vanligere at denne type dokumenter ikke lenger er gradert fra organisasjonens side. Felles for denne type dokumenter er at de vil bli sendt til eller være tilgjengelig for alle som deltar i, eller har rett til å delta i, forhandlingene.

Etter utvalgets syn er dette dokumenter hvor adgangen til unntak bør være svært snever. Dokumentene vil kunne gi et godt bilde av hvilke spørsmål det forhandles om og hvilke alternativer som ligger på bordet. Utvalget legger videre vekt på at offentliggjøring av disse dokumentene neppe vil føre til redusert informasjonstilgang for Norge, som i kraft av sin deltakelse i forhandlingene eller medlemskap i organisasjonen har krav på å motta dokumentene. Slike dokumenter bør derfor bare kunne unntas fra offentlighet i sin helhet dersom det foreligger en folkerettslig plikt til dette og det vil skade norske interesser å bryte denne plikten, eller hvis det finnes påkrevd for å ivareta tungtveiende utenrikspolitiske interesser.

De offisielle referatene vil ofte ha en relativt nøytral framstilling av forhandlingene, uten at de enkeltes staters posisjoner blir nevnt. I noen organisasjoner er det imidlertid fremdeles praksis å nevne de forskjellige staters posisjoner. For enkelte stater er det en forutsetning at disse posisjonene ikke gjøres offentlige. Det vil kunne skape stor irritasjon hos enkelte stater, og dermed kunne skade norske interesser, dersom norske myndigheter offentliggjør slike opplysninger. Utvalget har forståelse for dette, men mener at dette bør løses ved å nøytralisere eller fjerne henvisningen til hvilke stater som innehar de forskjellige posisjoner.

12.6.7.2.2 Dokumenter som er knyttet til mer uformelle kontakter mellom medlemslandene

Parallelt med de offisielle forhandlinger foregår det ofte mer uformelle kontakter mellom stater med felles interesser. Bakgrunnen for slike kontakter kan for eksempel være at man ønsker å fremme felles forslag, eller at man ønsker å høre andres reaksjoner på et forslag før det fremmes offisielt. Slik kontakt foregår ofte ved at utkast til forslag til tekster eller bakgrunnsnotater utveksles mellom disse landene.

Det er ofte en forutsetning for denne type dokumentutveksling at innholdet ikke gjøres kjent for utenforstående. Dokumentene kan være relativt uferdige, og det er nettopp for å få reaksjoner fra likesinnede stater at man ”lufter” forslagene for dem før de legges fram i forhandlingene. Et slikt uformelt samarbeid er både nyttig og i mange tilfeller nødvendig for å få til gode forhandlingsresultater for Norge. Dersom denne type dokumenter skulle være ubetinget offentlige i Norge, vil det lett kunne føre til at Norge i større grad ble holdt utenfor slike uformelle forhandlinger. Dermed vil det kunne føre til at Norges utenrikspolitiske interesser blir skadelidende. Etter utvalgets syn bør det derfor fremdeles være adgang til å unnta denne type dokumenter fra offentlighet. Det må imidlertid også her foretas en konkret vurdering av om våre utenrikspolitiske interesser blir skadelidende slik at det er påkrevd å unnta dokumentene fra offentlighet.

12.6.7.2.3 Dokumenter som utveksles i eller mellom norske organer eller institusjoner

Den siste kategorien dokumenter er dokumenter som utveksles innen eller mellom norske organer eller institusjoner. Typiske eksempler på dette er notater som danner grunnlag for, eller fastsetter, norske posisjoner i forhandlingene og deltakerreferater fra forhandlingsmøtene. Som oftest vil slike notater utveksles innenfor eller mellom forvaltningsorganer, typisk innenfor et departement eller mellom departementer dersom forhandlingene gjelder flere departementers ansvarsområder. Etter gjeldende rett kan slike dokumenter unntas fra offentlighet både med hjemmel i § 5 første ledd, eventuelt § 5 annet ledd bokstav c og med hjemmel i § 6 første ledd nr. 1 dersom innsyn ville skade vårt forhold til fremmede stater eller internasjonale organisasjoner. Når det gjelder grunnlaget for å fastsette norske forhandlingsposisjoner, foreligger ofte det samme fortrolighetsbehovet som ved utarbeidelse av andre standpunkter eller avgjørelser i forvaltningen. Utvalget finner derfor ikke grunn til å ha særregler for grunnlagsnotater som ligger til grunn for utarbeidelsen av norske posisjoner som utveksles innen eller mellom forvaltningsorganer.

Når det gjelder en ferdig instruks om hvilke posisjoner den norske deltakeren skal ha, stiller saken seg annerledes. En slik instruks bør ikke lenger kunne unntas med den begrunnelse at den er intern. Utvalget ser imidlertid at ubetinget offentlighet for en slik instruks vil kunne skade våre forhandlingsinteresser dersom det gis innsyn i denne før posisjonene er presentert i forhandlingene, og i enkelte tilfeller før forhandlingene er avsluttet. Dette gjelder særlig dersom instruksen inneholder strategiske vurderinger, for eksempel både utgangsposisjoner og retrettposisjoner.

Når forhandlingene er avsluttet, vil imidlertid våre utenrikspolitiske interesser sjelden tilsi at instruksene skal unntas fra offentlighet. Det bør derfor kunne gis innsyn i disse. Det at offentliggjøring kan skape innenrikspolitiske problemer, enten fordi Norges posisjoner kan kritiseres eller fordi vi ikke har fått tilstrekkelig gjennomslag for våre posisjoner, tilsier ikke at denne type dokumenter skal kunne unntas fra offentlighet etter at forhandlingene er avsluttet.

I enkelte tilfeller vil forhandlinger gjenopptas med jevne eller ujevne mellomrom, for eksempel fiskeriforhandlinger. I slike tilfeller vil innsyn i forhandlingsstrategier og retrettposisjoner kunne skade vår forhandlingsposisjon i framtidige forhandlinger. Det bør derfor være en viss adgang til fortsatt å kunne unnta slike opplysninger fra offentlighet. Forhandlingsposisjoner som er framlagt i forhandlingene, vil det imidlertid sjelden være grunn til å unnta fra offentlighet.

Deltakerreferater fra forhandlingsmøter skiller seg fra de offisielle referatene ved at de legger mer vekt på spørsmål som har særlig betydning for Norge. De inneholder dessuten ofte nærmere vurderinger av hvilke konsekvenser de enkelte forslag vil ha for Norge. Disse referatene kan derfor ha stor interesse for allmennheten. Etter utvalgets syn bør slike referater som hovedregel være offentlige, likevel slik at det bør være adgang til å nøytralisere andre lands standpunkter og fjerne deler som inneholder strategiske vurderinger som det vil skade vår forhandlingsposisjon å gjøre kjent.

12.6.7.3 Regelutvikling innenfor EU-/EØS-samarbeidet

12.6.7.3.1 Kort beskrivelse av regelverksutviklingen i EU/EØS

Beslutningsprosessen i EØS tar utgangspunkt i regelutviklingen i EU. Den innebærer i praksis at store deler av EF-retten gjøres til del av EØS-avtalen og innlemmes i den nasjonale lovgivningen i EFTA-/EØS-statene.

Regelutformingen på EU-siden starter med at Kommisjonen utarbeider et forslag til rettsakt. Kommisjonen har formelt initiativretten. Tidlige forslag til nye regler på sentrale områder presenteres ofte i form av en grønnbok, en hvitbok eller en meddelelse. Disse blir ofte lagt ut til høring. Videre bearbeidelse skjer gjerne i konsultasjon med komiteer og ekspertgrupper under Kommisjonen. Norge har gjennom EØS-avtalen mulighet til å delta i disse gruppene. Det endelige forslaget fra Kommisjonen er offentlig og publiseres i KOM-serien.

Når Kommisjonens forslag er endelig vedtatt, oversendes forslaget til Parlamentet og Rådet. Dette markerer overgangen til fase to i beslutningsprosessen. Selve gangen i denne prosessen avhenger av hvilken beslutningsprosedyre som skal følges. Dette følger av den enkelte hjemmelsbestemmelse i traktatene. I dag vedtas de fleste rettsakter etter den såkalte medbestemmelsesprosedyren, som innebærer at Rådet og Parlamentet må være enige dersom rettsakten skal bli vedtatt.

Kommisjonens forslag blir dermed behandlet både i Parlamentet og i Rådet. Norge tar ikke del i arbeidet i denne fasen. Norge har på dette stadiet heller ingen formell og direkte adgang til opplysninger om EUs arbeid. EØS-avtalen sikrer imidlertid at EFTA-landene skal holdes løpende orientert, og konsultasjoner kan holdes innenfor rammen av EØS-komiteen. Det hender at EFTA-landene fremmer skriftlige synspunkter overfor Rådet, Parlamentet eller Kommisjonen i denne fasen.

Når regelverk av mindre prinsipiell betydning skal vedtas, skjer dette vanligvis ved utøvelse av delegert myndighet til Kommisjonen. Kommisjonen gir da utfyllende regler innenfor gitte rammer (på samme måte som Stortinget delegerer forskriftsmyndighet til Kongen). Før Kommisjonen treffer vedtak må den forelegge utkast til utfyllende regelverk for komiteer som består av eksperter fra EUs medlemsstater. EØS-avtalen gir Norge mulighet til å delta i en rekke av Kommisjonskomiteene som utarbeider dette regelverket (komitologikomiteer).

Når en rettsakt blir endelig vedtatt av de relevante EU-organene, skal det vurderes om rettsakten skal innlemmes i EØS-avtalen. EFTAs standpunkt til om en rettsakt er relevant utarbeides i et samarbeid mellom EFTAs sekretariat, undergrupper og arbeidsgrupper. Når forslaget er godtatt av den relevante undergruppe, som også foreslår et ikrafttredelsestidspunkt, oversendes utkastet til behandling i Kommisjonen. Om nødvendig blir beslutningsutkastet behandlet i Rådet og Parlamentet. Det endelige vedtaket om innlemming i EØS-avtalen treffes av EØS-komiteen.

12.6.7.3.2 Behandling av EØS-saker i Norge

Ansvarsdelingen mellom departementene og den enkelte statsråds politiske og konstitusjonelle ansvar innenfor sitt fagområde gjelder fullt ut også i EØS-saker. Statsrådene er ansvarlige for arbeidet med saksforberedelse, utforming av norske posisjoner og gjennomføring av beslutninger fattet i EØS-organene. Organiseringen av arbeidet er utpreget desentralisert. Det er den enkelte fagmyndighet som har ansvaret for oppfølgning innenfor sitt/sine fagområder. Koordineringen av EØS-oppfølgningen på norsk side finner sted på tre plan: på politisk nivå i regjeringen, på høyt administrativt nivå i Koordineringsutvalget og på faglig nivå i spesialutvalgene. Utenriksdepartementet har et særlig ansvar for koordinering. Konsultasjonen med Stortinget skjer gjennom Stortingets EØS-utvalg. Stortinget skal holdes orientert om det løpende EØS-arbeidet, bl.a. om dagsorden og liste over saker som skal behandles i EØS-komiteen.

12.6.7.3.3 Hvilke dokumenter bør være offentlige i Norge?

Også når det gjelder EU-/EØS-/EFTA-arbeidet kan det være hensiktsmessig å knytte dokumentene til tre hovedkategorier:

• offisielle dokumenter som sendes mellom Norge og EU/EØS/EFTA-institusjonene

• dokumenter som er knyttet til mer uformell kontakt med andre stater eller EU-/EØS-/EFTA-institusjonene

• dokumenter som utveksles innenfor eller mellom norske forvaltningsorganer eller institusjoner

Offisielle dokumenter som utveksles mellom Norge og EU-/EØS-/EFTA-institusjonene

Som EØS-land har Norge rett til å delta i ekspertgrupper under Kommisjonen, og Norge vil ha krav på de dokumenter som sendes ut eller distribueres i forbindelse med dette arbeidet. Disse dokumentene er i liten grad gradert fra EU sin side. De vil dermed være offentlige også i Norge.

Norge vil som EØS-land ha rett til å motta alle forslag til regelverk fra Kommisjonen som er relevante for EØS-avtalen. Forslag fra Kommisjonen kan oppdeles i tre typer, men bare de såkalte KOM-dokumentene har betydning for EØS-avtalen. 10 KOM-dokumenter kan inneholde:

• hvitbøker11

• grønnbøker12

• meddelelser (”communications”)13

• programmer

• rapporter

• konkrete forslag til direktiver/rettsakter inkl. Kommisjonens bemerkninger

Disse dokumentene er offentlige fra Kommisjonens side og legges vanligvis ut på internett. Det vil dermed ikke være adgang til å unnta denne type dokumenter fra offentlighet i Norge.

Kommisjonens hvitbøker, grønnbøker og meddelelser sendes ofte ut på høring fra Kommisjonen. Dersom saken er viktig for Norge, utarbeides det et høringssvar med kommentarer til de enkelte forslagene. Norge kan utarbeide sitt eget høringssvar som sendes direkte til EU-kommisjonen. Mer praktisk er det imidlertid at Norge utarbeider et forslag til høringssvar som oversendes EFTA-sekretariatet med henblikk på at det utarbeides et felles høringssvar fra EFTA.

Etter utvalgets syn bør Norges endelige høringssvar alltid være offentlig når det sendes direkte til EU-kommisjonen. Det samme gjelder den endelige EFTA-kommentaren som oversendes EU-kommisjonen. Når det gjelder forslag til høringssvar som oversendes til EFTA-sekretariatet, bør også dette i utgangspunktet være offentlig. Unntak i disse tilfellene bør bare skje dersom offentliggjøring vil vanskeliggjøre våre muligheter til å komme fram til en felles EFTA-posisjon.

Når forslag behandles i Rådet og Parlamentet vil Norge ikke ha noen formell tilknytning til prosessen og heller ingen formell tilgang til dokumenter tilknyttet prosessen. I den grad Norge får tilgang til dokumenter vil dette derfor være dokumenter som er offentlige i EU-systemet, eller dokumenter som man mottar underhånden – enten fra EUs institusjoner eller fra et medlemsland.

Norske myndigheter vil ikke ha adgang til å unnta fra offentlighet dokumenter som er offentlige i EU-systemet. Når det gjelder dokumenter som norske myndigheter mottar underhånden fra EU-institusjonene eller fra et medlemsland, vil det imidlertid kunne skade vår mulighet til å få dokumenter i framtiden dersom det gis innsyn i disse mot informantens ønske. Hvorvidt det skal gis innsyn i disse dokumentene må dermed avgjøres etter en konkret vurdering, hvor det bør legges stor vekt på informantens ønske.

Selv om Norge ikke vil ha direkte tilgang til Rådets og Parlamentets dokumenter i fase 2, vil EFTA-landene på bakgrunn av EØS-avtalen til en viss grad bli orientert om utviklingen. Det kan også holdes konsultasjoner innenfor rammen av EØS-komiteen. Dersom det i denne fasen er behov for å komme med innspill eller argumentasjon fra EFTAs side, gjøres dette også skriftlig. Et skriftlig svar vil i tilfelle bli utarbeidet i samarbeid mellom sekretariatet og underkomiteene eller arbeidsgruppene i EFTA. Dagsorden og oppsummeringen fra EFTAs faste komité er offentlige og gjøres tilgjengelig på internett. Det samme synes imidlertid ikke å være tilfelle når det gjelder denne type dokumenter fra EFTAs underkomiteer og arbeidskomiteer. Møtereferater og andre dokumenter som framlegges i EFTAs komiteer, er ikke ubetinget offentlige i EFTA systemet. I Norge unntas ofte disse dokumentene fra offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 1.

Etter utvalgets syn er det betenkelig at EFTA i dag framstår som betydelig mer lukket enn EU. Etter utvalgets syn bør så vel dagsorden for møtene som referatene fra møtene i EFTAs komiteer i all hovedsak være offentlige, likevel slik at det kan gjøres unntak for enkelte lands posisjoner. Det samme gjelder andre dokumenter som framlegges i møtene. Slike dokumenter vil gi en god oversikt over spørsmålene det forhandles om, jf. kap. 12.6.7.2.1. Offentliggjøring av slike dokumenter vil heller neppe føre til redusert informasjonstilgang for Norge, siden dette er dokumenter som vi har krav på som medlem av EFTA. Når EFTA behandler saker som angår forholdet til EU i denne fasen, vil det imidlertid være viktig å framstå samlet. Dersom møtereferatene gir uttrykk for uenighet, rent forløpige standpunkter eller strategiske overveielser for hvordan man skal få gjennomslag for sitt syn overfor EU, vil offentlighet kunne skade EFTAs og dermed også Norges forhandlingsposisjon overfor EU. Det bør derfor være et visst rom for å unnta møtereferater og andre dokumenter fra offentlighet.

Også dokumentene knyttet til EØS-komiteens behandling bør i stor grad være offentlige.

Dokumenter som utveksles mellom eller innen norske forvaltningsorganer og institusjoner

Ved regelutvikling innenfor EU-/EØS-samarbeidet vil det, på samme måte som ved annet internasjonalt arbeid, bli produsert en rekke dokumenter som utveksles mellom eller innenfor norske forvaltningsorganer eller institusjoner. For arbeid som gjelder EU/EØS vil det, i tillegg til den alminnelige korrespondanse innenfor eller mellom de departementer som har ansvar for saken, utarbeides dokumentasjon til bruk for koordineringsutvalget og spesialutvalgene. Etter utvalgets syn vil det kunne foreligge et fortrolighetsbehov i disse tilfellene og utvalget viser til drøftelsene i kap. 12.6.7.2.3 som også bør gjelde for arbeidet innenfor EU og EØS.

Når det gjelder arbeid med rettsakter og andre EU-/EØS-relaterte saker som er av betydning for norske interesser, foreligger det imidlertid enkelte særregler i forhold til annet internasjonalt arbeid. Det viktigste i denne sammenheng er at det alltid skal utarbeides et såkalt rammenotat. Rammenotatet skal innholde en kort redegjørelse for forslagets innhold og status og en kort beskrivelse av hvilke konsekvenser det vil få for norsk lovgivning og politikk dersom forslaget vedtas. Det skal også redegjøres for norske interesser og om mulig andre lands interesser, herunder for synspunkter som er framkommet under EU-forhandlingene, og for andre institusjoners syn. Rammenotatet skal også inneholde en samlet vurdering av forslaget og tilråding om norsk holdning. Dersom det er motstridende syn på hva som skal være norsk holdning, må dette framgå av notatet. Rammenotatet skal utarbeides så snart man har kjennskap til at Kommisjonen forbereder forslag til EØS-relevante rettsakter dersom man har tilstrekkelig kunnskap om det påtenkte forslaget innhold. Rammenotat skal i alle tilfelle utarbeides så snart Kommisjonen har fremmet forslag. 14

Rammenotatene skal legges inn i EU-/EØS-databasen for dokumenter utarbeidet av spesialutvalgene. Denne basen er ikke allment tilgjengelig. Rammenotater vil gjennomgående være dokumenter som kan unntas med hjemmel i § 5 andre ledd bokstav c. Utvalget har ikke kjennskap til i hvilken grad det utvises meroffentlighet i disse dokumentene i dag, men vil påpeke at det i alle fall bør gis delvis innsyn i slike rammenotater. Notatene vil gi en kort og oppdatert oversikt over rettsaktens innhold og forholdet til norsk lovgivning og interesser. Dette vil det være av interesse for allmennheten å få innsyn i. Samtidig ser utvalget at slike rammenotater kan inneholde opplysninger som det kan være nødvendig å skjerme, både for å beskytte vår forhandlingssituasjon, for å beskytte våre utenlandske kilder og for å beskytte en fortrolig prosess mellom departementene.

Forholdet til Stortinget

Regjeringens konsultasjoner med Stortinget i EØS-saker foregår med Utenrikskomiteen, som tiltres av medlemmene av den norske delegasjonen til parlamentarikerkomiteen for EØS. Dette konsultasjonsorganet betegnes som Stortingets EØS-utvalg. 15

Stortingets EØS-utvalg holdes løpende informert om EØS-saker gjennom halvårlige skriftlige oppdaterte oversikter over EØS-relevante forslag til og vedtatte rettsakter. Omtalen av den enkelte rettsakt skal angi hovedinnholdet, konsekvenser for Norge og status for beslutningsprosessen. Også norsk holdning, herunder eventuelt behov for overgangsordning eller spesielle tilpasninger, skal omtales når disse er ferdig utarbeidet. Stortingets EØS-utvalg vil også få oversendt månedlige oversikter over vedtatte rettsakter som er klare for beslutning på førstkommende møte i EØS-komiteen. Alle disse dokumentene er offentlige og legges ut på internett.

De enkelte statsråder vil også ellers orientere eller konsultere Stortingets EØS-utvalg. Dette gjelder særlig i saker hvor det anses å nødvendig å innhente Stortingets vurderinger av rettsakter som vil kunne medføre lovendringer eller andre forslag til vedtak av vesentlig politisk betydning. Slike redegjørelser gis som regel muntlig.

Referater fra Stortingets EØS-komite er offentlige etter ett år med mindre noe annet uttrykkelig bestemmes.

Som nevnt tidligere mener utvalget at det er viktig med størst mulig åpenhet når det gjelder EU- og EØS-relatert virksomhet. Dette gjelder også når saken behandles i Stortinget. Utvalget vil derfor oppfordre Stortinget til å vurdere om det er nødvendig med ett års sperrefrist for referater fra EØS-komiteen.

12.6.7.4 Dokumenter i forbindelse med regelutvikling innenfor WTO

12.6.7.4.1 Innledning

Uruguay-runden resulterte i at GATT i 1995 ble omdannet til en egen organisasjon under navnet WTO. Organisasjonen har i dag 146 medlemmer. WTO-avtalen inneholder regler om organisasjonens organer, budsjett og beslutningsprosesser samt andre forhold som gjelder WTO som organisasjon. I WTO-avtalens vedlegg finnes de avtaler som regulerer medlemmenes handelsforpliktelser vedrørende varer, tjenester og immaterielle rettigheter samt regelverket for tvisteløsning.

Den videre regelverksutviklingen i WTO skjer i henhold til WTO-avtalens artikkel X, som inneholder nærmere regler for å endre WTO-avtalen og de avtaler som er nevnt i WTO-avtalens vedlegg. I praksis er det ministerkonferansene, som normalt holdes hvert annet år, som beslutter om det skal forhandles om endring av eksisterende avtaler eller om nye områder. I tillegg kan de avtaler som er vedlagt WTO-avtalen, inneholde egne forhandlingshjemler.

WTO-avtalens artikkel IX inneholder bestemmelser bl.a. om adgangen til å gi tolkningsuttalelser om hvordan enkelte avtalebestemmelser skal forstås. Bestemmelsen gir dessuten hjemmel til å gjøre tidsbegrensede unntak fra regelverket i forhold til ett eller flere land (”waivers”).

Endringer i regelverket vil normalt bli endelig vedtatt av ministerkonferansen.

12.6.7.4.2 Offisielle dokumenter som sendes mellom medlemslandene og den mellomstatlige organisasjonen

Selve organiseringen av forhandlingene om nytt regelverk i WTO besluttes av den enkelte ministerkonferanse. Forhandlingene vil kunne foregå i formell eller uformell ramme, bl.a. avhengig av hvilken fase de enkelte forhandlingsområdene befinner seg i. Dersom forhandlingene foregår i formelle møter, vil WTO-sekretariatet lage møtereferater der de ulike landenes synspunkter gjengis utførlig. Disse referatene vil etter WTO-regelverket om dokumentoffentlighet være offentlig tilgjengelig 45 dager etter at de blir fremlagt. Videre vil eventuelle forhandlingsposisjoner og forslag fremsettes som offisielle dokumenter. Etter WTO-regelverket om dokumentoffentlighet vil slike dokumenter i utgangspunktet være offentlige, med mindre det enkelte medlemsland krever at eget dokument skal være unntatt fra offentlighet. Referat av drøftelsene på grunnlag av fremlagte dokumenter vil imidlertid uansett være offentlige etter WTOs alminnelige regler for offentliggjøring av møtereferater. De dokumenter som er offentlige i WTO-systemet, vil også være offentlige i Norge.

Fra norsk side følges det prinsipp at norske posisjonspapirer som gir uttrykk for holdninger til de spørsmål som drøftes i formelle forhandlingsgrupper, gjøres offentlig når de er oversendt WTO som offisielle dokumenter.

På enkelte områder vil forhandlingene kunne foregå i såkalt uformell ramme. De forslag som fremlegges her, vil ha uformell status. De vil normalt bli unntatt fra offentlighet etter § 6 første ledd nr. 1. WTO-sekretariatet vil heller ikke lage referater fra disse forhandlingene. Interne norske referater vil kunne unntas etter § 5 første ledd eller § 6 første ledd nr. 1. I de perioder forhandlingene er uformelle, vil det normalt heller ikke bli utvekslet offisielle dokumenter.

På mange av de områder der det ikke pågår forhandlinger om endring av regelverket, vil det pågå drøftelser av mer generell karakter, bl.a. knyttet til forskjellige bestemmelser i de ulike avtalene. Her drøftes bl.a. hvordan avtaleverket bør forstås, hvordan det etterleves i praksis samt behovet for eventuelle fremtidige endringer. Disse drøftelsene vil kunne dekke et stort antall temaer.

Norske dokumenter som utarbeides til formelle møter vil være offentlige.

12.6.7.4.3 Dokumenter som er knyttet til mer uformelle kontakter mellom medlemslandene

Uavhengig av om forhandlingene foregår i formell eller uformell ramme, vil det ofte være nære kontakter mellom Norge og andre land som i større eller mindre grad deler våre synspunkter på de temaer som det forhandles om. Denne type kontakt kan foregå i bilaterale samtaler eller i møter med flere medlemsland. Ofte vil noen land påta seg å formulere felles posisjoner som kan reflektere synet til en gruppe land. Forutsetningen for at denne type kontakter skal kunne finne sted, er at opplysninger i de dokumenter som utveksles på dette grunnlag, ikke skal kunne gjengis offentlig. Dette gjelder uavhengig av om rammene for slike forhandlinger er formelle eller uformelle. Slike dokumenter vil derfor normalt være unntatt offentlighet i medhold av § 6 første ledd nr. 1.

12.6.7.4.4 Dokumenter som utveksles i eller mellom norske organer og institusjoner

Forberedelsen av interne norske posisjoner til forhandlinger i WTO kan skje i tett samspill mellom en rekke aktører. Det gjelder både i forhold til Stortinget, departementer, næringsorganisasjoner samt fagforeninger og andre berørte interesseorganisasjoner.

På de fleste områder vil utarbeidelsen av interne posisjoner bli forberedt i Utenriksdepartementet. I mange saker vil posisjonene bli koordinert med andre departementer, ofte innen rammen av interdepartementale møter på ulike nivåer. Viktige saker vil bli behandlet av regjeringen. Dokumenter som utarbeides i denne fasen vil normalt være unntatt offentlighet med hjemmel i § 5 første eller annet ledd.

Avhengig av saksområdet kan interesseorganisasjonene bli trukket inn gjennom ulike rådgivende utvalg. Her blir interesseorganisasjonene orientert om status for forhandlingene, og de gis anledning til å komme med synspunkter. Utenriksdepartementets WTO-utvalg har et overordnet ansvar for å orientere og innhente synspunkter fra norske organisasjoner. Møteinnkallingene vil være offentlige dokumenter. Referater vil ofte kunne unntas etter § 5 første ledd, men praksis har vært å offentliggjøre dem.

12.6.8 Håndhevelse av Norges internasjonale forpliktelser

12.6.8.1 Innledning

Dokumenter knyttet til håndhevelse av Norges internasjonale forpliktelser vil ofte inneholde spørsmål av stor allmenn interesse som ikke sjelden er innenrikspolitisk kontroversielle. Eksempler på dokumenter knyttet til internasjonal kontroll av Norges internasjonale forpliktelser er dokumenter i saker for EFTA-domstolen, EFTAs overvåkingsorgan (ESA) og Den europeiske menneskerettighetsdomstol. En rekke menneskerettskonvensjoner pålegger også statene å rapportere om gjennomføringen av konvensjonsforpliktelsene med regelmessige mellomrom. Rapportene gjennomgås av en komite, som kan komme med merknader og anbefalinger om hvordan rettighetene kan gjennomføres på en bedre måte.

Dokumenter i slike saker kan ha stor offentlig interesse, både fordi de sier mye om hvordan Norge overholder sine internasjonale forpliktelser, og fordi håndhevingsorganets avgjørelse eller uttalelse kan ha følger for tolkningen av norsk lov. Etter utvalgets syn er det derfor et stort behov for åpenhet rundt disse prosessene.

12.6.8.2 Oversikt over dokumenttyper tilknyttet internasjonal håndhevelse

I likhet med dokumenter som knytter seg til internasjonal regelutvikling, kan dokumenter knyttet til håndhevelse av Norges internasjonale forpliktelser deles i tre hovedkategorier:

• korrespondanse mellom Norge og det internasjonale håndhevingsorganet

• korrespondanse mellom Norge og andre stater som kan være involvert i prosessen

• dokumenter mellom norske organer og institusjoner

Nedenfor foretar utvalget en kort gjennomgang av de forskjellige dokumenttyper. Dokumenter knyttet til overvåkningsmekanismen i EU/EØS og WTO behandles særskilt i kapittel 12.6.8.3 og 12.6.8.4.

12.6.8.2.1 Korrespondanse mellom Norge og det internasjonale håndhevingsorganet

I praksis benytter internasjonale håndhevingsorganer i hovedsak to metoder for å kontrollere at nasjonalstatene overholder sine internasjonale forpliktelser: egenrapportering fra statene og avgjørelser/uttalelser etter individklager. Enkelte konvensjoner legger også opp til at overvåkningsorganet kan komme på stedlige inspeksjoner. I tillegg er det etter enkelte konvensjoner mulig å fremme statsklager.

Etter enkelte konvensjoner vil Norge ha plikt til å rapportere jevnlig om hvordan konvensjonsbestemmelsene er gjennomført og praktisert i norsk rett. Komiteen vil deretter komme med merknader og anbefalinger om en bedre gjennomføring. En slik håndhevingsmekanisme er særlig utbredt i menneskerettskonvensjoner, både på globalt og regionalt plan. Etter utvalgets syn bør både Norges rapport og komiteens anbefalinger være offentlige fra det tidspunkt de er avsendt/mottatt av norske myndigheter. Enkelte av konvensjonsbestemmelsene forutsetter riktignok at behandlingen skal være konfidensiell, men disse bestemmelsene er i første rekke gitt for å verne statene og dermed bidra til at komiteen får de nødvendige opplysninger. Etter utvalgets syn kan derfor ikke disse bestemmelsene gi det nødvendige grunnlag for å unnta disse dokumentene fra offentlighet.

Enkelte konvensjoner åpner også for individklageadgang, slik at individer kan klage over at staten har overtrådt forpliktelsene overfor dem. Eksempler på håndhevingsorganer som behandler individklager er Den europeiske menneskerettsdomstol, som avsier bindende dommer om eventuelle brudd på Den europeiske menneskerettskonvensjon, og FNs menneskerettskomite, som gir uttalelser om eventuelle brudd på FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter. Uttalelsene fra FNs menneskerettskomite er ikke formelt bindende. Også når det gjelder dokumenter som er utferdiget i forbindelse med individklager er offentlighetsspørsmålet ofte regulert i konvensjonene. For eksempel er det fastsatt i Den europeiske menneskerettskonvensjon at dokumentene i saker for domstolen er offentlige med mindre domstolens president har bestemt det motsatte. Bestemmelsen gjelder etter sin ordlyd for innsyn hos domstolen, men tilsvarende vil måtte gjelde når norske forvaltningsmyndigheter mottar et krav om innsyn. I andre konvensjoner er det bestemt at kommunikasjonen skal være konfidensiell og at bare et sammendrag av avgjørelsene skal offentliggjøres, jf. for eksempel FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for rasediskriminering artikkel 14. I slike tilfeller bør norske myndigheter avklare offentlighetsspørsmålet med komiteen når man får et innsynskrav. I utgangspunktet bør imidlertid slike dokumenter bare unntas fra offentlighet dersom andre unntaksgrunner gjør seg gjeldende, for eksempel taushetsplikt for personlige forhold. I disse tilfellene vil man normalt kunne overholde taushetsplikten ved å anonymisere dokumentene.

12.6.8.2.2 Korrespondanse mellom Norge og andre stater som kan være involvert i prosessen

Det er mindre vanlig at det utveksles dokumenter mellom stater når det gjelder overvåking og håndhevelse av våre internasjonale forpliktelser enn når det gjelder forhandlinger om internasjonalt regelverk. Dette skyldes at kontrollen i all hovedsak foregår overfor en stat om gangen. I enkelte tilfeller kan det imidlertid være at flere stater har felles interesser i saken, for eksempel når en stat intervenerer i en sak mot en annen stat for Den europeiske menneskerettsdomstol. Dokumentutveksling vil da som regel foregå på det forberedende stadiet, og korrespondansen vil ofte inneholde uferdige utkast eller strategiske overveielser. Offentliggjøring av slike dokumenter vil kunne skade våre egne interesser i saken, og i tillegg føre til at andre stater blir mindre villige til å samarbeide med oss i senere saker. Utvalget antar derfor at det fremdeles bør være adgang til å unnta denne typen dokumenter fra offentlighet.

12.6.8.2.3 Dokumenter som utveksles i eller mellom norske organer eller institusjoner

Dokumenter som utveksles i eller mellom norske organer eller institusjoner vil ofte også være knyttet til det forberedende stadiet, og det vil kunne skade vår posisjon i forhold til håndhevingsorganet dersom de skulle bli ubetinget offentlig. Etter gjeldende rett vil slike dokumenter ofte kunne unntas med hjemmel i § 5. Når det gjelder grunnlaget for å fastsette norske forhandlingsposisjoner, foreligger det ofte det samme fortrolighetsbehov som ved utarbeidelse av andre standpunkter eller avgjørelser i forvaltningen. Utvalget finner derfor ikke grunn til å ha særregler for grunnlagsnotater som ligger til grunn for utarbeidelsen av norske posisjoner som utveksles innen eller mellom forvaltningsorganer.

12.6.8.3 Overvåkningen av gjennomføringen av EØS-avtalen

12.6.8.3.1 Kort oversikt over overvåkingssystemet i EØS

ESA har som hovedansvar å påse at EFTA-statene overholder sine EØS-forpliktelser. Dersom ESA mener at gjennomføringsfristen for en rettsakt er oversittet, eller at gjennomføringen er skjedd på feilaktig måte, vil det som regel bli tatt kontakt med norske myndigheter med spørsmål om informasjon om gjennomføringen. I denne fasen anses kontakten mellom ESA og norske myndigheter som uformell. Kontakten kan være skriftlig, men kan også skje over telefon eller i møter. ESA kan også sende et såkalt varslingsbrev ”pre artikkel 31-brev”. De fleste sakene løses i denne uformelle fasen ved at man gjennom en konstruktiv dialog kommer fram til løsninger som kan godtas både av ESA og av norske myndigheter.

Dersom saken ikke løses i den uformelle fasen, vil ESA sende et såkalt åpningsbrev. Dette innleder den formelle fasen. Det er på dette stadiet ESA konkluderer med at det har skjedd en overtredelse av regelverket. Vanligvis vil det bli gitt en svarfrist på to måneder. Hvis ESA ikke finner svaret tilfredsstillende, vil det utstedes en grunngitt uttalelse (”Reasoned opinion”).

Fremdriften på de ulike stadiene i prosessen kan variere både i lys av sakenes karakter og den dialog som finner sted mellom ESA og berørte myndigheter. Tidsrommet mellom åpningsbrev og grunngitt uttalelse kan i vanskelige saker være langt, i enkelte tilfeller flere år.

Dersom vår tolkning av avtaleforpliktelsene i den konkrete sak fortsatt avviker fra ESAs, og vi ikke har til hensikt å rette oss etter ESAs grunngitte uttalelse, kan ESA bringe saken inn for EFTA-domstolen.

Norske myndigheter kan også velge å ta ut stevning mot ESA dersom de mener at et vedtak fra ESA er ugyldig. I tillegg vil Norge kunne intervenere i saker mot andre land, både for EFTA-domstolen og i EØS-relevante saker for EF–domstolen.

Når EFTA-domstolen får en prejudisiell sak til behandling fra en norsk domstol, vil norske myndigheter ha anledning til å gi skriftlig innlegg i saken. Norske myndigheter kan også gi skriftlig innlegg i prejudisielle saker mot andre land, både for EFTA-domstolen og EF-domstolen.

12.6.8.3.2 Vurdering av offentlighetsspørsmålet

Etter utvalgets syn er det viktig med en størst mulig grad av offentlighet rundt overvåkningen av gjennomføringen av EØS-avtalen. Dette vil ofte være saker av stor offentlig interesse. Samtidig ser utvalget at hensynet til å kunne føre en konstruktiv dialog med ESA, og på den måten få gjennomslag for en optimal norsk løsning, kan tilsi at det gjøres visse unntak fra offentlighet. Avtaleforpliktelsene om konkret gjennomføring av regelverket vil ikke nødvendigvis være entydig gitt, eller ha ulike grader av ”sensitivitet” som gjør det naturlig å søke etter alternative gjennomføringsløsninger innenfor rammene av EØS-regelverket. Prosessen mellom nasjonale myndigheter og ESA vil kunne innebære forhandlingssituasjoner der offentliggjøring vil kunne påvirke forhandlingsposisjonene og våre muligheter for å nå fram til den mest optimale løsning for Norge. Det sentrale i denne sammenheng vil ofte være mulighetene for å nå kompromissløsninger. På samme måte som den tilsvarende prosess mellom Kommisjonen og EUs medlemsland, vil ESA kunne ha spillerom for å gå inn på fleksible eller pragmatiske løsninger.

Utvalget er enig i at det i visse tilfelle vil være behov for å unnta en del av korrespondansen mellom ESA og Norge fra offentlighet. Det må imidlertid også legges vekt på at slike saker har stor offentlig interesse, da utfallet av slike forhandlinger kan ha direkte betydning for tolkning av viktige prinsipper i EØS-avtalen. Utvalget mener derfor at i alle fall ESAs varslingsbrev og norske myndigheters svar på dette bør være offentlig, med mindre det har et innhold som gjør at det kan unntas etter andre bestemmelser i offentlighetsloven. Også annen korrespondanse bør være offentlig med mindre offentlighet vil forringe norske myndigheters mulighet til å komme fram til en god løsning.

Når den formelle fasen er innledet vil behovet for unntak fra offentlighet være mindre, selv om behovet for å kunne føre konfidensielle forhandlinger også kan være til stede i denne fasen. Etter utvalgets syn bør imidlertid ESAs åpningsbrev, Norges svar på dette og ESAs grunngitte uttalelse ikke kunne unntas fra offentlighet med mindre disse har et innhold som gjør at de kan unntas fra offentlighet etter andre bestemmelser i offentlighetsloven.

Når det gjelder dokumenter som sendes mellom EFTA-domstolen og Norge, bør disse være offentlige i saker hvor Norge er part eller hvor det dreier seg om en prejudisiell sak fra en norsk domstol. Unntak bør bare gjøres dersom en annen stat intervenerer, og denne staten motsetter seg at dets innlegg offentliggjøres.

I saker mot andre land hvor Norge intervenerer bør Norges skriftlige innlegg være offentlig.

12.6.8.4 Overvåkningen av gjennomføringen av WTO-avtalen

I WTO-avtalen art. XVI:4 heter det: ”Hvert medlem skal sørge for at dets lover, forskrifter og administrative prosedyrer er i samsvar med dets forpliktelser i henhold til de vedlagte avtaler.”

For Norges vedkommende ble de mest vidtrekkende endringene i nasjonal rett som følge av WTO-avtalen gjort på landbruksområdet, hvor importvernet ble omlagt fra kvoter til toll. Videre ble det foretatt endringer i de alminnelige reglene for import og eksport, samt for finansielle tjenester, immaterielle rettigheter og offentlige innkjøp. Endringene ble gjort ved lov eller forskrift, i tolltariffen eller i tolltariffens innledende bestemmelser. På grunn av de omfattende tilpasninger som ble gjort i forbindelse med gjennomføringen av EØS-avtalen var mye av WTO-regelverket fra Uruguay-runden i praksis allerede gjennomført da WTO-avtalen trådte i kraft.

WTO-avtalen har intet sentralt overvåkningsorgan slik som i EU og EØS. Som følge av Uruguay-runden ble imidlertid WTOs eksisterende tvisteløsningssystem betydelig styrket. Avtalen om regler og prosedyrer ved tvisteløsning (tvisteløsningsavtalen) gir landene rett til å få prøvet om andre land etterlever WTO-regelverket. Dette skjer ved at landene har rett til å be om at et uavhengig panel vurderer om et annet medlemslands lovgivning eller administrative tiltak er i overensstemmelse med WTO-regelverket.

Før en sak kan tas til et panel må partene gjennomføre en formell konsultasjonsprosedyre. Den vil normalt kunne pågå i inntil 60 dager. Avtalen åpner også for megling med sikte på forlik, og tvister vil kunne bli løst i denne fasen. Anmodning om konsultasjoner følger de vanlige reglene for dokumentoffentlighet i WTO. I praksis vil slike anmodninger være offentlige. Det følger av tvisteløsningsavtalen at dokumenter som knytter seg til konsultasjoner og megling, er unntatt fra offentlighet. Bakgrunnen for dette er ønsket om å finne frem til en omforent løsning.

Dersom tvisten ikke løses og et land ønsker å gå videre med en sak, vil vedkommende land anmode om at det opprettes et panel som består av tre uavhengige sakkyndige personer. Andre land som har interesse i å påvirke utfallet av en sak, kan melde seg som tredjeparter, både under konsultasjonene og i den videre saksgangen. Panelets anbefalinger vil imidlertid kun gjelde i forholdet mellom dem som er parter i tvisten. Tvisteløsningsavtalen fastsetter at prosesskriftene ikke skal kunne offentliggjøres. Dette hindrer imidlertid ikke at en part offentliggjør egne prosesskrift, noe som gjøres av Norge. Videre skal en part som ikke offentliggjør egne prosesskrift eller posisjoner, på anmodning fra andre parter utarbeide et sammendrag av prosesskriftene. Sammendraget skal kunne offentliggjøres. Panelets avgjørelse gis først til partene som et konfidensielt dokument. Det blir distribuert som et offentlig dokument når det er oversatt til de tre arbeidsspråkene.

Panelets avgjørelse kan etter nærmere regler ankes til et eget ankeorgan, som består av et utvalg av faste dommere. Ankeorganets rapport er offentlig.

Dersom klager får medhold i sine påstander, vil WTOs tvisteløsningsorgan – som består av WTOs medlemmer – normalt gi anbefalinger til tapende part om å endre tiltaket. En rapport fra panel eller ankeorgan kan bare settes til side av tvisteløsningsorganet ved enstemmighet. Dersom den tapende part skulle nekte å etterkomme anbefalingene i den vedtatte rapporten, vil den annen part kunne få samtykke til å beslutte handelspolitiske mottiltak. Tapende part kan også tilby kompensasjon.

12.6.9 Oppregning av dokumenttyper eller typer av opplysninger som det i utgangspunktet alltid skal gis innsyn i

Som det framgår ovenfor mener utvalget at det vil være uproblematisk å gi innsyn i en rekke dokumenter som angår forholdet til fremmede makter eller internasjonale organisasjoner. På bakgrunn av mandatet har utvalget vurdert om det bør lovfestes en liste over dokumenttyper som ikke kan unntas fra offentlighet med hjemmel i bestemmelsen om utenriksforhold. Selv om dette i stor grad vil være en presisering av gjeldende rett vil en lovfesting av dette kunne medføre en bedre praktisering av offentlighetsprinsippet. Etter utvalgets syn vil det imidlertid ikke være hensiktsmessig å lovfeste hvilke dokumenttyper som skal være offentlige. For å unngå at en slik bestemmelse skal bli urimelig voluminøs, måtte nødvendigvis angivelsen av de aktuelle dokumentkategorier blitt utformet i generelle ordelag. Dette kunne skapt vansker ved praktiseringen av bestemmelsen. En slik løsning kunne også ført til behov for stadige lovendringer ettersom det kom til nye dokumentkategorier eller forholdene endret seg på annen måte.

Utvalget har videre vurdert om det kunne være hensiktsmessig å fastsette en forskrift, eller gi retningslinjer, som regulerer offentlighet nærmere for visse dokumentkategorier. Utvalget antar at utarbeidelse av detaljerte retningslinjer/instrukser som fastsetter at visse dokumentkategorier utvekslet med internasjonale organisasjoner i utgangspunktet skal være offentlige, vil være et hensiktsmessig virkemiddel for å oppnå økt åpenhet på utenriksområdet. Det forekommer en rekke ulike dokumenter av denne typen. For mange forvaltningsorganer og forvaltningstjenestemenn som kanskje ikke så ofte har befatning med de aktuelle dokumenter, kan det være vanskelig å foreta offentlighetsvurderingen i konkrete tilfeller. Foruten at slike forskrifter eller retningslinjer vil bidra til større åpenhet, vil de kunne lette forvaltningens arbeid i forbindelse med innsynskrav. Utvalget vil på denne bakgrunn gi en generell oppfordring til at det snarest mulig blir utarbeidet slike forskrifter eller retningslinjer. Slike forskrifter eller retningslinjer kan også regulere visse sider av saksbehandlingen, for eksempel forvaltningens undersøkelsesplikt, se nærmere om dette kap. 12.6.4.

12.7 Forsvar og rikets sikkerhet – forholdet til sikkerhetsloven

Sikkerhetsloven § 11 gir adgang til å gradere informasjon dersom informasjonen må beskyttes av sikkerhetsmessige grunner og offentlighet vil kunne medføre skadefølger for Norge eller dets alliertes sikkerhet, forholdet til fremmede makter eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser dersom informasjonen blir kjent for uvedkommende. Det følger av § 12 at sikkerhetsgradert informasjon er underlagt taushetsplikt. Informasjon som er gradert etter sikkerhetsloven skal dermed unntas fra offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven § 5 a, jf. sikkerhetsloven § 12.

Utvalget har vurdert om unntaket av hensyn til rikets sikkerhet og landets forsvar bør opprettholdes i offentlighetsloven, og har kommet til at det bør være en slik unntakshjemmel i offentlighetsloven. Det er to grunner til dette. For det første er et skille mellom hensynet til fremmede stater og internasjonale organisasjoner på den ene side og hensynet til rikets sikkerhet og landets forsvar på den annen side, ikke uproblematisk. Det kan oppstå spørsmål om grensen mellom de to unntakene. Dokumenter som angår landets forsvar og rikets sikkerhet vil ofte også angå forholdet til fremmede stater og utenriksforvaltningen. Dersom forvaltningen offentliggjør dokumenter hvor offentliggjøringen vil kunne skade rikets sikkerhet eller landets forsvar, vil ofte også forholdet til andre stater være involvert. Dette gjelder kanskje spesielt ved forsvarssamarbeid eller annet samarbeid Norge deltar i. I slike tilfeller kan det variere hvilket av de to hensynene som veier tyngst. For ikke å skape unødig tvil om offentlighetslovens anvendelse i slike tilfeller bør offentlighetsloven fortsatt være åpen for unntak også av hensyn til rikets sikkerhet og landets forsvar.

For det andre forutsetter unntak etter offentlighetsloven § 5 a at dokumentene er gradert etter sikkerhetsloven. I så fall har forvaltningen taushetsplikt. Utvalget mener det vil kunne foreligge et reelt og saklig behov for å unnta opplysninger av hensyn til rikets sikkerhet og landets forsvar selv uten at opplysningene formelt er gradert. Uten en slik unntaksmulighet vil man risikere at dokumentene blir sikkerhetsgraderte i større grad enn nødvendig.

Utvalget foreslår derfor å opprettholde unntaket i offentlighetsloven og å tilpasse ordlyden til sikkerhetslovens bestemmelser.

Utvalget har også vurdert om endringene i reglene om utenriksunntaket bør føre til endringer i sikkerhetsloven. Etter sikkerhetsloven er det adgang til å gradere informasjon dersom det kan medføre skadefølger for forholdet til fremmede makter. Etter utvalgets syn bør det ikke være anledning til å gradere informasjon etter sikkerhetsloven dersom det ikke er adgang til å unnta opplysningene etter offentlighetsloven. Utvalget foreslår at dette lovfestes i sikkerhetsloven.