16 Unntak fra offentlighet av hensyn til sterke offentlige eller private interesser

16.1 Innledning

I mandatet punkt e) er utvalget bedt om å vurdere ”om det er behov for å innføre en generell hjemmel for å unnta dokumenter fra offentlighet dersom sterke offentlige eller private hensyn tilsier dette, eller om de aktuelle hensyn som tilsier unntak fra offentlighet, bør gjenspeiles i mer presist angitte unntakshjemler. Det vises til Innst S nr 21 (1998-99) s 16.”

16.2 Gjeldende rett

De bestemmelsene i offentlighetsloven som innskrenker innsynsretten, stiller opp spesifiserte vilkår som må være oppfylt for at dokumentet eller opplysningene skal kunne unntas fra offentlighet. Det finnes ingen bestemmelse i loven som gir forvaltningsorganet en generell hjemmel til å nekte innsyn utelukkende fordi det foreligger et sterkt behov for dette. Offentlighetsloven inneholder således ikke noen slik ”sekkebestemmelse” som for eksempel finnes i forvaltningsloven § 19. Etter forvaltningsloven § 19 annet ledd bokstav b har partene i en sak om enkeltvedtak ikke rett til å gjøre seg kjent med opplysninger i et dokument som gjelder ”forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre”. Et annet eksempel på en bestemmelse som gir forvaltningen en generell adgang til å begrense offentlighet etter en konkret og skjønnsmessig vurdering av kryssende hensyn, finnes i kommuneloven § 31 nr. 3. Etter denne bestemmelsen kan et folkevalgt organ behandle en sak bak lukkede dører ”hvor hensynet til personvern eller hensynet til andre private eller offentlige interesser tilsier det”.

16.3 Fremmed rett

Den danske offentlighetsloven1 regulerer i stor grad unntaksadgangen etter samme mønster som den norske loven. Paragraf 13 første ledd nr. 6 i den danske loven inneholder imidlertid en unntakshjemmel som ikke gjenfinnes i den norske loven. Etter denne bestemmelsen kan det nektes innsyn når det ”er nødvendig til beskyttelse af væsentlige hensyn til [...] private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet”. I praksis har bestemmelsen blitt brukt til å ivareta interesser som er anerkjent ved utformingen av lovens øvrige unntakshjemler, men hvor de øvrige unntakshjemlene likevel har vist seg utilstrekkelige.

I svensk rett finnes det ingen bestemmelse som gir forvaltningen en generell adgang til å gjøre unntak fra offentlighet av hensyn til sterke offentlige eller private interesser.

16.4 Offentlighetsmeldingen

I offentlighetsmeldingen vises det til at det i praksis fra tid til annen oppstår situasjoner der offentlighetsloven ikke gir hjemmel for unntak eller det i hvert fall er tvilsomt om loven gir hjemmel, selv om allmenne og/eller private interesser klart tilsier at dokumentene bør unntas fra offentlighet. 2 Det pekes i denne forbindelse på at det også i slike tilfeller kan tenkes å være andre grunnlag for å nekte innsyn. Som et eksempel vises det til at lover som forutsetter at det skal holdes eksamen, må forstås slik at eksamensoppgavene skal holdes hemmelige før eksamen er avholdt. 3 Som et annet eksempel vises det til at det antas at sammenhengen mellom reglene om partsinnsyn i forvaltningsloven og reglene om allmennhetens innsyn etter offentlighetsloven, kan begrunne innskrenkinger i innsynsretten etter offentlighetsloven ut over det som følger direkte av lovens unntakshjemler.

I offentlighetsmeldingen pekes det på at det i praksis særlig er på et område det har vist seg et unntaksbehov, men hvor det er uklart hvor langt unntaksadgangen etter offentlighetsloven rekker. 4 Dette gjelder dokumenter/opplysninger som kan lette gjennomføringen av straffbare handlinger dersom de ble kjent.

I offentlighetsmeldingen gis det uttrykk for at det ”for tiden” ikke var grunn til å vurdere nærmere hvorvidt det burde innføres en generell hjemmel til å unnta dokumenter eller opplysninger fra offentlighet av hensyn til enten allmenne eller private interesser. 5 Det ble imidlertid gitt uttrykk for at det var avdekket et behov for en adgang til å kunne unnta dokumenter som om de ble kjent, kan motvirke tiltak som har til formål å forebygge eller hindre straffbare handlinger, eller lette gjennomføringen av straffbare handlinger. I denne forbindelse ble det vist til at man i praksis unngår urimelige resultater gjennom en utvidende tolkning av offentlighetslovens unntaksbestemmelser, eller gjennom at dokumenter blir unntatt fra offentlighet på ulovfestet grunnlag. Rettstilstanden på dette området ble i offentlighetsmeldingen vurdert som uklar og lite tilfredsstillende. Det ble videre uttalt at det ikke ville være noen konflikt mellom å nekte innsyn i slike dokumentopplysninger og de bærende hensyn bak offentlighetsprinsippet. Det ble i tilknytning til dette pekt på at hensynet til å beskytte seg mot straffbare handlinger i en del tilfeller måtte veie tyngre enn hensynet til å gi allmennheten muligheten til å føre en kritisk kontroll med om de aktuelle tiltakene er tilstrekkelige. På denne bakgrunn annonserte regjeringen at den ville vurdere å foreslå en bestemmelse i offentlighetsloven som gir adgang til å unnta opplysninger/dokumenter fra offentlighet dersom offentlighet vil kunne motvirke tiltak som har til formål å forebygge eller hindre straffbare handlinger, eller dersom offentlighet vil kunne lette gjennomføringen av straffbare handlinger.

Under stortingsbehandlingen av offentlighetsmeldingen støttet justiskomiteen innføring av en hjemmel som gir adgang til å unnta dokumenter eller opplysninger fra offentlighet, dersom offentlighet ville kunne lette gjennomføringen av straffbare handlinger. 6 Justiskomiteen ga videre uttrykk for at spørsmålet om det bør innføres en generell hjemmel for å unnta dokumenter eller opplysninger fra offentlighet fordi det kan være et behov for å holde dokumentet/opplysningen utenfor offentlighet, burde vurderes i det videre arbeidet med offentlighetsloven. 7 Komiteen pekte i denne forbindelse på det særlige tillitsforholdet som består mellom befolkningen og deres folkevalgte representanter, og at det ikke kan ses bort fra at det kan forekomme henvendelser fra enkeltpersoner som er av så privat karakter at de bør kunne vurderes unntatt fra offentlighet selv om de ikke nødvendigvis er taushetsbelagte. 8 På denne bakgrunn ba komiteen om en vurdering av om en eventuell generell unntaksregel særlig burde knyttes opp mot slike henvendelser. 9

16.5 Offentlighetsloven § 6 a – unntak for opplysninger som om de ble kjent, kan lette gjennomføringen av straffbare handlinger

Som ledd i oppfølgingen av offentlighetsmeldingen og stortingsbehandlingen av meldingen, ble det i 2000 10 blant annet tilføyd en ny § 6 a 11 i offentlighetsloven. Etter den nye § 6 a er det adgang til å unnta opplysninger fra offentlighet dersom unntak er påkrevd fordi innsyn vil lette gjennomføringen av straffbare handlinger. Forvaltningsorganet må gi innsyn i de øvrige opplysningene i dokumentet, når ikke disse delene alene gir et åpenbart misvisende bilde av innholdet eller de unnlatte opplysningene utgjør den vesentligste del av dokumentets innhold. 12

Kjerneområdet til den nye bestemmelsen i offentlighetsloven § 6 a er opplysninger om konkrete sikringstiltak og andre konkrete opplysninger som gjør det vesentlig enklere å gjennomføre en straffbar handling. Eksempler på opplysninger som kan unntas etter bestemmelsen, kan være opplysninger om veivalg og tidspunkt for en pengetransport, detaljert informasjon om vaktrutiner og alarmanlegg og lignende. Etter omstendighetene kan bestemmelsen også gi adgang til å unnta detaljert informasjon om et byggverk, for eksempel bygninger som inneholder store verdier eller som av andre grunner kan være utsatt for sabotasje. Det vil derimot ikke være adgang til å unnta slik informasjon om et vanlig kontorbygg.

Bestemmelsen vil videre kunne gi adgang til å unnta informasjon som vil gjøre uvedkommende oppmerksomme på muligheten for å begå en straffbar handling. Det vil for eksempel etter omstendighetene være adgang til å unnta detaljerte opplysninger om hvor sjeldne fuglearter holder til i et område og opplysninger om hvor våpen er lagret.

Det vil ikke være adgang til å unnta opplysninger etter bestemmelsen dersom opplysningene er tilgjenglige hos andre kilder som er like pålitelige som forvaltningsorganet. I slike tilfeller må opplysningene allerede regnes som offentlige.

16.6 Offentlighetsloven § 6 a – unntak for opplysninger fordi offentlighet ville lette gjennomføringen av handlinger som kan skade deler av miljøet som er særlig utsatt eller som er truet av utryddelse

I forbindelse med vedtagelsen av miljøinformasjonsloven 13 i 2003, ble det også vedtatt ytterligere en unntaksbestemmelse i offentlighetsloven § 6 a første ledd annet punktum. 14 Etter denne bestemmelsen er det adgang til å unnta opplysninger hvor unntak er påkrevd fordi offentlighet ville lette gjennomføringen av handlinger som kan skade deler av miljøet som er særlig utsatt eller som er truet av utryddelse.

Bakgrunnen for vedtagelsen av denne bestemmelsen er at en del miljøskadelige handlinger ikke er straffebelagte, slik at opplysninger som vil lette gjennomføringen av slike handlinger ikke kan unntas etter bestemmelsen i gjeldende § 6 a første ledd. 15

16.7 Utvalgets vurderinger

Utvalget viser til at det etter at offentlighetsmeldingen ble avgitt, er tatt inn en ny unntaksbestemmelse i offentlighetsloven § 6 a, og at denne bestemmelsen ble ytterligere utvidet ved vedtagelsen av miljøinformasjonsloven. Utvalget mener at unntakene i offentlighetsloven § 6 a er godt begrunnede, og går inn for at denne bestemmelsen videreføres slik den lyder etter tilføyelsen som ble gjort ved vedtagelsen av miljøinformasjonsloven.

Når det gjelder spørsmålet om det er behov for å innføre en generell adgang til å nekte innsyn der sterke offentlige eller private interesser tilsier at det bør gjøres unntak fra offentlighet, har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall.

Utvalgets flertall, lederen Harald Hove og Mette Bredengen, Ramborg Elvebakk, Anders Hauger, Jan Erik Helgesen, Tonje Meinich og Nils E. Øy, finner ikke grunn til å foreslå innført en slik unntakshjemmel som finnes i den danske offentlighetsloven § 13 første ledd nr. 6, som generelt gir adgang til å nekte innsyn fordi sterke offentlige eller private hensyn tilsier at det bør gjøres unntak fra offentlighet. Flertallets generelle vurdering er at det bare skal være adgang til å nekte innsyn i de tilfeller der det foreligger et reelt og saklig behov, og at dette unntaksbehovet bør ivaretas gjennom unntaksbestemmelser som oppstiller presise unntaksvilkår. Målsetningen ved utformingen av unntaksbestemmelsene i utvalgets lovforslag er at disse skal dekke alle praktiske tilfeller der det foreligger et klart behov for unntak. Ut fra dette synspunktet har utvalget foreslått å utvide unntaksadgangen på enkelte spesifiserte punkter, jf. kapittel 15 foran.

Flertallet viser til at det i offentlighetsmeldingen utelukkende pekes på et område hvor det har vært spørsmål om lovens unntaksregler var tilstrekkelige. Dette gjelder opplysninger som om de ble kjent, ville lette gjennomføringen av straffbare handlinger. Det udekkede unntaksbehovet som forelå på dette punktet er nå dekket gjennom den nye bestemmelsen i offentlighetsloven § 6 a, som ble tilføyd i 2000. Som nevnt i kapittel 16.6 er bestemmelsen i tillegg senere utvidet i forbindelse ved vedtagelsen av miljøinformasjonsloven. Som pekt på ovenfor har utvalget i sitt lovutkast på en del nærmere spesifiserte punkter foreslått å innføre nye unntaksbestemmelser og å utvide enkelte eksisterende unntaksbestemmelser noe. Ut over dette kjenner flertallet ikke til andre områder hvor erfaringen har vist at det er udekkede unntaksbehov av særlig betydning.

Flertallet legger til grunn at unntaksreglene i utvalgets lovutkast i praksis vil være dekkende for de tilfeller der det er et saklig og reelt behov for unntak, og at det bare i sjeldne enkeltstående tilfeller vil kunne oppstå tvil om det foreligger adgang til unntak i tilfeller hvor et reelt og saklig unntaksbehov gjør seg gjeldende. Flertallet er videre skeptisk til en generell hjemmel som gir adgang til unntak av hensyn til sterke offentlige eller private hensyn. Det vil i særlig grad kunne gjøre seg gjeldende usikkerhet ved praktiseringen av en slik bestemmelse, fordi den nødvendigvis må utformes så generelt at det vil bli vanskelig å avgjøre hvor langt unntaksadgangen etter bestemmelsen rekker. Det vil videre være en fare for at praktiseringen av en slik bestemmelse vil skli ut, slik at den brukes til å gjøre unntak i tilfeller hvor det ikke gjør seg gjeldende et reelt og saklig behov for unntak.

Ut fra dette vurderer flertallet det slik at eventuelle udekkede unntaksbehov som skulle vise seg ved praktiseringen av loven, bør ivaretas ved at det gis nye og klart avgrensede unntaksregler som dekker behovet, slik som det ble gjort ved innføringen av offentlighetsloven § 6 a og den endring i denne bestemmelsen som skjedde i forbindelse med vedtagelsen av miljøinformasjonsloven.

Hele utvalget har vurdert justiskomiteens bemerkninger 16 i forbindelse med behandlingen av offentlighetsmeldingen om adgangen til å unnta henvendelser fra befolkningen til deres folkevalgte representanter fra offentlighet, og har ikke funnet grunn til å foreslå særlige unntaksregler for slike henvendelser.

Når det gjelder henvendelser til stortingsrepresentanter, vises det til at dette ikke vil reguleres av offentlighetsloven, men av Regler om dokumentoffentlighet for Stortinget. 17

For fylkeskommunale og kommunale folkevalgte og andre politikere med verv i stat eller kommune, vil utgangspunktet være at henvendelser de mottar er omfattet av loven dersom henvendelsen ut fra sitt innhold fremtrer slik at meningen er å påvirke eller medvirke i behandlingen av en sak i det organ vedkommende politiker er en del av. På den annen side vil henvendelser som ikke vedrører saksbehandlingen, men som har en utelukkende privat karakter, falle utenfor offentlighetsloven. 18

Utvalget legger til grunn at det unntaksbehovet som gjør seg gjeldende i forhold til slike henvendelser, vil ivaretas av de spesifiserte unntaksreglene som utvalget foreslår. Det antas at det særlig vil være behov i tilfeller der henvendelsene inneholder personlige opplysninger. I slike tilfeller vil imidlertid reglene om taushetsplikt ivareta unntaksbehovet. Utvalget stiller seg skeptisk til å innføre særlige og mer vidtgående unntaksregler for henvendelser som er rettet direkte til folkevalgte eller andre politikere.

Et mindretall, Ingvar Engen og Svein Roald Hansen, tar forbehold overfor flertallets avvisning av en mulig bestemmelse om hjemmel for unntak dersom sterke offentlige eller private hensyn tilsier det. Spørsmålet er tatt opp spesielt i mandatet, og er uttrykkelig nevnt i justiskomiteens innstilling 19 til offentlighetsmeldingen.

Det viser seg fra tid til annen at det oppstår spesielle situasjoner som kunne tilsi at man hadde en slik hjemmel. I praksis vil det aldri la seg gjøre å spesifisere enhver legitim unntakssituasjon gjennom presist angitte hjemler. Selv om det er sjelden at slike situasjoner oppstår, kan behovet være sterkt i de aktuelle tilfellene. En slik restbestemmelse ville bidra til å øke respekten for loven i forvaltningen, ved at man unngikk å komme opp i situasjoner der man ikke har hjemmel til å unnta et dokument som det ville være nokså åpenbart for de fleste at man ikke bør gi innsyn i.

At man har en slik bestemmelse i den danske loven, er også en indikasjon på at det her kan foreligge et saklig og reelt behov. Det bør la seg gjøre å utforme en eventuell bestemmelse om dette på en måte som gjør at muligheten for misbruk reduseres til et minimum.

Disse medlemmer mener derfor at det bør vurderes å ta inn en slik bestemmelse under det videre arbeid med revisjon av offentlighetsloven.