7 Lovens anvendelse i saker som behandles etter rettspleielovene og på andre tvisteløsningsorganer enn domstolene

7.1 Gjeldende rett – problemstilling

Etter offentlighetsloven § 1 tredje ledd gjelder ikke loven for saker som behandles etter rettspleielovene. Etter forskrift 14. februar 1986 nr. 351 til offentlighetsloven punkt IV nr. 2 omfatter rettspleielovene disse lovene: straffeprosessloven, domstolloven, tvistemålsloven, tvangsfullbyrdelsesloven, skjønnsprosessloven, konkursloven, skifteloven, jordskifteloven og rettsgebyrloven.

Unntaket i § 1 tredje ledd innebærer at offentlighetsloven ikke gir grunnlag for å kreve innsyn hos domstolene i dokumenter som har tilknytning til rettssaker. Dokumenter som har tilknytning til domstolenes forvaltningsmessige oppgaver, det vil i praksis si internadministrasjon, registreringer, notarialbekreftelser og lignende saker, og som ikke behandles etter en rettspleielov, omfattes imidlertid av offentlighetsloven. Enkelte av domstolenes forvaltningsmessige oppgaver vil imidlertid enten ha hjemmel i eller følge saksbehandlingsreglene i en rettspleielov, og dermed falle utenfor offentlighetsloven etter § 1 tredje ledd. I praksis er det for eksempel lagt til grunn at salærfastsettelser til advokater i straffesaker og under fri rettshjelpsordningen, faller inn under unntaket i offentlighetsloven § 1 tredje ledd fordi reglene i rettspleielovene om overprøving i hvert fall delvis gjelder i slike saker. Tilsvarende er det lagt til grunn at saker om dødsfallregistrering faller innunder unntaket fordi denne oppgaven er hjemlet i forskrift gitt i medhold av skifteloven § 12 a.

Unntaket i offentlighetsloven § 1 tredje ledd vil også gjelde der forvaltningsorganer behandler saker etter rettspleielovene. Dette innebærer blant annet at politiets og påtalemyndighetens virksomhet faller utenfor offentlighetsloven i den utstrekning deres virksomhet reguleres av straffeprosessloven. Det vil i praksis si at dokumenter i straffesaker stort sett vil falle utenfor offentlighetsloven.

Unntaket i offentlighetsloven § 1 tredje ledd innebærer videre at offentlighetsloven heller ikke gir rett til innsyn i rettssaksdokumenter (stevning, tilsvar og andre prosesskrifter) når dokumentene foreligger hos forvaltningen fordi forvaltningen er part i en rettssak eller av andre grunner. Før offentlighetsloven § 1 tredje ledd fikk sitt nåværende innhold i 1982, 1 var det antatt at rettssaksdokumenter som forelå hos forvaltningsorganer var omfattet av loven. Bakgrunnen for endringen var et ønske om å unngå forhåndsprosedyre i media. 2

Selv om også rettens avgjørelser (dommer, kjennelser og beslutninger) omfattes av ordlyden i offentlighetsloven § 1 tredje ledd, må det antagelig antas at rettsavgjørelser vil omfattes av loven når de foreligger hos et forvaltningsorgan. De hensyn som begrunner unntaket, gjør seg nemlig ikke gjeldende i forhold til rettens avgjørelser. Under enhver omstendighet er det grunn til å praktisere meroffentlighet i forhold til dommer og andre rettsavgjørelser som foreligger hos forvaltningen, jf. offentlighetsloven § 2 tredje ledd, i hvert fall så langt allmennheten vil kunne kreve innsyn i disse dokumentene hos domstolen (se kapittel 7.2.4 nedenfor om retten til innsyn hos domstolene).

Andre rettssaksdokumenter (stevning, tilsvar m.m.) som forvaltningen har utarbeidet eller mottatt i egenskap av å være part i saken, eller har mottatt til ren orientering eller til oppbevaring, vil imidlertid ikke være omfattet av offentlighetsloven selv om rettssaken de knytter seg til er avsluttet. Derimot vil et rettssaksdokument som tas inn som et dokument i en selvstendig forvaltningssak være omfattet av offentlighetsloven til tross for unntaket i offentlighetsloven § 1 tredje ledd, uavhengig av om rettssaken dokumentet knytter seg til er avsluttet. I slike tilfeller vil rettssaksdokumentet være omfattet av loven fordi det inngår som et saksdokument i en selvstendig forvaltningssak. Et eksempel på dette kan være saker om tilbakekallelse av en bevilling eller tillatelse på grunnlag av at innehaveren av bevillingen eller tillatelsen er straffet eller under etterforskning for en straffbar handling.

Unntaket i offentlighetsloven § 1 tredje ledd kommer i sivile saker bare til anvendelse etter at det er reist sak. Før dette foreligger det ikke noen sak som behandles etter rettspleielovene. Korrespondanse og andre dokumenter som gjelder rettstvister som er kommet til før det reises sak for domstolene, vil derfor være omfattet av offentlighetsloven. En annen sak er at offentlighetsloven ofte vil gi grunnlag for å unnta opplysninger som har tilknytning til rettstvister hvor det ennå ikke er reist sak.

Etter domstolloven § 33 b gjelder offentlighetsloven for Domstoladministrasjonen. Dette innebærer at offentlighetsloven gjelder i saker om det administrative tilsynet med domstolene. Når det gjelder dommerutnevnelser, presiseres det i domstolloven § 55 i at offentlighetsloven kommer til anvendelse samtidig som bestemmelsen utvider åpenheten noe i forhold til det som følger av offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 4.

Unntaket i offentlighetsloven § 1 tredje ledd er presisert i forskrift til offentlighetsloven 3 punkt IV. Forskriften lister blant annet opp hvilke lover som omfattes av unntaket. Siden unntaket bare knytter seg til saker som behandles etter de norske rettspleielovene, gjelder ikke unntaket for saker som Norge er involvert i for Den europeiske menneskerettighetsdomstol, EFTA-domstolen eller andre internasjonale domstoler. Offentlighetsloven får dermed anvendelse på dokumenter i slike saker. Når det ellers gjelder de spørsmål som oppstår i forbindelse med saker for internasjonale domstoler, vises det til kapittel 12 om unntak av hensyn til fremmede makter og internasjonale organisasjoner. I den grad anmodninger fra internasjonale domstoler eller andre internasjonale håndhevingsorganer overlates til domstolene, politiet eller påtalemyndigheten for gjennomføring, for eksempel opptak av forklaringer, vil anmodningene bli behandlet etter rettspleielovene. Unntaket i offentlighetsloven § 1 tredje ledd fører da til at offentlighetsloven ikke gjelder.

I tilfeller hvor tvister behandles av forvaltningsorganer og saksbehandlingen ikke reguleres av rettspleielovene, vil offentlighetsloven gjelde. Offentlighetsloven gjelder dermed for eksempel for konfliktrådenes virksomhet. 4 En annen sak er at innsynsadgangen her vil være begrenset på grunn av taushetspliktsbestemmelsen i konfliktrådsloven 5 § 10. Når det gjelder Tvisteløsningsorganet for offentlige anskaffelser, fremgår det uttrykkelig av lov om offentlige anskaffelser 6 § 7 a fjerde ledd at offentlighetsloven gjelder for organets virksomhet. For enkelte tvisteløsningsorganer er det gitt bestemmelser som innskrenker anvendelsen av offentlighetsloven. Et eksempel på dette er lov om behandling av forbrukertvister 7 § 5 tredje ledd som bestemmer at dokumentene i Forbrukerrådets klagesaker først blir offentlige etter bestemmelsene i offentlighetsloven fra det tidspunkt saken er endelig avsluttet i Forbrukerrådet eller endelig avgjort av Forbrukertvistutvalget. I forskrift 8 er det gitt en tilsvarende regel for dokumenter i saker for Forbrukertvistutvalget. I forskrift til offentlighetsloven 9 punkt III nr. 1 er det gitt en generell adgang til å unnta tariffavtaler som er sendt inn til Riksmeklingsmannen med hjemmel i lov 5. mai 1927 nr. 1 om arbeidstvister. Forskrift til offentlighetsloven punkt V nr. 9 gir videre en generell adgang til å unnta dokumenter som gjelder offentlige meklingsmyndigheters behandling av meklingssaker mellom arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner.

For noen tvisteløsningsorganer er det igjen gitt bestemmelser som helt utelukker anvendelse av offentlighetsloven. Et eksempel på dette finnes i en forskrift 10 som fastsetter at offentlighetsloven ikke gjelder for Meklingsnemnda for arbeidstakeroppfinnelser. 11

Unntaket i offentlighetsloven § 1 tredje ledd er ikke spesielt tatt opp i offentlighetsmeldingen eller i utvalgets mandat. Heller ikke offentlighetslovens anvendelse på andre tvisteløsningsorganer enn domstolene er tatt opp i meldingen eller utvalgets mandat. Når utvalget først foretar en omfattende gjennomgang av loven, er det imidlertid naturlig og hensiktsmessig å se nærmere også på disse spørsmålene.

7.2 Rettspleielovenes regler om rett til innsyn hos domstolene, politiet og påtalemyndigheten 12

7.2.1 Under saksforberedelsen

I sivile saker har ikke allmennheten noen alminnelig rett til innsyn i saksdokumentene (stevning, tilsvar, andre prosesskrifter, sakkyndige erklæringer mv.) hos domstolene, verken under sakens gang eller etter at saken er avsluttet.

I straffesaker har pressen etter forskrift om offentlighet i rettspleien 13 § 7 i utgangspunktet rett til innsyn i tiltalebeslutninger hos domstolene. Pressen må imidlertid henvende seg til påtalemyndigheten dersom den ønsker kopi (utskrift) av tiltalen. Etter påtaleinstruksen § 22-7 skal kopi gis når tiltalebeslutningen er forkynt for tiltalte og det ikke er sannsynlig at saken helt eller delvis vil bli ført bak lukkede dører. Med unntak av tiltalebeslutningen, er det i straffesaker ingen innsynsrett i dokumenter som utveksles under saksforberedelsen.

Det finnes ikke noe generelt forbud mot at domstolene gir innsyn under saksforberedelsen, verken i sivile saker eller i straffesaker. Det finnes imidlertid en regel om taushetsplikt i domstolloven § 63 a som svarer til forvaltningsloven § 13 første ledd. Taushetsplikten etter domstolloven § 63 a gjelder imidlertid ikke for opplysninger som er kommet frem i et rettsmøte eller en rettsavgjørelse, jf. bestemmelsens tredje ledd. På samme måte finnes det heller ikke noe generelt forbud mot at påtalemyndigheten eller politiet gir innsyn i straffesaker, men også disse er bundet av taushetsplikt etter straffeprosessloven §§ 61 a følgende. Taushetspliktreglene i straffeprosessloven er mer vidtrekkende enn domstollovens taushetspliktsbestemmelse.

7.2.2 Informasjon om rettsmøter

Etter forskrift om offentlighet i rettspleien § 2 første ledd skal enhver på forespørsel om en bestemt sak gis opplysning om tid og sted for rettsmøtet. Domstolenes plikt til å opplyse om tid og sted for rettsmøter er en grunnleggende forutsetning for prinsippet om møteoffentlighet i domstolloven § 124 første ledd. Forskriften §§ 3 til 6 14 inneholder bestemmelser om domstolenes plikt til å ha berammingslister (journal som viser tidspunkt og sted mv. for berammede rettsmøter) og om hva berammingslistene skal inneholde. Selv om domstolene ikke har noen plikt til å ha berammingslister før disse bestemmelsene trer i kraft, praktiserer domstolene allerede et system med slike lister.

7.2.3 Møteoffentlighet

Etter domstolloven § 124 første ledd er hovedregelen at rettsmøtene er offentlige. Begrepet rettsmøte er i domstolloven § 122 første ledd definert som ”de møter, som en ret holder til forhandling mellem parter eller for at avhøre parter, vidner eller sakkyndige eller foreta gransking, eller som loven særskilt har betegnet som retsmøter”.

Domstolloven §§ 125 til 127 inneholder unntak fra hovedregelen om offentlige rettsmøter. I noen tilfeller er unntak betinget av at retten i det enkelte tilfelle treffer beslutning om at et rettsmøte skal holdes bak lukkede dører, jf. domstolloven § 125 første ledd. I andre tilfeller fremgår det direkte av loven at rettsmøtet skal avholdes bak lukkede dører, jf. domstolloven § 126. Unntak fra hovedregelen er da ikke betinget av at retten treffer beslutning i det enkelte tilfelle. Domstolloven åpner adgang eller pålegger unntak fra hovedregelen ut fra en rekke forskjellige hensyn, blant annet statens forhold til en fremmed makt, privatlivets fred og familieforhold, jf. domstolloven § 125 første ledd bokstav a og b og annet ledd. Det finnes også en del regler om lukkede dører i andre lover.

7.2.4 Utskrift (kopi) av rettsavgjørelser

Etter tvistemålsloven § 135 er hovedregelen i sivile saker at enhver, hos domstolene, kan kreve utskrift (kopi) av rettsavgjørelser i en bestemt sak, og av rettsbøker for øvrig dersom de ikke er ført i rettsmøte for lukkede dører. Rettsbøkene vil, i tillegg til rettsavgjørelser, inneholde protokoller fra rettsmøtene.

En tilsvarende bestemmelse for straffesaker finnes i straffeprosessloven § 28 annet ledd. Denne bestemmelsen gir bare rett til kopi av dommer, ikke andre rettsavgjørelser. Retten til kopi i straffesaker utvides imidlertid gjennom forskrift om offentlighet i rettspleien § 8, slik at den også gjelder visse andre rettsavgjørelser enn dommer. I straffesaker er retten til kopi av rettsavgjørelser betinget av at avgjørelsen ikke er eldre enn fem år, og at avgjørelsen identifiseres på annen måte enn bare ved å oppgi siktedes navn, jf. straffeprosessloven § 28 annet ledd siste punktum. I sivile saker er det ikke satt slike begrensinger.

Den som har krav på kopi av en rettsavgjørelse, skal på anmodning få den tilsendt via post, telefaks, elektronisk post eller lignende, jf. forskrift om offentlighet i rettspleien § 9.

Både i sivile saker og i straffesaker kan domstolen nekte å gi kopi av en rettsavgjørelse dersom det foreligger et forbud mot offentlig gjengivelse av avgjørelsen, jf. tvistemålsloven § 135 annet ledd første punktum og straffeprosessloven § 28 annet ledd første punktum. Domstolen kan i det enkelte tilfelle forby offentlig gjengivelse blant annet ut fra hensynet til privatlivets fred eller fornærmedes ettermæle, jf. domstolloven § 130 første ledd bokstav a. Adgangen til å nekte kopi gjelder imidlertid ikke avgjørelsenes slutning (konklusjon). Den er alltid offentlig, med mindre avgjørelsen er eldre enn fem år, jf. straffeprosessloven § 28 annet ledd første punktum jf. annet punktum og tvistemålsloven § 135 annet ledd første punktum.

Domstolen skal også nekte å gi kopi av rettsavgjørelser dersom det er nedlagt pålegg om hemmelighold, jf. tvistemålsloven § 135 fjerde ledd siste punktum og straffeprosessloven § 28 tredje ledd siste punktum. Pålegg om hemmelighold, også når det gjelder rettsavgjørelser, kan blant annet nedlegges etter domstolloven § 128 når rettsmøte har vært avholdt for lukkede dører og retten finner at sakens opplysninger av særlige grunner bør hemmeligholdes. Domstolen skal videre nekte å gi kopi når det vil være betenkelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat, eller når det er grunn til å frykte at kopien vil bli nyttet på urettmessig vis, jf. tvistemålsloven § 135 fjerde ledd første punktum og straffeprosessloven § 28 tredje ledd første punktum. Det sistnevnte alternativet kan tenkes anvendt der domstolen sitter inne med konkrete holdepunkter for misbruksfare. Retten til kopi er ikke betinget av rettslig interesse eller et nærmere angitt behov. I normaltilfellene kan det derfor ikke kreves noen nærmere begrunnelse for kravet om kopi. Også når kopi kan nektes vil alltid avgjørelsens slutning være offentlig, unntatt slutningen i avgjørelser i straffesaker som er eldre enn fem år, jf. straffeprosessloven § 28 annet ledd første punktum jf. annet punktum og tvistemålsloven § 135 fjerde ledd.

7.3 Tvistemålsutvalgets forslag til regler om innsyn i saksdokumenter hos domstolene

I sin utredning med forslag til ny lov om tvisteløsning, som skal avløse tvistemålsloven av 1915, foreslår tvistemålsutvalget 15 regler som vil gi en utvidet adgang til innsyn i saksdokumenter (prosesskrifter mv.) hos domstolene i sivile saker. 16

Tvistemålsutvalgets lovforslag legger opp til noe mer skriftlig saksbehandling enn i dag. 17 Blant annet foreslår utvalget en bestemmelse om at retten kan pålegge partene å inngi et skriftlig sluttinnlegg før hovedforhandlingen. 18 Tvistemålsutvalget tenker seg at dette innlegget vil skissere sakens rammer. 19 Utvalget foreslår også en regel om at retten kan pålegge partene å inngi avgrensede skriftlige redegjørelser om særlig kompliserte faktiske eller rettslige spørsmål. 20

Hele utvalget mener at allmennheten skal gis rett til innsyn hos domstolen i rettsbøker, rettsavgjørelser, skriftlige sluttinnlegg og visse andre typer skriftlige innlegg samt skriftlige bevis som er ført for retten slik at retten kan bygge sin avgjørelse på dem. 21 Et mindretall i utvalget går inn for at allmennheten gis rett til innsyn i alle sakens dokumenter. 22 Hele utvalget mener at det må gjelde unntak fra allmennhetens innsynsadgang for sakstyper som skal behandles for lukkede dører, når det føres bevis som er underlagt taushetsplikt mv. 23

Når det gjelder tidspunktet for når allmennhetens innsynsrett skal inntre, skiller tvistemålsutvalget mellom saker som avgjøres etter muntlige forhandlinger og saker som avgjøres utelukkende på grunnlag av skriftlig behandling. 24 I saker som avgjøres etter muntlige forhandlinger foreslår utvalget at innsynsretten i partenes skriftlige innlegg skal inntre så snart innleggene er kommet inn til domstolen, og at innsynsretten i skriftlige bevis skal inntre når beviset er ført for retten, det vil i praksis si når det er dokumentert under hovedforhandlingen. 25 I saker som avgjøres etter muntlige forhandlinger og hvor en av partene i saken har krevd at det skal gjøres unntak fra innsynsretten, mener utvalget videre at domstolen bør ha en adgang til å utsette avgjørelsen av innsynsspørsmålet til avsigelsen av den dom eller kjennelse som avgjør saken. Når det gjelder saker som avgjøres utelukkende på grunnlag av en skriftlig behandling, deler utvalget seg i et flertall og et mindretall. 26 Flertallet går inn for at innsynsretten i slike tilfeller først skal inntre når saken er avgjort i vedkommende instans. Mindretallet går inn for at innsynsretten skal inntre etter hvert som de skriftlige innleggene kommer inn til domstolen.

Tvistemålsutvalget foreslår ingen endringer i offentlighetsloven.

7.4 Utvalgets vurderinger

7.4.1 Offentlighetsloven § 1 tredje ledd

Utvalget finner ikke grunn til å foreslå endringer i offentlighetslovens virkeområde for så vidt gjelder rettssaksdokumenter som befinner seg hos domstolene. Utvalget viser til at en regulering av dette spørsmålet naturlig hører hjemme i rettspleielovene, ikke i offentlighetsloven. Utvalget viser videre til at dette spørsmålet nylig er grundig vurdert av tvistemålsutvalget innenfor rammen av tvistemålsloven, 27 og at spørsmålet vil bli fulgt opp av Justisdepartementet i oppfølgingen av tvistemålsutvalgets utredning. Det konstateres i denne forbindelse at både flertallet og mindretallet i tvistemålsutvalget foreslår endringer som vil utvide allmennhetens adgang til innsyn i saksdokumenter i sivile saker hos domstolene. 28 Utvalget hilser velkommen en endring i tråd med tvistemålsutvalgets forslag, uten at utvalget finner grunn til å vurdere nærmere de to fraksjonenes standpunkter.

Utvalget har heller ikke funnet grunn til å foreslå endringer når det gjelder lovens anvendelse i saker politiet, påtalemyndigheten og andre forvaltningsorganer behandler etter rettspleielovene.

Domstolenes forvaltningsmessige oppgaver inngikk ikke i tvistemålsutvalgets mandat, og dette spørsmålet er heller ikke omtalt i tvistemålsutvalgets utredning.

Offentlighetslovutvalget kan ikke se noen grunn til at det skal være avgjørende for om domstolenes forvaltningsmessige oppgaver skal være omfattet av offentlighetsloven, om oppgaven er hjemlet i en rettspleielov eller om den delvis følger saksbehandlingsreglene i en rettspleielov, jf. kapittel 7.1. Etter utvalgets syn vil det ofte være tilfeldig om domstolenes forvaltningsoppgaver har hjemmel i en rettspleielov eller i annen lovgivning eller om domstolenes forvaltningsgjøremål følger saksbehandlingsreglene i en rettspleielov. At oppgaven er hjemlet i en rettspleielov eller delvis følger saksbehandlingsreglene i en slik lov, sier i seg selv heller ikke noe om oppgavens karakter. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at rettsgebyrloven ikke tas med i opplistingen av rettspleielovene i forskriftene til en ny offentlighetslov. 29 Utvalget viser til at domstolenes beregning og innkreving av gebyr etter rettsgebyrloven fullt ut må anses som en forvaltningsmessig oppgave. Samtidig foreslår utvalget en presisering som innebærer at domstolenes forvaltningsgjøremål alltid vil være omfattet av offentlighetsloven, uavhengig av om oppgavene er hjemlet i eller følger saksbehandlingsreglene i en rettspleielov. Som en konsekvens av dette forslaget, vil det ikke være nødvendig å ta med en bestemmelse som svarer til forskrift til offentlighetsloven punkt IV nr. 1 i forskriftene til en ny offentlighetslov.

I forskrift til offentlighetsloven punkt IV nr. 3 er det bestemt loven ikke gjelder for Rikslønnsnemnda og Arbeidsretten. Rikslønnsnemnda bør etter utvalgets oppfatning vurderes på samme måte som andre tvisteløsningsorganer som ikke er domstoler, jf. kapittel 7.4.2 nedenfor. Arbeidsretten er utvilsomt en domstol, og offentlighetsloven bør, på samme måte som for de andre domstolene, ikke gjelde for dokumenter i saker for Arbeidsretten. Den løsning som er lagt til grunn i forskrift til offentlighetsloven punkt IV nr. 3 innebærer imidlertid at Arbeidsrettens virksomhet helt er unntatt fra offentlighetsloven. I motsetning til det som er tilfelle for de andre domstolene, vil også dokumenter som knytter seg til Arbeidsrettens forvaltningsoppgaver falle utenfor offentlighetsloven. Selv om Arbeidsretten har færre forvaltningsoppgaver enn de alminnelige domstoler, mener utvalget at offentlighetsloven bør gjelde for Arbeidsretten i samme utstrekning som den gjelder for de andre domstolenes virksomhet. Bestemmelsen som unntar Arbeidsretten i forskrift til offentlighetsloven punkt IV nr. 3 bør derfor ikke tas med i forskriftene til en ny offentlighetslov.

Spørsmålet om offentlighetsloven bør gjelde for rettssaksdokumenter som foreligger hos forvaltningsorganer som er part i saken, falt utenfor tvistemålsutvalgets mandat og er følgelig ikke omtalt i tvistemålsutvalgets utredning.

Etter offentlighetslovutvalgets oppfatning bør man på dette punktet revurdere det standpunktet som ble inntatt da offentlighetsloven § 1 tredje ledd fikk sitt nåværende innhold. 30

Betenkelighetene ved å gi innsyn i rettssaksdokumenter hos det forvaltningsorgan som er part i saken, er etter utvalgets oppfatning ikke store. Utvalget viser til at rettssaksdokumenter som befinner seg hos forvaltningen var omfattet av offentlighetsloven frem til lovendringen i 1982. Det fremkom ikke i forbindelse med endringen opplysninger om at ordningen hadde skapt særlige problemer. 31 Videre vil mye av det som i dag fremlegges som vedlegg til stevninger, tilsvar og andre prosesskrifter i saker hvor det offentlige er part, allerede være omfattet av offentlighetsloven. Det er da liten grunn til at selve prosesskriftene skal holdes utenfor offentlighetsloven.

Forvaltningens motpart vil i en del tilfeller legge opp til medieomtale og forhåndsprosedyre for å skape blest om saken, kanskje for å legge press på det offentlige. Dagens lovgivning er ikke til hinder for at det offentliges motpart i denne forbindelse gir egne og det offentliges prosesskrifter til pressen. Det forekommer også at forvaltningen selv eller forvaltningens prosessfullmektig uttaler seg til pressen under saksforberedelsen i saker der forvaltningen er part. Debatten om den stigende tendensen til å forhåndsomtale rettssaker i media knytter seg først og fremst til straffesaker. Forvaltningen som sådan vil meget sjelden opptre som part i en straffesak selv om muligheten er der, jf. straffeloven § 48 a. Sivile saker vil oftest gjelde spørsmål av en slik karakter eller kompleksitet at det ikke er fare for noen slik omfattende mediedekning med utstrakt forhåndsprosedyre som vi har sett i en del straffesaker de senere årene.

Dersom prosesskriftene inneholder sensitive personopplysninger, næringsopplysninger eller opplysninger hvor andre særlige hensyn tilsier at opplysningene ikke bør offentliggjøres, vil offentlighetslovens unntaksregler her som ellers ivareta dette.

Offentlighetslovutvalget viser videre til at et samlet tvistemålsutvalg mener at ”(e)t hovedsynspunkt for saker mot det offentlige så langt blir at der hovedforhandlingen vil bli avholdt som åpent rettsmøte, vil normalt verken hensynet til personvern eller effektiv saksopplysning eller tvisteløsning med noen særlig tyngde tilsi at offentligheten ikke bør ha innsyn i prosesskriftene med bilag”. 32

Gode grunner tilsier at rettssaksdokumenter som forvaltningen utferdiger eller mottar som part, bør være omfattet av offentlighetsloven. Samtidig kan ikke utvalget se tungtveiende hensyn mot å utvide lovens virkeområde på dette punktet. Rettssaker der det offentlige er part vil ofte gjelde spørsmål om det offentliges vedtak eller handlinger, kan anses rettmessige. En rettssak kan etter omstendighetene gi en særlig grundig belysning av forvaltningens virksomhet i den aktuelle saken. Innsyn i slike dokumenter kan bidra til kunnskap om forvaltningens saksbehandling og avveininger på ulike saksområder. Selv om rettssaker som involverer forvaltningen vil gjelde forvaltningens handlemåte i enkeltsaker, vil sakene ofte belyse generelle regler om forvaltningens virksomhet som vil ha interesse ut over den konkrete saken. Iblant kan sakene ha særdeles stor prinsipiell interesse – både ut fra et rettslig og et samfunnsmessig perspektiv. Dette vil for eksempel gjelde saker der det er spørsmål om lovgivningen er i samsvar med Grunnloven eller våre folkerettslige forpliktelser. Rettssaksdokumenter vil med andre ord ofte kunne belyse spørsmål som ligger i kjerneområdet for offentlighetsprinsippet.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn å utvide offentlighetslovens virkeområde til å omfatte rettssaksdokumenter som forvaltningen mottar og utarbeider som part i en sak. Etter forslaget vil rettssaksdokumenter som befinner seg hos et forvaltningsorgan som ikke har partsstatus, på samme måte som i dag, falle utenfor loven med mindre dokumentene hos vedkommende forvaltningsorgan inngår som et saksdokument i en selvstendig forvaltningssak.

7.4.2 Innsyn hos andre tvisteløsningsorganer enn domstolene

I kapittel 7.1 er det pekt på at forholdet til offentlighetsloven er regulert på ulike måter for andre tvisteløsningsorganer enn domstolene. I en del tilfeller gjelder offentlighetsloven fullt ut, enten ved at dette er uttrykkelig bestemt eller ved at det følger av offentlighetsloven § 1. I andre tilfeller er det gitt særlige bestemmelser som innskrenker eller helt utelukker anvendelse av offentlighetsloven.

Utvalget finner det ikke hensiktsmessig å gjennomgå alle de særregler som finnes om offentlighetslovens anvendelse på ulike tvisteløsningsorganer. Utvalget mener imidlertid at det bør foretas en gjennomgang av disse reglene, og vil i denne forbindelse gi uttrykk for noen generelle vurderinger som bør ligge til grunn for en slik gjennomgang.

Der en klage over en forvaltningsavgjørelse kan bringes inn for et overordnet forvaltningsorgan etter normalordningen i forvaltningsloven § 28 første ledd, gjelder offentlighetsloven fullt ut for klageinstansen. Det finnes i dag, etter det utvalget er kjent med, ingen regler som gjør unntak fra dette der klageinstansen er et overordnet forvaltningsorgan.

I en del tilfeller gjelder det avvikende ordninger, slik at klager over forvaltningsavgjørelser ikke behandles av overordnet forvaltningsorgan, men av egne klageorganer som er organisert utenfor den vanlige forvaltningsstrukturen (klagenemnder). Et eksempel på dette er Utlendingsnemnda, jf. utlendingsloven 33 §§ 38 a følgende, som behandler klager over avgjørelser truffet av Utlendingsdirektoratet. Slike klager ble tidligere behandlet av Justisdepartementet. I disse tilfellene bør offentlighetsloven etter utvalgets oppfatning alltid gjelde fullt ut for klageorganet, på samme måte som om klagen hadde blitt behandlet av et overordnet forvaltningsorgan. Opprettelse av et særskilt klageorgan for å behandle forvaltningsklager, bør ikke føre til mindre offentlighet.

En annen kategori tvisteløsningsorganer er de som ikke behandler klager over forvaltningsavgjørelser, men ulike former for tvister mellom private. Eksempler på dette er Forbrukertvistutvalget og Meklingsnemnda for arbeidstakeroppfinnelser. De tvisteløsningsorganer som faller innunder denne kategorien, er ofte opprettet som et alternativ til domstolsbehandling, dels for å sikre billigere, enklere og hurtigere behandling for partene og dels for å avlaste domstolene. Ut fra dette vil det etter utvalgets syn ofte være naturlig å sidestille disse organene med domstolene når det gjelder innsynsrett for allmennheten. Etter utvalgets oppfatning bør allmennheten i hvert fall ha samme rett til innsyn i slike tvisteløsningsorganers virksomhet som i domstolenes virksomhet. Det betyr at offentlighetsloven bør gjelde fullt ut for den del av slike organers virksomhet som ikke gjelder de konkrete tvister, og at allmennheten bør ha innsyn i avgjørelsene i tvister som organene behandler. Bestemmelser som helt avskjærer anvendelse av offentlighetsloven på slike tvisteløsningsorganer, er etter utvalgets syn meget uheldige. Et eksempel på dette finnes i forskrift om Meklingsnemnda for arbeidstakeroppfinnelser 34 § 19 første ledd, Slike bestemmelser kan føre til at det ikke er innsynsrett for allmennheten i noen del av organets virksomhet, heller ikke i avgjørelsene som gjelder konkrete tvister. 35

Tvisteløsningsorganet for offentlige anskaffelser faller i en gruppe mellom vanlige forvaltningsklager og tvister der private kan opptre som part like gjerne som det offentlige. Offentlige anskaffelser er et område der hensynene bak offentlighetsprinsippet veier tungt. Etter utvalgets syn er en naturlig konsekvens av dette at lov om offentlige anskaffelser uttrykkelig presiserer at offentlighetsloven gjelder for Tvisteløsningsorganet, 36 og at Tvisteløsningsorganet i forskriften til loven, i tillegg til innsynsretten etter offentlighetsloven, er pålagt å sørge for publisering av sine avgjørelser. 37

En ytterligere kategori tvisteløsningsorganer er offentlige meklingsmyndigheter som behandler konflikter mellom arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner. Utvalget viser til at det rent faktisk allerede er mye offentlighet omkring disse årvisse prosessene, og har vanskelig for å se at det her er behov for særlige unntaksregler. De særlige behov som eventuelt gjør seg gjeldende kan i hvert fall ikke strekke seg lenger enn til å begrunne regler om utsatt offentlighet inntil konflikten er avsluttet. På denne bakgrunn bør det vurderes nøye om unntaksreglene i forskrift til offentlighetsloven 38 punkt III nr. 1 og punkt V nr. 9 bør videreføres i forskriftene til en ny offentlighetslov.