15 Andre unntak

15.1 Innledning

I utvalgets mandat åpnes det for at utvalget kan ”ta opp sider ved offentlighetsloven med forskrifter og tilstøtende lovgivning som utvalget mener bør utredes og eventuelt endres, selv om temaene ikke er tatt opp i meldingsarbeidet”. På denne bakgrunn vil utvalget i dette kapitlet foreta en gjennomgang av unntaksbestemmelsene i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 2 til 9 og i forskrift 14. februar 1986 nr. 351 til offentlighetsloven punkt V. Disse reglene er ikke nærmere berørt i offentlighetsmeldingen eller den etterfølgende stortingsbehandlingen, bortsett fra unntaket for dokumenter i ansettelsessaker 1 i § 6 første ledd nr 4. Utvalget vil i tillegg vurdere om det er behov for å innføre nye unntaksregler for å ivareta unntaksbehov som ikke er tilstrekkelig dekket av unntakshjemlene i den gjeldende offentlighetsloven. Unntaksreglene i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 1 og § 6 a er behandlet i henholdsvis kapittel 12 og 16.

15.2 Generelt om offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 2 til 9

Bestemmelsene i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 2 til 9 knytter unntaksadgangen først og fremst til dokumentenes innhold. Ellers omfatter bestemmelsene i denne paragrafen en rekke forskjellige forhold.

Dersom et dokument inneholder en eller flere opplysninger som går inn under § 6, kan i utgangspunktet hele dokumentet unntas fra offentlighet. Begrunnelsen for dette er blant annet at det ofte kan være vanskelig å skille ut de opplysningene som bør beskyttes. 2 Dersom slik utskilling ikke er problematisk, vil det imidlertid være grunn til å praktisere delvis meroffentlighet, jf. offentlighetsloven § 2 tredje ledd.

15.3 Utvalgets generelle vurderinger i tilknytning til unntaksbestemmelsene i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 2 til 9

Som påpekt i kapittel 15.2 fremstår § 6 som en samleparagraf med en rekke unntaksbestemmelser som omfatter en rad ulike forhold som kan begrunne unntak. Utvalgets målsetning har vært å presisere innholdet i de ulike unntaksreglene i paragrafen. En konsekvens av dette ville være at paragrafen totalt ville få et så stort omfang at den ble uoversiktlig dersom alle unntakene fortsatt skulle samles i samme paragraf. Utvalget legger derfor opp til at bestemmelsene i dagens § 6 spaltes i flere paragrafer. Utvalgets nærmere vurderinger og forslag i denne forbindelse vil fremgå nedenfor under behandlingen av de enkelte bestemmelser i § 6 første ledd nr. 2 til 9.

I kapittel 15.2 er det vist til at unntaksadgangen etter dagens § 6 er knyttet til dokumentet i sin helhet dersom dokumentet inneholder enkelte opplysninger som omfattes av et av unntakene i bestemmelsen. Utvalget viser til drøftelsene i kapittel 9.4.3 om hva unntaksadgangen bør knyttes til. Med utgangspunkt i de synspunkter som der fremkommer, har utvalget ved gjennomgangen av de enkelte unntaksbestemmelse i § 6 første ledd nr. 2 til 9 vurdert om unntaksadgangen bare bør knyttes til de deler av (opplysninger i) et dokument der unntaksbehovet gjør seg gjeldende, eller til dokumentet i sin helhet.

Utvalget vil også vurdere om det finnes unntaksbehov som ikke er dekket gjennom unntaket i § 6 eller i andre av lovens unntaksbestemmelser. I de tilfellene der det viser seg å oppstå klare behov for unntak som ikke uttrykkelig er dekket i lovens unntaksbestemmelser, vil man i praksis ofte løse dette gjennom en utvidende tolkning av en av lovens unntaksbestemmelser. Dette er etter utvalgets oppfatning uheldig, fordi det kan være med på å utvikle en tendens i retning av at lovens unntaksregler tøyes slik at det også gjøres unntak i tilfeller hvor det ikke gjør seg gjeldende et saklig og reelt behov. Etter utvalgets syn bør man derfor i størst mulig utstrekning forsøke å dekke unntaksbehov gjennom å innføre presise unntakshjemler.

15.4 Offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 2 – unntak av hensyn til det offentliges økonomiforvaltning, personalforvaltning og kontroll- og reguleringstiltak

15.4.1 Innledning – gjeldende rett

Offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 2 inneholder tre forskjellige unntaksbestemmelser, jf. bokstav a til c.

Bestemmelsen i § 6 første ledd nr. 2 bokstav a gir for det første adgang til å nekte innsyn dersom dette er påkrevd av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av statens, kommunens eller vedkommende organs økonomiforvaltning. Formålet med dette unntaket er å beskytte det offentliges privatøkonomiske interesser i forhandlingssituasjoner. 3 Ut fra formålet er bestemmelsen særlig praktisk for offentlige organer som driver forretningsvirksomhet, men den vil også være viktig for tradisjonelle forvaltningsorganer som skal forhandle om innkjøp og andre avtaler. Bestemmelsen beskytter bare det offentliges privatøkonomiske interesser.

Dersom det utelukkende er hensynet til den private part som tilsier unntak, vil bestemmelsen ikke komme til anvendelse. At det er de privatøkonomiske interessene som beskyttes, medfører at bestemmelsen vil gjelde i saker om kjøp, salg og avtaleinngåelser generelt, men ikke i saker som gjelder det offentliges interne økonomiforvaltning, slik som budsjettsaker og lignende. Siden formålet med bestemmelsen er å beskytte det offentliges forhandlingsposisjon, kreves det som utgangspunkt at opplysningene har et konkurransemessig aspekt for at de skal kunne unntas i medhold av bestemmelsen. Den krever at offentlighet må kunne skade det offentliges forhandlingsposisjon eller strategiske stilling i den aktuelle saken eller i fremtidige saker. 4

Når det gjelder offentlige anskaffelser, vil bestemmelsen i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 2 bokstav a første alternativ i stor utstrekning suppleres av bestemmelsene i forskrift 14. februar 1986 nr. 351 til offentlighetsloven punkt V nr. 12, som utvider unntaksadgangen for dokumenter i slike saker. Det vises til kapittel 14 der bestemmelsen er behandlet.

Offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 2 bokstav a gir for det annet rett til unntak der dette er påkrevd av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av statens, kommunens eller vedkommende organs lønns- eller personalforvaltning.

Når det gjelder alternativet ”lønnsforvaltning”, er formålet først og fremst å beskytte det offentliges forhandlingsposisjon. 5 Som et utgangspunkt må det kreves at offentlighet kan svekke organets strategiske stilling i den aktuelle saken eller i fremtidige saker, typisk i lønnsforhandlinger. Bestemmelsen gjelder både i individuelle og i kollektive forhandlinger om lønn.

Alternativet ”personalforvaltning” vil gi adgang til unntak også ved forhandlinger som ikke direkte berører forvaltningens økonomiske interesser, for eksempel der dokumentene gjelder andre arbeidsvilkår enn lønn. Dette alternativet kan også i visse tilfeller gi adgang til unntak for dokumenter som gjelder konflikter på en arbeidsplass. Siden formålet med bestemmelsen er å beskytte det offentliges interesser, kan ikke personvernhensyn i seg selv gi grunnlag for unntak. Forvaltningsorganet vil imidlertid ikke være avskåret fra å legge vekt på slike interesser i tillegg til eventuelle offentlige interesser som tilsier unntak.

Bestemmelsen i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 2 bokstav b gir adgang til unntak der det er påkrevd av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av rammeavtaler med næringslivet. Bestemmelsen tar først og fremst sikte på å beskytte det offentliges interesser i forhandlinger om slike avtaler, jf. jordbruks- og fiskeriavtalen. 6 Det er et vilkår at det dreier seg om avtaler som har karakter av ”rammeavtale”, det vil si en avtale av et visst omfang og som har et kollektivt preg.

Etter bestemmelsen i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 2 bokstav c kan det gjøres unntak der det er påkrevd fordi offentlighet ville motvirke offentlige kontroll- eller reguleringstiltak eller andre nødvendige pålegg eller forbud, eller medføre fare for at slike tiltak ikke kan gjennomføres.

For at bestemmelsen skal få anvendelse, må for det første det aktuelle dokumentet inneholde opplysninger om offentlige kontroll- eller reguleringstiltak eller andre nødvendige pålegg eller forbud. Som typiske eksempler på forhold som kan være omfattet av bestemmelsen kan nevnes en planlagt forhøyelse, nedsettelse eller opphevelse av en skatt eller en avgift, innføring av nye tollbestemmelser og et eksport- eller importforbud. Både løpende kontroller, som for eksempel promillekontroller, og etterfølgende kontroller, som for eksempel bokettersyn, er omfattet av bestemmelsen. Det er i praksis også antatt at forebyggende sikringstiltak kan være omfattet av bestemmelsen, for eksempel opplysninger om sikkerhetstiltak ved et våpenlager. For opplysninger av denne typen vil for øvrig også offentlighetsloven § 6 a kunne gi grunnlag for unntak.

Vilkåret om at offentlighet ville ”motvirke” tiltakene innebærer et krav om at offentlighet kan føre til omgåelses- eller unngåelsestransaksjoner eller på annen måte svekke effektiviteten av tiltakene. Risikoen for at offentlighet vil motvirke tiltaket, må være noenlunde klar og direkte.

Det er ikke tilstrekkelig til at bestemmelsen skal få anvendelse, at offentlighet vil virke forstyrrende eller skape praktiske vanskeligheter for gjennomføringen av tiltaket.

Kravet om at unntak må være ”påkrevd” gjelder for alle unntaksalternativene i § 6 første ledd nr. 2 bokstav a til c. Dette er et nokså strengt vilkår. Det må således foreligge en noenlunde reell fare for at det vil oppstå skade på de interessene bestemmelsen skal beskytte.

Det er en forutsetning for å anvende bestemmelsene at unntak er påkrevd på det tidspunktet innsynskravet avgjøres. Ofte er det etter noen tid ikke lenger særlig behov for å unnta slike dokumenter som omfattes av § 6 første ledd nr. 2 bokstav a til c. Bestemmelsen vil da ikke lenger gir grunnlag for å nekte innsyn.

15.4.2 Utvalgets vurderinger

Utvalgets generelle vurdering er at det ikke er grunn til å foreslå materielle endringer av betydning i unntaksbestemmelsene i § 6 første ledd nr. 2 bokstav a til c. Det er imidlertid grunn til å gjennomgå bestemmelsene for å se om de kan utformes på en måte som gjør at innholdet i unntaksvilkårene trer klarere frem.

Etter utvalgets oppfatning er det nær sammenheng mellom de ulike bestemmelsene i § 6 første ledd nr. 2. De tre unntaksbestemmelsene tar sikte på å ivareta et fortrolighetsbehov som gjør seg gjeldende under en pågående prosess, men som vanligvis ikke vil gjøre seg gjeldende etter at den aktuelle prosessen er avsluttet.

Unntaksbestemmelsene i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 2 bokstav a til c er dermed i realiteten langt på vei regler om utsatt offentlighet, ettersom det regelmessig vil være slik at unntaksbehovet og dermed adgangen til å gjøre unntak vil falle bort etter at det har gått noen tid. Etter utvalgets vurdering bør dette vesentlige aspektet komme tydeligere frem i loven. Utvalget foreslår derfor at det presiseres i lovteksten at det bare er adgang til å gjøre unntak ”så lenge” det er påkrevd.

Når det gjelder rammeavtaler med næringslivet, foreslår utvalget at unntaksadgangen ikke lenger bør følge av selve loven. Loven bør i stedet bare åpne adgang til å gi forskrifter om at det kan gjøres unntak av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av forhandlinger om slike avtaler. Anvendelsesområdet for § 6 første ledd nr. 2 bokstav b er snevert. Det er bare ved et fåtall årvisse forhandlinger at unntaket kan være aktuelt. I stedet for en generell unntaksbestemmelse i loven for disse tilfellene, vil det være bedre å regulere spørsmålet i forskrifter der de aktuelle forhandlingene spesifiseres og angis uttømmende. En slik løsning fjerner tvil om hva unntaket omfatter. Dermed reduseres faren for at det gjøres unntak i større utstrekning enn tilsiktet. Forslaget innebærer at det bare vil være adgang til å gjøre unntak av hensyn til gjennomføringen av rammeavtaler dersom det er gitt forskrift om dette, med mindre opplysningene eller dokumentet kan unntas etter andre unntaksbestemmelser. Det foreslås at forskriftshjemmelen presiserer at det bare kan gjøres unntak av hensyn til statens rammeavtaler.

Utvalget mener videre at unntaksadgangen i de unntaksbestemmelsene som skal erstatte § 6 første ledd nr. 2 i dagens lov, bare bør knyttes til de deler av dokumentet der unntaksbehovet gjør seg gjeldende, ikke som i dag til dokumentet i sin helhet. Unntaksbehovet vil i de tilfellene som omfattes av § 6 første ledd nr. 2, som oftest kunne ivaretas gjennom å unnta enkeltstående opplysninger.

Unntaksbestemmelsene i dagens lov § 6 første ledd nr. 2 bokstav a og b hører naturlig sammen, siden begge unntakene tar sikte på å verne det offentliges forhandlingsposisjon. Unntaket i § 6 første nr. 2 bokstav c står for så vidt i en annen stilling, siden det her er tale om å sikre en effektiv gjennomføring av det offentliges kontroll- og reguleringstiltak. På denne bakgrunn er bestemmelsene som skal tre i stedet for § 6 første ledd nr. 2 foreslått delt i to paragrafer.

15.5 Offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 3 – unntak for statsrådets protokoller

15.5.1 Innledning. Om forholdet mellom regjeringskonferanser og statsråd

Regjeringen samles normalt til regjeringskonferanse to ganger i uken, mandag og torsdag. Torsdagens regjeringskonferanse innledes med forberedende statsråd. Der gjennomgår regjeringen de sakene som skal vedtas i statsråd, som normalt holdes på Slottet hver fredag.

Regjeringskonferansene har ingen formell basis, verken i Grunnloven eller annen lovgivning, og regjeringen som sådan er ikke tillagt noen formell myndighet. 7 Myndigheten tilligger enten det enkelte departement eller Kongen i statsråd. Regjeringskonferansene er således et forum hvor regjeringen samordner sin politikk med tanke på det standpunkt departementene skal ta i de sakene disse har ansvaret for eller skal innstille på i saker som behandles i statsråd.

Saker som drøftes i regjeringen presenteres gjennom regjeringsnotater (”r-notater”). Disse notatene er normalt på 2 til 3 sider og omfatter en presentasjon av hovedmomentene i saken og forslag til konklusjon. R-notatene har alltid vært sirkulert mellom berørte departementer før de presenteres i regjeringen. Den konklusjon som trekkes vil enten ligge til grunn for de vedtak vedkommende departement treffer eller for det forslag som skal vedtas av Kongen i statsråd.

Statsministerens kontor setter opp dagsorden for regjeringskonferansene etter at departementene har meldt opp de saker de ønsker drøftet. Både dagsorden og regjeringsnotatene er fortrolige dokumenter. Under regjeringskonferansene føres det referat, og det settes opp en protokoll over de saker som er behandlet og de tilrådinger som er gitt av fagstatsrådene i den enkelte saken. Referatet som skrives, anses som statsministerens egne interne referater. Det vises til kapittel 10.6.4.6 hvor unntaket for r-notater mv. drøftes.

Statsråd holdes normalt hver fredag på Slottet. De saker som behandles i statsråd, har vært behandlet i forberedende statsråd. I de saker som legges frem i statsråd, er det utarbeidet et såkalt statsrådsforedrag fra den statsråd som legger frem saken. Her begrunnes det forslag til kongelig resolusjon som statsråden fremmer.

Etter hvert statsråd utarbeides det en protokoll over alle beslutninger som er truffet. Protokollens innhold vil i praksis svare til listen over saker som blir satt opp forut for statsråd. Vedtaksprotokollen undertegnes av Kongen og alle statsrådene som har vært til stede. Utover selve beslutningen vil protokollen ikke inneholde stort andre opplysninger enn hvilke statsråder som var til stede, og hvem som eventuelt dissenterte. Etter Grunnlovens § 75 bokstav f oversendes statsrådets protokoller til Stortinget hvert halvår.

I tillegg til vedtaksprotokollen skal ethvert departements foredrag, det vil si den fulle teksten til resolusjonen, heftes inn i vedkommende departements referatprotokoll, jf. regjeringsinstruksen § 4 nr. 8. Referatprotokollen gir en samlet oversikt over alle kongelige resolusjoner departementet har fremmet. Den kongelige resolusjon består av en overskrift som angir sakstypen, hva saken angår, og tilrådingen. Teksten i foredraget skal være så utfyllende at den danner et godt beslutningsgrunnlag i saken. Denne referatprotokollen oversendes også Stortinget.

15.5.2 Adgangen til å unnta statsrådslister, statsrådets protokoller og referatprotokoller – gjeldende rett

Offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 3 gir adgang til å unnta statsrådets protokoller fra offentlighet. Unntaket omfatter i alle fall statsrådslister og vedtaksprotokoller. Etter fast praksis skal det ikke gis innsyn i statsrådslistene etter reglene om meroffentlighet i § 2 tredje ledd. 8 De fleste beslutningene blir imidlertid offentliggjort i publikasjonen ”Offisielt fra statsråd” umiddelbart etter statsråd. 9 Publikasjonen gjøres tilgjengelig på internett. 10

I juridisk teori er det antatt at unntaket i § 6 første ledd nr. 3 også omfatter referatprotokollene. 11 Her praktiseres altså meroffentlighet etter behandlingen i statsråd. 12

Unntakshjemmelen i § 6 første ledd nr. 3 overlapper for en stor del unntaket i § 5 første ledd. Regjeringen anses som ett organ, og dokumenter som regjeringen utarbeider for sin interne saksforberedelse, kan da unntas fra offentlighet etter denne bestemmelsen. Dette innebærer at lister til bruk i statsråd kan unntas etter § 5 første ledd. Det kan også de kongelige resolusjonene i referatprotokollene. Vedtaksprotokollene kan derimot ikke anses som dokumenter til den interne saksforberedelse og kan ikke unntas med hjemmel i § 5 første ledd.

15.5.3 Fremmed rett

Den danske offentlighetsloven gjør i § 10 nr. 1 unntak for ”statsrådsprotokoller, referater af møder mellem ministre og dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til brug for sådanne møder”. Den islandske offentlighetsloven har et tilsvarende unntak i § 4 nr. 1. Svensk og finsk rett har ikke særlige unntak for statsrådets protokoller.

15.5.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår å oppheve unntaket i § 6 første ledd nr. 3.

Unntaket fremstår i dag som unødvendig. Utvalget viser til at det i stor grad praktiseres meroffentlighet for slike dokumenter som omfattes av unntaket. I den utstrekning det gjør seg gjeldende et behov for å unnta slike dokumenter, vil dette behovet ivaretas av andre unntaksbestemmelser.

15.6 Offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 4 – unntak for ansettelsessaker – søkerlister

15.6.1 Innledning – gjeldende rett

Etter offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 4 første punktum er det adgang til å unnta fra offentlighet dokument i sak om ansettelse eller forfremmelse i offentlig tjeneste. Etter bestemmelsens annet punktum gjelder ikke unntaket for søkerlister, og etter bestemmelsens tredje punktum pålegges forvaltningen snarest mulig etter søknadsfristens utløp å sette opp søkerliste. Den skal inneholde søkernes navn, alder, stilling eller yrkestittel og bosteds- eller arbeidskommune.

Ved lov 15. desember 2000 nr. 98, som trådte i kraft 1. januar 2001, ble det innført en adgang til å unnta opplysninger om en søker fra den offentlige søkerlisten dersom søkeren selv ber om dette, jf. § 6 første ledd nr. 4 fjerde punktum. Forvaltningen har ingen plikt til å ta en slik anmodning til følge. God forvaltningsskikk tilsier imidlertid at de søkere som har fremsatt en slik anmodning, varsles om at de likevel vil bli ført opp på søkerlisten, slik at de eventuelt kan trekke søknaden og unngå å bli tatt med på søkerlisten. Dersom søknaden trekkes før søknadsfristen går ut, vil allmennheten ikke ha krav på å få vite at vedkommende har vært søker til stillingen. Selv om enkelte søkere har reservert seg, skal det etter offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 4 femte punktum alltid fremgå av den offentlige søkerlisten hvor mange søkere det har vært til stillingen og hvilket kjønn disse har. Praksis om bestemmelsen i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 4 er nærmere omtalt av utvalgets mindretall i kapittel 15.6.3 nedenfor.

Bestemmelsen i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 4 gjelder bare for ansettelsesforhold. Utvalgsoppdrag, styreverv, tillitsverv osv. faller utenfor; i slike tilfeller må det ikke settes opp noen søkerliste.

Bestemmelsen får videre bare anvendelse ved ansettelse eller forfremmelse. I andre personalsaker, for eksempel der det er spørsmål om oppsigelse, degradering eller lønnsforhøyelse, vil ikke bestemmelsen gjelde. Unntaket omfatter heller ikke dokumenter som inneholder selve ansettelsesvedtaket.

Der bestemmelsen gjelder, skal søkerlisten settes opp så snart søknadsfristen har gått ut. Det er i praksis lagt til grunn at søkerlisten normalt bør foreligge 2 til 3 virkedager etter at søknadsfristen er gått ut. I særlige tilfeller, for eksempel ved stor søknadsmengde, kan det være akseptabelt at søkerlisten først foreligger noe senere enn dette.

15.6.2 Offentlighetsmeldingen og den etterfølgende stortingsbehandling m.m.

Offentlighetsmeldingen redegjør for gjeldende rett på tidspunktet da meldingen ble utarbeidet og tidligere vurderinger i tilknytning til bestemmelsen i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 4. 13 Utvalget nøyer seg med å vise til dette.

I offentlighetsmeldingens gjennomgang av hensynene for og imot innsynsrett i søkerlister 14 vises det til at innsynsrett gir allmennheten mulighet til å kontrollere at det ikke tas utenforliggende eller usaklige hensyn ved ansettelser i det offentlige, og at det ikke tas urimelige avgjørelser. Det pekes i denne forbindelse på at retten til innsyn i søkerlister på mange måter er en konsekvens av at stillinger i offentlig forvaltning skal utlyses offentlig. Siden forvaltningens ansatte skal forvalte fellesskapets verdier på vegne av fellesskapet, er det ikke likegyldig for allmennheten hvem som ansettes i offentlige stillinger. Det vises til at kontrollhensynet også ivaretas gjennom den formelle kontrollen Stortinget utøver etter Grunnloven § 75 bokstav f, og gjennom reglene om andre søkeres rett til innsyn i ansettelsessaker etter forskrift 21. november 1980 nr. 13 om partsoffentlighet i saker om tilsetting i den offentlige forvaltning (gitt i medhold av forvaltningsloven § 3 annet ledd og § 19 tredje ledd). Det fremholdes imidlertid i denne forbindelse at allmennhetens behov for innsyn og kontroll har selvstendig betydning.

Offentlighetsmeldingen viser til at særlig to hensyn taler imot innsyn i søkerlister. Dette er for det første hensynet til den enkelte søker (personvernhensyn). Det vises i denne forbindelse til at offentlighet omkring søknaden for enkelte søkere, særlig fra privat virksomhet, kan skape problemer for deres nåværende virksomhet, for eksempel i form av redusert oppdragsmengde og lignende.

Det vises for det annet til hensynet til en mest mulig effektiv forvaltning (rekrutteringshensynet). Dersom enkelte søkere avstår fra å søke stillinger i det offentlige på grunn av regelen om offentlighet om søkerlister, vil regelen representere en konkurransemessig ulempe for det offentlige når det gjelder å tiltrekke seg arbeidskraft. Denne bekymringen knytter seg særlig til om regelen om offentlighet om søkerlister fører til at det offentlige taper kampen om den høyest kvalifiserte arbeidskraften til ledende stillinger.

I offentlighetsmeldingen ble det videre pekt på at erfaringene med den dagjeldende ordningen ga signaler om en misnøye med rettstilstanden. Det ble i denne forbindelse vist til at ordningen med offentlighet omkring søkerlister i stadig større grad ble forsøkt omgått, blant annet gjennom bruk av private konsulentfirmaer og ved underhåndsbeskjeder til søkere om at de ikke er aktuelle, slik at de kan trekke søknaden før søkerlisten blir satt opp. I forlengelsen av dette ble det pekt på faren for at den gjeldende ordningen kunne føre til et press fra potensielle søkere for å få klare signaler på forhånd om hvordan de ligger an til ansettelse, og at dette innebar en risiko for at man binder seg til bestemte løsninger tidlig i prosessen.

I offentlighetsmeldingen ble det ikke tatt standpunkt til om de gjeldende reglene om innsyn i søkerlister burde endres. 15

Under den etterfølgende stortingsbehandlingen ga en enstemmig justiskomite uttrykk for at det burde være en ”mulighet for enkeltpersoner til på eget initiativ å reservere seg fra offentlighet”. 16 Komiteen viste i denne forbindelse til at de gjeldende reglene om offentlighet om søkerlister kunne virke ekskluderende for en del søkere til offentlige stillinger, ikke minst til offentlige lederstillinger, og at dette var klart uheldig for rekrutteringen til viktige stillinger i offentlig sektor. Komiteen gav dessuten uttrykk for at det ligger en betydelig kontrolleffekt i reglene om partsinnsyn i ansettelsessaker.

Under debatten i Stortinget gikk Venstre og Sosialistisk Venstreparti (som ikke hadde medlemmer i justiskomiteen) imot justiskomiteen syn.

Stortingsflertallets syn ble fulgt opp ved lov 15. desember 2000 nr. 98. Det ble da innført en adgang til å unnta fra innsyn i søkerlisten opplysninger om en søker som selv anmoder om dette, jf. offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 4 fjerde punktum.

15.6.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget har vurdert om unntaksbestemmelsen i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 4 bør modifiseres for en særlig type stillingsutnevnelser, nemlig nominasjoner av biskoper i Den norske kirke. Prosedyren for nominasjoner til bispestillinger er fastsatt i ”Regler for nominasjon ved utnevning av biskop” fastsatt av Kultur- og kirkedepartementet i 1977 og sist endret i 2002. Når en bispestilling er ledig, blir vedkommende bispedømmeråd bedt om å nominere inntil fem personer som rådet anser skikket til å bli utnevnt som ny biskop. Departementet skal så sende listen over de nominerte til en rekke stemmeberettigede instanser, som alle kan stemme på inntil tre personer i prioritert rekkefølge, herunder menighetsrådene i det aktuelle bispedømmet. Etter at resultatene i denne avstemningsrunden er sammenfattet, skal departementet også innhente uttalelser fra Kirkerådet og biskopene.

Utvalget viser til at nominasjonsprosessen før Kongens utnevnelse er svært omfattende, og at praksis med hensyn til offentlighet har vært varierende, trolig på grunn av uklarhet om regelverket. Utvalget mener at det bør klargjøres i loven at nominasjonene til disse stillingene bør være undergitt de samme regler om offentlighet som gjelder for tilsettelser og utnevnelser til offentlige stillinger for øvrig, og fremmer forslag om at avstemningsresultatene i de kirkelige organer ikke kan unntas fra offentlighet.

Når det gjelder andre spørsmål som offentlighetloven § 6 første ledd nr. 4 måtte reise, har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall. Flertallet (Mette Bredengen, Ingvar Engen, Ramborg Elvebakk, Svein Roald Hansen, Anders Hauger, Jan Erik Helgesen og Tonje Meinich) viser til at bestemmelsen nylig har blitt vurdert i forbindelse med lovendringen i 2000. Flertallet finner derfor ikke grunn til å foreta noen generell vurdering av bestemmelsen.

Et mindretall i utvalget (lederen Harald Hove og Nils E. Øy) viser til at Sivilombudsmannen har avgitt flere uttalelser i tilknytning til forvaltningens praktisering av offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 4 etter at bestemmelsen ble endret i 2000.

En sak fra 2001 17 gjaldt innsyn i søkerliste til stilling som departementsråd ved Statsministerens kontor (SMK). SMK hadde her avslått et krav fra en avis om innsyn i søkerlisten. I en redegjørelse til Ombudsmannen opplyste SMK at kontoret ikke hadde funnet grunn til konkret å etterprøve begrunnelsen bak hver enkelt søkers anmodning om ikke å bli oppført på den offentlige søkerlisten, men at det i forhold til samtlige søkere var lagt til grunn at de i dag hadde stillinger der de kunne ha et legitimt ønske om å unngå offentlighet omkring sine søknader. SMK var innforstått med at det knyttet seg stor offentlig interesse til stillingen, men hadde lagt avgjørende vekt på at det var ”av vesentlig betydning å legge til rette for et bredest mulig utvalg av velkvalifiserte søkere”.

I sitt avsluttende brev i saken viste Ombudsmannen til at det måtte være klart at terskelen for å unnta søkere fra offentlighet i utgangspunktet heves dersom det er tale om stillinger som er gjenstand for særlig offentlig interesse, og at det i det konkrete tilfellet utvilsomt var tale om en slik stilling. Ombudsmannen kom til at det knyttet seg ”begrunnet tvil” til SMKs avslag på innsynskravet og ba derfor SMK om å vurdere avslaget og sin praksis på ny. SMK meddelte deretter Ombudsmannen at de hadde vurdert innsynskravet på ny, men at avslaget ble opprettholdt. I sitt svar til SMK gav Ombudsmannen uttrykk for at han ikke ville forfølge saken videre, idet han hadde merket seg at det i utlysingsteksten til stillingen som assisterende regjeringsråd var gjort oppmerksom på at navnene på søkerne ville bli oppført på en offentlig søkerliste. På denne bakgrunn la Ombudsmannen til grunn at SMK i fremtiden ville legge opp til en større grad av reell og konkret vurdering av eventuelle anmodninger om å bli utelatt fra søkerlisten.

Ombudsmannen har senere behandlet saker som gjelder innsyn i søkerlister til fylkesmannsembeter, 18 en rådmannsstilling 19 og stillingen som direktør for en helseregion. 20 I alle disse sakene vurderte Ombudsmannen det slik at det dreide seg om stillinger som er gjenstand for særlig offentlig interesse, samtidig som han gjentok at terskelen for unntak i utgangspunktet heves når det er tale om slike stillinger.

I sitt avsluttende brev om direktørstillingen i Helse Midt-Norge 21 gjentok Ombudsmannen sine generelle synspunkter om den generelle forståelse av bestemmelsen. Ombudsmannen konstaterte at Helsedepartementet hadde lagt til grunn at det i denne saken ikke var tale om en stilling som det knyttet seg særlig offentlig interesse til. Ombudsmannen kunne ikke uten videre slutte seg til dette og viste blant annet til nyskapingen og nyorganiseringen innenfor helsesektoren samt det ansvar som er tillagt øverste administrative leder for helseregionen. Ombudsmannen tok til etterretning at departementet har tatt selvkritikk på at departementet selv ikke gjennomgikk søknadene, men i stor grad baserte seg på de vurderingene Helse Midt-Norge foretok. Ombudsmannen pekte på at søkernes begrunnelser for ønske om unntak fra offentlighet var innhentet i etterkant, i forbindelse med ombudsmannssaken, og minnet om at søkerne helst allerede ved utlysingen bør gis varsel om at meroffentlighet kan bli aktuelt. Ombudsmannen påpekte dessuten generelt at ”det er stor forskjell på en søker som er ansatt i en utsatt privat næringsvirksomhet, der en offentliggjøring av søknaden kan få konsekvenser for arbeidsforholdet, og en søker i en fast offentlig stilling som henviser til ønsket om å få slippe spørsmål fra bekjente om motivene for å søke en annen stilling”. Ombudsmannen sa seg til sist enig med departementet i at det i denne saken neppe ville være god forvaltningsskikk å praktisere meroffentlighet etter ansettelsen, og uten at søkerne hadde fått noe varsel om at dette kunne bli aktuelt. Ombudsmannen fant derfor ikke tilstrekkelig grunn til å gå videre med spørsmålet.

I sin oppsummering av søkerlistesakene i årsmeldingen for 2002 peker Sivilombudsmannen på den omlegging som er skjedd i Stortingets konstitusjonelle kontroll med embetsutnevnelser fra 2002, ved at de komplette søkerlistene til slike stillinger ikke lenger blir oversendt til Stortinget. Kontroll- og konstitusjonskomiteen hadde ”ingen merknader”. Ombudsmannen avslutter omtalen av saken i sin årsmelding slik: 22 ”Da det i Stortinget ikke har fremkommet innsigelser mot den nye praksis i forbindelse med den konstitusjonelle kontrollen, må jeg legge til grunn at Stortinget ikke har noe å bemerke til omleggingen. I så fall vil den offentlighet som siden 1854 har vært praktisert omkring søkere til statens embeter ikke lenger kunne anføres som argument for en streng praktisering av unntaket i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 4.”

Som en følge av Sivilombudsmannens påpeking av behovet for at søkerne i god tid bør varsles om at offentliggjøring av søkerliste kan bli aktuelt for særlig viktige stillinger, er det i flere stillingsutlysinger fra sentraladministrasjonens side tatt inn slik varsling de siste par årene. Politidirektoratet har opplyst at direktoratet på henvendelse fra mediene praktiserer full offentlighet for søkerlister til stillinger som politimester. 23

Etter endringen i offentlighetsloven om offentlighet for søkerlister har Stortinget også vedtatt en ny bestemmelse om dokumentoffentlighet for ansettelser i dommerstillinger på alle nivåer. 24 Bestemmelsen fastsetter at ”offentlige søkerlister til dommerstillinger skal inneholde samtlige søkeres navn og alder og fullstendige opplysninger om deres utdannelse og praksis i offentlig og privat virksomhet”. Det er dessuten fastsatt at Innstillingsrådets innstilling uten begrunnelse er offentlig, og det samme gjelder – under anonymitet – søkeres anmodning om tilleggsvurdering. Også Innstillingsrådets tilleggsinnstilling skal være offentlig. Også utlysinger av ledige dommerstillinger inneholder regelmessig varsel om at søkerlister og innstillinger kan bli offentliggjort.

Mindretallet oppfatter Sivilombudsmannens praksis slik at det skal mye til for å ta til følge en anmodning om å utelates fra søkerlisten når det gjelder stillinger som det knytter seg særlig offentlig interesse til. Dersom disse retningslinjene følges opp i praksis, gir bestemmelsen i offentlighetslovens § 6 første ledd nr. 4 etter mindretallets oppfatning en tilfredsstillende balansering av de motstående hensyn som her gjør seg gjeldende.

15.7 Offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5 – unntak for dokumenter om lovovertredelser

15.7.1 Innledning – gjeldende rett

Etter offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5 kan ”[a]nmeldelse, rapport og annet dokument om lovovertredelse” unntas fra offentlighet. Bortsett fra en rent språklig justering og endring av nummereringen (fra nr. 6 til nr. 5), som ble foretatt ved endringsloven 11. juni 1982 nr. 47, 25 har bestemmelsen stått uendret siden loven ble vedtatt.

I de opprinnelige forarbeidene vises det til at: 26

”myndighetenes kontrollvirksomhet [vil] være avhengig av opplysninger fra private. Slike opplysninger vil ofte ha karakter av anmeldelser for overtredelse av den gjeldende lovgivning. Dersom slike anmeldelser uten videre skulle være offentlige dokumenter, ville dette i vesentlig grad kunne innvirke på effektiviteten av myndighetenes kontrollarbeid. Hvis klagen viser seg uberettiget, vil det på den annen side være en fordel at den klagen gjelder ikke er kommet i offentlighetens søkelys.”

Selv om forarbeidene indikerer at bakgrunnen for bestemmelsen først og fremst var et ønske om å kunne unnta anmeldelser og lignende henvendelser fra private, rekker bestemmelsen betydelig videre. I dag brukes bestemmelsen for eksempel ofte i såkalte tilsynssaker, slik at alle dokumentene i saken unntas – ikke bare eventuelle tips og anmeldelser fra private. Eksempler på slike tilsynssaker er Arbeidstilsynets kontrollvirksomhet etter arbeidsmiljøloven og Helsetilsynets og fylkeslegenes kontrollvirksomhet overfor helsepersonell etter helsepersonelloven og de andre lovene om de ulike profesjoner innenfor helsevesenet.

Unntaksbestemmelsen i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5 omfatter alle dokumenter som direkte omhandler og er skrevet som en direkte følge av en konkret lovovertredelse, for eksempel for å klarlegge, stoppe eller sanksjonere den. Eksempler på slike dokumenter kan, foruten anmeldelser og tips om lovovertredelser, være dokumenter der forvaltningen ber om opplysninger eller redegjørelser i tilknytning til en konkret lovovertredelse, dokumenter som inneholder rapporter om undersøkelser forvaltningen har foretatt, eller et dokument som inneholder et vedtak om reaksjon overfor en lovovertredelse. At et dokument inneholder enkeltopplysninger om en lovovertredelse, er imidlertid ikke i seg selv nok til å unnta det fra offentlighet etter § 6 første ledd nr. 5. Dokumentet må dreie seg om lovovertredelsen.

Det er ikke noe vilkår for unntak etter bestemmelsen at lovovertredelsen er straffbar. Bestemmelsen omfatter også lovovertredelser som bare er undergitt administrative eller tjenestelige sanksjoner, som for eksempel tilbakekallelse av bevillinger og autorisasjoner, avskjed og lignende. Det må imidlertid vare tale om et lovbrudd i betydningen brudd på formell lov eller forskrift fastsatt med hjemmel i slik lov. Handlinger som bare strider mot for eksempel yrkesetiske normer som ikke er regulert i lov eller forskrift, vil derfor ikke omfattes av bestemmelsen.

Bestemmelsen omfatter ikke bare dokumenter om fullbyrdede lovovertredelser, men også dokumenter i saker hvor det er uklart om det foreligger en lovovertredelse. Muligheten for at det er begått en lovovertredelse, må likevel ikke være for fjern eller usikker.

15.7.2 Utvalgets vurderinger

Etter utvalgets syn er unntaket i dagens § 6 første ledd nr. 5 for vidtrekkende. Hovedbegrunnelsen for unntaket var opprinnelig å gi adgang til å unnta anmeldelser og tips fra private, men bestemmelsen gir en langt mer vidtgående unntaksadgang enn denne begrunnelsen tilsier, jf. kapittel 15.7.1.

Regelen er for så vidt godt begrunnet når det gjelder anmeldelser, tips eller lignende om lovovertredelser fra private. Som antydet i forarbeidene til bestemmelsen 27 må det antas at omfanget av slike anmeldelser og tips ville reduseres betraktelig dersom det ikke var adgang til å unnta dem fra offentlighet. Dette ville i så fall være uheldig for myndighetenes kontrollvirksomhet. Det vil videre være en fordel for den som anmeldelsen eller tipset gjelder, at henvendelser som viser seg ikke å ha noe for seg, kan unntas fra offentlighet.

Når det derimot gjelder andre dokumenter om lovovertredelser enn anmeldelser, tips eller lignende fra private, er ikke unntaksbehovet like stort. Utvalget har vurdert flere alternative løsninger for å snevre inn unntaksadgangen etter dagens § 6 første ledd nr. 5.

Utvalget har for det første vurdert om unntaket bør innsnevres til bare å gjelde dokumenter om straffbare lovovertredelser. I dag brukes § 6 første ledd nr. 5 i stor grad også ved lovovertredelser som ikke er straffbelagte. Utvalget har kommet til at dette ikke er hensiktsmessig, da det kan være vanskelig å skille ut de straffbare overtredelsene. Dette kan likevel ha betydning hva slags lovovertredelser de aktuelle dokumentene dreier seg om. Etter flertallets forslag til ny bestemmelse om interesseavveining vil lovovertredelsens karakter være av stor betydning når avveiningen skal foretas. Dreier det seg for eksempel om et dokument som inneholder systemkritikk, som ikke rammer enkeltpersoner, men utelukkende organet som sådan, vil interesseavveiningen etter flertallets forslag i de fleste tilfeller lede til at forvaltningen plikter å offentliggjøre dokumentet selv om det dreier seg om lovovertredelser.

Det understrekes at mindretallet, Ingvar Engen og Svein Roald Hansen, ikke går inn for den nevnte interesseavveiningsbestemmelsen, jf. nærmere omtale under kap. 9.6.5.2.

Utvalget har videre vurdert å innskrenke unntaket slik at det bare gir adgang til å unnta anmeldelser eller lignende tips om lovovertredelser fra private. Det foreligger imidlertid et unntaksbehov ut over dette for dokumenter om lovovertredelser. Særlig i forhold til dokumenter på et innledende stadium i saker der det er spørsmål om å avdekke og eventuelt sanksjonere lovovertredelser, kan det være uklart om det er begått noen lovovertredelse og hvor alvorlig overtredelsen i tilfelle er. Faren for at de dokumenter som foreligger på et tidlig stadium i saken kan gi et uriktig eller misvisende bilde, taler dermed mot offentliggjøring på dette stadiet. Risikoen for at dokumentene som foreligger i en innledende fase kan gi et uriktig bilde, medfører også at det ut fra personvernhensyn vil være betenkelig å åpne for dokumentinnsyn før prosessen har kommet tilstrekkelig langt. Reglene om taushetsplikt kan i noen utstrekning ivareta en del av unntaksbehovet som her gjør seg gjeldende, men hensynet til personvernet vil i en del tilfeller tilsi at opplysninger som ikke omfattes av taushetsplikt, kan unntas fra offentlighet. Det vil dessuten i en del tilfeller kunne være usikkert hvor langt reglene om taushetsplikt rekker.

Man kunne tenke seg en løsning der offentlighet omkring saker om lovovertredelser først inntrer etter at saksbehandlingen har pågått en stund, men før den er ferdigbehandlet. Det er grunn til å tro at faren for at dokumentene vil gi et uriktig eller misvisende bilde av saken, vil reduseres etter hvert som saksbehandlingen skrider frem og saken blir bedre opplyst. Et mulig skjæringstidspunkt kunne her være da den mulige lovovertrederen har avgitt en uttalelse i saken. Dette vil imidlertid i mange tilfeller ikke være en tilfredsstillende løsning. I mange av sakene som gjelder lovovertredelser, skjer saksopplysningen først og fremst gjennom forvaltningens undersøkelser, for eksempel ved befaringer hos en bedrift eller ved at det innhentes opplysninger fra tredjepersoner. Den potensielle lovovertrederens uttalelse vil i seg selv dessuten ofte ikke bidra til å balansere saken, men kan eventuelt føre til at forvaltningen tar initiativ for å opplyse saken som fører til en slik balansering. Etter utvalgets oppfatning vil det ikke være mulig å utforme en noenlunde praktikabel regel som åpner for innsyn før saken er ferdigbehandlet, og som samtidig sikrer at det ikke er en urimelig stor fare for at innsyn vil gi et uriktig eller misvisende bilde av saken. Dersom dokumentinnsynet først inntrer etter at saken er ferdigbehandlet, vil dette også sikre at personvernhensyn ivaretas på en tilfredsstillende måte.

Utvalget foreslår etter dette at adgangen til å unnta anmeldelser, tips eller lignende dokumenter om overtredelser som kommer fra private, opprettholdes som i dag. Når det derimot gjelder andre dokumenter om lovovertredelser, det vil si anmeldelser eller tips fra offentlige organer og dokumenter som dreier seg om en lovovertredelse uten å ha karakter av å være en anmeldelse eller et tips, foreslår utvalget en innskrenkning av unntaksadgangen, slik at den begrenses til å gjelde inntil saken er avgjort. Utvalget foreslår at denne bestemmelsen tas inn som en egen paragraf i loven.

Det vises i denne forbindelse til Sanksjonsutvalgets utredning, hvor dette utvalget foreslår å presisere taushetspliktbestemmelsen i forvaltningsloven § 13 slik at den ikke omfatter opplysninger om vedtak om administrativ sanksjon, eller opplysninger om lovovertredelse som et slikt vedtak er eller kan bli basert på. 28 I Konkurranselovutvalgets utredning foreslås det at offentlighetsloven skal gjelde fra det tidspunktet en sak om overtredelse av forbudsbestemmelser i konkurranseloven eller overtredelse av vedtak etter loven er avsluttet. 29

Det vises også til forslag til ny matlov 30 og til høringsnotat om endringer i dyrevernloven, 31 der det foreslås flere bestemmelser som gir de aktuelle myndigheter rett til mer offensiv informasjonsvirksomhet overfor allmennheten om forhold av betydning for menneskers og dyrs helse. Det vises generelt til en samfunnsutvikling i retning av økt åpenhet, og at en også, i den grad det er naturlig, må harmonisere dette lovområdet med prinsippene som legges til grunn innenfor næringsmiddelområdet, hvor man har praksis for å drive aktiv offentliggjøring.

For at et dokument i det hele tatt skal kunne unntas etter den nye bestemmelsen utvalget foreslår, vil det som i dag være et vilkår at dokumentet må dreie seg om lovovertredelsen. Dersom opplysninger brukes som unntaksenhet, vil dette dermed i de fleste tilfelle føre til at det vesentligste av opplysningene i de aktuelle dokumentene vil kunne unntas. Utvalget foreslår derfor at unntaksenheten fortsatt bør være dokumenter.

15.8 Offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 6 – unntak for eksamensbesvarelser, konkurranseutkast eller lignende

15.8.1 Innledning – gjeldende rett

Offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 6 gir adgang til å unnta besvarelse til eksamen eller lignende prøve samt innlevert utkast til konkurranse eller lignende.

Unntaket for eksamensbesvarelser bygger dels på at offentliggjøring vil kunne virke krenkende, og at man ikke unødig vil henge ut den som har laget besvarelsen. Dels ivaretar unntaket hensynet til studentenes opphavsrett. Unntaket gjelder for besvarelser til alle slags eksamener og liknende prøver ved institusjoner som omfattes av offentlighetsloven. Bestemmelsen gjelder ikke bare skriftlige besvarelser, men også praktiske prestasjoner. Paragraf 6 første ledd nr. 6 gjør bare unntak for selve besvarelsen, ikke eksamenskarakterer og opplysninger om andre forhold knyttet til eksamen. Slike opplysninger kan imidlertid være underlagt taushetsplikt.

Unntaket for konkurranseutkast og lignende bygger på at de som deltar i konkurranser, kan ha en beskyttelseverdig interesse i at deres utkast ikke blir alminnelig kjent. Unntaket skal først og fremst verne den som leverer utkastet mot at andre stjeler ideer som fremgår av utkastet.

Bestemmelsen omfatter ikke eksamensoppgaver eller prøver som ikke blir gitt, eller utkast til slike oppgaver. Bestemmelsen omfatter heller ikke konkurranseoppgaver eller lignende som ikke blir utlyst, eller utkast til slike oppgaver.

15.8.2 Utvalgets vurderinger

Etter utvalgets oppfatning er unntaksadgangen etter offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 6 godt begrunnet, og utvalget finner ikke grunn til å foreslå materielle endringer på dette punktet. Utvalget foreslår imidlertid å skille bestemmelsen ut i en egen paragraf sammen med det nye unntaket for pristildelinger, se kap. 15.14. Videre foreslår utvalget noen språklige endringer som skal bidra til presiseringer.

Som nevnt i kapittel 15.8.1 gir ikke bestemmelsen adgang til å unnta utkast til eksamensoppgaver og eksamensoppgaver som ikke blir gitt. Slike dokumenter vil nok i stor grad kunne unntas som organinterne dokumenter, jf. § 5 første ledd i dagens lov. Etter utvalgets oppfatning er det et klart unntaksbehov for slike dokumenter, og det vil være en fordel dersom unntaksadgangen for slike dokumenter kommer klarere til uttrykk i loven. Det samme gjelder for utkast til utlysing av konkurranser og utkast til konkurranseoppgaver som ikke blir utlyst. Utvalget foreslår derfor en uttrykkelig unntaksbestemmelse for slike dokumenter.

15.9 Offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 7 – unntak for visse budsjettdokumenter

15.9.1 Innledning – gjeldende rett

Offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 7 gir adgang til å unnta fra offentlighet dokument utarbeidet av et departement i forbindelse med de årlige statsbudsjetter eller langtidsbudsjetter. Unntaket omfatter altså bare budsjettdokumenter som er utarbeidet av et departement. 32 Budsjettinnspill fra kommuner, fylkeskommuner, halvoffentlige institusjoner og private omfattes ikke av bestemmelsen. Det gjør heller ikke budsjettdokumenter utarbeidet av et underordnet organ. Budsjettdokumenter fra underordnet organ vil imidlertid kunne unntas etter offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav a. Etter forskrift 14. februar 1986 nr. 351 til offentlighetsloven punkt III nr. 2 kan budsjettdokumenter fra underliggende organer og etater unntas fra offentlighet når de inneholder henvisninger til rammer fastsatt av regjering eller departement. Bestemmelsen gir bare adgang til å unnta dokumenter vedrørende statsbudsjetter eller langtidsbudsjetter. Dokumenter som gjelder kommunale eller fylkeskommunale budsjetter er dermed ikke omfattet av unntaket.

Unntaket i § 6 første ledd nr. 7 omfatter bare dokumenter utarbeidet ”i forbindelse med” de årlige statsbudsjetter eller langtidsbudsjetter. I dette ligger at bestemmelsen bare omfatter dokumenter som direkte inngår som ledd i budsjettprosessen, og ikke alle dokumenter som inneholder opplysninger om budsjettspørsmål. Dokumentene må i hvert fall i første rekke ha til formål å behandle budsjettmessige sider av en sak. Unntaket gjelder alle dokumenter som er utarbeidet i forbindelse med statsbudsjett og langtidsbudsjett, også underlagsdokumenter knyttet til de enkelte institusjoner og organer. Eksempler på dokumenter som omfattes av unntaket er fagdepartementets budsjettmateriale til Finansdepartementet samt betenkninger, utredninger, notater mv. som er utarbeidet i forbindelse med de årlige statsbudsjetter.

Unntaket i § 6 første ledd nr. 7 overlappes i stor grad av unntakene i offentlighetsloven § 5. Budsjettdokumenter som et forvaltningsorgan utarbeider for sin interne saksforberedelse, kan unntas fra offentlighet med hjemmel i § 5 første ledd. Dette vil typisk omfatte råutkast, notater, skisser og lignende. Når budsjettdokumenter ferdigbehandles i eller sendes ut av organet, vil § 5 første ledd ikke lenger gi hjemmel for unntak. Dokumenter for et organs interne saksforberedelse som er utarbeidet av et departement til bruk i et annet departement, kan likevel unntas etter § 5 annet ledd bokstav c. Et eksempel på slike dokumenter er budsjettdokumenter som sendes mellom fagdepartementene og Finansdepartementet.

15.9.2 Fremmed rett

Etter den danskeoffentlighetsloven § 2 annet ledd er saker om ”bevillingslove” bare omfattet av loven for så vidt lovforslag er fremsatt for Folketinget. Etter at lovforslaget er fremsatt for Folketinget, kan dokumenter bare unntas i den grad de består av ”brevveksling mellem ministerier” om ”bevillingslove”, jf. § 10 nr. 2. Dette innebærer at brevveksling mellom departementene kan unntas også etter at budsjettforslaget er lagt frem for Folketinget, mens brevveksling med andre blir offentlige på dette tidspunktet. I tillegg er det adgang til å unnta interne arbeidsdokumenter.

Den finskeoffentlighetsloven § 6 første ledd nr. 4 oppstiller en regel om utsatt offentlighet for budsjettdokumenter. Etter denne bestemmelsen blir en gruppe av budsjettdokumenter offentlige når Finansdepartementet ”har undertecknat sitt första ställningstagande till budgetförslaget” mens en annen gruppe av budsjettdokumenter blir offentlige når budsjettproposisjonen er sendt til Riksdagen.

Sverige har ingen særlig unntaksbestemmelse for budsjettdokumenter. Det har heller ikke Island.

15.9.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår at unntakene i § 6 første ledd nr. 7 og forskrift til offentlighetsloven punkt III nr. 2 ikke videreføres. Etter utvalgets mening skiller ikke budsjettprosessen seg vesentlig fra annen saksbehandling i forvaltningen, og det bør derfor ikke være noen særregel for budsjettdokumenter.

Det kan i mange tilfeller være behov for å verne den interne arbeidsprosessen ved utarbeidelse av statsbudsjetter og langtidsbudsjetter. Dette behovet vil etter utvalgets mening bli tilstrekkelig ivaretatt gjennom andre unntaksbestemmelser som verner interne prosesser generelt.

Behov for unntak på annet grunnlag enn vern om interne arbeidsprosesser kan ivaretas av lovens øvrige unntaksbestemmelser.

15.10 Offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 8 – unntak for personbilde inntatt i personregister

15.10.1 Innledning – gjeldende rett

Etter offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 8 kan personbilde inntatt i et personregister unntas fra offentlighet. Som personregister etter bestemmelsen regnes registre, fortegnelser m.m. der personbilder er lagret systematisk slik at den enkelte personens bilde kan finnes igjen. Bestemmelsen er begrunnet ut fra personvernhensyn.

15.10.2 Utvalgets vurderinger

Etter utvalgets vurdering er unntaksregelen i § 6 første ledd nr. 8 godt begrunnet. Den foreslås derfor opprettholdt.

15.11 Offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 9 – unntak for dokument som inneholder opplysninger innhentet ved vedvarende eller regelmessig gjentatt personovervåking

15.11.1 Innledning – gjeldende rett

Etter offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 9 kan dokument som inneholder opplysninger innhentet ved vedvarende eller regelmessig gjentatt personovervåking, unntas fra offentlighet. Bestemmelsen ble tatt inn i loven ved lov 15. desember 2000 nr. 98 som en konsekvens av at lovens dokumentbegrep ble utvidet. 33 Bestemmelsen er begrunnet i personvernhensyn. 34

15.11.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at unntaksadgangen etter § 6 første ledd nr. 9 er godt begrunnet og bør opprettholdes. Utvalget foreslår imidlertid at bestemmelsen skilles ut i en egen paragraf sammen med bestemmelsen i § 6 første ledd nr. 8 i gjeldende lov.

15.12 Offentlighetsloven § 6 annet ledd – adgang til å unnta hele saken der ett av dokumentene i saken kan unntas fra offentlighet

15.12.1 Innledning – gjeldende rett

Etter bestemmelsen i offentlighetsloven § 6 annet ledd kan hele saken unntas fra offentlighet når et av dokumentene i saken kan unntas etter en av unntaksbestemmelsene i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 1 til 9. Det kreves at de øvrige saksdokumentene ville gi et åpenbart misvisende bilde av saken og at offentlighet kan skade samfunnsmessige eller private interesser.

15.12.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget viser til at bestemmelsen i offentlighetsloven § 6 annet ledd om at hele saken kan unntas, bryter sterkt med systemet ellers i loven. Etter det utvalget kjenner til, brukes bestemmelsen praktisk talt ikke. I tillegg til at den synes vanskelig å forene med hensynene bak offentlighetsprinsippet, synes det dermed som om det i praksis ikke er noe behov for en slik bestemmelse. På denne bakgrunn mener utvalget at bestemmelsen ikke bør opprettholdes.

15.13 Unntak for opplysninger fordi offentlighet ville utsette enkeltpersoner for fare eller represalier

15.13.1 Innledning – gjeldende rett

Offentlighetsloven inneholder ikke noen generell unntaksadgang for tilfeller der offentliggjøring vil utsette enkeltpersoner for fare eller represalier. Slike opplysninger vil imidlertid kunne være underlagt taushetsplikt og dermed være unntatt med hjemmel i offentlighetsloven § 5 a, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Der det er fare for at den som har anmeldt eller tipset forvaltningen om en mulig lovovertredelse vil bli utsatt for fare eller represalier ved offentliggjøring av anmeldelsen eller tipset, vil disse dokumentene og eventuelle andre dokumenter som røper anmelderens identitet, kunne unntas etter offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5. Offentlighetsloven § 6 a kan også etter omstendighetene gi adgang til å unnta opplysninger dersom offentlighet ville medføre fare for at noen blir utsatt for en straffbar handling.

15.13.2 Utvalgets vurderinger

Etter utvalgets vurdering vil det være en fordel å innføre en generell unntaksadgang for tilfeller der offentliggjøring av opplysninger ville utsette enkeltpersoner for fare eller represalier. Selv om slike opplysninger i de fleste tilfeller vil kunne unntas med hjemmel i andre bestemmelser i loven, vil en uttrykkelig presisering av dette unntaket gjøre hjemmelsgrunnlaget for unntak klarere og mer synlig og sikre at hensynet til enkeltpersoner blir vel ivaretatt. En slik bestemmelse vil også kunne bidra til at det offentlige får god informasjonstilgang. Det må legges til grunn at personer vil være mindre restriktive med å gi opplysninger når de vet at denne typen opplysninger kan unntas fra offentlighet.

15.14 Unntak for opplysninger om pristildelinger og tildeling av æresbevisninger mv.

15.14.1 Innledning – gjeldende rett

Offentlighetsloven inneholder i dag ingen regel som gir adgang til å unnta fra offentlighet hvem som er kandidater til å motta en pris, æresbevisning eller lignende. Loven inneholder heller ingen bestemmelser som gir adgang til å hemmeligholde opplysninger om hvem som er utpekt til å motta en pris, æresbevisning eller lignende inntil tildelingen formelt offentliggjøres. I stor grad vil riktignok dokumenter som inneholder slike opplysninger, kunne unntas som interne etter offentlighetsloven § 5, men det vil ikke alltid være tilfelle.

15.14.2 Utvalgets vurderinger

Etter utvalgets oppfatning er det behov for en adgang til å unnta opplysninger om hvem som skal tildeles en pris, æresbevisning eller lignende inntil utdelingen skal finne sted. I slike tilfeller er det som oftest et vesentlig poeng at prisutdelingen skal ha preg av en overraskelse for mottakeren og omverdenen. Dersom mottakeren er kjent på forhånd, vil noe av høytidspreget ved å motta prisen forsvinne.

I en rekke tilfeller vil flere kandidater være aktuelle som mottagere av en pris, æresbevisning eller lignende. Etter utvalgets oppfatning bør det være adgang til å unnta opplysninger om hvem som har blitt vurdert som kandidater til å motta en pris eller lignende ikke bare før, men også etter tildelingen. Det knytter seg sjelden noen berettiget offentlig interesse til å få vite hvem som har blitt vurdert, men ikke nådd opp i konkurransen om en pris. På den annen side vil offentliggjøring ofte være en belastning for den enkelte kandidat som ikke har mottatt noen tildeling.

15.15 Unntakene i forskrift til offentlighetsloven 35 punkt V

15.15.1 Gjeldende rett – oversikt

Forskrift til offentlighetsloven punkt III og V inneholder en del unntakshjemler av forskjellig art. Disse unntaksbestemmelsene er gitt med hjemmel i offentlighetsloven § 11. Det finnes også en del bestemmelser i andre lover enn offentlighetsloven og i forskrifter gitt med hjemmel i andre lover, som innskrenker offentlighetslovens anvendelsesområde eller som gir hjemmel for unntak. Slike bestemmelser vil ikke bli behandlet i dette kapittel, men en del slike bestemmelser er omtalt andre steder i utredningen. Unntaket i forskrift til offentlighetsloven punkt III nr. 1 er behandlet i kapittel 7, mens unntaket i forskrift til offentlighetsloven punkt III nr. 2 er behandlet i kapittel 15.9. Disse bestemmelsene vil derfor ikke bli behandlet under dette punktet.

Etter forskrift til offentlighetsloven punkt V kan følgende unntas fra offentlighet:

• nr. 1: dokumenter som gjelder det offentliges forskingsvirksomhet

• nr. 2 : dokumenter i saker om internasjonale luftfartsforhandlinger eller konsultasjoner og bilag til luftfartsavtaler som vedrører selskapenes forretningsmessige drift eller er av forhandlingstaktisk karakter

• nr. 7: dokumenter som gjelder Norges Eksportsråds virksomhet i eksportfremmende øyemed

• nr. 8: saksdokumenter, journaler og registre i fremmedsaker og statsborgersaker. Unntaket gjelder ikke for dokumenter i saker av generell art

• nr. 9: dokumenter som gjelder offentlige meklingsmyndigheters behandling av meklingssaker

• nr. 10: dokumenter i saker som gjelder statsaksjeselskapene og andre selskaper hvor staten har aksje- eller andelsinteresser, for så vidt de behandles av regjering eller vedkommende departementet i egenskap av eier

• nr. 11: dokumenter i saker der Statens vegledningskontor for oppfinnere bistår ideskapere og oppfinnere samt journal for slike saker

• nr. 12: tilbud og protokoller som nevnt i forskrift fastsatt ved kgl. res. av 15. juni 2001 nr. 616 om offentlige anskaffelser og forskrift fastsatt ved kgl. res. av 16. desember 1994 nr. 1110 om innkjøpsregler innen vann- og energiforsyning, transport og telekommunikasjon (forsyningsforskriften)

• nr. 13: rapporter utarbeidd av statlige veiledningsinstitusjoner for industrien på oppdrag fra klienter

• nr. 14: Overvåkingstjenestens journaler og dokumenter

Unntakene i forskriften V nr. 1, 9 og 12 er behandlet i henholdsvis kapittel 13, kapittel 7 og kapittel 14 og det vises til disse kapitlene.

15.15.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget har ikke foretatt en generell gjennomgang av alle unntakene i forskriften punkt V, men forutsetter at dette vil bli gjort i det videre arbeidet med en ny offentlighetslov

Utvalget vil i denne forbindelse knytte noen bemerkninger til enkelte av unntakene i forskriften. Når det gjelder unntakene i forskriften punkt V nr. 2, 7, 10 og 14, bør man ikke opprettholde adgangen til uten videre å unnta alle dokumenter i tilknytning til virksomheten eller det aktuelle området. Her som ellers bør det bare være adgang til unntak i den utstrekning loven gir hjemmel for det i det enkelte tilfelle.

Utvalget antar at en del av de dokumenter som i dag automatisk kan unntas etter de nevnte nummer i forskriften, vil være offentlige etter utvalgets lovforslag. Enkelte av unntakene i forskriften punkt V er således formulert så vidt at de ikke bare omfatter dokumenter i konkrete saker, men også dokumenter som gjelder mer generelle spørsmål vedrørende virksomheten eller det aktuelle området. Dette gjelder blant annet forskriften punkt V nr. 10 og 14. For dokumenter som gjelder generelle spørsmål om virksomheten eller det aktuelle området, vil det ofte ikke være behov for unntak, samtidig som slike spørsmål kan ha betydelig allmenn interesse. Det kan for eksempel gjelde spørsmål om hvilke prinsipper staten generelt skal legge til grunn ved utøvelsen av statlig eierskap i næringsvirksomhet, eller overordnete spørsmål omkring Politiets sikkerhetstjeneste sin virksomhet.

Utvalget ser på unntaket i forskriften punkt V nr. 10 som særlig uheldig. Det må antas at en god del dokumenter i saker som gjelder utøvelsen av statens eierrolle i selskaper, ikke vil kunne unntas fra offentlighet etter dagens lov, og dette vil gjelde i enda større grad etter utvalgets forslag. Når man samtidig er på et område som det kan knytte seg stor allmenn interesse til, blant annet fordi utøvelsen av statens eierskap dreier seg om disponering av offentlig kapital, fremstår dagens adgang til å unnta alle dokumenter som gjelder slike spørsmål som dårlig begrunnet.