20 Forholdet til forvaltningsloven

20.1 Innledning

Det følger av mandatet at utvalget " skal vurdere om de foreslåtte endringer også bør gjennomføres i forvaltningslovens bestemmelser om partsoffentlighet, jf forvaltningsloven §§ 18 og 19”. Utvalget minner om at også reglene i forvaltningsloven §§ 20 og 21 er knyttet til spørsmål om dokumentoffentlighet, og at det derfor kan være aktuelt å foreta endringer også i disse bestemmelsene.

Det har alltid vært et nært forhold mellom forvaltningslovens regler om partsoffentlighet for dokumenter og offentlighetslovens regler. Dette har medført at reglene i forvaltningsloven og offentlighetsloven gjennomgående har vært sett i sammenheng ved lovendringer. Det har samtidig vært slik at forvaltningsloven har gitt sterkere rettigheter for partene til dokumentoffentlighet enn det som gjelder for allmennheten. Utvalget ser ingen grunn til å endre på dette forhold.

Så langt gjelder spørsmål knyttet til dokumentbegrepet som sådan, og til saksbehandlingsregler, herunder spørsmål knyttet til klager over spørsmålet om dokumentoffentlighet, har det i det vesentlige vært samsvar mellom reglene. Det samme gjelder regler der begrunnelsen for unntak har vært knyttet til fortrolighetsbehov for forvaltningen. Så langt gjelder spørsmålet om tilgang til kopi av dokumenter, og spørsmål om adgang til å få utlån av originaldokumenter, har partenes rettigheter vært sterkere enn allmennhetens. Dette gjelder særlig spørsmålet om utlån av originaldokumenter, men da i de tilfeller hvor en part er representert ved advokat.

Utvalget fremmer ikke konkrete forslag til endringer i forvaltningsloven. Det vil derfor bare bli gjort rede for hvilke regler i utvalgets lovforslag utvalget mener bør tas inn i forvaltningsloven.

20.2 Utvalgets vurderinger

Samordning mellom reglene i forvaltningsloven og offentlighetsloven kan teknisk gjennomføres enten ved å henvise fra forvaltningsloven til reglene i offentlighetsloven, eller ved at en tar inn de samme reglene direkte i forvaltningsloven. Ved sistnevnte teknikk kan en samtidig gjøre eventuelle tilpasninger dersom det finnes riktig.

Utvalget mener at reglene om dokumentbegrepet bør være identiske i offentlighetsloven og forvaltningsloven. Dette innebærer at de av utvalgets forslag på dette punkt som følges, også bør tas inn i forvaltningsloven.

Utvalgets mener videre at de av utvalgets forslag som knytter seg til reglene om organinterne dokumenter og interne dokumenter utenfra som følges opp, også bør tas inn i forvaltningsloven. Etter § 15 annet ledd i flertallets lovutkast skal en rekke nærmere definerte dokumenter ikke kunne unntas som organinterne. Noen av disse unntakene vil være lite aktuelle i relasjon til partsoffentlighet. Det skyldes i så fall at den aktuelle arten av dokumenter ikke forekommer i saker om enkeltvedtak. Dernest vil flertallets forslag om offentlighet for visse faktiske opplysninger dekkes av dagens regel i forvaltningsloven om at faktiske opplysninger, med visse reservasjoner, alltid er offentlige for partene. Dagens regel i forvaltningsloven gir derfor sterkere rettigheter enn utvalgets lovutkast på disse punkter. Dette innebærer at forslagene i lovutkastet § 15 annet ledd bokstav b og c neppe må tas inn i forvaltningsloven. For de øvrige bokstavenes vedkommende er noen som nevnt lite aktuelle i saker om enkeltvedtak, men i den grad slike dokumenter er en del av en slik sak, bør de være partsoffentlige.

Når det gjelder de innholdsbaserte unntakene i utvalgets forskjellige forslag, som etter sin art korresponderer med unntakene i forvaltningsloven § 19, vil unntaksadgangen etter forvaltningsloven § 19 stort sett være mindre omfattende enn det som følger av reglene i lovutkastet. Samtidig kan det i prinsippet være unntaksbehov som fremgår av forslagene som også vil kunne gjøre seg gjeldende etter forvaltningsloven.

De innholdsbaserte unntak etter lovutkastet som kan aktualisere endringer i forvaltningsloven er etter utvalgets oppfatning følgende: Reglene om unntak for å ivareta Norges utenrikspolitiske interesser og unntak av hensyn til sikkerhet og forsvar bør erstatte § 19 første ledd bokstav a. Forvaltningsloven § 19 annet ledd bokstav b vil dekke en del av de øvrige unntaksbehov der de enkelte spesialreglene i lovutkastet gir mer konkrete regler.

I flertallets lovutkast er det i §§ 10 til 12 tatt inn noen generelle bestemmelser. Dersom disse forslagene følges opp, bør tilsvarende regler tas inn i forvaltningsloven. I noen grad vil disse reglene være ivaretatt gjennom dagens regler, idet unntaksadgangen etter forvaltningsloven § 19 er knyttet til opplysninger som kan gi grunnlag for unntak, og ikke hele dokumentet. Regelen i § 19 annet ledd inneholder dessuten i seg selv en interesseavveining.

Når det gjelder saksbehandling og klage er de fleste av de reglene som utvalget foreslår i offentlighetsloven, ivaretatt i dagens forvaltningslov.