9 Beskyttelse av mindreårige

9.1 Gjeldende rett

Bildeprogramloven (lov 6. februar 2015 nr. 7 om beskyttelse av mindreårige mot skadelige bildeprogram mv.) utvidet beskyttelsen av mindreårige mot skadelige bildeprogram til å omfatte alle de viktigste plattformene for levende bilder, dvs. fjernsyn, audiovisuelle bestillingstjenester, fremvisning ved allmenn sammenkomst og tilgjengeliggjøring av videogram. Mindreårige er i loven § 2 første ledd bokstav a. definert som «personer som ikke har fylt 18 år».

Loven slår fast tre plikter for aktører som tilgjengeliggjør bildeprogram til allmennheten:

1. En plikt til å aldersklassifisere, dvs. fastsette aldersgrense for, bildeprogrammer som faller inn under lovens virkeområde, jf. § 4. Inndelingen av aldersgrensene er tilpasset barns utvikling og skolegang (tillatt for alle – 6 år – 9 år – 12 år – 15 år og 18 år). Aldersgrensen fastsettes på bakgrunn av vurderinger av innholdets skadelighet. Bildeprogram som kan defineres som «alvorlig skadelig» skal ha høyeste aldersgrense, som er 18 år. Aldersgrensen settes av bildeprogramdistributør, jf. loven § 6. Loven og forskriftene til loven gjør en del unntak for innhold som anses uproblematisk eller som det av andre grunner ikke er hensiktsmessig å underlegge en klassifiseringsplikt.

2. En plikt til å informere om aldersgrensen, jf. loven § 7. På fjernsyn skal tjenestetilbyder informere muntlig om aldersgrensen før programmet starter eller tydelig merke bildeprogrammet med aldersgrense under hele sendetiden. Tjenestetilbyder skal også gjøre aldersgrensen tilgjengelig i sine programoversikter og elektroniske programguider. I audiovisuelle bestillingstjenester skal tjenestetilbyder informere om aldersgrensen før endelig bestilling gjennomføres, samt i presentasjon og omtale av bildeprogrammet.

3. En plikt til å iverksette beskyttelsestiltak for å beskytte mindreårige mot skadelig og alvorlig skadelig innhold, jf. § 8. I tillegg inneholder loven i §§ 9 til 12 bestemmelser som fastsetter minimumskrav til beskyttelsestiltak på de ulike plattformene som omfattes av loven:

   • Beskyttelsestiltak i «fjernsyn» er regulert i loven § 9. Første ledd inneholder et forbud mot «alvorlig skadelig innhold» i fjernsyn og er ment å oppfylle forpliktelsene som følger av AMT-direktivet (2010) artikkel 27 nr. 1. Når det gjelder skadelig innhold som ikke kan regnes som «alvorlig skadelig», følger det av andre ledd at tjenestetilbyder skal sørge for at mindreårige normalt ikke får tilgang til innholdet, gjennom valg av sendetid («vannskille») eller tekniske tiltak. At «vannskillet» skal være «gradert» reflekterer at innholdets skadepotensiale vil avhenge av mottakerens alder, jf. Prop. 123 L (2013–2014) punkt 6.7.3.3. Med hjemmel i loven § 8 er det fastsatt nærmere bestemmelser om konkrete sendetidspunkt for de ulike aldersgrensene i forskrift 26. juni 2015 nr. 800 om beskyttelse av mindreårige mot skadelige bildeprogram (bildeprogramforskriften) § 5. Andre ledd i loven § 9 åpner også for tekniske tiltak som et alternativ til bruk av vannskilleprinsippet. Bruk av slike tiltak forutsetter tilgangskontrollsystemer som i praksis ivaretar beskyttelsesbehovet på en like god eller bedre måte enn vannskille.

   • Beskyttelsestiltak i audiovisuelle bestillingstjenester er regulert i loven § 10. Første ledd pålegger tjenestetilbydere å iverksette tiltak som sikrer at mindreårige normalt ikke får tilgang til bildeprogrammer eller tilknyttet materiale med «alvorlig skadelig innhold», i samsvar med kravene i AMT-direktivet (2010) artikkel 12. Bestemmelsen innebærer at slikt materiale ikke kan ligge åpent tilgjengelig, og bare kan tilgjengeliggjøres på en slik måte at mindreårige normalt ikke får tilgang. Nærmere regler er gitt i bildeprogramforskriften, som i § 6 fastslår at tilbyder av audiovisuelle bestillingstjenester skal etablere et system med PIN-koder, passord eller andre tilsvarende løsninger. Tjenestetilbyder skal sørge for at tilgangskontrollen i utgangspunktet er aktivert, dvs. at foresatte aktivt må foreta seg noe for å sette kontrollen ut av funksjon. Andre ledd går lengre enn minimumskravene som følger av 2010-direktivet, ved at reguleringen også omfatter skadelig innhold som ikke kan anses som «alvorlig» skadelig. I slike tilfeller skal tjenestetilbyder «tilby tiltak som kan aktiveres av foresatte eller andre i foresattes sted, for å sikre at mindreårige normalt ikke får tilgang».

9.2 AMT-direktivet

I dag ligger kravene til beskyttelse av mindreårige i to ulike artikler i AMT-direktivet. Dels i artikkel 12 som regulerer audiovisuelle bestillingstjenester, og dels i artikkel 27 som regulerer fjernsynssendinger.

Endringsdirektivet innebærer at art. 12 og art 27 oppheves og erstattes av ny artikkel 6a som innfører felles regler for beskyttelse av mindreårige mot skadelig innhold i fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester.

Ifølge artikkel 6a (1) skal medlemsstatene treffe hensiktsmessige tiltak for å sikre at audiovisuelle medietjenester som kan skade mindreåriges fysiske, mentale eller moralske utvikling, bare tilgjengeliggjøres på en måte som sikrer at mindreårige til vanlig ikke vil se eller høre dem. Kravet om at medlemsstatene skal treffe tiltak for å sikre at fjernsynsselskaper ikke sender alvorlig skadelig innhold, er fjernet i endringsdirektivet. Med andre ord åpner direktivet nå for å sende slikt innhold i fjernsyn, forutsatt at innholdet tilgjengeliggjøres på en måte som sikrer at mindreårige til vanlig ikke vil se eller høre det. Det fremgår av artikkel 6a (1) første ledd at hensiktsmessige tiltak kan være valg av sendetidspunkt, verktøy for alderskontroll eller andre tekniske tiltak. Tiltakene skal stå i forhold til de potensielle skadevirkningene av programmet. Det mest skadelige innholdet, for eksempel umotivert vold og pornografi, skal være underlagt de strengeste tiltakene.

Når tilbydere av medietjenester oppretter beskyttelsestiltak for barn, innebærer det i enkelte tilfeller behandling av personopplysninger om mindreårige. Artikkel 6a (2) fastslår at personopplysninger om mindreårige som innhentes eller genereres som ledd i slike beskyttelsestiltak ikke skal behandles for kommersielle formål, for eksempel direkte markedsføring, profilering og atferdsbasert reklame. En tilsvarende bestemmelse gjelder for tilbydere av videodelingsplattformer, jf. artikkel 28b (3) fjerde ledd.

Artikkel 6a (3) stiller krav om at medlemsstatene sørger for at tilbydere av medietjenester benytter et system som beskriver potensielt skadelig innhold i en audiovisuell medietjeneste.

9.3 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet konkluderte departementet med at endringsdirektivets krav til beskyttelsessystem i artikkel 6a (1) og til informasjonsplikt om skadelig innhold i artikkel 6a (3) allerede er tilstrekkelig gjennomført i bildeprogramloven med forskrifter.

Departementet la til grunn at endringsdirektivet åpner for å regulere fjernsyn på linje med audiovisuelle bestillingstjenester ved å oppheve det særskilte forbudet mot alvorlig skadelig innhold i fjernsyn. Departementet la likevel ikke fram noe konkret forslag om dette, men ba om høringsinstansenes synspunkter på behovet for en endring.

Når det gjelder kravet i endringsdirektivet artikkel 6a (2) la departementet til grunn at prinsippet om formålsbegrensning i GDPR, som er gjennomført i personopplysningsloven, langt på vei vil ivareta formålet med bestemmelsen. Departementet la likevel til grunn at kravet bør gjennomføres i egne bestemmelser i bildeprogramloven. Departementet viste til at GDPR ikke innebærer noe uttrykkelig forbud mot slik kommersiell bruk av barns personopplysninger, samt at barns personopplysninger fortjener et særlig vern, særlig når det gjelder markedsføring og profilering. Departementet la til grunn at Medietilsynet vil ha tilsynsansvar for disse reglene iht. bildeprogramloven § 13. Samtidig har Datatilsynet etter personvernforordningen en generell tilsynsmyndighet for personvernregler, også i særlovgivningen. Departementet forutsatte derfor at Medietilsynet konsulterer Datatilsynet ved behov, og at tilsynene i fellesskap finner fram til en hensiktsmessig tilsynsmetodikk og rutiner for samarbeid i slike saker.

9.4 Høringen

9.4.1 Beskyttelsestiltak og informasjonsplikt

Høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet, støtter departementets vurdering om at direktivets krav om beskyttelsestiltak og informasjonsplikt kan anses gjennomført i bildeprogramloven, og at det ikke er behov for ytterligere regulatoriske tiltak. Dette gjelder Allente, Mediebedriftenes landsforening, Norske kvinners sanitetsforening, NRK og TV 2.

Når det gjelder det særskilte forbudet mot alvorlig skadelig innhold i fjernsyn, støtter Allente videreføring av en regulering «som går lenger enn minimumsreguleringen etter AMT-direktivet», mens Norske kvinners sanitetsforening støtter departementets vurderinger på generelt grunnlag. Medietilsynet, NRK og TV 2 går derimot inn for å oppheve det særskilte forbudet mot alvorlig skadelig innhold i fjernsyn. Synspunktene er prinsipielt begrunnet i hensynet til teknologinøytralitet og likebehandling. NRK viser til at neppe kan sies å være nødvendig å forby en ytring på lineært fjernsyn så lenge den samme ytringen er tillatt vist på en audiovisuell bestillingstjeneste, og mener forbudet derfor «sannsynligvis vil være i konflikt med EMK artikkel 10». Samtidig synes høringen å underbygge at forbudet ikke har noen stor praktisk betydning per i dag. NRK slår fast at de ikke tilbyr innhold som er alvorlig skadelig og TV 2 viser til at «[a]lle kringkastere og AVMS-tjenester under norsk jurisdiksjon er seriøse medieaktører, som har sterk egeninteresse i å sørge for at mindreårige blir beskyttet, uavhengig av regelverket».

9.4.2 Personvern

Med unntak av TV 2 støtter høringsinstansene et særskilt forbud mot å benytte personopplysninger om mindreårige som har blitt samlet inn eller generert av en tjenestetilbyder til kommersielle formål. Dette gjelder Allente, Medietilsynet, Norske kvinners sanitetsforening og NRK. I tillegg er Datatilsynet enig i departementets vurdering om at personvernforordningen i de fleste tilfeller vil stenge for slik viderebehandling som de aktuelle bestemmelsene forbyr, men at det vil være enklere og mindre ressurskrevende å føre tilsyn med et absolutt forbud. TV 2 mener derimot at det vil være uheldig å innta særskilte personvernregler i bildeprogramloven, og at personopplysningslovens regler om formålsbegrensning er tilstrekkelig.

Når det gjelder tilsynsansvaret for bestemmelsen støtter Allente departementets vurdering, mens både Datatilsynet og Medietilsynet mener at ansvaret burde ligge hos Datatilsynet alene. Datatilsynet viser bl.a. til at:

Datatilsynet er et uavhengig forvaltningsorgan som fører tilsyn med personopplysningsloven og personvernforordningen. Vi har videre tilsynsmyndighet med behandling av personopplysninger i medhold av særlovgivning. De aktuelle bestemmelsene gjelder utelukkende spørsmål om behandling av personopplysninger, hvor Datatilsynet er fagmyndigheten i Norge. For sammenhengen mellom regelverkene bør tilsynsmyndigheten for slike særreguleringer om behandling av mindreåriges personopplysninger for kommersielle formål, samles hos Datatilsynet.

9.5 Departementets vurdering

9.5.1 Beskyttelsestiltak

Endringsdirektivet artikkel 6a (1) krever at skadelig innhold i fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester tilgjengeliggjøres på en måte som sikrer at mindreårige til vanlig ikke vil se eller høre det. Slike tiltak kan være valg av sendetidspunkt, verktøy for alderskontroll eller andre tekniske tiltak.

Endringen innebærer at tjenestene reguleres likt; dels ved at kravet til beskyttelsestiltak i audiovisuelle bestillingstjenester utvides til å omfatte innhold som kan skade, men ikke i «alvorlig grad»; dels ved at særregelen om at programmer med alvorlig skadelig innhold ikke skal sendes i fjernsyn fjernes. Dette betyr likevel ikke at beskyttelsesnivået vil være likt i alle tilfeller. Beskyttelsestiltak skal stå i forhold til de potensielle skadevirkningene av programmet, og det mest skadelige innholdet skal være underlagt de strengeste tiltakene.

Når det gjelder audiovisuelle bestillingstjenester går bildeprogramloven som nevnt lengre enn minimumskravene etter 2010-direktivet, ved at den også stiller krav om beskyttelsestiltak for «skadelig innhold». Departementet legger derfor til grunn at endringsdirektivets krav til beskyttelsessystem i artikkel 6a (1) allerede er gjennomført for tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester. Høringsinstansene som kommenterer spørsmålet, støtter denne vurderingen.

Når det gjelder fjernsyn, la departementet i høringsnotatet til grunn at endringsdirektivet åpner for å oppheve det særskilte forbudet mot å sende alvorlig skadelig innhold, jf. bildeprogramloven § 9 første ledd, men fremmet ikke noe konkret forslag om dette. I høringen var det delte synspunkter om spørsmålet, men Medietilsynet, NRK og TV 2 gikk inn for å oppheve forbudet.

Prinsippet om minsteharmonisering gir medlemsstatene mulighet til å utvikle en høyere grad av beskyttelse mot skadelig innhold enn det som følger av minimumskravene. Og selv om kryptering og effektiv tilgangskontroll omtales i fortalen som eksempler på aktuelle tiltak, understrekes det samtidig at bestemmelsen ikke berører medlemsstatenes mulighet til å vedta strengere tiltak.

Departementet er enig med de høringsinstansene som mener at likebehandling og teknologinøytralitet er relevante hensyn som bør tillegges betydelig vekt. Smart-TV-teknologien innebærer at fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester i større grad kan integreres og framstå som én tjeneste for seeren. Dette kan tale for å oppheve særreguleringen av fjernsyn. Samtidig er det etter departementets vurdering fortsatt relevante forskjeller mellom tjenestene, som bl.a. kan påvirke sannsynligheten for at mindreårige vil se eller høre innholdet. Fjernsyn ses direkte og samtidig, mens audiovisuelle bestillingstjenester velges av seeren på bestilling. Departementet legger til grunn at det er større risiko for at de yngste uforvarende kan komme over alvorlig skadelig innhold som sendes løpende etter en fastsatt programoversikt enn der innholdet aktivt må bestilles av seeren fra en programkatalog.

Alvorlig skadelig innhold er i bildeprogramloven definert som innhold som «kan virke sterkt følelsesmessig opprivende eller sterkt kognitivt forstyrrende for mindreåriges velbefinnende, særlig nærgående skildringer av kjønnslig aktivitet, grov vold og annen svært forstyrrende eller skremmende tematikk», jf. § 2 bokstav i. Medietilsynet har utarbeidet retningslinjer for aldersklassifisering av bildeprogrammer som konkretiserer og eksemplifiserer hvordan «alvorlig skadelig» skal forstås i henhold til gjeldende tilsynspraksis:

1. Nærgående skildringer av seksuell aktivitet mellom samtykkende voksne med fokus på nærbilder av kjønnsorganer i bevegelse, nærbilder av penetrering, oralsex, sædavgang o.l. (såkalt «hardporno»), og andre sterke scener som blant annet kan inneholde fetisjer.

2. Svært grove voldsskildringer som grenser opp mot forbudet i strl. § 236.

3. Annen tematikk som kombinasjoner av sex og vold, forherligelse av selvmord, selvtekt og grov dyremishandling.

Etter en samlet vurdering foreslår departementet p.t. ikke å oppheve forbudet mot å sende alvorlig skadelig innhold i fjernsyn, jf. bildeprogramloven § 9 første ledd. Departementet legger vekt på at beskyttelsestiltak skal stå i forhold til de potensielle skadevirkningene, og at gjeldende rett setter en relativt høy terskel for å definere innhold som «alvorlig skadelig». Samtidig underbygger høringen at det er lite aktuelt for kringkastere under norsk jurisdiksjon å sende slikt innhold i fjernsyn; forbudet framstår derfor som lite tyngende i praksis. Endelig er det relevante forskjeller som kan tilsi en noe strengere regulering av fjernsyn enn audiovisuelle bestillingstjenester, jf. over. Departementet viser også til at direktivet åpner for strengere regulering enn minimumskravene. Departementet vil likevel følge dette området tett og vurdere spørsmålet på nytt dersom utviklingen tilsier at grunnlaget for et særskilt forbud svekkes ytterligere.

9.5.2 Informasjonsplikt

Endringsdirektivet innfører nye regler om informasjonsplikt. Ifølge artikkel 6a (3) skal tilbydere av medietjenester gi seerne informasjon gjennom «et system som beskriver potensielt skadelig innhold i en audiovisuell medietjeneste».

Aldersgrensen gir som nevnt informasjon om bildeprogrammets skadepotensiale for ulike aldersgrupper. Bildeprogramloven slår i § 7 fast at publikum «skal på en tydelig og nøytral måte informeres om aldersgrensen før tilgjengeliggjøring av det aktuelle bildeprogrammet». I fjernsynssendinger skal dette gjøres enten ved muntlig informasjon før programmet starter eller ved at bildeprogrammet merkes tydelig med aldersgrense under hele sendetiden. Aldersgrensen skal også framgå av programoversikter og elektroniske programguider, jf. § 7 andre ledd bokstav a. I audiovisuelle bestillingstjenester skal tjenestetilbyder informere om aldersgrensen før endelig bestilling gjennomføres, samt i presentasjon og omtale av bildeprogrammet, jf. § 7 andre ledd bokstav b.

Departementet anser derfor kravene til informasjonsplikt om skadelig innhold i endringsdirektivet artikkel 6a (3) første ledd som gjennomført i norsk rett i bildeprogramloven med forskrifter. De som uttalte seg om spørsmålet i høringen, støttet departementets vurdering.

9.5.3 Personvern

Ifølge endringsdirektivet artikkel 6a (2) kan personopplysninger om mindreårige som har blitt samlet inn eller generert av en tjenestetilbyder, gjennom f.eks. et alderskontrollsystem, ikke benyttes til kommersielle formål, som direkte markedsføring, profilering eller atferdsbasert reklame.

Etter prinsippet om «formålsbegrensning» i personvernforordningen (GDPR) vil det normalt ikke være anledning til å bruke personopplysninger som samles inn eller genereres som ledd i beskyttelsestiltak for kommersielle formål. GDPR er gjennomført i norsk rett i personopplysningsloven § 1. GDPR artikkel 5 nr. 1 bokstav b fastsetter at personopplysninger skal «samles inn for spesifikke, uttrykkelig angitte og berettigede formål og ikke viderebehandles på en måte som er uforenlig med disse formålene». Det er grunn til å anta at prinsippet om formålsbegrensning i GDPR langt på vei vil ivareta formålet med artikkel 6a (2). I høringen støtter Datatilsynet denne vurderingen. GDPR innebærer likevel ikke noe uttrykkelig forbud mot slik kommersiell bruk av barns personopplysninger. Dette taler for å regulere spørsmålet spesifikt.

Departementet legger videre vekt på at barns personopplysninger fortjener et særlig vern, særlig når det gjelder markedsføring og profilering, jf. personvernforordningens fortalepunkt 38. Barn er mindre bevisste på hva behandling av personopplysninger innebærer, hvilken risiko det kan medføre, og hvilke rettigheter de har. Dessuten har de mindre erfaring, er mer påvirkelige og er lettere å manipulere med kommersielle budskap.

Departementet opprettholder derfor forslaget om å gjennomføre kravet i egne bestemmelser i bildeprogramloven § 9 Beskyttelsestiltak ved tilgjengeliggjøring i fjernsyn og § 10 Beskyttelsestiltak ved tilgjengeliggjøring i audiovisuelle bestillingstjenester. Alle som kommenterte forslaget i høringen støttet det, med unntak av TV 2. Departementet foreslår i tillegg at det tas inn en presisering i bildeprogramloven § 8 andre ledd om at departementets mulighet til å gi forskrift også omfatter bruk av personopplysninger om mindreårige.

I høringen la departementet til grunn at både Datatilsynet og Medietilsynet ville ha tilsynsmyndighet etter gjeldende regler, jf. hhv. personopplysningsloven § 20 og bildeprogramloven § 13. Både Datatilsynet og Medietilsynet går imot dette i høringen, og mener at ansvaret bør ligge hos Datatilsynet alene. Departementet støtter dette og viser særlig til argumentasjonen fra Datatilsynet, jf. punkt 9.4.2. At Datatilsynet skal føre tilsyn med at de foreslåtte bestemmelsene overholdes, bør fremgå uttrykkelig av bildeprogramloven, se forslag til § 13 første ledd.