18 Tilgang til opplysninger og dokumenter

18.1 Gjeldende rett

Etter kringkastingsloven § 2-11 plikter enhver å gi Medietilsynet de opplysninger som tilsynet krever for å kunne utføre sine gjøremål etter loven eller for å kunne oppfylle Norges avtaleforpliktelser overfor en fremmed stat eller internasjonal organisasjon. Ordlyden favner vidt, jf. Ot.prp. nr. 102 (2005–2006). Opplysningsplikten gjelder opplysninger Medietilsynet trenger for å kunne utføre sine gjøremål etter alle bestemmelser i kringkastingsloven og regler gitt i medhold av denne loven. Opplysningsplikten er vid, og omfatter bl.a. etter praksis en plikt til å opprette/gi tilgang til en bruker der det er nødvendig med innlogging for å få tilgang til tjenesten for å gjennomføre Medietilsynets lovpålagte oppgaver.

I kringkastingsloven § 2-12 femte ledd presiseres at opplysningsplikten i § 2-11 går foran taushetsplikten som følger av lov, pålegg eller avtale, for de bestemmelsene som Medietilsynet er oppnevnt til å håndheve etter markedsføringsloven § 47. Fortrinnsretten gjelder likevel ikke opplysninger, dokumenter eller annet som er omfattet av taushetsplikten i straffeprosessloven §§ 117 til 120, med unntak av § 118 første ledd første punktum. Departementet varslet i Prop. 8 LS (2019–2020) at man skulle vurdere en utvidelse og presisering av opplysningsplikten i loven § 2-11.

18.2 AMT-direktivet

Etter endringsdirektivet artikkel 30 (4) skal medlemslandene sørge for at nasjonale reguleringsmyndigheter har håndhevingsmyndighet til å kunne utføre sine oppgaver på en effektiv måte.

18.3 Forslaget i høringsnotatet

Departementet viste i høringen til at kringkastingsloven § 2-11 ikke gir en generell hjemmel til å innhente opplysninger som er taushetsbelagte i medhold av lov. Av forvaltningsloven § 13 f andre ledd følger at bestemmelse i annen lov om rett eller plikt til å gi opplysninger ikke begrenser lovbestemt taushetsplikt, med mindre det følger av opplysningsplikthjemmelen i særloven at taushetsplikten ikke skal gjelde. Departementet vurderte at det vil kunne være nødvendig for Medietilsynet å innhente informasjon som er underlagt lovbestemt taushetsplikt for å ta stilling til saker på kringkastingsfeltet.

Det ble vist til enkelte eksempler, slik som at Medietilsynet i tilsynet med de foreslåtte bestemmelsene om videodelingsplattformer skal vurdere om tilbyderne har iverksatt hensiktsmessige tiltak. I den forbindelse kan det for eksempel være nødvendig for Medietilsynet å få tilgang til opplysninger om algoritmer, databehandling og funksjonalitet i en videodelingsplattformtjeneste som kan anses som forretningshemmeligheter eller være underlagt avtalerettslig eller lovbestemt taushetsplikt. Videre ble det pekt på at samme gjelder for avtaleforhold mellom annonsør og tilbyder når det gjelder reklame, sponsing og produktplassering. Videre viste departementet til at ved tilsyn med kringkastingslovens § 4-7 om pålegg om å hindre eller vanskeliggjøre tilgang til ulovlig markedsføring av pengespill kan det være nødvendig for Medietilsynet å få tilgang til for eksempel distribusjonsavtaler mellom tilbydere av fjernsyn og TV-distributører, opplysninger knyttet til pakketering av kanaler, opplysninger om abonnementsforhold eller andre økonomiske opplysninger. Det ble pekt på at selv om eksisterende opplysningsplikthjemmel i § 2-11 må tolkes slik at avtalebestemt taushetsplikt ikke avgrenser tilsynets rett til å innhente opplysninger, vil det etter departementets syn kunne lette informasjonsinnhentingen til tilsynet dersom dette kommer klart frem av loven.

Departementet foreslo på denne bakgrunn at forholdet mellom opplysningsplikt og taushetsplikt ble klargjort i ordlyden i kringkastingsloven § 2-11, etter modell fra gjeldende § 2-12 femte ledd. Departementet foreslo følgende nytt andre ledd i § 2-11:

Opplysningsplikten etter første ledd går foran taushetsplikt som følger av lov, pålegg eller avtale. Dette gjelder likevel ikke opplysninger, dokumenter eller annet som er omfattet av taushetsplikt som nevnt i straffeprosessloven §§ 117 til 120, med unntak av § 118 første ledd første punktum.

Straffeprosessloven §§ 117 til 120 gjelder lovbestemt taushetsplikt blant annet av hensyn til rikets sikkerhet, etter vergemålsloven, fra prester, advokater mv. Straffeprosessloven § 118 første ledd første punktum omhandler taushetsplikt som noen har som følge av tjeneste eller arbeid for stat eller kommune. Departementet vurderte at Medietilsynet vil kunne ha behov for å kreve relevante dokumenter og opplysninger fra offentlige myndigheter for å kunne utføre sine oppgaver etter kringkastingsloven, herunder avgjøre om det foreligger et brudd på loven eller forskrift gitt med hjemmel i nevnte lov. Det ble derfor foreslått at opplysningsplikten likevel skal gjelde for slik informasjon.

Departementet drøftet i høringen forholdet til medienes rett til kildevern etter EMK artikkel 10, og tilhørende praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD). Det ble presisert at opplysningsplikten ikke innebærer noen innskrenkning av kildevernet. Videre vurderte departementet at den foreslåtte lovhjemmelen oppfyller vilkårene for viderebehandling av personopplysninger i personvernforordningen artikkel 6 nummer 4, ettersom behandlingen utgjør et nødvendig og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn for å sikre oppnåelse av målene nevnt i artikkel 23 nr. 1. Departementet pekte på at blant målene med opplysningsplikten er å sikre en tilsynsfunksjon knyttet til utøvelse av offentlig myndighet i forbindelse med blant annet viktige mål av generell allmenn interesse for en medlemsstat, jf. artikkel 23 nr. 1 bokstav e. Departementet vurderte at lovforslaget er forholdsmessig, ettersom opplysningsplikten er avgrenset til opplysninger som er nødvendige for å utføre tilsynets oppgaver etter loven. Det ble vist til at hensynet til effektivt tilsyn og mulighet for bedre kunnskapsgrunnlag må veie tungt sammenlignet med inngrepet som gjøres. Endelig ble det pekt på at forholdet til personvernforordningen, Grunnloven og menneskerettighetene må vurderes konkret av avgiverorganet i den enkelte sak.

18.4 Høringen

Allente stiller spørsmål ved det reelle behovet for å presisere eller utvide bestemmelsen om opplysningsplikt i kringkastingsloven § 2-11. Når det gjelder utlevering av forretningssensitiv informasjon til Medietilsynet er Allentes erfaring fra både pengespillreklame-sakene og tilsyn etter bildeprogramloven at dette har løst seg ved bruk av en dialogbasert tilnærming. Det vises til at det oftere oppstår tvil ved hvilke opplysninger som skal unntas offentlighet som forretningshemmeligheter.

Forbrukertilsynet peker på at etter kringkastingsloven § 2-11 er det kun Medietilsynet som har hjemmel for å kunne kreve opplysninger for utføring av oppgavene etter loven. Forbrukertilsynet har en tilsvarende opplysningsplikthjemmel i markedsføringsloven § 34, som knytter seg til oppgaver etter denne loven. Forbrukertilsynet savner imidlertid en hjemmel for å kreve opplysninger for å utføre oppgavene som tilsynet har etter kringkastingsloven. For at Forbrukertilsynet skal kunne føre et effektivt tilsyn vises det til at myndigheten har behov for å kunne innhente opplysninger fra kringkastere, tjenestetilbydere og tilbydere av videodelingsplattformtjenester. Det vises blant annet til endringsdirektivet artikkel 30, der medlemslandene plikter å sørge for at nasjonale reguleringsmyndigheter har håndhevingsmyndighet til å kunne utføre sine oppgaver på en effektiv måte. Det foreslås på denne bakgrunn at kringkastingsloven § 2-11 første ledd første setning endres fra «Medietilsynet» til «tilsynsmyndighetene», slik at Forbrukertilsynet også er omfattet.

Medietilsynet støtter at opplysningsplikthjemmelen i kringkastingsloven skal gå foran taushetsplikt som følger av lov, pålegg eller avtale, slik departementet foreslår. Dette gir Medietilsynet anledning til å innhente nødvendige opplysninger for å gjennomføre sine oppgaver etter loven. Medietilsynet understreker samtidig at opplysningsplikthjemmelen også må kunne benyttes for å oppfylle Norges avtaleforpliktelser internasjonalt, slik som foreslås forskriftsfestet i ny kringkastingsforskrift § 1-8a jf. AMT-direktivet artikkel 30a. Her blir blant annet Medietilsynet pålagt å gi tilsynsorgan i andre EØS-stater og EFTAs overvåkingsorgan opplysninger som er nødvendig for anvendelsen av AMT-direktivet. I saker der Medietilsynet er avhengig av å innhente informasjon fra norske tilbydere av audiovisuelle medietjenester eller videodelingsplattformer for å kunne oppfylle plikten etter § 1-8a, må opplysningsplikthjemmelen i kringkastingsloven § 2-11 omfatte slike opplysninger. Som et eksempel vises det til tilfellet der en norsk tilbyder av audiovisuell bestillingstjeneste retter seg mot en annen EØS-stat som har innført plikt til medfinansiering. Her kan Medietilsynet måtte bistå mottakerlandet med opplysninger knyttet til tilbyderens omsetning, andel publikum (antall abonnenter/unike brukere/nedlastninger) mv.

Norsk presseforbund foreslår å ta inn en henvisning til kildevernbestemmelser i tvisteloven § 22-11 og straffeprosessloven § 125 i kringkastingsloven § 2-11 nytt andre ledd, for å tydeliggjøre at opplysninger som skal beskyttes gjennom kildevernet er unntatt opplysningsplikten. I tillegg mener forbundet at det i forarbeidene bør presiseres at terskelen for å gjøre inngrep er høy, og at det mest sannsynlig ikke vil være aktuelt ved denne type tilsynsarbeid, jf. HR2015-2308-A. Norsk redaktørforening viser på tilsvarende måte til at medienes kildevern må være omfattet av unntakene fra opplysningsplikten, og ber om at en henvisning til straffeprosesslovens § 125 tas inn i opplistingen av unntakene i bestemmelsen. NRK viser til det samme, og ber i tillegg om at departementet i forarbeidene viser til EMK artikkel 10 og rettspraksis fra EMD og Høyesterett (Rt. 2013 s. 1290 og Rt. 2015 s. 1286) ettersom straffeprosessloven § 125 etter NRKs syn ikke i tilstrekkelig grad er rettledende for hvor sterk rettslig beskyttelse kildevernet har etter gjeldende rett.

Norske kvinners sanitetsforening støtter forslaget om å presisere plikten i kringkastingsloven § 2-11.

18.5 Departementets vurdering

Departementet opprettholder vurderingen av behovet for å presisere og utvide opplysningsplikten i kringkastingsloven § 2-11. Selv om en av høringsinstansene har stilt spørsmål ved behovet for å presisere rekkevidden av plikten når det gjelder taushetsplikt som følger av avtale/forretningshemmeligheter, legger departementet avgjørende vekt på at en presisering kan forenkle tilsynets arbeid etter loven. Videre mener departementet at det er behov for å utvide plikten til å gjelde opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt, med visse unntak.

Departementet deler høringsinstansenes syn om at opplysninger som er beskyttet gjennom kildevernet skal være unntatt opplysningsplikten i kringkastingsloven § 2-11. Dette fremkom av departementets vurdering i høringen. Departementet er likevel enig med høringsinstansene i at unntaket med fordel kan inntas direkte i ordlyden i § 2-11, se forslag til endringer i § 2-11 nytt andre ledd. Ettersom kildevernbestemmelsen i tvisteloven § 22-11 er utformet tilnærmet likt som i straffeprosessloven, vurderer departementet det som tilstrekkelig å innta en henvisning til straffeprosessloven § 125 i unntakene fra opplysningsplikten. Rekkevidden av unntaket i straffeprosessloven § 125 må tolkes i lys av EMK artikkel 10, praksis fra menneskerettsdomstolen (EMD) og norsk rettspraksis, herunder Høyesteretts uttalelser i dommene inntatt i Rt. 2013 s. 1290 og Rt. 2015 s. 1286. Departementet foreslår at det også gjøres unntak fra opplysningsplikten for opplysninger som er underlagt taushetsplikt etter politiregisterloven § 23 første ledd nummer 1 og andre ledd. Dette omfatter blant annet opplysninger som er nødvendig å hemmeligholde av hensyn til politiets kriminalitetsbekjempende virksomhet, og som derfor ikke bør kunne kreves utlevert for å ivareta tilsynsoppgaver etter kringkastingsloven.

Departementet er enig med Medietilsynet i at opplysningsplikthjemmelen også må kunne benyttes for å oppfylle Norges avtaleforpliktelser internasjonalt. Medietilsynet viser som eksempel til pliktene som følger av endringsdirektivet artikkel 30a. Medietilsynet pålegges her å gi tilsynsorgan i andre EØS-stater og EFTAs overvåkingsorgan opplysninger som er nødvendig for anvendelsen av AMT-direktivet. Departementet vurderer at hjemmel til å innhente opplysninger til dette formål allerede følger av gjeldende ordlyd i § 2-11.

Departementet viser til Forbrukertilsynets innspill om behov for en hjemmel for å innhente opplysninger eller dokumenter overfor kringkastere, tjenestetilbydere og tilbydere av videodelingsplattformer for å utføre sine oppgaver etter kringkastingsloven. Departementet foreslo i høringen endringer i kringkastingsforskriften § 1-8, der Forbrukertilsynet får som ny oppgave å føre tilsyn med deler av § 5 A-5 første ledd i kringkastingsloven. Sistnevnte pålegger norske tilbydere av videodelingsplattformer å overholde kringkastingsloven § 3-1 med forbud mot reklameinnslag i tilknytning til barneprogram mv. for reklame, sponsing og produktplassering som markedsføres, selges eller tilrettelegges av tilbyderen. Videre ble det i høringen foreslått at Forbrukertilsynet skal føre tilsyn med kringkastingsforskriften ny § 5 A-7 første ledd bokstav a i saker som gjelder forskriften § 3-4 andre ledd. Dette innebærer at norske tilbydere av videodelingsplattformer skal overholde forbudet mot reklame for våpen, modeller av våpen og leketøysutgaver av våpen i reklame, sponsing og produktplassering som markedsføres, selges eller tilrettelegges av tilbyderen. Forbrukertilsynet har hjemmel til å innhente opplysninger i markedsføringsloven § 34. Hjemmelen er imidlertid avgrenset til opplysninger som myndighetene krever for å utføre sine gjøremål etter markedsføringsloven. Forbrukertilsynet vil derfor ikke kunne benytte markedsføringsloven § 34 for å innhente opplysninger nødvendig for tilsyn etter kringkastingsloven eller forskrift gitt med hjemmel i denne loven. Departementet mener at det er behov for å utvide opplysningsplikthjemmelen i kringkastingsloven § 2-11 til å omfatte opplysninger som er nødvendig for å gjennomføre Forbrukertilsynets oppgaver etter loven eller internasjonale forpliktelser. Tilsvarende gjelder også Datatilsynet, som vil få i oppgave å føre tilsyn med en bestemmelse i kringkastingsforskriften om at personopplysninger om mindreårige som samles mv. som ledd i en tilbyder av videodelingsplattforms beskyttelsestiltak ikke kan behandles for kommersielle formål. Departementet foreslår derfor en endring i § 2-11 første ledd for å reflektere dette.