10 Universell utforming

10.1 Universell utforming av programmer i fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester

10.1.1 Gjeldende rett

Kringkastingsloven § 2-19 fastsetter overordnede krav til «tilrettelegging» av programmer for personer med funksjonsnedsettelser. Kravene gjelder for NRK og riksdekkende kommersielle fjernsynskanaler med en andel på mer enn fem prosent av de samlede seertallene for fjernsyn. I henhold til bestemmelsen skal disse aktørene tilrettelegge programmer for personer med funksjonsnedsettelser gjennom teksting, tegnspråktolking, synstolking, lydtekst eller andre teknikker. Kravene som stilles til NRK gjelder programmer som formidles via fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester. Kravene som stilles til kommersielle aktører med en seerandel på mer enn fem prosent gjelder kun programmer som formidles i fjernsyn.

Kringkastingsloven § 2-19 fastsatte tidligere konkrete kvantitative krav til tilrettelegging av programmer i fjernsyn. Ved lovendring 21. juni 2019 ble denne bestemmelsen endret, ved at det ble tatt inn overordnede krav til tilrettelegging i loven, samt en hjemmel til å fastsette nærmere regler i forskrift. Intensjonen med lovendringen var at konkrete krav til tilrettelegging skulle inntas i kringkastingsforskriften, jf. Innst. 334 L (2018–2019) og Prop. 58 L (2018–2019) punkt 5. Departementet viste i proposisjonen til at en slik arbeidsdeling mellom kringkastingsloven og -forskriften vil innebære større fleksibilitet ved at det vil være mulig å gradvis skjerpe kravene til tilbyderne i takt med den teknologiske utviklingen. Konkrete krav til tilrettelegging er fastsatt i kringkastingsforskriften §§ 2-5 og 2-6.

Likestillings- og diskrimineringslovens krav om universell utforming av IKT gjelder for private og offentlige virksomheter, inkludert medier. Plikten anses som oppfylt dersom virksomheten oppfyller krav til universell utforming i annen lov eller forskrift, jf. § 18 fjerde ledd. I slike tilfeller vil IKT-løsninger ikke pålegges ytterligere krav om universell utforming etter likestillings- og diskrimineringsloven eller forskrift om universell utforming av IKT-løsninger, jf. spesialmerknadene til loven § 18 i Prop. 81 L (2016–2017) og spesialmerknadene til samme bestemmelse i Prop. 141 LS (2020–2021). Av forskrift om universell utforming av IKT-løsninger § 2 femte ledd fremgår det eksplisitt at forskriften ikke gjelder for IKT-løsninger som faller inn under kringkastingslovens virkeområde. Medietjenester som faller utenfor kringkastingslovens virkeområde, f.eks. nettaviser, omfattes av virkeområdet til forskrift om universell utforming av IKT-løsninger.

10.1.2 AMT-direktivet

I endringsdirektivet er det innført skjerpede forpliktelser til tilgjengeliggjøring for tilbydere av audiovisuelle medietjenester. I henhold til endringsdirektivet artikkel 7 (1) skal tjenester som leveres av tilbydere av fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester fortløpende og gradvis gjøres mer tilgjengelige for personer med nedsatt funksjonsevne gjennom forholdsmessige tiltak. I fortalen punkt 22 er det presisert at medlemsstatene uten unødig opphold bør sørge for at tjenestetilbydere under deres jurisdiksjon går aktivt inn for å gjøre innholdet tilgjengelig for personer som har nedsatt funksjonsevne, og særlig nedsatt syns- eller hørselsevne. Det presiseres videre at direktivets krav til tilgjengeliggjøring bør oppfylles gjennom en progressiv og fortløpende prosess, samtidig som det tas høyde for praktiske og uunngåelige begrensninger som kan hindre full tilgjengelighet, for eksempel når det gjelder direktesendte programmer eller arrangementer.

Endringsdirektivet artikkel 7 (3) fastsetter at tjenestetilbydere skal oppfordres til å utarbeide handlingsplaner for tilgjengelighet, slik at de fortløpende og gradvis gjør sine tjenester mer tilgjengelige for personer med funksjonsnedsettelser.

Det følger av fortalen punkt 22 at å sikre tilgjengelighet til audiovisuelt innhold er et grunnleggende krav innenfor rammene av forpliktelsene som er inngått i henhold til De forente nasjoners konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD). Videre følger det av fortalen punkt 23 at direktivet ikke omfatter funksjoner eller tjenester som gir tilgang til audiovisuelle medietjenester eller tilgjengelighetsfunksjoner i elektroniske programguider (EPG). Det fremgår videre at direktivet ikke berører unionsrett som tar sikte på å harmonisere tilgjengeligheten av tjenester som gir tilgang til audiovisuelle medietjenester, for eksempel nettsider, nettbaserte applikasjoner og elektroniske programguider, eller levering av opplysninger om tilgjengelighet og i tilgjengelige formater. Tjenester som gir tilgang til audiovisuelle medietjenester reguleres av Europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2019/882 om tilgjengelighet av varer og tjenester for personer med funksjonsnedsettelse (tilgjengelighetsdirektivet).

10.1.3 Forslagene i høringsnotatet

I høringsnotatet viste departementet til at gjeldende bestemmelse i kringkastingsloven § 2-19 benytter begrepene «tilrettelegging» og «tilrettelegge» for personer med funksjonsnedsettelser. I flere norske regelverk, bl.a. likestillings- og diskrimineringsloven, benyttes begrepet «universell utforming». Departementet foreslo derfor å erstatte begrepet «tilrettelegging» med begrepet «universell utforming» i kringkastingslovens bestemmelser som gjennomfører kravene i endringsdirektivet artikkel 7. Det ble understreket at det er tale om en rent språklig endring for å bedre tilpasse begrepene i kringkastingsloven til begrepsbruken i bl.a. likestillings- og diskrimineringsloven.

Departementet understreket at endringsdirektivets krav til tilgjengeliggjøring gjelder for både fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester. Departementet foreslo derfor å endre kringkastingsloven § 2-19 første ledd slik at bestemmelsen omfatter både tilbydere av fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester.

Gjeldende § 2-19 omfatter kun kommersielle fjernsynskanaler med en seerandel på mer enn fem prosent av de samlede seertallene for fjernsyn. Departementet understreket i denne sammenheng at endringsdirektivets krav omfatter alle tilbydere av fjernsyn. Departementet anså det derfor som nødvendig å endre § 2-19, slik at kravene omfatter alle tilbydere av fjernsyn.

Endringsdirektivet forutsetter at kravene til tilgjengeliggjøringen er forholdsmessige. Departementet foreslo derfor i høringsnotatet en justering i kringkastingsloven § 2-19 første ledd som klargjør at tiltakene skal være forholdsmessige. Departementet understreket samtidig at den nærmere balansegangen for hvordan kravene konkret vil bli utformet vil vurderes og fastsettes i kringkastingsforskriften.

I henhold til endringsdirektivet artikkel 7 (3) skal medlemsstatene oppfordre tilbydere av fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester til å utarbeide handlingsplaner for tilgjengelighet, slik at de fortløpende og gradvis gjør sine tjenester mer tilgjengelige for personer med nedsatt funksjonsevne. Departementet foreslo derfor å ta inn en bestemmelse i kringkastingsloven § 2-19 andre ledd som krever at alle tilbydere fastsetter en handlingsplan som beskriver hvordan de vil øke den universelle utformingen av sine programmer.

Departementet foreslo i tillegg nærmere regler om universell utforming i kringkastingsforskriften. Det ble tatt til orde for å endre forskriftshjemmelen i kringkastingsloven § 2-19 slik at det innføres hjemmel til å gi nærmere regler om universell utforming av programmer i fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester, og ikke bare regler for NRKs programmer og programmer i riksdekkende kommersielle fjernsynskanaler. Det ble understreket at departementet med jevne mellomrom vil vurdere justeringer i regelverket i forskriften, ettersom direktivet stiller krav om fortløpende og gradvis økende tilgjengeliggjøring.

Departementet understreket også at regjeringen jobber kontinuerlig med å sikre at lovgivningen er i samsvar med CRPD, og at de foreslåtte endringene er et ledd i arbeidet med å sikre bedre samsvar med konvensjonen. Departementet viste for øvrig til at Ytringsfrihetskommisjonen i NOU 2022: 9 løfter fram funksjonsnedsattes situasjon som særlig alvorlig og peker på behovet for en universelt utformet offentlighet.

10.1.4 Høringen

Løvemammaene og Norges Blindeforbund støtter departementets forslag om å erstatte begrepet «tilrettelegging» i kringkastingsloven § 2-19 med begrepet «universell utforming», mens NRK, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening er mot forslaget.

Løvemammaene mener at begrepet «tilrettelegging» tyder på at vi tilrettelegger for mennesker med funksjonsnedsettelser i stedet for å sikte mot å være et inkluderende samfunn. Organisasjonen er derfor enig i at begrepet «tilrettelegging» byttes ut med «universell utforming». Også Norges Blindeforbund er enig i dette.

NRK er enig i at man bør gå bort fra å bruke begrepet «tilrettelegge», men ønsker at begrepene «tilgjengelighet» og «gjøre tilgjengelig» brukes i stedet for begrepet «universell utforming». Dette begrunnes med at begrepet «universell utforming» kan oppfattes som at aktørene må lage én hovedløsning som tilfredsstiller alle brukergrupper, også de uten funksjonsnedsettelser. Ifølge NRK er det å lage én hovedløsning trolig ikke det beste alternativet for brukerne, og i denne forbindelse pekes det på at tjenester som tegnspråktolking og synstolking har begrenset eller ingen verdi for publikum utover målgruppene tjenestene er ment å treffe. NRK mener at det beste for publikum som regel vil være å gjøre tjenestene valgbare, som en tilleggstjeneste. Dette bryter med ideen om én løsning som passer for alle. Videre påpeker NRK at det vil være krevende for aktørene å lage én hovedløsning som passer for alle, og illustrerer dette ved følgende eksempel:

Tar man begrepet bokstavelig, vil for eksempel nyhetsankeret i Dagsrevyen snakke tegnspråk, mens hen stemmetolkes (oversettes fra tegnspråk til talespråk) og tekstes på direkten, samtidig som en stemme beskriver hva man ser i reportasjer og på bilder (synstolking) for at blinde skal få med seg alt.

Både Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening stiller seg bak NRKs forslag om å bruke begrepene «tilgjengelighet» og «gjøre tilgjengelig» i stedet for begrepet «universell utforming». Norsk Redaktørforening viser til NRKs begrunnelse, mens Norsk Presseforbund fremhever at begrepet «tilgjengelighet» i større grad vil gjenspeile hensikten med «universell utforming», det vil si å gjøre redaksjonelt innhold tilgjengelig for alle mennesker og grupper i samfunnet, uavhengig av hvilke forutsetninger man har.

Norsk Journalistlag støtter endringsforslagene i sin helhet, og uttaler at de er særlig enig med departementet i at endrede seervaner og tv-mediets sentrale betydning for folk flest tilsier at tiden er overmoden for å utvide kravene om universell utforming til å gjelde alle tv-tjenester. Norsk audiovisuell oversetterforening er positive til at departementet endrer begrepsbruken til «audiovisuelle bestillingstjenester» for å dekke hele feltet.

Mediebedriftenes Landsforening og TV 2 er positive til at det skal gjelde et forholdsmessighetsprinsipp i kringkastingsloven § 2-19 første ledd. TV 2 understreker at det avgjørende må være om oppfyllelsen medfører kostnader eller ressursbruk som ikke er forsvarlig, sett i lys av inntjeningspotensialet til den aktuelle tjenesten og tilgjengeligheten av effektive teknologiske løsninger. Mediebedriftenes Landsforening foreslår at formuleringen «teknisk og praktisk mulig» brukes.

Norges Blindeforbund mener at dubbing er viktig og bør inkluderes som en sentral teknikk for universell utforming. Det understrekes at selv om lydtekst med syntetisk tale ofte er en god løsning for å få lest opp tekstlinjen nederst på skjermen, er det ikke alltid at det gir tilstrekkelig kvalitet. Det pekes i denne forbindelse på nyhetsprogrammer, hvor det ifølge forbundet ikke finnes løsninger som gjør dette mulig. Ifølge forbundet må teksten i slike tilfeller leses av en person. Forbundet ønsker derfor at ordet «dubbing» inkluderes etter «lydtekst» i kringkastingsloven § 2-19 første ledd.

Hørselshemmedes Landsforbund peker på at mange, men særlig hørselshemmede, er sårbare for bakgrunnsstøy. At aktørenes egne retningslinjer for god hørbarhet ikke alltid blir fulgt opp, illustreres med sportssendinger som plasseres midt i folkehavet. Forbundet mener derfor at det må stilles krav om god hørbarhet og at det tilbys et alternativ hvor det er mulig å maskere eller fjerne bakgrunnsstøyen helt. Norges Blindeforbund støtter dette.

Noregs Mållag ønsker at aktørene i strømmemarkedet skal tilby teksting og lydtekst på både nynorsk og bokmål, og videre at dette skal være et krav både i produksjoner som er norskspråklige og i produksjoner som ikke er norskspråklige. Dette vil ta hensyn til både de som har nynorsk og de som har bokmål som førstespråk. Også Norsk audiovisuell oversetterforening tar til orde for å kreve teksting på nynorsk, og understreker i tillegg at teksting benyttes av seere som bruker samisk. Foreningen ønsker derfor at det skal stilles språklige krav til både kringkasterne og de audiovisuelle bestillingstjenestene, slik at teksting på samisk og nynorsk også blir tilgjengelig og ikke fortrenges av bokmål. Foreningen ønsker også at det inntas et kvalitetskrav til teksting i lov og/eller forskrift, og peker i denne forbindelse på at dagens teksting på de audiovisuelle bestillingstjenestene bærer preg av å være tilpasset amerikanske retningslinjer, der lesehastigheten er svært høy sammenlignet med Nordens tekstetradisjon.

Mediebedriftenes Landsforening understreker at dersom krav til utforming omfatter nyhetsmedier, må disse også balanseres mot pressefriheten. Norsk Presseforbund minner om at når krav til presentasjon av innhold lovfestes, kan det utfordre friheten til å publisere innhold, men også en frihet i valg av metoder. Ifølge forbundet innebærer dette at direktivet må tolkes i tråd med EMK artikkel 10 og Grunnloven § 100 om ytringsfrihet. Også Norsk Redaktørforening minner om at krav om universell utforming rent prinsipielt utfordrer prinsippene om ytringsfrihet og redaksjonell uavhengighet, og i forlengelsen av dette understrekes det at de redaktørstyrte mediene ikke må pålegges tiltak som bryter med deres uavhengighet.

Hørselshemmedes Landsforbund og Norsk audiovisuell oversetterforening støtter forslaget om at alle tilbydere skal fastsette en handlingsplan for hvordan universell utforming av bildeprogrammer i tjenestene skal øke. TV 2 mener derimot at et krav om at aktørene løpende skal forbedre universell utforming, uavhengig av hvilket nivå man ligger på i utgangspunktet og uavhengig av hvor de andre aktørene befinner seg, vil kunne slå urimelig ut og gi feil insentiver. Selskapet mener derfor at det bør tas hensyn til hvilket nivå aktøren befinner seg på i vurderingen av om kravet om «økning» er oppfylt. Det understrekes at det motsatte vil innebære at aktører som har tatt universell utforming på alvor, og som ligger langt fremme, ender opp med strengere krav enn de som har valgt å legge seg på et minimumsnivå. I tillegg anføres det at det vil innebære et brudd på det generelle forvaltningsprinsippet om likebehandling. Mediebedriftenes Landsforening støtter TV 2 i dette.

Når det gjelder forslaget til forskriftshjemmel i kringkastingsloven § 2-19 tredje ledd, foreslår Norges Blindeforbund at følgende setning legges til: «Prosess med utarbeidelse og fremtidige endringer av forskriften vil være inkluderende, spesielt vil organisasjoner av funksjonshemmede inkluderes i prosessen.» Dette foreslås fordi det er viktig at organisasjoner av funksjonshemmede inkluderes i prosessen med å utarbeide den nye forskriften, i tråd med CRPD.

NRK mener regelverket om universell utforming har blitt fragmentarisk og uoversiktlig ved at reglene er spredt i lovverket. NRK viser derfor til sin egen høringsuttalelse datert 3. november 2021 om gjennomføringen av tilgjengelighetsdirektivet, hvor de i punkt 4.4 foreslår å samle alt om mediene i én forskrift, og legger til grunn at de kommende endringene i kringkastingsregelverket senere innarbeides i «medieforskriften».

10.1.5 Departementets vurdering

10.1.5.1 Innledning

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet. Overordnet forslår departementet at kringkastingsloven § 2-19 endres slik at plikten til universell utforming gjelder alle tilbydere av fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester. Etter forslaget skal tilbyderne universelt utforme bildeprogrammer i sine tjenester ved forholdsmessige tiltak. Konkrete krav til hvordan tilbyderne skal utforme bildeprogrammer universelt vil som i dag bli nærmere regulert i kringkastingsforskriften. Videre foreslår departementet at tilbydere av fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester skal utarbeide en handlingsplan for økt universell utforming av bildeprogrammer i tjenestene.

I det følgende vurderer departementet de nærmere detaljene i forslaget.

10.1.5.2 Begrepsbruk

Departementet registrerer at Løvemammaene og Norges Blindeforbund støtter departementets forslag om å erstatte begrepet «tilrettelegging» i kringkastingsloven § 2-19 med begrepet «universell utforming», mens NRK, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening er mot forslaget.

Høringsinstansene som er mot forslaget mener at begrepene «tilgjengelighet» og «gjøre tilgjengelig» bør brukes i stedet for begrepet «universell utforming». Hovedargumentet er at begrepet «universell utforming» kan oppfattes som at aktørene må lage én hovedløsning som tilfredsstiller alle brukergrupper, også de uten funksjonsnedsettelser.

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å erstatte begrepet «tilrettelegging» med begrepet «universell utforming» i kringkastingslovens bestemmelser som gjennomfører kravene i endringsdirektivet artikkel 7. Departementet understreker at begrepet «universell utforming» ikke innebærer at hovedløsningen må oppfylle alle brukergruppers behov samtidig. Departementet understreker også at det er tale om en språklig endring for å bedre tilpasse begrepene i kringkastingsloven til begrepsbruken i bl.a. likestillings- og diskrimineringsloven, og at endringen ikke er ment å innebære noen realitetsendring.

10.1.5.3 Forholdsmessighet

Departementet registrerer at Mediebedriftenes Landsforening ønsker formuleringen «teknisk og praktisk mulig» i kringkastingsloven § 2-19 første ledd. Departementet understreker at forslaget i høringsnotatet tar utgangspunkt i ordlyden i endringsdirektivet artikkel 7. Etter departementets syn er dette den beste løsningen, ettersom det legger opp til en bredere forholdsmessighetsvurdering enn det formuleringen «teknisk og praktisk mulig» ville gjort. Departementet viser i denne forbindelse til følgende uttalelse i høringsnotatet:

I vurderingen av hva som er forholdsmessige tiltak bør det legges vekt på hvilke teknologiske løsninger som finnes, herunder om slike løsninger er rimelige eller kostbare sett opp mot den enkelte aktørs økonomiske forutsetninger. Det bør tas hensyn til at kravene ikke hindrer nyetableringer, utvikling eller evnen til å øke den programrelaterte produksjonen. På den andre siden vil det være rimelig å stille strengere krav til tjenestetilbydere med gode finansielle forutsetninger eller høy seerandel. Lovkravet om forholdsmessighet er ment som en sikkerhetsventil. De konkrete kravene i forskriften som stilles til NRK og tjenestetilbydere med seerandel eller seertid på mer enn 5 prosent skal som den klare hovedregel oppfylles.

10.1.5.4 Handlingsplaner

Departementet registrerer at TV 2 mener at et krav om at aktørene løpende skal forbedre universell utforming, uavhengig av hvilket nivå man ligger på i utgangspunktet og uavhengig av hvor de andre aktørene befinner seg, vil kunne slå urimelig ut og gi feil insentiver. Selskapet mener derfor at det bør tas hensyn til hvilket nivå aktøren befinner seg på i vurderingen av om kravet om «økning» er oppfylt i bestemmelsen om handlingsplaner. Departementet har forståelse for at aktører som allerede har omfattende krav til universell utforming, og som derfor ligger langt fremme, ikke er for et krav til ytterligere forbedring. Departementet minner likevel om at Medietilsynet ikke skal føre noen kontroll med innholdet i handlingsplanene. Planene skal fungere som bevisstgjøring og et insentiv til aktivt arbeid med universell utforming.

For øvrig understreker departementet at handlingsplanenes detaljeringsgrad og omfang bør avhenge av tilbyderens størrelse og økonomiske ressurser, og legger til grunn at Medietilsynet vil utarbeide maler for handlingsplanene som tar høyde for at aktører har ulik størrelse og finansielle ressurser. Departementet antar at det vil være behov for utfyllende informasjon og veiledning knyttet til handlingsplanene, ettersom flere fjernsynskanaler og audiovisuelle bestillingstjenester ikke er underlagt krav om tilrettelegging på nåværende tidspunkt. Veiledningen kan dreie seg om eksempler på tiltak, omfang, tidsplaner osv. Departementet forutsetter at Medietilsynet vil bistå med dette.

10.1.5.5 Øvrige spørsmål

Departementet registrerer at Norges Blindeforbund mener dubbing bør inkluderes som en sentral teknikk for universell utforming. Hørselshemmedes Landsforbund ønsker krav om god hørbarhet, og Norges Blindeforbund støtter dette. Videre ønsker Noregs Mållag krav om teksting på nynorsk og bokmål, mens Norsk audiovisuell oversetterforening ønsker krav om teksting både på samisk, nynorsk og bokmål. Norsk audiovisuell oversetterforening ønsker også at det inntas et kvalitetskrav til teksting. Disse temaene har ikke vært hørt, og departementet vil eventuelt komme tilbake til dette på et senere tidspunkt.

Departementet registrerer at Mediebedriftenes Landsforening, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening minner om pressefrihet, ytringsfrihet og redaksjonell uavhengighet. Departementet oppfatter ikke disse kommentarene som at høringsinstansene mener forslaget i høringsnotatet er i strid med pressefrihet, ytringsfrihet og redaksjonell uavhengighet. Departementet understreker likevel at siden AMT-direktivet ble gjennomført i norsk rett, har markedet for audiovisuelle medietjenester utviklet seg vesentlig og raskt. Det er med andre ord behov for en oppdatert ramme for å kunne speile utviklingen i markedet og finne en balanse mellom tilgang til nettbaserte innholdstjenester, forbrukervern og konkurranseevne. I endringsdirektivet er det innført skjerpede forpliktelser til tilgjengeliggjøring for tilbydere av audiovisuelle medietjenester, men etter departementets syn ivaretar tiltakene også pressefrihet, ytringsfrihet og redaksjonell uavhengighet, ved at det forutsettes at tiltakene skal være forholdsmessige.

Departementet registrerer at Norges Blindeforbund ønsker følgende tillegg i kringkastingsloven § 2-19 tredje ledd: «Prosess med utarbeidelse og fremtidige endringer av forskriften vil være inkluderende, spesielt vil organisasjoner av funksjonshemmede inkluderes i prosessen.» Departementet understreker at relevante organisasjoner vil ha anledning til å uttale seg i forbindelse med at departementet sender et forslag på høring. Departementet ønsker ikke å forskjellsbehandle organisasjonene ved å foreslå en lovbestemmelse som setter enkelte organisasjoner i en sterkere stilling enn andre.

NRK foreslår å samle alt om mediene i én forskrift, og legger til grunn at de kommende endringene i kringkastingsregelverket senere innarbeides i «medieforskriften». I denne omgang gjennomføres AMT-direktivet i kringkastingsloven og kringkastingsforskriften. Departementet vil eventuelt komme tilbake til hvorvidt endringene i kringkastingsregelverket skal innarbeides i en «medieforskrift».

10.2 Universell utforming av viktig informasjon til allmennheten

10.2.1 Gjeldende rett

Etter kringkastingsloven § 2-4 skal kringkastere etter regler Kongen gir, sende meldinger fra statsmyndigheter når det har vesentlig betydning. Bestemmelsen inneholder også en hjemmel til å gi forskrifter om kringkasteres virksomhet under beredskap og krig. Etter kringkastingsforskriften § 1-7 kan et departement, eller den statsmyndighet departementet har gitt fullmakt, kreve en melding sendt i kringkastingssending når liv eller helse er truet og det er av vesentlig betydning å få kunngjort meldingen ved slik sending. Forskrift 6. april 1989 nr. 4154 om virksomheten i Norsk rikskringkasting under beredskap og i krig er gitt med hjemmel i kringkastingsloven § 2-4. Her heter det at NRK plikter å treffe særskilte beredskapstiltak for å sikre at informasjon fra regjeringen når befolkningen under beredskap og i krig. NRK skal inngå nødvendige avtaler med andre etater. Utgifter til beredskapsplanlegging dekkes av NRK.

NRKs vedtekter har i § 23 en bestemmelse om beredskap: «NRK har et særlig beredskapsansvar. NRK skal legge til rette for at styremaktene når ut til befolkningen med informasjon ved nasjonale kriser». Kultur- og likestillingsdepartementet og NRK har også inngått en avtale som forplikter NRK til å stille teknisk utstyr til rådighet for å kringkaste meldinger fra statsmyndigheter i en krisesituasjon. De formelle kravene overfor NRK er rettet inn mot kringkastet radio og mot NRK P1 som beredskapskanal. Kanalen distribueres blant annet på DAB-nettet, og har 99,7 prosent befolkningsdekning. Sammen med Sivilforsvarets tyfonanlegg skal denne radiokanalen sikre at befolkningen raskt får informasjon ved en nasjonal krise eller katastrofe. NRK plikter å rapportere årlig til Medietilsynet om oppfyllelsen av vedtektsbestemmelsen. NRKs evne til å sikre at informasjon fra regjeringen når befolkningen under beredskap og i krig er utpekt som en grunnleggende nasjonal funksjon (GNF) og omfattes av sikkerhetsloven.

På smittevernområdet er det en egen bestemmelse som gjelder innenlandske massemedier, herunder fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester. Etter smittevernloven § 4-8 kan Helse- og omsorgsdepartementet eller Helsedirektoratet pålegge ethvert innenlandsk massemedium å ta inn meldinger til hele eller deler av befolkningen ved alvorlig utbrudd av allmennfarlig smittsom sykdom.

Det stilles ingen krav om universell utforming av viktig informasjon fra myndighetene i de bestemmelsene som er omtalt over.

10.2.2 AMT-direktivet

Informasjon som gis i en krisesituasjon, herunder offentlige meldinger og annonseringer i forbindelse med naturkatastrofer, og som formidles til allmennheten via audiovisuelle medietjenester, skal gis på en slik måte at de er tilgjengelige for personer med nedsatt funksjonsevne, jf. endringsdirektivet artikkel 7 (5). Det fremgår likevel av fortalen punkt 24 at det i enkelte tilfeller kanskje ikke vil la seg gjøre å gi informasjon i en krisesituasjon på en slik måte at den er tilgjengelig for personer med nedsatt funksjonsevne. Slike ekstraordinære tilfeller bør ikke være til hinder for å gi informasjon i en krisesituasjon via audiovisuelle medietjenester.

10.2.3 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å gjennomføre endringsdirektivet artikkel 7 (5) i en egen bestemmelse i kringkastingsloven § 2-20 om universell utforming av viktig informasjon til allmennheten. I likhet med forslaget til regulering i kringkastingsloven § 2-19, foreslo departementet å bruke begrepet «universell utforming» som uttrykk for at meldingene skal gjøres tilgjengelige for personer med funksjonsnedsettelser gjennom teksting, tegnspråktolking, synstolking, lydtekst eller andre teknikker. Viktig informasjon til allmennheten ble spesifisert som meldinger som sendes i fjernsyn fra statsmyndigheter under beredskap og krig eller når det har vesentlig betydning i medhold av kringkastingsloven § 2-4 eller ved alvorlig utbrudd av allmennfarlig smittsom sykdom i medhold av smittevernloven § 2-8. Departementet begrunnet dette med at det er viktig at informasjon som formidles fra myndighetene i en krisesituasjon når hele befolkningen, og at personer med funksjonsnedsettelser bør kunne ta imot informasjon som formidles i fjernsyn fra myndighetene ved kriser, slik at de kan ta velfunderte beslutninger om hvordan de skal handle. Videre understreket departementet at det er viktig at informasjon i krisesituasjoner når store deler av befolkningen raskt. I forlengelsen av dette tok departementet til orde for at meldinger som ikke kan universelt utformes umiddelbart, skal utformes slik så snart det er mulig. Endelig understreket departementet at kravene til universell utforming av slik informasjon retter seg mot offentlige myndigheter, ikke til tilbydere av fjernsyn eller audiovisuelle bestillingstjenester.

10.2.4 Høringen

Hørselshemmedes Landsforbund støtter departementets forslag til regulering av universell utforming av viktig informasjon til allmennheten. Forbundet peker i denne forbindelse på erfaringer fra koronaperioden, hvor det var en stor utfordring at personer med nedsatt hørsel ikke fikk tilgang til direktesendte pressekonferanser, ettersom det kun var NRKs sendinger på lineær-TV som var tekstet.

Løvemammaene støtter i det vesentlige departementets forslag til regulering av universell utforming av viktig informasjon til allmennheten, men mener at det aldri bør forekomme at slik informasjon tilgjengeliggjøres i etterkant med universell utforming. For å sikre at alle i samfunnet har fått med seg kritisk informasjon, mener organisasjonen at informasjonen må tilgjengeliggjøres med universell utforming på samme tid som informasjonen gis til den «øvrige» befolkningen. Det tas derfor til orde for at meldinger fra myndighetene i krisesituasjoner umiddelbart må gis på en slik måte at de er tilgjengelige for personer med funksjonsnedsettelser.

10.2.5 Departementets vurdering

Under punkt 10.1.5 opprettholder departementet forslaget i høringsnotatet om å erstatte begrepet «tilrettelegging» med begrepet «universell utforming» i kringkastingsloven § 2-19. For å sikre en helhetlig regulering, opprettholder departementet også forslaget om å bruke «universell utforming» i kringkastingsloven § 2-20. Departementet viser for øvrig til presiseringene i 10.1.5.2.

Videre foreslår departementet at pliktsubjektet kommer tydeligere frem av ordlyden enn det som ble foreslått i høringsnotatet. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen innledes med ordene: «Den som pålegger tilbydere […]». Dette er en rent språklig endring, og innebærer ingen realitetsendring sammenlignet med det som ble foreslått i høringsnotatet. Pliktsubjektet vil avhenge av om meldingene sendes i medhold av kringkastingsloven § 2-4 eller smittevernloven § 4-8. I det første tilfellet, vil pliktsubjektet være «statsmyndigheter», mens det i det andre vil være Helse- og omsorgsdepartementet eller Helsedirektoratet. For å unngå sammenblanding foreslår departementet at bestemmelsen splittes i to ledd. Departementet understreker at tjenestetilbydernes plikt til teksting av direktesendte program etter forskriften bortfaller i tilfeller der statsmyndighetenes plikt etter kringkastingsloven § 2-20 inntreffer.

Endringsdirektivet artikkel 7 (5) stiller krav til tilgjengeliggjøring av informasjon som formidles via audiovisuelle medietjenester, det vil si tilbydere av fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester. Kringkastingsloven § 2-4 regulerer kun melding som sendes via kringkastere. Smittevernloven § 4-8 regulerer meldinger som formidles via ethvert innenlandsk massemedium. Departementet understreker at plikten til å universelt utforme meldinger som sendes i medhold av smittevernloven § 4-8, likevel vil være begrenset til meldinger som formidles via kringkastere eller audiovisuelle bestillingstjenester. Departementet foreslår at disse presiseringene kommer tydeligere frem av ordlyden i kringkastingsloven § 2-20.

Både Hørselshemmedes Landsforbund og Løvemammaene støtter departementets forslag til regulering av universell utforming av viktig informasjon til allmennheten, men Løvemammaene mener at det aldri bør forekomme at slik informasjon tilgjengeliggjøres i etterkant med «universell utforming». Departementet understreker at den klare hovedregelen er at meldingene skal universelt utformes umiddelbart. Det må likevel tas høyde for at dette ikke alltid er mulig. Departementet viser i denne forbindelse til endringsdirektivet fortalen punkt 24, hvor det påpekes at slike ekstraordinære tilfeller ikke bør være til hinder for å gi informasjon i en krisesituasjon via audiovisuelle medietjenester. Departementet ser viktigheten av at meldingene når store deler av befolkningen raskt, og understreker at dersom meldingene ikke kan universelt utformes umiddelbart, skal dette gjøres så snart det er mulig. Departementet foreslår at ordet «umiddelbart» tas inn i ordlyden, slik at hovedregelen kommer tydeligere frem. Ordlyden «så snart som mulig» er ment som en sikkerhetsventil i tilfeller hvor det ikke er mulig å universelt utforme meldingene samtidig som meldingene formidles til allmennheten.