61 Reaksjonar overfor kommunane, fylkeskommunane og tilsette i skolen

61.1 Innleiing

Dette punktet handlar om reaksjonar overfor kommunane, fylkeskommunane og tilsette i skolen ved brot på regelverket.

61.2 Dagens reglar

61.2.1 Pålegg

Ifølgje kommunelova § 30-4 kan statsforvaltaren gi pålegg til kommunen eller fylkeskommunen om å rette forhold som er i strid med dei reglane statsforvaltaren fører tilsyn med. Det følgjer av opplæringslova § 14-1 at statsforvaltaren fører tilsyn med pliktene som er pålagde kommunane og fylkeskommunane i opplæringslova.

Statsforvaltaren kan etter opplæringslova § 9 A-6 fjerde ledd første punktum vedta kva kommunane eller fylkeskommunane skal gjere i ei konkret sak for å sørgje for at ein elev får eit trygt og godt skolemiljø. Statsforvaltaren skal setje ein frist for oppfylling av vedtaket. Sjølv om lovteksten ikkje omtaler dette som eit pålegg, er det heva over tvil at det i innhaldet sitt er det, jf. Prop. 57 L (2016–2017) Endringar i opplæringslova og friskolelova (skolemiljø). Avhengig av kva statsforvaltaren vedtek, vil det vere eit pålegg om retting eller eit pålegg om å gjennomføre bestemte tiltak.

Statleg tilsynsmakt kan også gi pålegg til private aktørar som har forpliktingar (aktørplikter) etter opplæringslova, jf. opplæringslova § 14-1 andre ledd andre punktum.

Eit pålegg er eit vedtak som er juridisk bindande for kommunen eller fylkeskommunen. Det betyr at verksemda har lovmessig plikt til å etterkomme tiltaka i vedtaket om pålegg. Før statsforvaltaren vedtek eit pålegg etter reglane i kommunelova, skal statsforvaltaren vurdere verknadene pålegget kan ha for resten av verksemda til kommunen eller fylkeskommunen, jf. kommunelova § 30-4 andre ledd.

Pålegg om opphøyr av ulovlege forhold er ikkje ein reaksjon mot lovbrotet sånn sett, men skal bidra til å rette opp lovbrot og blir derfor ikkje rekna som ein administrativ sanksjon, jf. Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.).

61.2.2 Tvangsmulkt

Ved vedtak om tvangsmulkt får pliktsubjektet ei plikt til å betale pengar til det offentlege så lenge ei plikt ikkje er etterlevd. Formålet er å sikre at plikter som følgjer av lov, forskrift eller individuelle avgjerder, blir etterlevde. I forvaltningslova § 51 første ledd er det ein generell heimel for forvaltninga til å fastsetje tvangsmulkt:

Et forvaltningsorgan kan, når det er fastsatt i lov, treffe vedtak om tvangsmulkt for å sikre at plikter som følger av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, blir etterlevd.

Eit vedtak om tvangsmulkt kan også rettast mot kommunar og fylkeskommunar, men kan ikkje tvangsinndrivast overfor desse. Dette følgjer av kommunelova § 29-1.

Heimel for tvangsmulkt må finnast i den enkelte særlova. Opplæringslova § 9 A-13 inneheld ein heimel til å bruke tvangsmulkt. Etter paragrafen har statsforvaltaren og klageinstansen (Utdanningsdirektoratet) heimel til å fastsetje tvangsmulkt dersom skolen forsømmer aktivitetsplikta i saker som gjeld det psykososiale skolemiljøet. Ifølgje forarbeida til paragrafen bør tvangsmulkt brukast i saker der det er grunn til å tru at kommunen eller fylkeskommunen elles ikkje vil oppfylle vedtaket til statsforvaltaren eller Utdanningsdirektoratet innan den fastsette fristen, jf. Prop. 57 L (2016–2017) Endringar i opplæringslova og friskolelova (skolemiljø), merknad til § 9 A-13.

61.2.3 Straff

Opplæringslova § 9 A-14 gir heimel for å straffe enkeltpersonar som arbeider på ein skole. Den som forsettleg eller grovt aktlaust, og alvorleg eller fleire gonger, bryt aktivitetspliktene som gjeld det psykososiale skolemiljøet, kan straffast med bøter eller fengsel i opptil tre månader. Dette følgjer av opplæringslova § 9 A-14 første ledd. Aktivitetspliktene gjeld for alle som arbeider på skolen, og den enkelte tilsette kan dermed straffast.

I tillegg kan rektoren straffast for alvorlege eller fleire brot på undersøkingsplikta etter § 9 A-4 tredje ledd og plikta til å setje i verk tiltak etter § 9 A-4 fjerde ledd der «skolen» er rettssubjekt. Det personlege straffansvaret er reservert for situasjonar med auka grad av skuld, ettersom det berre gjeld ved forsettlege og grovt aktlause brot på regelverket.

Skoleeigar kan straffast dersom aktivitetspliktene som gjeld det psykososiale miljøet, er brotne av nokon som handlar på vegner av skolen. Dette følgjer av opplæringslova § 9 A-14 andre ledd og dessutan av straffelova § 27 om straff for føretak. Straffa er bot. Verken skuldkrav eller vilkåret om kvalifisert lovbrot gjeld for straff for føretak. Det inneber at kommunen og fylkeskommunen kan straffast sjølv om den enkelte læraren eller rektoren ikkje ville vorte straffa for lovbrotet.

61.2.4 Erstatning

Opplæringslova § 9 A-15 viser til at skadeserstatningslova kapittel 2 om ansvaret til det offentlege og andre arbeidsgivarar gjeld for saker om det psykososiale skolemiljøet:

Reglane i lov 13. juni 1969 nr. 26 om skadeserstatning kapittel 2 gjeld for saker om psykososialt skolemiljø etter reglane i dette kapitlet.

Dersom det i saker etter første ledd ligg føre tilhøve som gir grunn til å tru at skoleeigaren ikkje har følgt reglane i eller i medhald av kapittel 9 A om psykososialt skolemiljø, skal dette leggjast til grunn med mindre skoleeigaren gjer noko anna truleg.

Skadeserstatningslova gjeld for mange samfunnsområde, mellom anna for skolesektoren. Regelen i opplæringslova § 9 A-15 første ledd gir berre informasjon om at dei alminnelege erstatningsreglane i skadeserstatningslova gjeld. Den har ingen sjølvstendig rettsleg betydning.

For at ein elev skal tilkjennast erstatning som følgje av skade på grunn av mobbing eller anna, må alle hovudvilkåra for erstatning vere oppfylte. Det vil seie at det må liggje føre eit ansvarsgrunnlag, skadelidde må ha vorte påført ein skade som har ført til eit økonomisk tap eller ein stor personskade, og det må liggje føre pårekneleg årsakssamanheng mellom ansvarsgrunnlaget og den personskaden den skadelidde har vorte påført.

Opplæringslova § 9 A-15 andre ledd inneheld ein regel om delt bevisbyrde for erstatningskrav i saker som gjeld det psykososiale skolemiljøet. Det betyr at dersom eleven kan leggje fram opplysningar som gir grunn til å tru at reglane om det psykososiale miljøet er brotne, skal dette leggjast til grunn med mindre kommunen eller fylkeskommunen kan sannsynleggjere det motsette. Regelen er eit unntak frå hovudprinsippet i norsk erstatningsrett der bevisbyrda ligg på skadelidde. Delt bevisbyrde gjeld berre ansvarsgrunnlaget, ikkje økonomisk tap og årsakssamanheng, jf. Prop. 129 L (2012–2013) Endringar i opplæringslova og privatskolelova (spesialundervisning m.m.), mellom anna side 51. For erstatningsvilkåra økonomisk tap og årsakssamanheng mellom ansvarsgrunnlaget og tapet er det skadelidde som har bevisbyrda etter dei ordinære bevisreglane.

61.3 Høyringsforslaget

Departementet foreslo

• å behalde gjeldande reaksjonar mot kommunar og fylkeskommunar

• å vidareføre reglar om tvangsmulkt, straff og delt bevisbyrde i saker om erstatning i skolemiljøsaker

Med dette høyringsforslaget følgde departementet opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 53.

61.4 Høyringsinstansanes syn

Det er om lag 15 høyringsinstansar som har uttalt seg om forslaget om å ikkje innføre nye reaksjonar mot kommunar og fylkeskommunar. Fleirtalet av dei er usamde i forslaget. Barneombodet, Utdanningsforbundet, Norsk Lektorlag, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon og nokre fleire brukarorganisasjonar viser mellom anna til at departementet foreslår å vidareføre reglane om tvangsmulkt knytt til saker om det psykososiale skolemiljøet, og argumenterer for at dagens ordning med tvangsmulkt bør utvidast til å omfatte manglande oppfylling av vedtak om spesialundervisning. Enkelte av dei meiner også at sommel og trenering i kommunal og fylkeskommunal saksbehandling bør gi grunnlag for straffegebyr.

Det er om lag fem høyringsinstansar som har uttalt seg om forslaget om å vidareføre reglar om tvangsmulkt, straff og delt bevisbyrde i saker om erstatning i skolemiljøsaker. Desse støttar forslaget.

61.5 Departementets vurdering

Departementet foreslår å vidareføre dagens reaksjonar og ikkje innføre nye. Dette inneber at statsforvaltaren kan gi pålegg til kommunen eller fylkeskommunen om å rette forhold som er i strid med dei reglane som statsforvaltaren fører tilsyn med, jf. kommunelova § 30-4 første ledd. Når det gjeld statsforvaltaren si handheving av plikta til å sikre eit trygt og godt psykososialt skolemiljø i enkeltsaker foreslår departementet å avgrense kompetansen statsforvaltaren har til å vedta kva kommunen eller fylkeskommunen skal gjere for å rette forholdet i saker der aktivitetsplikta ikkje er oppfylt, sjå punkt 33.8.6.

Departementet foreslår å vidareføre reglane om tvangsmulkt, straff og delt bevisbyrde i erstatningssaker om psykososialt miljø, men med språklege endringar. Det følgjer av dagens lov § 9 A-15 første ledd at reglane i skadeserstatningslova gjeld i saker om psykososialt skolemiljø etter reglane i kapittel 9 A. Denne presiseringa er utan sjølvstendig rettsleg betydning. Reglane i skadeserstatningslova vil gjelde i slike saker sjølv om dette ikkje står i opplæringslova. Presiseringa kan også vere misvisande, då det til dømes kan sjå ut som at skadeserstatningslova ikkje gjeld i saker om fysisk skolemiljø. Departementet foreslår derfor å ikkje vidareføre presiseringa om at skadeserstatningslova gjeld.

Kunnskapsgrunnlaget opplæringslovutvalet innhenta, viser at kommunar og fylkeskommunar ikkje alltid etterlevde reglane på opplæringsområdet. Det er ulike årsaker til at reglane ikkje blir følgde, mellom anna er det manglande og ulik forståing av lova. Det er gjennomgåande stor vilje til å etterleve regelverket i sektoren, men ikkje alle anerkjenner funksjonen til regelverket og integrerer reglane i den generelle styringa av skolen. Denne utfordringa kan igjen ha samanheng med at regelverket blir oppfatta som omfangsrikt, oppstykka og lite treffsikkert.

Departementet er samd med opplæringslovutvalet i at årsakene til regelbrot, og at det stort sett er vilje til å etterleve reglane, taler for at det ikkje er behov for fleire reaksjonar enn i dag. I staden er det viktig å byggje på og forbetre dei reaksjonsordningane som allereie finst i opplæringslova. Førebygging av lovbrot med tydeleg og treffsikkert tilsyn og rettleiing er effektive verkemiddel som i stor grad vil gagne elevane direkte.

Nokre høyringsinstansar trekkjer fram at elevane ikkje alltid får den tilrettelegginga dei har krav på. Departementet er samd i at det er viktig at elevar som treng tilrettelegging av pedagogisk, fysisk, teknisk eller praktisk art, faktisk får dei lovfesta rettane sine oppfylt til rett tid.

I saker der det ikkje er gjort enkeltvedtak sjølv om eleven og foreldra har bede om dette, kan eleven eller foreldra vende seg til skolen, kommunen eller fylkeskommunen og be om at førespurnaden eller søknaden blir svart på. Dersom ikkje dette gir resultat, er det mogleg å klage til Sivilombodet over manglande svar. Skolen har vidare plikt til å samarbeide med foreldra om opplæringa til eleven, sjå forslaget til § 10-3, og eleven sjølv skal også få medverke, sjå forslaget til § 10-2. Dette bør leggje grunnlaget for dialog mellom skole og heim om opplæring og tilrettelegging.

For tilfelle der elevane ikkje har krav på enkeltvedtak, men meiner at det ligg føre eit brot på nokon av pliktene etter opplæringslova, kan dette meldast til statsforvaltaren som kan vurdere å opprette tilsyn. Tilsyn med pålegg om retting, eventuelt saman med rettleiing, kan vere verkemiddel som både kan rette opp igjen og sikre at pliktene i lova blir oppfylte. Supplert av forslaget om å samle reglane om informasjonsplikta til forvaltninga overfor elevar og foreldre i forslaget § 10-8 og plikta til å vurdere om elevane har tilfredsstillande utbytte av opplæringa, i § 11-2, meiner departementet at dette samla sett gir tilstrekkeleg vern.

Når det gjeld enkeltvedtak som ikkje blir følgde opp etter innhaldet sitt, til dømes eit vedtak om individuelt tilrettelagd opplæring, viser departementet til punkt 59 om klagetilgang og klageinstans.

Når det gjeld saker om det psykososiale skolemiljøet, meiner departementet det er tenleg med delt bevisbyrde, og foreslår å vidareføre dette. Det er ingen høyringsinstansar som er imot dette.

61.6 Departementets forslag

Departementet foreslår

• å vidareføre reaksjonsmoglegheitene mot kommunar og fylkeskommunar, sjå forslaget til § 29-2, jf. kommunelova kapittel 30

• å vidareføre reglar om tvangsmulkt, straff og delt bevisbyrde i saker om erstatning i skolemiljøsaker, men å ikkje innføre nye særreglar i opplæringslova, sjå forslaga til §§ 12-8, 12-9 og 12-10