13 Plikt til å vere aktivt med i opplæringa, oppfølgingsplikt ved fråvær og lekser

13.1 Innleiing

Dette punktet tar for seg desse spørsmåla: om elevar skal ha plikt til å delta aktivt i opplæringa, om kommunen og fylkeskommunen bør ha ei lovfesta plikt til å følgje opp elevar med fråvær, og om lova bør presisere at elevane kan bli pålagde å gjere oppgåver utanfor skoletida (lekser).

13.2 Plikt til å vere aktivt med i opplæringa

13.2.1 Dagens reglar

Elevar i grunnskolen «skal vere aktivt med i opplæringa», sjå opplæringslova § 2-3 fjerde ledd første punktum. Det same kravet er stilt til elevar i vidaregåande opplæring og til lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar, sjå opplæringslova § 3-4 andre ledd første punktum.

13.2.2 Høyringsforslaget

I høyringa foreslo departementet å vidareføre at elevar skal vere aktivt med i opplæringa.

Med dette høyringsforslaget følgde departementet opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 20.

13.2.3 Høyringsinstansanes syn

Om lag 25 høyringsinstansar har komme med innspel til forslaget om å vidareføre plikta elevane har til å vere aktivt med i opplæringa. Alle høyringsinstansane støttar forslaget heilt eller delvis, mellom anna Barneombodet, Bergen kommune, Oslo kommune, Skolelederforbundet og Utdanningsforbundet.

Barneombodet viser til at elevane ikkje berre har rettar etter lova, men også plikter, og at aktiv deltaking er viktig både for læringsutbyttet til den enkelte og for fellesskapet. I tillegg kan plikta bidra til eit betre skolemiljø.

Norsk Lektorlag støttar også forslaget og viser til at ettersom utdanning er eit av dei viktigaste velferdsgoda, bør elevane også ha eit sjølvstendig ansvar for å bidra med innsats og arbeid som utviklar kunnskap og ferdigheiter. Dette ansvaret aukar naturlegvis gjennom skoleløpet etter kvart som elevane blir eldre. Pliktene til elevane bør derfor vere av meir grunnleggjande art ved skolestart og auke med alderen.

Fleire høyringsinstansar etterlyser ei klargjering av kva som ligg i plikta til å vere aktiv. Lunner kommune meiner forarbeida bør gi døme på forsømmingar av plikta. Organisasjonen Voksne for barn peikar på at dersom ein elev lèt vere å gjere ein aktiv innsats ut frå eigne føresetnader, kan skolen reagere mot dette. Samtidig peikar organisasjonen på viktigheita av at lærarar greier å engasjere, og at det ikkje er slik at elevar ønskjer, eller aktivt vel, å droppe fellesskapet ved ikkje å delta i undervisninga.

13.2.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår at regelen om at elevane skal delta aktivt i opplæringa, blir vidareført i ny opplæringslov. Departementet meiner det er viktig at elevane deltek aktivt i opplæringa. Det har noko å seie både for opplæringa til den enkelte og for fellesskapet i skolen. Forslaget om å vidareføre at elevar skal vere aktivt med i opplæringa, fekk brei støtte i høyringa av forslaget frå opplæringslovutvalet og i høyringa til departementet.

Fleire høyringsinstansar ber departementet om å klargjere innhaldet i plikta og konsekvensane av at plikta ikkje blir oppfylt. Departementet viser til at forslaget er ei vidareføring av dagens regel. Eit krav om å delta aktivt i opplæringa følgjer i dag av opplæringslova § 2-3 fjerde ledd første punktum for elevar i grunnskolen og av § 3-4 andre ledd første punktum for elevar i vidaregåande opplæring, lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar. Plikta til å delta aktivt i opplæringa inneber til dømes at eleven skal møte punktleg til timane, utføre gjeremål, levere innleveringar og vere merksam i timane utan å vere på sosiale medium eller forstyrre undervisninga.

Plikta til elevane blir spegla av i eit krav til skolane om å organisere og gjennomføre opplæringa slik at det blir mogleg for elevane å delta aktivt, jf. reglane om tilpassa opplæring.

Dersom ein elev lèt vere å gjere ein aktiv innsats ut frå eigne føresetnader, kan skolen reagere mot dette.

Reaksjonar som skal kunne brukast som tiltak ved brot på plikta til å vere aktivt med i opplæringa, må fastsetjast i skolereglane. Skolereglar blir fastsette av kommunane og fylkeskommunane, sjå forslaget til § 10-7, omtalt i punkt 34.

13.2.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å vidareføre regelen om at elevar skal vere aktivt med i opplæringa, sjå forslaget til § 10-6 første ledd første punktum.

13.3 Oppfølgingsplikt ved fråvær

13.3.1 Dagens reglar

Etter dagens reglar skal kommunen og fylkeskommunen følgje opp elevar som har fråvær frå opplæringa, sjølv om dette ikkje kjem tydeleg fram av opplæringslova. Oppfølgingsplikta til kommunen blir mellom anna utleidd av plikta kommunen har til å oppfylle retten til grunnskoleopplæring. Tilsvarande følgjer oppfølgingsplikta for fylkeskommunen av at fylkeskommunen skal oppfylle retten til vidaregåande opplæring.

Kommunen skal ha internkontroll for å sikre at plikta blir følgd opp, jf. opplæringslova §§ 13-1 og 13-10 og kommunelova § 25-1. Barn og unge har på si side både rett og plikt til grunnskoleopplæring, jf. opplæringslova § 2-1. Dersom ein elev utan å ha rett til det har fråvær frå den pliktige opplæringa, kan foreldre eller andre som har omsorg for eleven, bli straffa med bøter, jf. § 2-1 femte ledd.

Kommunen og fylkeskommunen skal ha eit system for føring av fråvær, og det er regulert korleis fråværet skal førast på vitnemålet, jf. forskrift til opplæringslova §§ 3-36, 3-38 og 3-45. Etter forskrifta skal foreldra til umyndige elevar varslast om fråværet til eleven, jf. §§ 20-3 og 20-4.

13.3.2 Høyringsforslaget

Departementet foreslo å lovfeste ei plikt for kommunen og fylkeskommunen til å følgje opp elevar som har fråvær frå opplæringa.

Med dette høyringsforslaget følgde departementet delvis opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 20, som også foreslo å lovfeste ei plikt for kommunen og fylkeskommunen til å følgje opp fråvær, men berre for elevar med høgt fråvær frå opplæringa.

13.3.3 Høyringsinstansanes syn

Lovfesting av oppfølgingsplikta

Totalt 66 høyringsinstansar har uttalt seg om høyringsforslaget. Departementets forslag får støtte av det store fleirtalet av høyringsinstansane som uttaler seg. 51 høyringsinstansar støttar forslaget, og 14 støttar forslaget delvis.

Blant høyringsinstansane som støttar høyringsforslaget heilt eller delvis, er Barneombodet, ei rekkje kommunar, Elevorganisasjonen, Foreldreutvalet for grunnopplæringa, Nasjonalt nettverk for skolefråvær og nærvær, Norsk Lektorlag, Skolelederforbundet, Utdanningsforbundet og Utdanningsdirektoratet.

Innhaldet i oppfølgingsplikta

Dei aller fleste høyringsinstansane støttar at det blir lovfesta ei oppfølgingsplikt i tilknyting til alt fråvær, ikkje berre for høgt fråvær. Kvam herad uttaler at det ofte er vanskeleg for elevar som har hatt eit stort fråvær over tid, å vende tilbake til skolen, og at det derfor er viktig å ta tak i fråværsproblematikken på eit tidleg tidspunkt. Nasjonalt senter for læringsmiljø og atferdsforskning ved Universitetet i Stavanger trekkjer fram at førebygging og tidleg innsats er avgjerande, og at «å vente og sjå» ikkje er ein god strategi for å motverke fråvær.

Enkelte høyringsinstansar meiner at ikkje alt fråvær utan vidare skal følgjast opp, og ønskjer i staden nærare kriterium for kva fråvær som utløyser oppfølgingsplikta. Statsforvaltaren i Vestland meiner at terskelen bør gå ved det fråværet som er urovekkjande. Statsforvaltaren meiner at for enkelte elevar vil det bety oppfølging frå første dag, og for andre ikkje. Norsk Lektorlag ber departementet vurdere om oppfølgingsplikta bør differensierast for grunnskolen (til dømes alt fråvær) og vidaregåande opplæring (til dømes berre høgt fråvær), eller etter alder (om eleven er under eller over 18 år). Enkelte kommunar gir si støtte til at berre høgt fråvær skal utløyse oppfølgingsplikt, slik opplæringslovutvalet foreslo. Departementet nemner at nokre av desse kommunane synest å tru at dette også var forslaget frå departementet.

Nokre høyringsinstansar har innspel til at oppfølgingsplikta er formulert som ei sørgje for-plikt i lovforslaget. Dei fleste som uttaler seg om spørsmålet, støttar formuleringa. Asker kommune viser til at det kan vere samansette årsaker til at elevar utviklar høgt fråvær. Tiltak for å jobbe førebyggjande og tiltak for å følgje opp enkeltelevar må derfor vere tilpassa situasjonen til den enkelte eleven. Asker kommune støttar derfor forslaget frå departementet om eit overordna sørgje for-ansvar for kommunen, som opnar for stort lokalt handlingsrom. Nokre høyringsinstansar ønskjer derimot ikkje eit stort handlingsrom for kommunane, blant dei Barneombodet. Barneombodet er bekymra for lokale variasjonar og for om skolen og kommunen har ressursar og kompetanse til å følgje opp elevane på rett måte. Barneombodet meiner at det bør lovfestast fleire krav til oppfølginga skoleeigaren gjer av fråvær. Statsforvaltaren i Oslo og Viken opplyser at embetet får førespurnader frå kommunar med ønske om klarare rettleiing om korleis elevar med omfattande fråværsproblematikk skal følgjast opp. Statsforvaltaren reiser på denne bakgrunnen problemstillinga om kommunane bør ha eit litt mindre handlingsrom i paragrafen.

KS har i høyringsinnspelet sitt ikkje kommentert forslaget om å lovfeste ei oppfølgingsplikt ved fråvær spesielt, men har generelt uttalt at for å gjere lova brukarvennleg og brukande bør det komme tydeleg fram av lovteksten kva som er plikter. KS meiner at formuleringar av typen «sørgje for» og «krav til» skaper uklarleik om innhaldet i regelen og om kva konsekvensar reglane har for internkontroll og tilsyn.

Fleire høyringsinstansar meiner at det er behov for tydelege merknader i forarbeida til lova om det nærare innhaldet i oppfølgingsplikta, blant dei Bergen kommune. Barneombodet etterlyser rettleiing om oppfølgingsplikta, inkludert rettleiing om gode tiltak for å førebyggje og handtere fråvær.

Behandling av personopplysningar

Trondheim kommune meiner at personvernomsyn ikkje er tilstrekkeleg klargjort i høyringsforslaget. Kommunen viser til at oppfølging av alt fråvær kan innebere eit større behov for informasjon om fråværsårsak når foreldre melder fråvær, og at slik informasjon er sensitive personopplysningar.

Økonomiske og administrative konsekvensar

Enkelte høyringsinstansar meiner at forslaget har økonomiske og administrative konsekvensar, blant dei Agder fylkeskommune og Vestfold og Telemark fylkeskommune. Viken fylkeskommune uttaler:

Viken fylkeskommune stiller seg spørrende at departementets på s. 613 i høringsnotatet legger til grunn at oppfølgingsplikten ikke vil ha økonomiske eller administrative konsekvenser for fylkeskommunen fordi de allerede har systemer som sikrer at de har oversikt over elevenes fravær. Departementet viser til dagens indirekte plikt og allerede eksisterende systemer som sikrer oversikt over elevfravær. Dagens oppfølging er knyttet til å følge opp elever med for høyt fravær i enkeltfag. Lovforslaget inkluderer forebygging av generelt fravær på tvers av fag, som krever individuelt tilpassende tiltak og god oppfølging før fraværet er for høyt. Departementet forutsetter at fylkeskommunen selv skal bestemme hvordan elevene skal følges opp, inkludert hvilke tiltak som skal settes inn. Det omfatter å sørge for at personalet som har tjenstlig behov for tilgang til personopplysninger om fravær. Dette vil ha følgekonsekvenser for skolens eksisterende ressurser. Kontaktlærertjeneste for elever er begrenset i særavtalen SFS 2213, hvor kontaktlærerens oppgaver allerede er under press. Den systematiske oppfølgingen fordrer ressurser og kompetanse til personell som utfører støtteoppgaver.

Narvik kommune meiner at plikta vil føre til meir internkontroll, rutinar og dokumentasjon, samtidig som kommunen ser verdien av ei god oppfølging av elevar som står i fare for å falle ut av skoleløpet.

Sola kommune gir vilkårsbunden støtte til høyringsforslaget så lenge det ikkje fører til strengare kontroll med praksisen til grunnskolane i form av auka dokumentasjonskrav enn det kommunen sitt eige system legg opp til, auka tilsyn frå statsforvaltaren eller innføring av fråværsgrense for ungdomsskoleelevane.

Norsk Lektorlag uttaler at for gjennomføring av plikta må det sikrast eit minimum av ressursar til dette arbeidet. Norsk Lektorlag erfarer at skolane ofte legg oppfølgingsansvaret til kontakt- og faglærarar, og meiner at ansvaret i framtida kan bli ei oppgåve for sosialpedagogiske rådgivarar. Utdanningsforbundet meiner at høvet skolane har til å følgje opp plikta til kommunen og fylkeskommunen, kan innebere behov for ekstra tids- og personalressursar.

Høyringsinnspela om økonomiske og administrative konsekvensar blir vurderte i punkt 68.8.

13.3.4 Departementets vurdering

Lovfesting av oppfølgingsplikta

Departementet foreslår å lovfeste plikta for kommunen og fylkeskommunen til å følgje opp elevar som har fråvær frå opplæringa. Formålet med lovfestinga er å oppnå meir nærvær i skolen og førebyggje at elevar utviklar urovekkjande eller høgt fråvær, gjennom på eit tidleg stadium å avdekkje årsaka til og følgje opp fråværet.

Mange elevar har eit relativt høgt fråvær frå opplæringa i vidaregåande skole, og det er store forskjellar mellom fylkeskommunane. Samtidig viser fråværstal frå Utdanningsdirektoratet for elevar på 10. trinn at nokre elevar har eit høgt fråvær, og at det er relativt store lokale forskjellar i elevfråværet.

Sjølv om kommunar og fylkeskommunar skal følgje opp elevar som har fråvær frå opplæringa i dag, meiner departementet at ei lovfesting av plikta vil gjere det tydelegare at skolane skal følgje opp fråvær. I Spørsmål til Skole-Noreg 2019 vart kommunane stilte ei rekkje spørsmål om registrering og oppfølging av fråvær i grunnskolen. Svara viser at 90 prosent av kommunar med meir enn éin grunnskole har eit felles system for oppfølging av fråvær. Vidare har 94 prosent av grunnskolane rutinar eller system for å følgje opp fråvær. Andelen er høgast i større kommunar. Det er likevel berre 47 prosent av skolane som svarer at dei har rutinar for å følgje opp elevar som kjem tilbake etter fråvær i lengre tid. Andelen er mindre i små kommunar. Svara viser vidare at 86 prosent av grunnskolane har særlege rutinar for å følgje opp elevar med høgt sporadisk fråvær. Ein tredel av små kommunar har ikkje slike rutinar. To av tre grunnskolar har rutinar for å kople på andre ressurspersonar eller yrkesgrupper ved høgt fråvær.

I sluttrapporten Suksess og besvær – evaluering av fraværsgrensen i videregående skole 2019–2019 (Fafo-rapport 2020:09, på oppdrag frå Utdanningsdirektoratet) kjem det fram at skolane har varierande praksisar for korleis dei følgjer opp elevar som risikerer å overskride fråværsgrensa i eitt eller fleire fag.

Departementet meiner at oppfølgingsplikta framleis bør liggje på kommunen og fylkeskommunen, ikkje på den enkelte skolen eller læraren, men legg til grunn at kommunane og fylkeskommunane ofte vil delegere myndet til skolane ved rektor.

Departementet legg mellom anna vekt på at departementets forslag fekk brei støtte i høyringa, og på at det både i grunnskolen og vidaregåande opplæring er for mange elevar med høgt fråvær. At elevane er til stades og deltek i opplæringa, er sentralt for å nå måla med grunnopplæringa. Fafos rapport med sluttevaluering av fråværsgrensa i vidaregåande skole (2020) viser at alle elevgruppene er meir på skolen, men at enkelte elevgrupper ikkje har redusert fråværet tilstrekkeleg. At skolane i varierande grad følgjer opp elevar som risikerer å overskride fråværsgrensa i eitt eller fleire fag, tilseier at oppfølgingsplikta bør komme tydeleg fram av ny opplæringslov for å sikre at elevar i sårbare situasjonar får nødvendig oppfølging.

Innhaldet i oppfølgingsplikta

Departementet meiner at kommunen og fylkeskommunen eller den desse delegerer mynde til, bør få stort lokalt handlingsrom, og foreslår derfor at plikta blir formulert som ein sørgje for-regel.

Kommunen og fylkeskommunen avgjer sjølve korleis elevane skal følgjast opp, men korleis elevane blir følgde opp, må sjåast i samanheng med årsaka til fråværet og kor langvarig og hyppig det er. Oppfølginga må vere eigna til å oppfylle formålet med lovfestinga av regelen, som er å arbeide for meir nærvær i skolen og å betre moglegheita kvar enkelt elev har til å fullføre og bestå grunnskolen og den vidaregåande opplæringa. Plikta må også sjåast i lys av pliktene kommunen og fylkeskommunen har etter reglane om skolemiljø og tilpassa undervisning.

Departementet meiner at alt fråvær som elevane har frå opplæringa, skal følgjast opp – ikkje berre høgt fråvær. Departementet meiner plikta må innrettast slik at kommunen, fylkeskommunen må følgje opp elevar før dei har mista mykje opplæring, ikkje først når fråværet er byrja å reknast som høgt. Det store fleirtalet av høyringsinstansane støttar dette. Departementet viser særleg til høyringsinnspela frå Kvam herad og Nasjonalt senter for læringsmiljø og atferdsforskning (Universitetet i Stavanger) om at det er viktig å ta tak i fråværsproblematikken på eit tidleg tidspunkt, og at førebygging og tidleg innsats er avgjerande.

Plikta skal bidra både til å førebyggje fråvær generelt og til å hindre at fråværet blir for høgt for kvar enkelt elev. For å kunne førebyggje ytterlegare fråvær, vil det ofte vere nødvendig å avdekke og følgje opp bakgrunnen for fråværet. Dersom skolen skal greie å både førebyggje fråvær og avdekkje uheldige fråværsmønster, føreset det både registreringsrutinar og individuell oppfølging.

At plikta skal omfatte alt fråvær, ikkje berre høgt eller urovekkjande fråvær, inneber likevel ikkje at kommunen får ei omfattande handlingsplikt ved alt fråvær. I mange tilfelle vil det ikkje vere behov for nærare oppfølging frå skolen, til dømes når årsaka til fråværet er influensa eller andre vanlege helseutfordringar som går over av seg sjølve. I andre tilfelle kan det vere behov for meir oppfølging sjølv om fråværet er kort. Det gjeld særleg dersom fråværet gjentek seg.

Lovfestinga er ei tydeleggjering og synleggjering av eksisterande reglar. I dag gjeld det ei ulovfesta plikt for kommunane og fylkeskommunane til å følgje opp elevar med fråvær. Lovfesting inneber ikkje at kommunane og fylkeskommunane blir pålagde nye plikter samanlikna med kva dei har i dag. Slik som i dag kan kommunane og fylkeskommunane sjølve avgjere korleis elevar med fråvær skal følgjast opp.

Behandling av personopplysningar

Det er allereie i dag plikt til å ha oversikt over fråværet til elevane, jf. forskrift til opplæringslova §§ 3-36, 3-38 og 3-45, og ei ulovfesta plikt til å følgje opp fråværet til elevane i kraft av den lovfesta plikta til å tilby opplæring. Oppfølginga krev behandling av personopplysningar, av og til også av særlege kategoriar av personopplysningar etter personvernforordninga artikkel 9.

Det nye etter forslaget er at oppfølgingsplikta blir lovfesta. Lovfestinga i seg sjølv vil ikkje føre til behandling av fleire personopplysningar.

Rettsgrunnlaget for behandlinga vil vere den foreslåtte lovregelen i forslaget til § 10-6 første ledd andre punktum, saman med forslaget til § 25-1 og personvernforordninga artikkel 6 nr. 1 bokstav c og e og artikkel 9 nr. 2 bokstav g. Det er sjølve oppgåva – å sørgje for at fråværet til elevane blir følgt opp – som vil gi rammene for kva opplysningar som kan behandlast, og i kva utstrekning. Det følgjer av forslaget til § 25-1 første ledd at personopplysningar kan behandlast berre så langt det er nødvendig for den konkrete oppgåva eller plikta.

Den behandlingsansvarlege (kommunen eller fylkeskommunen) har ansvaret for å følgje opp regelverket for all behandling av personopplysningar, inkludert mellom anna plikt til å sikre at berre dei som har behov for opplysningane, har tilgang til dei.

13.3.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å lovfeste ei plikt for kommunen og fylkeskommunen til å følgje opp elevar som har fråvær frå opplæringa, sjå forslaget til § 10-6 første ledd andre punktum.

13.4 Lekser

13.4.1 Dagens reglar

Lekser er ikkje regulerte i opplæringslova. Det er likevel lagt til grunn at skolen kan gi elevane leksar fordi lekser er ein del av den ordinære aktiviteten i skolen.

Kommunane skal ha eit tilbod om leksehjelp i grunnskolen, jf. opplæringslova § 13-7 a.

Noreg er, gjennom barnekonvensjonen artikkel 31 nr. 1, forplikta til å anerkjenne retten barnet har til kvile og fritid og til leik og fritidsaktivitetar som passar for alderen til barnet, og til fritt å delta i kulturliv og kunstnarisk verksemd.

FNs barnekomité har kommentert barnekonvensjonen artikkel 31 i Generell kommentar nr. 17 om retten barnet har til kvile, fritid, leik, fritidsaktivitetar, kulturliv og kunstnarisk verksemd. Når det gjeld press om skoleprestasjonar, konstaterer komiteen at barn i mange delar av verda «blir nektet rettigheter i henhold til artikkel 31 som en konsekvens av vekt på formell akademisk suksess». Eitt av døma som blir nemnde, er lekser som fortrengjer tida barn har til fritt å velje fritidsaktivitetar. Om oppbygginga av dagen skriv komiteen:

Lovbestemmelser, innbefattet lekser, skal garantere riktig tidspunkt i løpet av dagen for å sikre at barn har tilstrekkelig mulighet for hvile og lek, i samsvar med deres alder og utviklingsbehov […].

Konvensjonen inneber ikkje at lekser ikkje kan givast, men at dei må givast på ein slik måte at barna blir sikra tilstrekkeleg kvile og leik.

13.4.2 Høyringsforslaget

Departementet foreslo

• å regulere i opplæringslova at skolen kan påleggje elevane å gjere oppgåver utanfor skoletida (lekser), men slik at det må takast omsyn til at elevane har rett til både kvile og fritid

• å presisere at berre skolen, og ikkje kommunen og fylkeskommunen, skal kunne avgjere om skolane skal gi lekser eller ikkje

Med dette høyringsforslaget følgde departementet opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 20, men slik at kommunen og fylkeskommunen ikkje skal kunne bestemme om skolane skal gi lekser eller ikkje, ved å gjere vedtak om dette sentralt på generelt grunnlag. I høyringa vart det presisert at det berre er skolen som kan påleggje elevane å gjere lekser.

13.4.3 Høyringsinstansanes syn

Spørsmålet om opplæringslova skal innehalde ein heimel som gir skolane høve til å påleggje lekser, har vekt stort engasjement blant høyringsinstansane. Departementet har fått 103 høyringsinnspel om spørsmålet. 18 høyringsinstansar støttar høyringsforslaget heilt. 15 høyringsinstansar støttar forslaget delvis. 70 høyringsinstansar støttar av ulike årsaker ikkje forslaget.

Omtrent halvparten av høyringsinstansane som ikkje støttar forslaget, er imot lekser utanom skoletida. Dei fleste innanfor denne gruppa er privatpersonar, men det er også nokre organisasjonar som Elevorganisasjonen og Redd Barna. Dei resterande er imot forslaget fordi dei ikkje meiner det er behov for ein lovheimel for å gi lekser, men dei er ikkje imot bruk av lekser i opplæringa. Dette inneber at det totalt sett er eit fleirtal for at lekser skal kunne givast, men at det er usemje blant fleirtalet om det er skolane eller kommunen og fylkeskommunen som skal ha mynde til å gi lekser, og om det er behov for ein heimelsregel.

Blant høyringsinstansane som støttar forslaget heilt eller delvis, er ei rekkje kommunar, Norsk Lektorlag, Skolelederforbundet og Utdanningsforbundet.

Utdanningsforbundet støttar i hovudsak forslaget frå departementet. Utdanningsforbundet meiner at skolen ut frå kompetanse og kjennskap til elevane er best til å vurdere korleis opplæringa til elevane skal organiserast og gjennomførast. Utdanningsforbundet er også samd i at lærarar og leiarar på skolen i fellesskap må sørgje for at belastningane ved skolearbeidet ikkje blir urimelege for elevane. Norsk Lektorlag støttar også regelen, men meiner at det må presiserast i lovtekst eller i forarbeid at valet av lekser skal byggje på ei fagleg-pedagogisk vurdering, og at mengda og typen skal vere opp til læraren. Nasjonalt senter for leseopplæring og leseforsking gir si støtte til at myndet til å ta avgjerder skal leggjast til skolen, men presiserer at det er svært viktig at lekser, når dei blir gitt, blir gitt med omhug og i dialog med heimen og eleven.

Blant kommunar og fylkeskommunar som støttar forslaget, er Rogaland fylkeskommune, Vikenfylkeskommune, Askøy kommune, Bergen kommune, Klepp kommune, Lunner kommune, Nittedal kommune, Skien kommune ogTime kommune.

Askøy kommune framhevar at elevane må trene for å bli gode i grunnleggjande ferdigheiter som lesing, skriving og rekning. Midt-Telemark kommune kommenterer at gode lekser kan bidra til å vidareutvikle arbeidsvanane, sjølvdisiplinen og evna elevane har til sjølvstendig problemløysing, til at foreldra kan følgje med, og til å få nyttig tilbakemelding på leksene frå læraren.

Fleire av høyringsinstansane som støttar forslaget, presiserer at ein må bruke lekser medvite, og at retten barn har til kvile og fritid, må respekterast. Fleire høyringsinstansar meiner at lekseomgrepet må gjerast tydeleg når det gjeld formål, innhald og individuell tilpassing til føresetnadene til eleven. Løvemammaene og Norsk Tourette Forening ønskjer at lekser berre skal kunne givast dersom dette etter ei individuell fagleg-pedagogisk vurdering blir rekna som tenleg. Enkelte høyringsinstansar meiner at departementet bør kunne gi forskrift om lekser med nærare kriterium og kvalitetsindikatorar for kva lekser skal vere, blant desse er Foreldreutvalet for grunnopplæringa (FUG). Enkelte høyringsinstansar meiner at omgrepet «lekser» er utdatert, og bør erstattast med til dømes «repetisjons- og førebuingsarbeid» eller «heimearbeid».

Enkelte høyringsinstansar tek til orde for at spørsmålet om lekser skal givast, bør avgjerast av skolen i samarbeid med skoledemokratiet. FUG meiner at skolen i samarbeid med rådsorganet til skolen bør avgjere kva leksepraksis som blir ført på den enkelte skolen. Skolenes landsforbund er mot lovfesting og meiner at om det skal vere lekser, må vere opp til samarbeidet mellom skolen og heimen.

Ei rekkje høyringsinstansar, under dette fleire kommunar, ønskjer at myndet til å gi lekser blir plassert hos kommunane, ikkje hos den enkelte skolen. Oslo kommune meiner at den foreslåtte lovheimelen går for langt i å innskrenke handlingsrommet til kommunen i å gjere eventuelle vedtak om endringar i organiseringa av skoledagen, slik at kommunen og fylkeskommunen ikkje har moglegheit til å vedta på overordna nivå om det skal opnast for bruk av lekser eller ikkje.

KS og LO er blant høyringsinstansane som meiner det ikkje er behov for å lovfeste at lekser kan givast.

KS støttar ikkje ei lovregulering fordi det bryt med grunnprinsippet om at det er avgrensingane i det kommunale handlingsrommet som skal ha heimel i lov, ikkje kva kommunen eller fylkeskommunen har lov til å gjere. KS meiner også at vurderinga av om det skal givast lekser eller ikkje, primært tilhøyrer profesjonen og deretter lokale drøftingar på skole- og kommune- eller fylkeskommunenivå. Høyringsinnspelet blir støtta av fleire kommunar.

Fleire kommunar meiner at ein i staden for lovfesting av høvet til å gi lekser burde gi døme i forarbeida på kva mynde skoleeigar har etter kommunelova § 2-1 som følgje av å vere ansvarleg for grunnopplæringa.

Fleire høyringsinstansar meiner at ei lovregulering kan gi signaleffekt om at lovgivar ønskjer meir lekser.

Departementet har fått høyringsinnspel frå omtrent 40 privatpersonar (dei aller fleste foreldre til skolebarn) som meiner at det ikkje skal vere høve til å påleggje elevar å gjere lekser på fritida. Svært mange trekkjer fram at lekser er ei av dei hyppigaste kjeldene til konflikt og kranglar i heimen, og at lekser verkar demotiverande på barnet. Fleire peikar på at lekser må pressast inn mellom SFO, middag og fritidsaktivitetar og grip inn i den allereie avgrensa tida familien har til å gjere noko positivt saman i kvardagen. Ein forelder spør korleis det kan forventast at begge foreldre skal jobbe heiltid, reise fram og tilbake til jobb, lage middag, kjøre barna til aktiviteter og følgje opp lekser kvar dag. Fleire viser til at vaksne er ferdig med arbeidet når dei forlèt jobb, og at det burde vere slik for barna òg. Fleire viser også til at lekser bidreg til å auke dei sosiale forskjellane. Foreldre har ulike føresetnader for å hjelpe barna, og barna har også ulike føresetnader for å løyse leksene. Ein privatperson trekkjer fram at spesielt elevar som slit på skolen, treng fritid og kvile. Ein annan privatperson kommenterer at lekser stel tid og fokus frå det barnet og unge lærer på fritida. Elevane har eit viktig liv utanfor skolen, og dei lærer på mange ulike måtar og arenaer i dag. Endeleg er det fleire som peikar på at leksar heng igjen frå ei anna tid, då det var mindre skole og det som regel var ein forelder som var heimeverande.

Elevorganisasjonen stiller seg svært kritisk til forslaget. Elevorganisasjonen meiner at det finst tilfelle der lekser kan vere eit pedagogisk hjelpemiddel, men at nålauget er så smalt at lekser ofte gjer meir skade enn godt og øydelegg meistring og lærelyst. Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO) meiner at lovforslaget kan legitimere ein praksis som kan forsterke sosiale forskjellar. Oslo kommunale foreldreutval støttar ikkje høyringsforslaget og meiner at regelen er for inngripande i rettssfæren til foreldra. Også Redd Barna er kritisk til forslaget.

35 forskarar frå universitets- og høgskolesektoren innan pedagogikk har sendt inn eit samla høyringsinnspel. Gruppa ønskjer å endre den foreslåtte regelen til «Skolen kan ikkje påleggje elevane å gjere oppgåver utanom skoletid (lekser).» Gruppa viser mellom anna til at forsking ikkje viser nokon tydeleg samanheng mellom lekser og læring eller utvikling av gode arbeidsvanar hos elevar, og at det er stor variasjon i kva slags hjelp og støtte til leksearbeid elevar kan få av foreldra. Gruppa viser også til positive erfaringar frå leksefrie skolar, der foreldre opplever at dei får ein heilt annan kvardag, der barna deira er meir motiverte for skolen og gladare heime, og om barn som er meir motiverte for å jobbe frivillig med lesing eller anna skolearbeid heime. Gruppa Fagfolk for leksefri skole har komme med eit høyringsinnspel underteikna av i underkant av 50 lærarar, psykologar, spesialpedagogar og andre yrkesgrupper med tilknyting til skolen. Også denne gruppa foreslår leksefri skole og ønskjer same lovregel som i høyringsinnspelet frå forskarane gitt att ovanfor.

Når det gjeld dei økonomiske eller administrative konsekvensane av forslaget, uttrykkjer fleire kommunar bekymring for at ei lovregulering vil påføre skolen og kommunen ei større byrde med rapportering, oppfølging og kontroll.

13.4.4 Departementets vurdering

Kva ein lovregel om lekser inneber

Departementet viser til at skolen etter gjeldande rett kan gi elevane lekser så lenge lekser blir gitt på ein måte som sikrar at barn får tilstrekkeleg kvile og leik. Når det blir gitt lekser, er det ein del av den ordinære aktiviteten i skolen og ein del av grunnskoleopplæringa som barn og unge har plikt til å delta i. At kommunen, fylkeskommunen eller den enkelte skolen kan organisere undervisninga på ein måte som inkluderer lekser, følgjer av plikta til å tilby og oppfylle retten til grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring. Gjennom at kommunen og fylkeskommunen er gitt i oppgåve å tilby opplæring, kan dei ta avgjerder som kan ha betydning for elevar og foreldre, til dømes om obligatoriske skoleutflukter og foreldremøte. Departementet viser til drøftinga om kompetansen til kommunen og fylkeskommunen i punkt 4.5.3.

Departementet viser til at opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, s. 225, punkt 20.4.3, foreslo at lova skulle presisere at elevane kan påleggjast lekser, ettersom det av og til blir stilt spørsmål ved heimelsgrunnlaget. Departementet er i utgangspunktet samd med KS og fleire andre høyringsinstansar som viser til at det å kunne gi lekser ikkje treng direkte lovheimel, men foreslår likevel at høvet til å gi lekser blir lovfesta.

Utgangspunktet er at lærarane sjølve avgjer om og korleis lekser skal givast etter eigne faglege vurderingar, innanfor dei eventuelle føringane som blir gitt av rektor eller av kommunen eller fylkeskommunen. Forslaget inneber altså ikkje at kommunane og fylkeskommunane må ta aktivt stilling til spørsmålet om lekser, men at dei vil ha høve til å ta ei overordna avgjerd om leksebruk, dersom dei ønskjer det.

Kommunen og fylkeskommunen kan vedta å vere leksefri. Kommunen og fylkeskommunen kan også aktivt vedta at skolane i kommunen deira kan gi elevane lekser, men den enkelte læraren må framleis kunne gjere nødvendige tilpassingar i leksemengd og -innhald til enkeltelevar, sjå omtale i dei neste to punkta.

Departementet påpeikar at forslaget inneber ein noko endra regel samanlikna med høyringsforslaget. I høyringsforslaget vart myndet til å gi lekser plassert berre hos skolane, noko som innebar at kommunen og fylkeskommunen etter forslaget ikkje ville ha moglegheit til å styre leksepraksisen til skolane sentralt. Departementet meiner at ein slik regel, der kommunen og fylkeskommunen ikkje kan påverke om skolane kan gi lekser, vil vere uheldig. Departementet viser vidare til at ei rekkje høyringsinstansar ønskjer at myndet skal leggjast til kommunane og fylkeskommunane, og berre eit fåtal høyringsinstansar har gitt si uttrykkjelege støtte til at myndet skal liggje hos skolane.

Departementet har merka seg dei mange høyringsinnspela som tek til orde for eit nasjonalt forbod mot lekser. Departementet meiner at dette spørsmålet bør løysast lokalt. Departementet meiner at det framleis bør vere mogleg å nytte lekser i opplæringa. Dette inneber som tidlegare nemnt ikkje at skolane eller kommunen og fylkeskommunen pliktar å ha lekser. Som departementet kjem tilbake til nedanfor, må likevel lekser tilpassast retten elevane har til kvile og fritid.

Innhaldet i leksene

Fleire høyringsinstansar har teke til orde for at det bør lovfestast noko om kva innhaldet i lekser skal eller kan vere, til dømes at lekser skal vere pedagogisk grunngitt, basert på forsking og tilpassa føresetnadene til elevane. Departementet meiner at det ikkje er tenleg å regulere innhaldet i lekser nærare i lova. Vurderinga av om det skal givast lekser, er lagd til kommunen og fylkeskommunen. Innanfor denne ramma må skolane og lærarane kunne vurdere omfanget av og innhaldet i leksene og gjere nødvendige tilpassingar i leksemengda etter føresetnadene til enkeltelevar og i samsvar med retten til kvile og fritid. Departementet viser i samband med dette også til § 10-2 i lovforslaget om retten elevane har til medverknad.

Departementet vil understreke at lekser kan vere ein del av det pedagogiske arbeidet til skolen med opplæring i faga og er ein av fleire moglege arbeidsmåtar i skolen. Brukt rett kan lekser bidra til betre læringsresultat for den enkelte eleven. Brukt feil kan lekser gjere at elevar blir sitjande åleine med arbeid dei ikkje meistrar, og dermed verke negativt inn på motivasjon, trivsel og læring. Lekser elevane ikkje meistrar, vil også kunne forsterka forskjellar mellom elevar som har mykje støtte heime, og dei som ikkje har det. Det er viktig at lekser inngår i ein pedagogisk samanheng, og at dei blir tilpassa i tråd med tilrådingane frå forskinga. Prinsippa om tilfredsstillande utbytte av opplæringa og tilpassa opplæring gjeld også for lekser, jf. §§ 11-1 og 11-2. Kommunen og fylkeskommunen skal sørgje for at opplæringa blir lagd til rette og blir tilpassa evnene og føresetnadene til den enkelte eleven. Medverknad og eit godt samarbeid mellom heim og skole er viktig for å tilpasse leksene etter evnene og føresetnadene til elevane.

Retten til kvile og fritid

Kommunen og fylkeskommunen er etter forslaget ansvarlege for at skolen tek omsyn til retten elevane har til kvile og fritid, og foreslår å lovfeste dette kravet. Kravet må forståast i lys av retten barnet har til kvile og fritid etter barnekonvensjonen artikkel 31. Departementet viser til at lovfestinga vil innebere ei dobbeltregulering med barnekonvensjonen. Dobbeltreguleringar skal etter retningslinjene for regelstyring i utgangspunktet unngåast, jf. punkt 4.5.7. Departementet meiner likevel at retten til kvile og fritid bør presiserast i samband med lovfestinga av høvet til å gi lekser, fordi retten elevane har til kvile og fritid, utgjer ei sentral avgrensing i høvet skolen har til å påleggje elevane lekser. Departementet meiner at pedagogiske omsyn tilseier at avgrensinga bør komme fram direkte av lovteksten.

I praksis vil det vere skolen som må sørgje for at elevane får tilstrekkeleg kvile og fritid når lærarane gir lekser, mellom anna ved å sjå på den samla belastninga som heimearbeidet utgjer. Lærarane bør samarbeide og planleggje i fellesskap for å unngå at elevane får ei for høg belastning av heimearbeid. Lekser som varetek retten til kvile og fritid for dei fleste elevane i ein klasse, kan likevel gå ut over retten enkelte elevar har til kvile og fritid, og skolen må ta omsyn til dette. Kommunen og fylkeskommunen kan fastsetje rutinar som skal sikre at elevane får oppfylt retten sin til kvile og fritid, som ein del av internkontrollen sin etter kommunelova § 25-1.

13.4.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å presisere at elevane kan bli pålagde å gjere lekser, det vil seie oppgåver utanom skoletida, og at det må takast omsyn til at elevar har rett til kvile og fritid, sjå forslaget til § 10-6 andre ledd.