60 Statleg tilsyn med kommunar og fylkeskommunar

60.1 Innleiing

Dette punktet handlar om reglane for tilsynet staten har med at kommunane og fylkeskommunane oppfyller pliktene dei er pålagde etter opplæringslova og internkontrollplikta etter kommunelova. Vidare handlar punktet om tilsynet staten har med andre plikter i lova. Punktet gjer greie for departementets forslag til kva staten kan og skal føre tilsyn med, og kva rammer opplæringslova og kommunelova gir for tilsynet.

Statleg kontroll av om eit vedtak er lovleg (lovlegkontroll), er ikkje tema her. Dette er regulert i kommunelova kapittel 27. Statsforvaltarens rolle og mynde i klagebehandlinga av enkeltvedtak er regulert i opplæringslova og behandla i punkt 59 om klagetilgang og klageinstans. Reaksjonar ved regelbrot er behandla i punkt 61.

60.2 Dagens reglar

60.2.1 Lokalt sjølvstyre

Lokalt sjølvstyre er forankra i Grunnlova § 49 andre ledd, der det står at innbyggjarane har rett til å styre lokale forhold gjennom lokale folkevalde organ. I kommunelova § 2-1 tredje ledd er rammene for det lokale sjølvstyret presisert slik: «Kommunene og fylkeskommunene utøver sitt selvstyre innenfor nasjonale rammer. Begrensninger i det kommunale og fylkeskommunale selvstyret må ha hjemmel i lov.» Vidare heiter det om prinsipp for lokalt sjølvstyre i kommunelova § 2-2 første ledd: «Det kommunale og fylkeskommunale selvstyret bør ikke begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål.»

60.2.2 Statleg tilsyn etter opplæringslova og kommunelova

For å kontrollere at kommunane og fylkeskommunane følgjer reglane i opplæringslova og oppfyller pliktene dei er pålagde, fører staten tilsyn. Kva reglar staten kan føre tilsyn med, står i opplæringslova. Kommunelova gir nærare rammer for tilsyn med plikter som er pålagde kommunar og fylkeskommunar og korleis det skal gjennomførast. Ifølgje kommunelova § 30-2 første ledd kan statsforvaltaren føre tilsyn med at oppfyllinga til kommunane eller fylkeskommunane av plikter som dei er pålagde i eller i medhald av lov, er lovleg (lovlegtilsyn). At tilsynet skal vere eit lovlegtilsyn, betyr at myndet til å kontrollere kommunane og fylkeskommunane er underlagt dei same avgrensingane som domstolane. Tilsynsorgana kan ikkje overprøve forvaltningsskjønnet til kommunane og fylkeskommunane. Sjå meir om ulike typar skjønn i punkt 5.

I særlovgivinga må det peikast ut kva reglar eller delar av lova staten skal føre tilsyn med. Dette følgjer av kommunelova § 30-2 andre punktum. I opplæringslova § 14-1 første ledd er det fastsett at statsforvaltaren fører tilsyn med at kommunane og fylkeskommunane oppfyller pliktene dei er pålagde i opplæringslova og forskrifter til lova (kommuneplikter).

Kommuneplikter er i Prop. 46 L (2017—2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) beskrivne som «plikter som bare er pålagt kommunene, altså der ansvaret er lagt til kommunene som sådan». Kommunane og fylkeskommunane som forvaltningsorgan har mange slike lovpålagde plikter. Mange av dei er knytte til dei viktigaste velferdsområda, til dømes barnevern, opplæring og kommunale helse- og omsorgstenester. Myndet til å føre tilsyn med desse pliktene er lagt direkte til statsforvaltaren, jf. kommunelova § 30-2 og opplæringslova § 14-1 første ledd første punktum. Dette er ikkje til hinder for at Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet kan instruere statsforvaltarembeta om korleis tilsynet med kommunepliktene som følgjer av opplæringslova, skal utøvast. Kunnskapsdepartementet har delegert den overordna nasjonale, faglege myndet for tilsynsarbeid til Utdanningsdirektoratet. Det er også Utdanningsdirektoratet som fører tilsyn med privatskolar godkjende etter privatskolelova.

Departementet har i tillegg mynde til å føre tilsyn med andre plikter enn kommunepliktene. Dette følgjer av opplæringslova § 14-1 andre ledd første punktum. Andre plikter enn kommunepliktene er aktørplikter, det vil seie plikter som stiller krav til alle som driv ein bestemt aktivitet eller tilbyr ei bestemt teneste. På opplæringsområdet kan det til dømes vere opplæring som blir tilbydd av ein privat skole som er godkjend etter opplæringslova.

Regelen om internkontroll i kommunelova § 25-1 tok til å gjelde 1. januar 2021, og internkontrollregelen i opplæringslova vart oppheva frå same dato. I tillegg vart det fjerna nokre systemkrav i andre paragrafar i opplæringslova, sjå Prop. 81 L (2019–2020) Endringer av internkontrollregler i sektorlovgivningen (tilpasning til ny kommunelov). Internkontrollreglane i kommunelova regulerer plikta til internkontroll for kommunal og fylkeskommunal sektor, også på opplæringsområdet. Heimel for tilsyn med internkontrollplikta etter kommunelova er presisert i opplæringslova § 14-1 første ledd.

60.2.3 Saksbehandlingsreglar ved tilsyn

I kommunelova kapittel 30 er det ulike reglar om korleis tilsyn med kommunane og fylkeskommunane skal utførast. Rammene for tilsyn med kommunepliktene og aktørpliktene samsvarer i stor grad. Kommunelova § 30-3 gir staten rett til å krevje opplysningar om enkeltsaker, innsyn i dokument og tilgang til skoleanlegg i samband med tilsyn. Vidare gir kommunelova § 30-4 tilsynsmakta heimel til å påleggje kommunane og fylkeskommunane å rette forhold som er i strid med dei reglane staten fører tilsyn med. Kommunelova § 30-5 gir kommunane og fylkeskommunane partsrettar etter forvaltningslova, på linje med andre aktørar. Dette gjeld mellom anna for reglar om enkeltvedtak, klagerett, behandlingsreglar ved pålegg om å gi opplysningar, utsett iverksetjing og reglar om gyldigheita til vedtaket.

Før det eventuelt blir vedteke pålegg om retting eller andre reaksjonar med vesentlege verknader for kommunane eller fylkeskommunane, skal tilsynsmakta og den som er det blir gjort tilsyn hos, ha dialog om slike pålegg eller reaksjonar og om oppfølginga frå kommunane eller fylkeskommunane.

Ansvaret til statsforvaltaren for samordning av planlagde tilsyn er gjort tydeleg i kommunelova §§ 30-6 og 30-7. Denne samordninga gjeld alt statleg tilsyn retta mot kommunane og fylkeskommunane og omfattar både kommuneplikter og aktørplikter, jf. kommunelova § 30-1. Statlege tilsynsmakter skal i planlegginga, prioriteringa og gjennomføringa si av tilsyn ta omsyn til det samla statlege tilsynet med den enkelte kommunen eller fylkeskommunen og til relevante forvaltningsrevisjonsrapportar. Statsforvaltaren har eit ansvar for å drøfte med kommunane og fylkeskommunane prioritering og gjennomføring av planlagde tilsyn. Plikta omfattar tilsyn som er planlagde, og er ikkje til hinder for at statlege aktørar kan gjennomføre meir uventa tilsyn på bakgrunn av enkelthendingar.

Dersom ein kommune eller fylkeskommune nyleg har vore gjennom kontroll, skal tilsynsmakta vurdere å utsetje eller å ikkje gjennomføre tilsyn med det same temaet.

60.3 Høyringsforslaget

Departementet foreslo

• å vidareføre dagens regel om at statsforvaltaren kan føre tilsyn med oppfyllinga til kommunane eller fylkeskommunen av plikter som er pålagde i eller i medhald av opplæringslova, og med plikta kommunane og fylkeskommunane har til å ha internkontroll etter kommunelova § 25-1

• å vidareføre dagens regel om statleg tilsyn med andre plikter enn dei pliktene som gjeld for kommunane og fylkeskommunane

• å vidareføre dagens regel om at myndet til å føre tilsyn med aktørpliktene ligg til departementet, med moglegheit for ordinær delegering

Med dette høyringsforslaget følgde departementet opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 52.

60.4 Høyringsinstansanes syn

Det er om lag 15 høyringsinstansar som har uttalt seg om forslaget om å vidareføre at staten kan føre tilsyn med at kommunane og fylkeskommunane oppfyller plikter som dei er pålagde i eller i medhald av opplæringslova, og med plikta kommunane og fylkeskommunane har til å ha internkontroll etter kommunelova § 25-1.

Alle høyringsinstansane som har uttalt seg, støttar forslaget, bortsett frå Norsk Målungdom. Dette gjeld mellom anna Barneombodet, Statsforvaltaren i Innlandet, Statsforvaltaren i Oslo og Viken, Viken fylkeskommune, Vestfold og Telemark fylkeskommune, Bergen kommune, Lunner kommune, Nissedal kommune, Norsk Lektorlag og Utdanningsforbundet.

KS skriv at talet på pliktreglar i den nye opplæringslova må vurderast i forhold til prinsippa for rammestyring av kommunesektoren og til nærleiksprinsippet og proporsjonalitetsprinsippet som er fastsett i kommunelova. Graden av detaljregulering som det blir lagt opp til i forslaget, fråtek etter KS sitt syn kommunen og fylkeskommunen høvet til å velje løysingar som er tilpassa kvar enkelt kommune og fylkeskommune. Ved at det blir lagt opp til tilsyn av rettsreglane, blir det også etter KS sitt syn flytta kompetanse frå kommunane og fylkeskommune til statsforvaltaren. Pliktreglar med tilsyn er ifølgje KS ein drivar for meir dokumentasjon og rapportering, noko som etter deira syn står i motsetning til ønsket til regjeringa om å gi tilsette i offentleg sektor meir tid og tillit.

Norsk Målungdom meiner at Språkrådet bør føre tilsyn med språkrettane i opplæringslova. Norsk Målungdom uttaler at dei språklege rettane i skolen står i dag i stor grad utan tilsyn. Så langt Norsk Målungdom har kjennskap til, har det aldri vore ført tilsyn med rettane nynorskelevane har etter opplæringslova. Statsforvaltaren verkar etter deira syn å vere umedvite eller ha lite kjennskap til oppgåvene sine på dette feltet. Norsk Målungdom viser til at Språkrådet har god kompetanse på feltet, og at dei derfor kan følgje opp dette ansvaret på ein god måte.

60.5 Departementets vurdering

60.5.1 Om det er behov for statleg tilsyn

Departementet foreslår at staten framleis skal ha heimel til å føre tilsyn etter opplæringslova. Forslaget er i tråd med forslaget til opplæringslovutvalet.

Departementet meiner at statleg tilsyn med kommunane og fylkeskommunane er eit nødvendig verkemiddel for å sikre at reglane i opplæringslova blir etterlevde, og at eventuelle regelbrot blir avdekte og retta. Saman med klage- og handhevingsordningar, informasjon, råd og rettleiing og kommunal og fylkeskommunal intern- og eigenkontroll skal statleg tilsyn vere med på å sikre at kommunane og fylkeskommunane oppfyller pliktene sine etter opplæringslova. Desse verkemidla heng saman. Statleg tilsyn har ikkje berre eit kontrollformål, men legg også til rette for god rettleiing, og læring og forbetring i kommunane og fylkeskommunane, og kan vere eit viktig bidrag i lokal kvalitetsutvikling på ulike nivå.

Opplæringslovutvalet peika på ulike utfordringar med dagens lov og regelstyring, som manglande etterleving av regelverket. Tilsyns- og klageverksemd, rettspraksis, praksis frå Sivilombodet, Riksrevisjonens undersøkingar og rapportar frå ulike brukargrupper og interesseorganisasjonar gir eit bilete av regeletterlevinga.

Utvalet viste til oppsummeringane frå tilsynet til statsforvaltarembeta tilbake til 2006. Det er avdekt regelbrot hos eit stort fleirtal av aktørane som statsforvaltaren fører tilsyn med. Dette gjeld både felles nasjonale tilsyn som er initierte av Utdanningsdirektoratet med ulike tema, og andre tilsyn statsforvaltaren har ført med kommunane og fylkeskommunane. Funna kan ikkje eintydig takast til inntekt for at det er manglande etterleving i sektoren. Val av tema for tilsynet og tilsynsobjekt (kven det skal førast tilsyn med) er basert på risikovurderingar. Både sjansane for å finne regelbrot og kor alvorlege konsekvensane ved regelbrot er, er vurderingsmoment. Utvalet har også samanlikna regeletterlevinga på opplæringsområdet med andre nordiske land og andre norske sektorar med statleg tilsyn. Tendensen til at det blir avdekt mange regelbrot i opplæringssektoren, er den same i alle dei nordiske landa. Utvalet finn ikkje ut frå kunnskap om tilsyns- og klageverksemd, rettspraksis, praksis frå Sivilombodet eller Riksrevisjonens undersøkingar at risikoen for regelbrot er høgare i enkelte delar av landet.

Oppsummeringar frå tilsynet til statsforvaltarane dokumenterer mange brot på reglane om skolemiljø og spesialundervisning. Det er likevel usikkert om årsaka er at det faktisk er fleire brot på desse områda enn andre, eller om det kjem av at kontrollen er hyppigare og meir intens. Ein faktor som kan bidra til manglande regeletterleving, er detaljeringsgraden på regelverket i sektoren, i tillegg til den oppstykka oppbygningen med lovtekst, forskrift, rundskriv og mange tolkingsfråsegner. Departementet meiner ei ny og meir oversiktleg lov og forskrift, saman med støtte til innføring av det nye regelverket, kan bidra til å redusere slike utfordringar.

Dåverande Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) gjennomførte i 2016 ei generell undersøking for å skaffe meir kunnskap om korleis det statlege tilsynet med pliktene til kommunane fungerer. Undersøkinga viser at statsforvaltarembeta og kommunane stort sett opplever at tilsyn er nyttige og bidreg til læring og betre kommunale tenester. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har i rapport 2020:9 Statlig tilsyn med kommunene – kartlegging av omfang, samordning og nytte kartlagt utviklingstrekk i det statlege tilsynet med kommunesektoren for perioden 2016 til 2019, som ei oppfølging av rapporten frå 2016. Kartlegginga viser at både kommunane og statsforvaltarane fortsatt opplever at tilsyn er nyttig, og bidrar til betre regeletterleving, god kvalitet på tenestene og læring i kommunane.

Oppsummeringane frå tilsynet til statsforvaltarane viser at viljen til å rette regelbrot er stor. Til dømes er det i oppsummeringa frå felles nasjonalt tilsyn for åra 2014 til 2017 vist til at 96 prosent av regelbrota blir retta før pålegg om retting blir vedteke. Dette blir også støtta av ein studie frå 2016 om korleis leiarar frå ulike nivå i skolen lojalt følgjer opp påpeikingane til tilsynsmakta (Holm, V.N. og Møller, J. i Retten til skolen, Universitetsforlaget 2016). Dette synleggjer behovet for eksternt tilsyn for å sikre rettane til elevane.

60.5.2 Kva rammer det skal vere for tilsynet

Måte å innrette tilsynet på og andre verkemiddel for betre regelverksetterleving

Departementet foreslår ingen spesielle reglar for korleis tilsynet skal utførast. Dagens opplæringslov har heller ingen slike reglar.

Departementet har ikkje fått innspel om at å innrette tilsynet på ein annan måte enn i dag vil bidra til at reglane i opplæringslova blir etterlevde i større grad. Nedanfor drøftar departementet rammene for tilsynet og kva verkemiddel som kan sikre at regelverket blir etterlevd.

Avgrensingar etter kommunelova

Kommunelova gir generelle reglar om tilsyn. Tilsynet etter kommunelova er avgrensa til eit lovlegtilsyn, jf. kommunelova § 30-2. Det betyr at dei avgrensingane som gjeld for domstolane, også gjeld for myndet tilsynsorgana har til å kontrollere kommunane og fylkeskommunane. I Grunnlova § 89 er det slått fast at domstolen har rett og plikt til å prøve «om det strider mot Grunnloven eller landets lover å anvende andre beslutninger truffet under utøving av offentlig myndighet». Avgrensingane inneber at tilsynsorgana ikkje kan overprøve lokalt forvaltningsskjønn. Dette følgjer etter forarbeida til kommunelova av legalitetsprinsippet, omsynet til den lokale handlefridommen og rammestyringsprinsippet, sjå Prop. 46 L (2017–2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven), punkt 27.2.4.

Rekkjevidda av tilsynet

Når rekkjevidda av tilsynet skal avgjerast, må fleire omsyn vegast opp mot kvarandre. På den eine sida av vektskåla er omsynet til lokal og fagleg handlefridom og på den andre sida statleg kontroll med at praksis er einsarta, og at rettane til elevane og forpliktingane i lova blir oppfylte uavhengig av kvar i landet ein er.

Å utvide tilsynet er likevel ikkje den einaste moglegheita dersom målet er å oppnå betre regelverksetterleving. Andre aktuelle verkemiddel er til dømes klagebehandling av individuelle rettar, handhevingsordninga i skolemiljøsaker og informasjons- og rettleiingsverksemda statsforvaltarane og Utdanningsdirektoratet driv med.

Korleis møte utfordringane med dagens tilsynssystem

Departementet ser at det i ulike undersøkingar og rapportar er løfta fram utfordringar med dagens tilsynssystem. Mellom anna er det hevda at temaa det blir ført tilsyn med, gir lite rom for å sikre gode vurderingar av avveging mellom ulike rettsreglar. Det er også peika på at skjønnsutøving sjeldan er tema i tilsyn, noko som er naturleg når tilsynet er avgrensa til eit lovlegheitstilsyn og forvaltningsskjønn er halde unna tilsynet. Departementet har sett desse innvendingane, men vil peike på at Utdanningsdirektoratet i felles nasjonalt tilsyn for åra 2017 til 2021 har lagt meir til rette for ein kombinasjon av ulike tema enn før for å spisse tilsynet mot meir samansette risikofaktorar. Tilsyn med forpliktingane i lova og rammene for forvaltningsskjønnet bidreg også til ein viss overordna kontroll sjølv om ikkje dei konkrete vurderingane blir overprøvde.

Departementet meiner at måten val av tema, tilsynsobjekt og gjennomføring av tilsyn blir innretta på, ikkje bør detaljregulerast i lova. Desse faktorane blir vurderte løpande og blir utvikla slik at verkemiddelet blir mest mogleg treffsikkert og verknadsfullt. Kor godt tilsynet bidreg til regeletterleving, blir dessutan ikkje avgjort aleine av sjølve tilsynsheimelen. Korleis etterleving skal sikrast og tilsyn skal gjennomførast, bør vere viktige moment i utforminga av dei materielle reglane i lova.

Departementet vil presisere at utfordringane som er synleggjorde i kunnskapsgrunnlaget og opplæringslovutvalets NOU 2019: 23 Ny opplæringslov, bør inngå som ein styringsparameter i det vidare arbeidet med måten å innrette tilsynsverksemda på.

60.5.3 Kva plikter det skal førast tilsyn med

Departementet foreslår at staten kan føre tilsyn med plikter som er pålagde kommunane og fylkeskommunane, aktørpliktene og plikta kommunen og fylkeskommunen har til å ha internkontroll. Dette er i tråd med forslaget frå opplæringslovutvalet.

I denne lovproposisjonen foreslår departementet å vidareføre mange av oppgåvene frå kommunane og fylkeskommunane etter opplæringslova. I tillegg blir foreslått nokre nye oppgåver for kommunane og fylkeskommunane, sjå oversikta i punkt 1.2.3.

Stortinget har lagt til grunn at innføring av statleg tilsyn skal byggje på ein risiko- og vesentleganalyse, og at val av tilsyn som verkemiddel skal kunne forsvarast gjennom ein kost- og nytteanalyse, sjå Prop. 46 L (2017–2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner, Prop. 128 S (2016–2017) Kommuneproposisjonen 2018, Ot.prp. nr. 97 (2005–2006) Statleg tilsyn med kommunesektoren og Innst. O. nr. 19 (2006–2007).

Departementet viser vidare til retningslinje 15 i rettleiinga Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner (2020), som fastslår at statleg tilsyn med kommunane berre skal innførast der det blir rekna som eit nødvendig verkemiddel etter ei risiko- og vesentlegvurdering og ei vurdering av kost–nytte. Dette vart lagt til grunn i Prop. 96 L (2010–2011) Endringar i opplæringslova og privatskolelova (politiattest m.m.).

Gjennomgangen av særlovsheimlar for statleg tilsyn i Meld. St. 7 (2009–2010) Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene konkluderte med å vidareføre heimelen i opplæringslova til å føre tilsyn med alle kommunepliktene. Konklusjonen vart mellom anna grunngitt med at det er fare for manglande etterleving av opplæringslova, at andre kontroll- og påverknadsmekanismar har vist seg ikkje å vere tilstrekkelege og at skadeverknaden kan vere omfattande.

I Meld. St. 7 (2009–2010) vart det vist til at reglane i opplæringslova skal vareta rettstryggleiken i opplæringa, anten det er tale om rettar for elevane eller andre typar reglar som skal støtte opp om rettane. Det vart derfor lagt til grunn at det kan gå utover rettstryggleiken dersom slike reglar blir brotne. Vidare vart det vist til at opplæringslova er meint å skulle fungere som ein heilskap, noko som mellom anna inneber at dersom ein del av regelverket ikkje blir følgd, vil det også kunne gå utover oppfyllinga av andre delar av det. Som eit døme vart det nemnt at elevane har krav på at opplæringa blir lagd til rette slik at dei har høve til å få tilfredsstillande utbytte av opplæringa. Det kan oppstå problem med å oppfylle dette kravet dersom elevane får opplæringa si i grupper som er for store til at det er pedagogisk forsvarleg.

Departementet legg til grunn at konsekvensane av at krava i lova ikkje blir oppfylde, kan vere store. Som det vart vist til i Meld. St. 7 (2009–2010), skal opplæringslova bidra til å sikre at barn, ungdom og vaksne får god og adekvat opplæring i tråd med Stortingets føresetnad, noko som både skal vareta grunnleggjande behov for den enkelte og nasjonale omsyn elles. Av andre nasjonale omsyn som den lovregulerte opplæringa skal bidra til å vareta, kan nemnast: den demokratiske utviklinga i landet og landets kulturelle nivå, velferd, berekraftig utvikling og evna landet har til å hevde seg internasjonalt. Lova skal vareta rettstryggleiken på eit område av vesentleg betydning for elevane, både under sjølve opplæringsperioden og seinare i livet.

Departementet meiner at funna frå tilsyn framleis gir grunnlag for å trekkje den konklusjonen at det er forholdsvis stort sannsyn for at det kan skje brot på opplæringslova og forskriftene til lova. I 2021 vart det gjennomført til saman 142 tilsyn på opplæringsområdet. Tilsyna vart gjennomførte i 114 kommunar. Storleiken på tilsyna varierer ettersom statsforvaltarane tilpassar omfanget på tilsyn til den avdekte risikoen. Det vart gjennomført flest tilsyn med krava til lærartettleik, skolemiljø og spesialundervisning. Statsforvaltarane fann døme på at skolane bryt krava til lærartettleik på eitt eller fleire av hovudtrinna, og at kommunane ikkje sørgjer for at skolen oppfyller regelverket. Samla vart det avdekt brot på regelverket i 30 prosent av det som vart undersøkt i desse tilsyna. I dei ordinære tilsyna med skolemiljø og tilsyn med spesialundervisning vart det avdekt brot på regelverket i halvparten av det som vart undersøkt. I tillegg vart det gjennomført pilottilsyn for nytt felles nasjonalt tilsyn med skolemiljø og internkontroll. I desse tilsyna vart det avdekt brot på regelverket i om lag 70 prosent av det som vart undersøkt. Departementet presiserer at tema for tilsyn og val av tilsynsobjekt blir gjort på bakgrunn av ei risikovurdering. Funn frå tilsyn gir derfor ikkje eit representativt bilete av praksisen i kommunane og fylkeskommunane.

Etter vurderinga til departementet er tilsyn nødvendig mellom anna fordi erfaring har vist at tilsyn kan avdekkje manglande oppfylling av lovverket som ikkje er fanga opp på annan måte. Den nye opplæringslova er også meint å fungere som ein heilskap, noko som tilseier at tilsynet også bør omfatte dei nye oppgåvene departementet foreslår i denne lovproposisjonen. Mange av oppgåvene inneber nye eller utvida rettar for elevane, dei vaksne eller dei som har læretid i bedrift, og alle skal sikre eit likeverdig opplæringstilbod. Oppgåvene er hovudsakleg knytte til primærtenesta kommunane og fylkeskommunane skal tilby, nemleg opplæring av høg kvalitet. Departementet meiner derfor at det bør førast tilsyn med desse nye rettane og pliktene.

Departementet foreslår på bakgrunn av dette at statsforvaltaren skal kunne føre tilsyn med dei fleste pliktene som er pålagde kommunane og fylkeskommunane i lova og forskrifter gitt med heimel i desse paragrafane. Når det gjeld krav til skolefagleg kompetanse og arbeid med kvalitet vurderer departementet at tilsyn ikkje er eit nødvendig verkemiddel etter ei risiko- og vesentlegvurdering. Departementet foreslår derfor at statleg tilsyn framleis skal omfatte alle pliktene kommunane og fylkeskommunane er pålagde i lova, med unntak av krava som følgjer av nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk og krava til kvalitetsutvikling og skolefagleg kompetanse. Forslaget inneber at tilsynsansvaret ikkje berre omfattar plikter knytt til grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa, men også plikter knytt til mellom anna opplæring i bedrift, oppfølgingstenesta, pedagogisk-psykologisk teneste, skolefritidsordninga, skoleskyssen og leksehjelpetilbodet. Det same gjeld tilsynet i kommunane med grunnskoleopplæring i heimen.

60.5.4 Kven som skal føre tilsyn

Departementet foreslår å vidareføre at myndet til å føre tilsyn med pliktene som er pålagde kommunar og fylkeskommunar skal liggje hos statsforvaltaren. Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet kan instruere statsforvaltarane om korleis tilsynet skal gjennomførast.

Departementet foreslår vidare å vidareføre at tilsynet med dei andre pliktene i lova skal liggje til departementet, med moglegheit for ordinær delegering. Utdanningsdirektoratet fører til dømes tilsyn med private grunnskolar godkjende etter opplæringslova.

60.6 Departementets vurdering

Departementet foreslår

• å vidareføre dagens regel om at statsforvaltaren kan føre tilsyn med at kommunane og fylkeskommunane oppfyller pliktene dei er pålagde i lova og eller i forskrift med heimel i lova, med unntak av krav som er pålagt i eller med heimel i § 1-7 om nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk og § 17-12 om skolefagleg kompetanse og kvalitetsutvikling, sjå forslaget til § 29-2 første ledd

• å vidareføre at statsforvalteren kan føre tilsyn med plikta kommunane og fylkeskommunane har til å ha internkontroll etter kommunelova § 25-1, sjå forslaget til § 29-2 første ledd

• å vidareføre dagens regel om at departementet kan føre tilsyn med andre plikter etter lova, sjå forslaget til § 29-2 andre ledd