15 Fjernundervisning

15.1 Innleiing

Dette punktet handlar om opplæring som blir gjennomført utan at læraren er til stades saman med elevane, gjennom fjernundervisning. Regjeringa Solberg fremja våren 2021 eit forslag om nye reglar om fjernundervisning, sjå Prop. 145 L (2020–2021). Stortinget vedtok ikkje dette forslaget fordi fleirtalet meinte nye reglar om fjernundervisning bør vurderast som ein del av heilskapen i forslaget til opplæringslov. Departementet foreslår her reglar om fjernundervisning. Reglane er i stor grad i samsvar med forslaget i Prop. 145 L (2020–2021), men med enkelte mindre justeringar.

Sjå også om bruken av fjernundervisning i særskild språkopplæring, opplæring i samisk og opplæring i finsk og kvensk i punkt 28, 30 og 31.

15.2 Dagens reglar

Opplæringslova og forskrift til opplæringslova opnar for at opplæring i samisk, opplæring i finsk og kvensk og morsmålsopplæring og tospråkleg opplæring i fag kan givast som fjernundervisning når opplæringa ikkje kan givast av eigna undervisningspersonale på skolen. Opplæringslova opnar også for at grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring for vaksne kan givast som fjernundervisning.

Utover dei tilfella der fjernundervisning eksplisitt blir tillaten, er ikkje fjernundervisning regulert i opplæringslova. Det er lagt til grunn at det er tillate å bruke fjernundervisning i avgrensa delar av opplæringa i fag i vidaregåande opplæring, jf. svar nr. 219 og svar nr. 245 til Stortinget i Dokument nr. 15 (2017–2018). Det er også lagt til grunn at fjernundervisning gjennom robotar kan vere eit supplement for elevar som på grunn av sjukdom eller skade ikkje kan vere på skolen. Slik undervisning kan vere eit tillegg til andre måtar å organisere opplæringa på, til dømes besøk i heimen.

15.3 Høyringsforslaget

Departementet foreslo å innføre ein eigen paragraf om fjernundervisning. Forslaget gjekk ut på

• at det skal vere lov å gjennomføre delar av opplæringa som fjernundervisning dersom kommunane og fylkeskommunane kan godtgjere at det er gode grunnar for det, og at opplæringa vil vere trygg og pedagogisk forsvarleg

• at fjernundervisning skal gjennomførast slik at elevane og læraren kan kommunisere effektivt med tekniske hjelpemiddel

• at elevar som hovudregel skal få fjernundervisning på skolen, men at ein elev kan få fjernundervisning andre stader i særlege tilfelle eller etter avtale med rektor i vidaregåande opplæring

Departementet følgde med dette i all hovudsak opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 28. Lovteksten var noko utvida samanlikna med forslaget til utvalet ved at element frå merknadane som utvalet foreslo, var tatt inn i lovteksten. Forslaget i høyringa om at elevane med enkelte unntak skal få fjernundervisning på skolen, var nytt samanlikna med forslaget frå utvalet.

15.4 Høyringsinstansanes syn

15.4.1 Behovet for nye reglar om fjernundervisning

Det er om lag 65 høyringsinstansar som har uttalt seg om forslaget om fjernundervisning. Dei aller fleste støttar forslaget, men ein del har innspel til enkelte av vilkåra og utforminga av paragrafen.

Barneombodet er blant dei som støttar forslaget. LO støttar også grunnprinsippa i forslaget. Fleire av dei som støttar forslaget, er opptekne av at fjernundervisning kan vere eit distriktspolitisk tiltak. Mellom anna peikar Rogaland fylkeskommune, NHO, Fleksibel utdanning Norge, Byggenæringens Landsforening og Byggmesterforbundet på at forslaget om fjernundervisning opnar moglegheiter til å gi elevane eit breiare fagtilbod uavhengig av geografi. Fleire kommunar og fylkeskommunar peikar også på at fjernundervisning kan gi moglegheiter og fagtilbod til elevar som dei elles ikkje ville fått. Til dømes viser Tromsø kommune til at fjernundervisning kan brukast for å gi elevar eit breiare fagtilbod, og at den samla kompetansen i kommunen dermed blir meir tilgjengeleg for elevane. Innlandet fylkeskommune er også positive til forslaget og meiner at fjernundervisning kan gjere at elevar kan få tilbod om fag dei elles ikkje ville fått på grunn av lite elevgrunnlag eller få lærarar med tilstrekkeleg kompetanse. Molde kommune, Færder kommune og Nord-Aurdal kommune peikar på det same. Norsk Lektorlag er derimot skeptisk til at ein utvida tilgang til fjernundervisning vil forbetre moglegheita elevar har på kvalitativt god vidaregåande opplæring.

Fleire av dei som støttar forslaget, peikar på at fjernundervisning kan vere nyttig for elevar som av ulike årsaker ikkje kan komme på skolen. Rogaland fylkeskommune, Vestfold og Telemark fylkeskommune, Nord-Aurdal kommune, Tromsø kommune og Trondheim kommune, er blant dei som omtaler dette. Vestfold og Telemark fylkeskommune viser til at fjernundervisning kan vere aktuelt for ungdommar som ikkje klarer å nyttiggjere seg av den ordinære skolearenaen. Foreldrenettverk mot mobbing viser at det er rundt 22 000 elevar i norsk skole med ufrivillig skolefråvær, som kan ha nytte av fjernundervisning. Norges ME-forening peikar på at fjernundervisning kan vere nyttig i undervisning av ME-sjuke elevar, men at mange ME-sjuke elevar også har behov for fysisk heimeundervisning iblant.

Høyringsinstansar som støttar forslaget heilt eller delvis, er mellom andre Statsforvaltaren i Oslo og Viken, FUG, Statped, Nasjonalt senter for samisk i opplæringa, Møre og Romsdal fylkeskommune, Nordland fylkeskommune, Viken fylkeskommune, Skien kommune, Larvik kommune, Åsnes kommune, Nittedal kommune, Ringsaker kommune, Stavanger kommune, Time kommune, Trondheim kommune, Våler kommune, Jessheim vidaregåande skole og Samisk vidaregåande skole og reindriftsskole, EL og IT Forbundet, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon og Fleksibel utdanning Norge.

Det er berre to høyringsinstansar som uttrykkjer at dei er imot heile forslaget, og det er Utdanningsforbundet og Norsk Lektorlag. Utdanningsforbundet støtta forslaget frå utvalet om fjernundervisning, men meiner forslaget frå departementet inneber ein stor risiko for å undergrave forståinga av kva opplæring og undervisning er, og moglegheita elevane har til å få hjelp og støtte frå ein lærar. Utdanningsforbundet meiner dessutan at departementet ikkje bør forhaste seg med å innføre nye reglar om fjernundervisning, og at det er behov for å gå grundig gjennom kunnskapsgrunnlaget, inkludert det som vil komme framover på grunn av covid-19-pandemien. Norsk Lektorlag meiner at departementet bør vere tilbakehaldne med å gi utvida moglegheit for fjernundervisning i lova, og peikar på at det er avgrensa forskingsbasert kunnskap om dei langsiktige effektane av fjernundervisning. Både Norsk Lektorlag og Utdanningsforbundet meiner at reglar om fjernundervisning ikkje bør innførast utan at det samtidig blir lovfesta eit krav om lærarnærvær i undervisninga, slik opplæringslovutvalet foreslo.

15.4.2 Utforming av lovteksten

Departementet foreslo i høyringa ei meir utfyllande regulering av fjernundervisning enn det opplæringslovutvalet foreslo, mellom anna ved at enkelte av merknadene frå utvalet vart tekne inn i sjølve lovteksten. Det er ulike synspunkt i høyringa på forslaget til utforming av paragrafen om fjernundervisning. Barneombodet, Elevorganisasjonen og enkelte kommunar og fylkeskommunar støttar heilt eller delvis forslaget til utforming. KS, Utdanningsdirektoratet og fleire kommunar og fylkeskommunar meiner derimot at den foreslåtte lovteksten er for lang og detaljert, og at dette ikkje gjer teksten meir presis og brukarvennleg. Enkelte, mellom andre Utdanningsforbundet og NorskLektorlag, meiner vilkåra i lovforslaget er for vage og skjønnsmessige.

Det er også enkelte konkrete innspel til utforming av lovteksten. Til dømes foreslår Samisk vidaregåande skole og reindriftsskole å endre tittelen på paragrafen frå «fjernundervisning» til «nettundervisning». Fleksibel utdanning Norge meiner omgrepet «fjernundervisning» er utdatert fordi dei meiner at undervisning der lærar og elevar ikkje er i same rom, men kommuniserer via internett, på mange måtar kan gi vel så nær kontakt mellom menneske som når dei er samla fysisk. Fleksibel utdanning Norge meiner også at lova heller bør bruke «nettundervisning», og meiner dette uttrykket vil stå seg i overskodeleg framtid ettersom det er vanskeleg å sjå for seg at ikkje digitale einingar tilknytte internett vil vere basis for slik undervisning i framtida.

Enkelte, som LO og Norsk Lektorlag, meiner dei skjønnsmessige vurderingane som lovforslaget legg opp til, må gjerast av pedagogar.

15.4.3 Om gode grunnar til å bruke fjernundervisning

Det er stor støtte i høyringa til at fysisk undervisning skal vere normalordninga, og at fjernundervisning berre skal kunne brukast dersom det er gode grunnar til dette. KS, NHO og enkelte kommunar og fylkeskommunar meiner derimot det bør opnast for fjernundervisning som innovasjon og ikkje berre som eit unntak frå normalordninga.

Barneombodet, Elevorganisasjonen og enkelte andre støttar at det blir presisert i lovteksten at vilkåret om gode grunnar betyr at fordelane for elevane må vere større enn ulempene. Fleirtalet av dei som har uttalt seg om dette, meiner det ikkje treng å stå i lovteksten.

Elevorganisasjonen og Utdanningsforbundet er kritiske til at det ikkje står i lovteksten at økonomisk innsparing ikkje er ein god nok grunn til å ha fjernundervisning. Elevorganisasjonen meiner dette bør inkluderast i lovteksten for å forhindre forvirring, smotthol og misforståing. Utdanningsforbundet peikar på at det er få avgrensingar i lova som kan forhindre at fjernundervisning blir brukt til økonomisk innsparing ved å gi elevane dårlegare oppfølging frå lærar.

KS meiner på si side at økonomi kan vere ein god grunn til å gi fjernundervisning. KS peikar på at økonomiske årsaker ofte vil liggje til grunn for at kommunen eller fylkeskommunen ikkje kan tilby fag fordi elevgrunnlaget er for lite til at det lèt seg gjere, sjølv om skolen kan ha kompetent lærar.

Innlandet fylkeskommune peikar derimot på at fjernundervisning etter dette forslaget, og med kriteria som ligg til grunn, ikkje vil vere billigare å setje i verk enn eit ordinært tilbod.

15.4.4 Delar av opplæringa som fjernundervisning

Dei fleste som uttaler seg om det, støttar at berre delar av opplæringa skal kunne givast som fjernundervisning dersom vilkåra er oppfylte. Rogaland fylkeskommune meiner elevar som på grunn av kronisk sjukdom ikkje har moglegheit til å møte til normal undervisning, bør kunne få heile opplæringa som nettbasert fjernundervisning dersom dette er til det beste for eleven. Trondheim kommune peikar på at det ikkje er presisert kor store andelar av undervisninga i eit fag som kan vere fjernundervisning.

15.4.5 Fjernundervisning som er trygg og pedagogisk forsvarleg

Det er generelt stor støtte til eit vilkår om at fjernundervisning må vere trygt og pedagogisk forsvarleg, men det er også enkelte kommentarar til dette vilkåret.

Fleksibel utdanning Norge er samde i at fjernundervisning må vere trygt og pedagogisk forsvarleg, men peikar på at all undervisning må vere det. Skolelederforbundet og Utdanningsforbundet meiner eit krav om at undervisninga må vere trygg og pedagogisk forsvarleg, er for vagt og skjønnsmessig. Utdanningsforbundet meiner det er uklare rammer for kor mange elevar som kan følgje digital undervisning, og viser til at det blir vanskelegare for enkelteleven å oppnå nødvendig kontakt med lærar dersom det er for store grupper som følgjer den digitale undervisninga.

Røros kommune meiner også at det bør gjerast tydeleg kva som er meint med at fjernundervisning må vere trygt og pedagogisk forsvarleg. Kommunen meiner det bør regulerast kvar lærar kan sitje, og kva innsyn det bør vere til undervisningssituasjonen, osv.

Det er også nokon som har gitt innspel om kven som skal vurdere om det er trygt og pedagogisk forsvarleg å gjennomføre opplæringa som fjernundervisning. LO meiner vurderinga må gjennomførast av pedagogar og at lærarane må delta med den faglege kompetansen sin i design, tilrettelegging, gjennomføring og evaluering av fjernunderviste læringsopplegg. Norsk Lektorlag meiner det må komme tydeleg fram av opplæringslova at læraren har det faglege og pedagogiske ansvaret og avgjer forma på undervisninga.

15.4.6 Effektiv kommunikasjon og oppfølging

Fleirtalet av høyringsinstansane som har uttalt seg, støttar forslaget om krav til effektiv kommunikasjon og oppfølging, men det er også enkelte innspel i høyringa.

Larvik kommune og Færder kommune peikar på at fjernundervisning må gjennomførast på ei plattform som opnar for tovegskommunikasjon både med lyd og bilete på ein teknisk god måte. Utdanningsforbundet er sterkt usamde i at det ikkje blir stilt krav til sanntidskommunikasjon mellom lærar og elev. Utdanningsforbundet viser til at pandemien tydeleg har vist at undervisning og læring er sosiale aktivitetar, og at blikk og andre kroppsuttrykk er føresetnader for å skape den typen tillit og nærleik som tilpassing av opplæringa til kvar enkelt elev må byggjast på.

Fleksibel utdanning Norge er derimot samd i forslaget om at lærarar og elevar må kunne kommunisere effektivt, og i at det må veljast kommunikasjonsmiddel som legg til rette for kommunikasjon i sanntid eller med kort responstid. Fleksibel utdanning Norge peikar på at sanntidsundervisning varetek mange av behova for tovegs kommunikasjon, men at ein av fordelane med fjernundervisning er at ho ikkje treng å vere heilt synkron, og at det i nokre tilfelle er viktig å kunne utnytte denne fleksibiliteten til det beste for eleven.

Det er fleire som peikar på at det foreslåtte vilkåret om at elevane skal få «tilsvarande høve for fagleg hjelp og oppfølging som om læraren var fysisk til stades», er urealistisk. Mellom anna NorskLektorlag og Utdanningsforbundet har gitt innspel om dette. Utdanningsforbundet meiner kravet verkar lite realistisk, og at det er ei nedvurdering av kompleksiteten i lærargjerninga og ei underkommunisering av at mange elevar ikkje kan trekkje vekslar på hjelp og oppfølging frå ein framand lærar via skjerm. Utdanningsdirektoratet meiner det heller bør visast til tilstrekkeleg fagleg hjelp og oppfølging, utan å samanlikne fjernundervisning med fysisk nærvær som vil byggje på andre premissar.

Fleire, mellom anna Utdanningsdirektoratet, meiner forslaget om å presisere i lova at skolen må ha nødvendig og eigna utstyr og kompetanse til å gi fjernundervisning, er unødvendig, då dette følgjer indirekte av det foreslåtte vilkåret om effektiv kommunikasjon. Norsk Lektorlag meiner det bør presiserast i lovteksten at det også for fjernundervisning gjeld kompetansekrav for undervisning.

15.4.7 Fjernundervisning gis som hovudregel på skolen

Dei fleste høyringsinstansane som har uttalt seg, støttar at fjernundervisning som hovudregel skal skje på skolen medan læraren er ein annan stad. Barneombodet, Elevorganisasjonen, Oslo kommune, Trondheim kommune, Vestfold og Telemark fylkeskommune og Molde kommune er blant dei som støttar dette.

Det er også gjennomgåande støtte til forslaget om at elevar i grunnskolen kan få fjernundervisning andre stader enn på skolen i særlege tilfelle, og at elevar i vidaregåande opplæring kan få fjernundervisning andre stader i særlege tilfelle eller etter avtale med rektor. Oslo kommune uttaler at dei stiller seg positive til differensieringa mellom nærvær på skolen for elevar i grunnskolen og elevar i vidaregåande opplæring, då det er viktig at grunnskolar er ansvarlege for å følgje opp elevar som får fjernundervisning, fram til elevane blir eldre og meir sjølvstendige.

Det er berre enkelte, som Bergen kommune, som meiner at forslaget i for liten grad gir rom for og oppmuntrar til utprøving og utvikling av digitale læringsformer.

Fleksibel utdanning Norge peikar på at det ofte vil vere praktisk å leggje undervisninga etter ordinær skoletid der undervisninga skal organiserast med elevar frå fleire ulike skolar, fordi det elles kan vere vanskeleg på grunn av ulike timeplanar. Fleksibel utdanning Norge går ut frå at dette ikkje vil reknast som eit særleg tilfelle sidan det vil gjelde heile skoleåret, men viser til at det er mange gode erfaringar med denne måten å organisere nettundervisning for motiverte elevar på.

15.4.8 Om kommunen og fylkeskommunen må kunne godtgjere at vilkåra er oppfylte

Dei fleste høyringsinstansane som har uttalt seg, støttar forslaget om å innføre ei grunngivingsplikt ved at kommunen og fylkeskommunen må kunne godtgjere at det er gode grunnar til å gi opplæringa som fjernundervisning, og at dette er trygt og pedagogisk forsvarleg. Enkelte, som Porsgrunn kommune, peikar på at det er uklart kva som ligg i plikta til å «godtgjere». Barneombodet meiner grunngivingsplikta bør omfatte alle vilkåra og krava i paragrafen om fjernundervisning og ikkje berre dei nemnde vilkåra om gode grunnar og trygt og pedagogisk forsvarleg.

15.4.9 Forskriftsheimel om fjernundervisning

Dei fleste som har uttalt seg, støttar at det bør innførast ein forskriftsheimel om fjernundervisning. Bergen kommune meiner at forskriftsheimelen som er foreslått, bør brukast varsamt for ikkje ytterlegare å redusere handlingsrommet til skolane i fjernundervisninga. Møre og Romsdal fylkeskommune er samde i korleis lovforslaget forankrar moglegheita og rammene for fjernundervisning, men meiner samtidig det er viktig at ein evaluerer erfaringane frå koronapandemien, og at paragrafen opnar for justeringar i forskrift eller tolking. Skien kommune støttar forslaget om ein heimel til å regulere fjernundervisning nærare i eiga forskrift og ønskjer at denne forskrifta gir rom for tilpassingar til lokale forhold. Statped meiner det bør givast ein heimel til å fastsetje kriterium for god fjernundervisning i forskrift.

15.4.10 Personvernutfordringar ved fjernundervisning

Datatilsynet meiner det bør takast inn tilvising til personvernregelverket i paragrafen om fjernundervisning. Trondheim kommune oppmodar departementet til å sørgje for at kommunar og fylkeskommunar har gode verktøy og rettleiingar for å vareta personvernet til eleven i samband med fjernundervisning. Enkelte andre spør også etter forskriftsregulering eller rettleiing om personvernaspekt ved fjernundervisning.

15.5 Departementets vurdering

15.5.1 Kunnskapsgrunnlaget om fjernundervisning

I kunnskapsoppsummeringa Upgrading Education with Technology: Insights from Experimental Research. Journal of Economic Literature (Escueta mfl. 2020), som berre baserer seg på empiriske studiar med metodar som kan tilby truverdige årsaksslutningar, konkluderer forskarane med at det er knapp kunnskap om effekten av fjernundervisning for barn og unge.

Samtidig peikar fleire nasjonale og internasjonale undersøkingar og forskingsprosjekt på at digital utdanningsteknologi kan skape gode vilkår for læring, dersom kvaliteten på læremidla er høg og teknologien blir brukt rett.

I kunnskapsoppsummeringa Remote Learning: Rapid Evidence Assessment frå Education Endowment Foundation (Ellis-Thompson mfl. 2020) har forskarane sett nærare på 60 systematiske kunnskapsoversikter og metaanalysar om temaet. Forskarane finn at det ved implementeringa av fjernundervisning er særleg viktig å ta omsyn til at kvaliteten på opplæringa er viktigare enn korleis opplæringa blir gitt, at å sikre tilgang til teknologien er avgjerande, og då særleg for utsette elevar, at leggje til rette for at elevane kan samhandle, men også å støtte elevar til å jobbe sjølvstendig kan auke læringsutbyttet, og dessutan at ulike former for gjennomføring av fjernundervisning passar ulike oppgåver og ulike elevar.

I Fagskoleutvikling i et digitalt landskap – kvalitet og fleksibilitet (Munthe, Malmo og Ruud 2020) blei forskingsoppsummeringar om yrkes- eller profesjonsfaglege utdanningar undersøkt. Forfattarane fann at heildigitale program kan gje gode læringseffektar for komplekse ferdigheiter som diagnostisering, vurdering og beslutninger i komplekse situasjoner. Når fjernundervisning blir utvikla, må ein passe på å vareta studentane sine behov, samarbeidsmoglegheiter og samarbeidslæring med medstudentar, interaksjon med lærarar, transparens og støtte til studentane og relevans. Vidare fann forfattarane at effektive aktivitetar og komponentar som fremjer læring er samarbeidslæring, simulering, spillifisering, multimodalitet og interaksjon, studentkontroll og spørsmål på fleire nivå. Dette forutset igjen at det er tid, ressursar og system for kompetanseutvikling blant lærarar som omfattar profesjonsfagleg digital kompetanse, samarbeid og eventuelt hospiteringsordningar i arbeidslivet og utvikling av teknologirike læringsmiljø (inkludert digitale programmer o.a.).

Opplæringslova og forskrift til opplæringslova opnar i dag for at opplæring i samisk for samiske grunnskoleelevar utanfor samiske distrikt og for samar i vidaregåande opplæring kan givast som fjernundervisning når opplæringa ikkje kan givast av eigna undervisningspersonale på skolen. På oppdrag frå Kunnskapsdepartementet har Utdanningsdirektoratet vurdert tiltak for betre fjernundervisningstilbod i samisk og kunnskap om læringsutbyttet til elevar som har opplæring i og på samisk. Rapporten, OPPDRAG 2020-025: Tiltak for bedre fjernundervisningstilbud i samisk og kunnskap om læringsutbyttet til elever som har opplæring i og på samisk, låg føre i 2021 og viser at 207 elevar i grunnskolen og 75 elevar i vidaregåande opplæring fekk opplæring i samisk som fjernundervisning skoleåret 2019–2020.

I rapporten blir det peika på at digital fjernundervisning i mange tilfelle kan vere eit godt alternativ til stadleg undervisning. Dette føreset likevel at elevane og lærarane har tilgang på gode teknologiske løysingar. Mellom anna blir det peika på at fjernundervisningsløysinga må vere tilgjengeleg og enkel å logge seg på, at ho må vere brukarorientert, og at dataa og personvernet til eleven og læraren må vere varetekne. I tillegg blir det peika på at det bør arbeidast for å utvikle nye samarbeidsformer som skaper klassemiljø og erfaringsdeling mellom lærarar. Samtidig viser rapporten at erfaringane til statsforvaltarane er at motivasjonen for å lære samisk aukar hos elevane når dei møter andre elevar på språksamling.

Det er også andre døme på korleis fjernundervisning blir brukt i skolen i dag. Dersom ein elev må vere heime på grunn av langvarig sjukdom eller skade, må skoleeigar tilby opplæring heime. For at eleven skal få opplæring heime, må det gjerast eit vedtak om spesialundervisning. Fleire skolar har valt å ta i bruk robot for å gi opplæring medan eleven er borte frå skolen. Ein robot tek fysisk plassen til eleven i klasserommet og overfører bilete og lydar til eleven som er fråverande. Eleven kan gjennom roboten kommunisere med resten av klassen og læraren i sanntid. Eit døme på denne typen robot er norskutvikla AV1. Undervisning ved hjelp av ein robot gjer at eleven kan følgje med i opplæringa, og kan bidra til at eleven kjenner sosial samkjensle med klassen.

Nasjonalt senter for fleirkulturell opplæring (NAFO) driv Fleksibel opplæring, som er nettbasert tospråkleg fagopplæring i matematikk og naturfag på 8. til 10. trinn. Fleksibel opplæring gir nettbasert opplæring som eit supplement eller i kombinasjon med ordinær opplæring på nærskolen. Det er også opna for at deltakarar i grunnskole for vaksne og kombinasjonsklassar kan delta. Dei nettbaserte tenestene består av tospråklege læringsressursar på nett og tospråklege nettlærarar som underviser i sanntid på språka arabisk, somali og tigrinja. Utprøvinga starta i januar 2017. Skoleåret 2019–2020 var det om lag 300 elevar som deltok i piloten. Frå skoleåret 2020–2021 gjekk Fleksibel opplæring frå å vere eit prosjekt til å bli ei varig ordning som NAFO driftar og har ansvaret for. Frå skoleåret 2022–2023 blir det også tilbydd tospråkleg opplæring i norsk med samfunnsfag på ukrainsk for elevar frå 5. til 7. trinn, 8. til 10. trinn og til elevar som går i vidaregåande opplæring. Fleksibel opplæring bruker Utdanningsdirektoratets plattform digilær.no.

I 2019 evaluerte Rambøll Fleksibel opplæring på oppdrag frå Utdanningsdirektoratet. Rambølls rapport Evaluering av Fleksibel Opplæring som pilot viser at Fleksibel opplæring er eit godt tilbod for skolar i område der det er utfordrande å rekruttere tospråklege faglærarar. Rambøll meiner også at prosjektet tilbyr tilpassa undervisning til målgrupper med svært ulike behov. Læringsutbyttet synest å variere med kor godt Fleksibel opplæring er implementert og organisert på dei enkelte skolane; der dette blir brukt systematisk, blir følgt opp av stadleg lærar og sest i samanheng med klasseromsundervisning, opplever både eleven sjølv og den stadlege læraren at løysinga bidreg til betre læring. Skoleleiarar opplever Fleksibel opplæring som framtidsretta og mogleg å gjennomføre.

Samtidig viser evalueringa at både stadlege lærarar og elevar føretrekkjer fysisk nærverande tospråklege lærarar, dersom det er mogleg. Samtalar med elevane viser likevel at det å få undervisning frå ein person som snakkar eit språk eleven forstår godt, også via fjernundervisning, bidreg til auka tryggleik og kan vere viktig for læringsmiljøet til eleven.

Dei fysiske rammene til skolen, som teknisk utstyr og tilgang på rom, påverkar organiseringa og implementeringa av Fleksibel opplæring. Dei fleste skolar har utstyr, men det er variasjon på tilgangen til ekstra rom. God forankring hos både skoleleiing og dei stadlege lærarane, og dessutan godt samarbeid mellom dei stadlege lærarane og nettlærarane, gir best resultat.

Den virtuelle matematikkskolen (DVM) vart første gong sett i verk i 2013 på bakgrunn av Meld. St. 22 (2010–2011) Motivasjon – Mestring og Muligheter. DVM var ein nettbasert matematikkskole for elevar på ungdomstrinnet og retta seg mot elevar med behov for meir støtte i matematikk og elevar med behov for større utfordringar i matematikk, mellom anna forsering av matematikk frå vidaregåande (1T). Elevar i den sistnemnde gruppa blei tilknytte eit virtuelt klasserom der det var elevar frå ulike skolar på same nivå. Piloteringa av DVM varte ut skoleåret 2018–2019, og heile eller delar av tilbodet vart evaluert i skoleåra 2013–2014, 2014–2015 og 2016–2017. Etter kvar evaluering har det vorte gitt tilrådingar for korleis dei ulike tilboda kunne forbetrast ved vidareføring av DVM. Desse tilrådingane, saman med erfaringane til oppdragsgivar, har bidrege til at tilbodet endra seg noko i form og innhald sidan den første piloteringa.

I evalueringa Den virtuelle matematikkskolen skoleåret 2016–2017: Evaluering av tilbudene DVM-U, DVM-pluss og DVM-1T frå 2017 bruker NIFU mellom anna forsking frå Kosko, Sobolewski-McMahon og Amirruzzaman (2014) der forskarane peikar på at særleg tre faktorar får noko å seie for læringsutbyttet i nettbasert undervisning for barn og unge. For det første framhevar dei betydninga av medverknaden til elevane i læringsprogresjonen. For det andre påpeikar forskarane at det er viktig å gi elevane matematikkrelatert støtte og tilbakemeldingar. Det tredje punktet handlar om sosial interaksjon med andre elevar.

Designet av det nettbaserte tilbodet speler inn på korleis tilbodet varetek desse tre forholda. NIFU fann at få elevar i DVM samhandla aktivt med andre elevar, og først når gruppene blir små målte i talet på elevar, oppstår det noko interaksjon elevar imellom. Samtidig fann evalueringa at særleg elevar som strevar i faga, treng tett oppfølging frå lærar for å kunne følgje slike sanntidsøkter over nett.

Frå skoleåret 2019–2020 vart delar av DVM overført til ei ny permanent plattform, digilær.no, og dei resterande tilboda lagde ned. Det som er vidareført, er forsering av teoretisk matematikk 1T.

Det går også føre seg fleire forsøk med fjernundervisning, mellom anna eit forsøk med det som blir omtalt som LOSA-modellen (Lokal Opplæring i Samarbeid med Arbeidslivet) i Troms og Finnmark fylkeskommune, og eit forsøk med fjernundervisning i fransk, spansk og tysk og dessutan fordjuping i engelsk og fordjuping i matematikk i Rødøy kommune.

Koronapandemien har aktualisert fjernundervisning for heile elevgruppa over heile verda. Nokre undersøkingar og forskingsprosjekt har allereie vorte publiserte og gir eit inntrykk av kva faktorar som er viktige for å få eit godt utbytte av slik opplæring. Samtidig er det viktig å ha med seg at fjernundervisninga som har skjedd akutt under koronapandemien, der elevar deltek i opplæringa heimanfrå og med avgrensa kontakt med medelevar og lærarar, ikkje direkte kan relaterast til fjernundervisning som skjer under meir normale forhold i skolen.

Med bakgrunn i ei eiga koronarelatert spørjing til Skole-Noreg våren 2020, leverte NIFU rapport 2020:13: Spørsmål til Skole-Norge: Analyser og resultater fra Utdanningsdirektoratets spørreundersøkelse til skoleledere, skoleeiere og lærere under korona-utbruddet 2020 i mai 2020. Ifølgje rapporten oppgir høvesvis 50 prosent av lærarane i grunnskolen og 44 prosent av lærarane i vidaregåande skole som svarte på undersøkinga, at dei klarer å leggje til rette for at elevane har kontakt med kvarandre gjennom felles digitale aktivitetar som gruppeoppgåver eller liknande. Samtidig oppgav 52 prosent at dei berre delvis greidde å sørgje for at elevane hadde fagleg progresjon, og 45 prosent greidde berre delvis å differensiere undervisninga. Lærarane i grunnskolen og vidaregåande skole rapporterer også at det har vore utfordrande å følgje opp sårbare elevar i tida med stengde skolar.

NOVA-undersøkinga Oslo-ungdom i Koronatiden av Bakken mfl. (2020) blant elevar på ungdomstrinnet og i vidaregåande skole i Oslo viser at halvparten av elevane var godt fornøgd med korleis undervisninga i nedstengingsperioden fungerte, medan ein firedel var misfornøgd. 14 prosent meinte dei lærte meir enn før, medan 61 prosent meinte dei lærte mindre. Heile 25 prosent meinte at dei lærte mykje mindre enn normalt.

Koronapandemien har samtidig ført til at mange elevar, lærarar og skoleleiarar har fått auka erfaring og kompetanse innan fjernundervisning, og at den digitale infrastrukturen i stor grad har komme på plass. Grunnskolens informasjonssystem (GSI) frå skuleåret 2022–2023 viser at om lag 90 prosent av elevane på 1. til 10. trinn har kvar sin digitale eining, anten bærbar PC eller Mac, Chromebook eller nettbrett (iPad eller andre). Undersøkinga Gode eksempler på praksis: Undervisning i en-til-en-klasserommet frå Gilje mfl. viste at det finst stor variasjon i organiseringa av undervisninga i éin-til-éin-klasseromma, og at lærarane planlegg tenlege timar ut frå konteksten sin. Undersøkinga viser samtidig at det er store forskjellar mellom kommunar, både med tanke på valet av teknologi og ikkje minst i kva grad teknologien er implementert.

I spørjinga til Skole-Noreg våren 2020 opplyser over 90 prosent av lærarane om at dei har fått litt betre eller mykje betre digital kompetanse sidan 12. mars 2020. 97 prosent av skoleleiarane svarer at dei har eller delvis har den nødvendige digitale infrastrukturen for å kunne gi digital undervisning. 99 prosent av skoleleiarane oppgir å ha tilgang til program for videobasert kommunikasjon, medan totalt 75 prosent av skoleleiarane og -eigarane gir opp at infrastrukturen er av god nok kvalitet.

15.5.2 Behovet for nye reglar om fjernundervisning

Departementet meiner at det er behov for klarare reglar enn i dag om fjernundervisning, og at forslaget må baserast på det kunnskapsgrunnlaget som finst no. Dei aller fleste høyringsinstansane støttar dette.

Departementet meiner det ikkje bør utsetjast å innføre nye reglar om fjernundervisning, slik Utdanningsforbundet tek til orde for. For det første er det eit behov for å klargjere kva reglar som gjeld. For det andre viser høyringa av NOU 2019: 23 at fjernundervisning også før pandemien gjekk føre seg i større utstrekning enn det opplæringslova opna for, og det er grunn til å tru at risikoen for dette ikkje har blitt mindre etter pandemien. Departementet meiner derfor det er viktig å raskt få på plass reglar om fjernundervisning der det blir fastsett vilkår og rammar, for å sikre at fjernundervisning blir brukt på ein måte som er til det beste for elevane. Å opne litt meir for fjernundervisning vil dessutan leggje til rette for å gi fagtilbod og moglegheiter for tilpassingar til elevane som dei elles ikkje ville fått.

Departementet vil elles peike på at den fjernundervisninga som har gått føre seg under koronapandemien, skil seg i vesentleg grad frå den fjernundervisninga som departementet foreslår å opne for i ein normalsituasjon. Ein viktig forskjell er at elevane etter forslaget som hovudregel skal vere på skolen når dei får fjernundervisning, medan elevane under pandemien har hatt heimeskole. Under pandemien har det dessutan også vore andre restriksjonar som har innskrenka tilværet for barn og unge. Dette gjer at kunnskapsgrunnlaget etter pandemien, ikkje nødvendigvis er overførbart til ein normalsituasjon.

Departementet er usamd med Utdanningsforbundet og Norsk Lektorlag i at det ikkje bør opnast for meir fjernundervisning utan at det samtidig blir innført ein hovudregel om at ein lærar er til stades i undervisninga. Også i forslaget frå opplæringslovutvalet var fjernundervisning foreslått som eit unntak frå forslaget om at ein lærar som hovudregel skal vere til stades i undervisninga. Departementet viser elles til at reglane i opplæringslova om det faglege ansvaret til læraren og kompetansekravet til lærarar blir foreslått vidareført med språklege endringar (sjå punkt 50 om personalet i skolen), og at desse reglane vil gjelde fullt ut også når opplæringa blir organisert som fjernundervisning. At ein lærar er til stades fysisk saman med elevar som får fjernundervisning, kan i nokre tilfelle vere nødvendig for at det skal vere forsvarleg å gi opplæringa som fjernundervisning. Sjå punkt 15.5.6.

Departementet foreslår å lovfeste ein generell regel om fjernundervisning i ny opplæringslov. Den nærare utforminga av regelen og vilkåra som blir stilte, blir gjorde greie for i punkta 15.5.3 til 15.5.10. Departementet foreslår å oppheve særreguleringa av fjernundervisning ved morsmålsopplæring, tospråkleg opplæring i fag, opplæring i samisk og opplæring i kvensk/finsk slik at den generelle regelen om fjernundervisning gjeld også for desse tilfella. Sjå punkt 28.5.5, 30.5.7 og punkt 31.5.2.

15.5.3 Utforminga av lovteksten

I høyringa foreslo departementet ein detaljert paragraf for å ramme inn dei skjønnsmessige vilkåra for bruk av fjernundervisning. Departementet foreslår på bakgrunn av høyringsinnspela å forenkle lovteksten noko.

Sjølv om dei foreslåtte vilkåra for å kunne gi opplæringa som fjernundervisning får stor støtte i høyringa, er det også enkelte som er bekymra for at vilkåra er for skjønnsmessige, og at det kan gjere at dei blir vanskelege å praktisere. Departementet har forståing for dette, men meiner samtidig at skolane og lærarane har det beste grunnlaget for å vurdere dette, og at lova bør opne for vurderingar lokalt. Alternativet er å lovregulere i kva for nokre konkrete tilfelle fjernundervisning skal vere lov, og korleis det bør gjennomførast, men dette meiner departementet vil bli for rigid og ikkje ta omsyn til forskjellar i elevmassen, tilgangen på kompetanse eller andre forskjellar. Eit for rigid regelverk kan dessutan hindre bruk av fjernundervisning der dette er til det beste for elevane.

Til innspela om at dei skjønnsmessige vurderingane som lovforslaget legg opp til, må gjerast av pedagogar, vil departementet vise til at det er kommunen og fylkeskommunen som har ansvaret for å oppfylle reglane i opplæringslova. Samtidig er det klart at dei skjønnsmessige vurderingane som lovforslaget legg opp til, i stor grad må baserast på eit fagleg-pedagogisk kunnskapsgrunnlag. Både lærarkollegiet og rektor vil derfor vere sentrale i den faglege skjønnsutøvinga.

Departementet foreslår å bruke omgrepet «fjernundervisning» i lovteksten. Departementet registrerer at det i høyringa av ny opplæringslov har komme enkelte innspel om at omgrepet «fjernundervisning» er utdatert, og at det heller bør brukast «nettundervisning». Departementet er samd i at krava som blir stilte til fjernundervisning (effektiv kommunikasjon osv.), tilseier at undervisninga må gå føre seg over internett. Det er heller ingen risiko for at det raskt vil komme ny teknologi som ikkje inneber bruk av internett. Samtidig er «fjernundervisning» meir teknologinøytralt og betyr språkleg sett nettopp at dei som gir og får undervisninga, ikkje er på same staden fysisk. At enkelte knyter brevundervisning eller liknande til omgrepet «fjernundervisning», betyr ikkje at vilkåra i forslaget kan oppfyllast med slike former for undervisning. Vilkåra om effektiv kommunikasjon og at undervisninga skal vere pedagogisk forsvarleg, utelukkar dette.

15.5.4 Om gode grunnar til å bruke fjernundervisning

Departementet foreslår slik som i høyringa at det i lova blir opna for fjernundervisning dersom det er gode grunnar for det. Dei fleste høyringsinstansane støttar forslaget og er samde med departementet i at ei slik regulering er betre enn at det blir regulert konkret kva tilfelle fjernundervisning er lov.

Departementet er samd med KS i at fjernundervisning skal vere meir enn ei nødløysing, men meiner likevel at det bør vere gode grunnar dersom opplæringa skal kunne givast som fjernundervisning. Kunnskapsgrunnlaget viser at nokre elevar kan ha god nytte av fjernundervisning, medan andre kan ha vanskelegare for å nyttiggjere seg opplæring som blir organisert slik. Det finst dessutan mindre kunnskap om effektane av fjernundervisning enn om effekten av ordinær opplæring på skolen. Ut frå det kunnskapsgrunnlaget som finnast no, bør ordinær opplæring på skolen framleis vere normalordninga.

Departementet foreslår å presisere i lovteksten at vilkåret om gode grunnar betyr at fordelane for elevane må vere større enn ulempene ved å gjennomføre opplæringa som fjernundervisning. Det er støtte i høyringa for dette.

Departementet meiner det ikkje er nødvendig å fastslå i lovteksten at økonomisk innsparing ikkje er ein god nok grunn til å ha fjernundervisning. At ei avgjerd ikkje skal vere grunngitt i økonomiske omsyn, gjeld for mange av vurderingane etter opplæringslova, sjølv om dette ikkje er eksplisitt regulert. Departementet understrekar at økonomisk innsparing ikkje er å rekne som ein god grunn til å ta i bruk fjernundervisning. Vilkåret om gode grunnar inneber at det må vere ein fordel for elevane. Kva som er best for eleven skal vere eit grunnleggjande omsyn ved handlingar og avgjerder som vedkjem elevar, jf. forslaget til § 10-1. Skolen kan dermed ikkje la vere å oppretta stadlege tilbod i fag av økonomiske omsyn. Derimot kan det vere ein god grunn at skolane kan tilby fag dei elles ikkje kan tilby på grunn av lite elevgrunnlag eller få lærarar med tilstrekkeleg kompetanse. I Fleksibel opplæring (sjå omtale i punkt 15.5.1), som gir tospråkleg fagopplæring, er det stilt som vilkår for å bruke fjernundervisning at kommunen først har prøvd å få tak i tospråklege lærarar, men ikkje lykkast med dette. Eit slikt utgangspunktet er også relevant i vurderinga av om det er gode grunnar til å gi fjernundervisning på grunnlag av mangel på lærarar.

15.5.5 Delar av opplæringa som fjernundervisning

Departementet foreslår slik som i høyringa at berre delar av opplæringa kan givast som fjernundervisning dersom vilkåra i forslaget er oppfylte.

At delar av opplæringa kan givast som fjernundervisning, utelukkar ikkje at heile fag kan givast som fjernundervisning, for eksempel for å kunne gi elevane fleire valmoglegheiter. I slike tilfelle vil det normalt vere aktuelt å kombinere fjernundervisning med noko fysisk samhandling mellom fjernundervisningslæraren og elevane. Ein annan måte å vareta elevane på i slike tilfelle er å ha eit tett samarbeid mellom fjernundervisningslæraren og lærarar på skolen, og at elevane blir følgde opp av ein lærar på skolen mellom fjernundervisningsøktene.

Det kan også vere aktuelt med fjernundervisning i enkelte tema eller delar av fag.

Departementet vurderer det som lite tenleg å lovfeste talet på timar, fag eller andelar av opplæringa som kan gjennomførast som fjernundervisning. Dette må vurderast konkret ut frå vilkåra for å gjennomføre opplæringa som fjernundervisning. Samtidig er det klart at det ikkje vil vere gode grunnar eller pedagogisk forsvarleg å gjennomføre store delar av opplæringa som fjernundervisning.

Departementet meiner det ikkje bør opnast for at kronisk sjuke elevar kan få all opplæringa som fjernundervisning slik som Rogaland fylkeskommune har gitt innspel om. Hovudregelen er at elevar som ikkje kan komme på skolen på grunn av sjukdom, skal få opplæring på helseinstitusjon eller ved at ein lærar kjem heim til eleven. Sjølv om fjernundervisning kan bidra til at elevane får ta del i læringsmiljøet på skolen, og i nokre tilfelle vere mindre belastande, vil eleven også ha nytte av ei meir direkte og meir individuell oppfølging av ein lærar som er fysisk til stades saman med eleven. Departementet meiner derfor at fjernundervisning kan vere ein del av undervisningsopplegget til kronisk sjuke elevar dersom vilkåra i forslaget er oppfylte, men kan ikkje sjå at det er grunn til å opne for at all undervisninga skal kunne givast som fjernundervisning.

15.5.6 Fjernundervisning som er trygg og pedagogisk forsvarleg

Departementet foreslår å lovfeste eit krav om at fjernundervisninga må vere trygg og pedagogisk forsvarleg. Det er generelt stor støtte i høyringa til dette forslaget.

Departementet er samd med Elevorganisasjonen i at lovverket ikkje må medføre at enkelte elevar ikkje kan velje smale fag på lik linje med resten av elevane på grunn av mangel på tilrettelegging dersom faget går som fjernundervisning. For nokre elevar kan det vere spesielt utfordrande å dra nytte av fjernundervisning. Det er viktig at skolane er merksame på dette og gjer nødvendige tilretteleggingar for at den enkelte skal kunne få tilfredsstillande utbytte av opplæringa. Til dømes kan nokre elevar ha god nytte av å få hjelp av ein lærar på skolen til å følgje eit undervisningsopplegg gjennom fjernundervisning. I andre tilfelle kan elevar trenge eit eige og meir tilrettelagd opplegg, på same måten som dei kan trenge tilrettelegging ved ordinær klasseromsundervisning. Uansett skal elevane ha dei same valmoglegheitene og skolen den same plikta til å tilpasse og leggje til rette opplæringa.

Departementet foreslår å ta inn i lovteksten at det i vurderinga av kva som er trygt og pedagogisk forsvarleg, skal takast omsyn til høvet eleven har til læring, utvikling, trivsel og sosial samkjensle. Momenta er ikkje uttømmande, men er eigna til å vise at vurderinga handlar om meir enn berre moglegheita til å få fagleg utbytte av opplæringa. Skolane må gjere ei heilskapleg vurdering av kva som er trygt og pedagogisk forsvarleg. Alderen og modnaden til elevane vil ha noko å seie for vurderinga. Fjernundervisning vil derfor vere mindre aktuelt på grunnskolenivå enn på vidaregåande nivå. Om det vil vere pedagogisk forsvarleg å gi dei yngste elevane opplæring som fjernundervisning, må vurderast særskilt. Ein føresetnad vil i så fall vere at det er tilsyn med elevane på skolen, og at dei får hjelp til å følgje opplæringa.

Departementet foreslår ikkje å presisere i lova at det i vurderinga av om fjernundervisning er trygt og pedagogisk forsvarleg, skal takast omsyn til om skolen har nødvendig og eigna utstyr og kompetanse til å gi slik opplæring, slik som vart foreslått i høyringa. Departementet er samd med Utdanningsdirektoratet, som har påpeika at dette er unødvendig å presisere.

Departementet meiner det ikkje er nødvendig å fastsetje at kompetansekrava for undervisning også gjeld for fjernundervisning, slik Norsk Lektorlag har gitt innspel om. Forslaget om fjernundervisning gjer ikkje unntak frå kravet om kompetanse for lærarar, og desse reglane gjeld fullt ut også her.

15.5.7 Effektiv kommunikasjon og oppfølging

Departementet foreslår slik som i høyringa at det skal stillast krav om effektiv kommunikasjon, og at det presiserast at det betyr sanntid eller kort responstid. Dei fleste høyringsinstansane støttar dette. Utdanningsforbundet meiner derimot det bør stillast krav om sanntid. Departementet meiner sanntidsundervisning bør vere ein stor del av fjernundervisninga, men at det ikkje er tenleg å krevje at alt blir gjennomført i sanntid. Departementet meiner det bør opnast for ein kombinasjon av sanntidsøkter (synkron undervisning) og økter der elevane jobbar meir sjølvstendig (asynkron undervisning), tilsvarande som i klasserommet.

I høyringa foreslo departementet å presisere at kravet om effektiv kommunikasjon inneber at elevane skal ha «tilsvarande høve for fagleg hjelp og oppfølging som om læraren var fysisk til stades», og læraren skal ha «tilsvarande høve til å gi opplæring, gjere vurderingar og registrera eventuelt fråvær». Fleire peikar på at dette ikkje er realistiske krav, og at oppfølginga gjennom fjernundervisning aldri kan bli tilsvarande som når læraren er til stades fysisk saman med elevane. Departementet er samd i dette. Departementet meiner at den foreslåtte presiseringa heller ikkje tilfører så mykje utover kravet om effektiv kommunikasjon og at fjernundervisninga skal vere pedagogisk forsvarleg. Departementet foreslår derfor ikkje ei slik presisering. Departementet vil likevel understreke at formålet med kravet om effektiv kommunikasjon mellom anna er å leggje til rette for at elevane skal få høve til hjelp og oppfølging, og at læraren skal kunne gi opplæring, gjere vurderingar og registrere eventuelt fråvær.

15.5.8 Fjernundervisning gis som hovudregel på skolen

Departementet foreslår, som i høyringa, at det blir fastsett i lova at at elevane skal få fjernundervisninga på skolen med enkelte unntak. Departementet foreslår eit unntak ved at ein elev i grunnskolen kan få fjernundervisning andre stader enn på skolen i særlege tilfelle, og at ein elev i vidaregåande skole kan få fjernundervisning andre stader enn på skolen i særlege tilfelle eller etter avtale med rektor.

Ein hovudregel om at elevane skal vere på skolen når dei får fjernundervisning, vil leggje best til rette for at elevane får oppfylt retten til gratis opplæring, til trygt og godt fysisk og psykososialt skolemiljø, til tilrettelagd arbeidsplass og til ei moglegheit for sosial samkjensle osv. Departementet meiner at unntaka som blir foreslått, om særlege grunnar og avtale med rektor, vil gi tilstrekkeleg fleksibilitet.

Eit døme på særelege tilfelle er elevar som ikkje kan komme på skolen på grunn av sjukdom. Dersom ein elev har langvarig sjukefråvær, skal eleven få opplæring heime eller på sjukehus eller liknande. I utgangspunktet skal eleven få opplæring av ein lærar som kjem heim til eleven, eller av ein lærar på sjukehuset. I nokre tilfelle kan det vere ein fordel om slik opplæring kan supplerast med fjernundervisning. Gjennom fjernundervisninga kan eleven følgje opplæringa som dei andre elevane får, og det kan også gi moglegheit for å samhandle med dei andre elevane. Det kan også vere mindre slitsamt for eleven å følgje opplæring gjennom fjernundervisning, og det kan gjere det lettare å tilpasse opplæringa ut frå om eleven er i form til å delta i opplæringa.

Eit anna særleg tilfelle er der ein elev midlertidig bur ein annan stad enn i heimen, for eksempel på eit krisesenter. Moglegheit for fjernundervisning kan gjere det enklare for eleven å følgje opplæringa på heimskolen. Nokre elevar har opphald på krisesenter langt unna heimen og treng tilknytinga til heimeskolen i desse periodane, dersom oppstart på ny skole ikkje er aktuelt av ulike omsyn. I slike tilfelle kan fjernundervisning vere eit godt supplement til anna opplæring.

Også i andre tilfelle kan det vere ein fordel for eleven å få fjernundervisning andre stader enn på skolen, til dømes dersom eleven skal delta i ein idrettskonkurranse eller eit kulturarrangement på nasjonalt nivå. Då er ofte alternativet at eleven søkjer om permisjon i grunnskolen eller unntak frå fråværsgrensa i vidaregåande opplæring. Dersom det er mogleg å tilby fjernundervisning og eleven har høve til å delta på dette, kan det vere eit godt alternativ. Departementet understrekar at forslaget ikkje inneber nokon rett til å få fjernundervisning i slike tilfelle, men ei moglegheit dersom eleven ønskjer det og skolen tilbyr det.

Det kan også vere andre særlege grunnar til at elevane skal kunne få fjernundervisning andre stader enn på skolen. Kva som vil vere ein særleg grunn, må vurderast konkret. Departementet understrekar at terskelen er meint å vere høg.

Departementet foreslår som nemnt at det i vidaregåande opplæring også blir opna for at ein elev kan få fjernundervisning andre stader enn på skolen etter avtale med rektor. Denne delen av forslaget må sjåast i samanheng med at elevar i vidaregåande opplæring kan avtale organisert studiearbeid med rektor, jf. gjeldande forskrift til opplæringslova § 3-45 sjuande ledd. Ettersom rektor kan tillate at eleven gjer organisert studiearbeid heime framfor å vere på skolen, bør rektor kunne tillate at ein elev følgjer opplæringa på skolen som fjernundervisning dersom vilkåra for slik opplæring er oppfylte. Det er dessutan lagt vekt på at ungdommar sjølve tek avgjerd om utdanning, inkludert å søkje inntak til vidaregåande opplæring. Departementet meiner derfor at ungdommar i vidaregåande opplæring også må kunne inngå avtale om fjernundervisning med rektor. Departementet understrekar likevel at det ikkje skal vere nokon rett til å få fjernundervisning heimanfrå. Det er berre høve til det dersom eleven ønskjer det og rektor tilbyr det.

15.5.9 Om kommunen og fylkeskommunen skal godtgjere at vilkåra er oppfylte

Departementet foreslår at det i lova blir innført eit generelt krav om at kommunen eller fylkeskommunen skal godtgjere at vilkåra i paragrafen om fjernundervisning er oppfylt. Dette er i tråd med innspelet frå Barneombudet.

Kravet inneber at kommunen og fylkeskommunen får eit ansvar for å kunne grunngi at vilkåra for å bruke fjernundervisning er oppfylte. Ved eit eventuelt tilsyn er det kommunane og fylkeskommunane som må sannsynleggjere at vilkåra er oppfylte, og ikkje tilsynsmaktene som må sannsynleggjere det motsette.

Kravet vil ikkje innebere noko absolutt dokumentasjonskrav, men det er naturleg at det finst noko dokumentasjon av dei vurderingane som er gjorde. I eit tilsyn vil det vere vesentleg å sjå på kva vurderingar som er gjorde, kven som har vore involvert i vurderingane, kva kunnskap og erfaring som er nytta, og om bruken av fjernundervisning har vore evaluert. Vidare er det relevant å etterspørje korleis kommunen har vurdert ulike moment, som alderen og modnaden til elevane.

Kor mykje av opplæringa som blir gjennomført som fjernundervisning, og kor lenge ho skal gå føre seg, har noko å seie for kor høge krav som blir stilte til grunngivinga frå kommunane og fylkeskommunane. Omfattande ordningar med fjernundervisning krev meir utfyllande grunngivingar enn enkeltståande og avgrensa bruk av slik undervisning. På same måte krev bruk av fjernundervisning i grunnskolen ei meir utfyllande grunngiving enn bruk av slik undervisning i den vidaregåande opplæringa.

15.5.10 Forskriftsheimel om fjernundervisning

Departementet foreslår slik som i høyringa at departementet får heimel til å regulere fjernundervisning nærare i forskrift. Departementet legg ikkje opp til at det skal fastsetjast forskriftsreglar idet lovreglane blir innførte. Formålet med ein slik forskriftsheimel er raskt å kunne fastsetje ytterlegare vilkår eller konkretiseringar av vilkåra i lova dersom det viser seg at det er behov for det ut frå korleis reglane blir praktiserte. Forskriftsheimelen skal ikkje kunne brukast til å fråvike vilkåra i lova.

Departementet har tillit til at kommunar, fylkeskommunar, skolar og lærarar vil halde seg innanfor rammene i lova. Samtidig kan det ved innføringa av nye reglar vere vanskeleg å føreseie korleis dei vil bli praktiserte. Departementet har også merka seg at fleire er bekymra for at dei skjønnsmessige vilkåra for bruk av fjernundervisning vil føre til at nokre skolar tek i bruk meir fjernundervisning enn det som er intensjonen med forslaget. Dette er særleg ei bekymring for elevar i grunnskolen. Departementet foreslår derfor ein forskriftsheimel som skal kunne brukast til å fastsetje ytterlegare vilkår og avgrensingar. Departementet vil følgje utviklinga og om nødvendig regulere bruken av fjernundervisning nærare i forskrift. I tillegg vil departementet få stadig ny kunnskap om bruk av fjernundervisning. Ein forskriftsheimel vil gjere at reglane kan justerast raskt ut frå nytt kunnskapsgrunnlag dersom det er behov for det.

15.5.11 Personvernutfordringar ved bruk av fjernundervisning

Rettsleg grunnlag for å behandle personopplysningar gjennom fjernundervisning

I fjernundervisning blir personopplysningar behandla når lyd, bilete og tekst blir overførte. Krava i personopplysningslova gjeld for denne behandlinga. Det er kommunane og fylkeskommunane, som behandlingsansvarlege, som må sørgje for at krava til personvern blir overhaldne.

Departementet foreslår ein generell regel om fjernundervisning. Forslaget vil gjere tydeleg når det er tillate å gjennomføre opplæringa som fjernundervisning, og dermed klargjere rekkjevidda av det rettslege grunnlaget for å behandle personopplysningar gjennom fjernundervisning. Departementet meiner at det ikkje er nødvendig eller tenleg å regulere særskilt at kommunane og fylkeskommunane kan behandle personopplysningar i samband med fjernundervisning. Departementet foreslår heller ikkje at det blir teke inn tilvising til personvernregelverket i paragrafen om fjernundervisning, slik Datatilsynet foreslår. Skolane behandlar personopplysningar i mange samanhengar, ikkje berre når det blir brukt fjernundervisning, og det vil vere lite tenleg å vise til personvernregelverket i alle paragrafar som regulerer aktivitetar som inneber behandling av personopplysningar. Departementet meiner plikta skolane har til å gi opplæring og til å vareta behovet til elevane for sosial samkjensle osv., i kombinasjon med den generelle regelen om behandlinga skolane gjer av personopplysningar (dagens § 15-10 og forslagets § 25-1), gir skolane eit rettsleg grunnlag for å behandle personopplysningar i samband med fjernundervisning.

Dersom behandlinga er nødvendig for å oppfylle plikta til å gi ein elev opplæring, sosial samkjensle osv., vil det heller ikkje vere krav om samtykke frå andre elevar eller lærarar, sjølv om opplysningar om dei også blir behandla i form av bilet- og lydoverføring. Kommunane og fylkeskommunane som behandlingsansvarlege må uansett vareta personvernprinsippa elles og krava til behandling av personopplysningar etter personvernregelverket.

Det er pliktene kommunane og fylkeskommunane har etter lov, som kan gi grunnlag for å behandle personopplysningar i samband med fjernundervisning. Behandlingsgrunnlaget gjeld så langt dette er nødvendig. Kva slags behandling av personopplysningar som er nødvendig for å vareta retten eleven har til opplæring, sosial samkjensle osv., må vurderast konkret. Det er ikkje krav om at det må vere nødvendig å organisere opplæringa som fjernundervisning, men det må som eit minimum vere tillate å gjennomføre opplæringa på denne måten. Departementet viser til at forslaget om fjernundervisning inneber at kommunane og fylkeskommunane mellom anna må vurdere kva fordelane og ulempene med ei slik organisering er for elevane, og fjernundervisninga må vere trygg og pedagogisk forsvarleg. I vurderinga av om og korleis fjernundervisning skal gjennomførast, må kommunane og fylkeskommunane også ta omsyn til moglege konsekvensar for personvernet til elevane. Dermed utgjer vilkåra og krava til fjernundervisning ei ytre ramme også for behandlinga av personopplysningar.

Krav til personopplysningstryggleik

Kommunane og fylkeskommunane må, som behandlingsansvarlege, vareta personvernprinsippa og krava til behandling av personopplysningar etter personvernregelverket. Dette inneber at kommunane og fylkeskommunane, i tillegg til å ha eit lovleg behandlingsgrunnlag, må sørgje for at behandlinga er i samsvar med reglane i personvernregelverket elles.

Krava i personvernregelverket, først og fremst personvernforordninga, inneber krav til personopplysningstryggleik. Krava inneber mellom anna at risikoen for personvernet ved behandlinga må vurderast, og tiltak som avgrensar personvernrisikoen, må setjast i verk. Når det gjeld fjernundervisning, kan det vere aktuelt med både tekniske tiltak, slik som tilgangsavgrensing og å stengje for lagringsmoglegheiter, og fysiske tiltak, slik som medviten plassering og bruk av kameraet. Behandlingsansvarleg må vidare vurdere behovet for organisatoriske tiltak, til dømes særskilde rutinar, for dei tilfella der opplæringa skal gjennomførast ved fjernundervisning.

Fjernundervisning inneber ein større personvernrisiko enn ordinær undervisning ved at det blir brukt programvare og digital overføring av informasjon (sjå nedanfor). Desse momenta må kommunane og fylkeskommunane ta omsyn til i risikovurderinga som skal leggjast til grunn for tiltak. For enkeltelevar kan dessutan risikoen knytt til personvern vere spesielt høg, til dømes dersom barnet bur på hemmeleg adresse.

Nærare om risikoen og moglege tiltak ved ulike former for fjernundervisning

Risikoen for personvernet er avhengig av korleis fjernundervisninga blir gjennomført. Departementet vil understreke at hovudregelen skal vere at også fjernundervisning skal gå føre seg på skolen. I dei fleste tilfella vil både læraren og eleven vere på skolen, men på kvar sin skole. Overføringa av lyd og bilete vil i seg sjølv utgjere ein risiko for personvernet, men det er i slike tilfelle mindre risiko for at tilleggsopplysningar frå den private sfæren blir delte, eller at andre utanfor skolen får tilgang til opplysningar om elevar og lærarar på skolen.

Forslaget om fjernundervisning inneber at ein elev berre i særlege tilfelle kan få opplæring andre stader enn på skolen og i vidaregåande skolar også etter avtale med rektor. Risikoen for personvernet er særleg stor i tilfelle der dei fleste elevane og læraren er i klasserommet og éin eller fleire elevar følgjer opplæringa gjennom fjernundervisning. Det er for det første ein risiko for at opplysningar om eleven som er heime, som normalt tilhøyrer den private sfæren, blir delte med dei som er på skolen. Det er for det andre ein risiko for at opplysningar som normalt berre blir delte innanfor klasserommet, blir tilgjengelege for personar utanfor klasserommet, til dømes personar som er i rommet med eleven som deltek gjennom fjernundervisning.

Det er viktig at kommunane og fylkeskommunane er innforstått med risikoen for personvernet ved fjernundervisning og set i verk nødvendige tiltak. At det utgjer ein risiko for personvernet, betyr ikkje at slike former for fjernundervisning er eller bør vere forbodne. Kommunane og fylkeskommunane må vurdere konkret om det er forholdsmessig at elevar skal tilbydast opplæring gjennom fjernundervisning. I vurderinga må kommunane og fylkeskommunane ta omsyn til både fordelane for den enkelte og risikoen for personvernet for alle elevane og læraren og vurdere korleis risikoen for personvernet kan avgrensast.

At enkeltelevar kan følgje opplæringa gjennom fjernundervisning, kan vere ein stor fordel for den enkelte. Til dømes kan det under sjukdom vere mogleg å følgje opplæringa som dei andre elevane får, få sosial kontakt og delta i eit læringsfellesskap. Dette handlar om dei grunnleggjande rettane til elevane, som kan vere særleg viktige å få oppfylt ved langvarig sjukefråvær. Det kan dermed vere forholdsmessig å gjennomføre fjernundervisning sjølv om det utgjer ein risiko for personvernet.

I vidaregåande opplæring blir det opna for at det kan avtalast mellom kvar enkelt elev og rektor at eleven kan delta i opplæringa gjennom fjernundervisning frå andre stader enn på skolen. Dette er ikkje ein rett for den enkelte eleven, og skolen må gjere ei heilskapleg vurdering kor det både takast omsyn til fordelar og ulemper for den enkelte når det gjeld opplæring, sosial samkjensle osv. og risikoen for personvernet. Fjernundervisning kan til dømes vere eit alternativ til organisert studiearbeid. I slike tilfelle kan truleg behovet til den enkelte eleven varetakast ved at lyd og bilete frå læraren blir strøymde, og at det er mogleg å kommunisere med læraren. Dersom det ikkje skal overførast lyd frå og bilete av dei andre elevane, og kameraet heller ikkje kan fjernstyrast, vil risikoen for personvernet også vere mindre.

Kommunane og fylkeskommunane må vurdere konkret kva risikoen er, og setje i verk nødvendige tiltak for å redusere risikoen. Ved å snakke om fjernundervisning med elevar og foreldre kan skolane få betre innsikt i risikoen og dermed betre grunnlag for å setje i verk risikoreduserande tiltak. Det kan også gi informasjon om særlege omsyn som skolen må vere klar over.

Tiltaka for å redusere risikoen kan vere både tekniske og organisatoriske. Departementet viser i denne samanhengen til artikkel 25 i personvernforordninga om innebygd personvern. Innebygd personvern vil seie at eit teknisk system eller ei løysing er utvikla slik at personvernet blir vareteke. Det er kommunen eller fylkeskommunen som behandlingsansvarleg, som er ansvarleg for å ha innebygd personvern og personvern som standard i alle appar, tenester, program og løysingar. Datatilsynet har utvikla retningslinjer om innebygd personvern og personvern som standardinnstilling.

Tiltaka kan også handle om praktisk tilrettelegging og rutinar. Til dømes vil det vere mindre risiko med eit stilleståande kamera retta mot læraren enn eit rørleg kamera som kan fange opp elevane i ulike situasjonar i klasserommet. Samtidig kan høvet til å delta i læringsfellesskapet og det sosiale miljøet i klassen vere noko av det ein ønskjer å oppnå med å tilby ein heimeverande elev fjernundervisning. Det må då vurderast konkret om slik fjernundervisning vil vere forholdsmessig. Det kan også vere andre tiltak som kan redusere risikoen, som å plassere kameraet eller roboten på ein bestemt stad eller i ei bestemt retning, eller å plassere elevane på bestemte stader i klasserommet for å avgrense kva og kven som kan bli filma. I tillegg vil det vere viktig at eleven og andre som vil opphalde seg same stad som eleven, får opplæring og tydeleg informasjon om bruken av fjernundervisningsutstyret for å avgrense risikoen for personvernet.

Behov for rettleiing om fjernundervisning og personvern

Det er fleire høyringsinstansar som gir uttrykk for at personvernregelverket er vanskeleg å forstå og følgje, og at det er behov for meir rettleiing om korleis personvernet skal varetakast ved bruk av fjernundervisning. Departementet har forståing for desse synspunkta. Bruk av fjernundervisning føreset god kunnskap om personvern og informasjonssikkerheit på mange nivå i skoleverksemda. Krava i personvernregelverket gjeld for heile prosessen – frå kommunane og fylkeskommunane skaffar digitale og tekniske løysingar, til den konkrete bruken i klasserommet.

Det er elles mange generelle utfordringar og spørsmål knytte til personvern og bruk av ulike digitale løysingar. Éi av oppgåvene til Datatilsynet er å identifisere farar for personvernet og gi råd for korleis farane kan unngåast eller avgrensast. Departementet viser derfor til råd og rettleiing frå Datatilsynet.

Departementet ser likevel at mange opplever eit behov for rettleiing som er meir konkret retta mot bruk av digitale verktøy i skolesektoren, inkludert til bruk i fjernundervisning. Departementet meiner det ikkje er tenleg å fastsetje nærare reglar om dette i forskrift til opplæringslova. Det er det generelle personvernregelverket som utgjer rammene for behandling av personopplysningar også i skolesektoren, og avklaringar om betydninga og bruken av personvernregelverket i skolesektoren er meir eigna som rettleiing. Departementet vil vurdere om og kva slags rettleiing det er behov for generelt for skolesektoren og i tilknyting til fjernundervisning spesielt.

15.5.12 Forholdet til andre reglar i opplæringslova

Departementet understrekar at det er andre reglar i opplæringslova med forskrifter som vil ha noko å seie i vurderinga av når og i kva omfang opplæringa kan organiserast som fjernundervisning. Særleg sentralt er krava til skolemiljø (kapittel 12 i lovforslaget), krav om sosial samkjensle (forslaget til § 14-2) og krav om at opplæringa skal vere gratis (forslaget til §§ 2-5 og 5-8). Opplæringa kan ikkje organiserast som fjernundervisning dersom det fører til at andre rettar etter lova ikkje blir oppfylte. Bruk av fjernundervisning gir heller ikkje noko unntak frå kravet om eit minstetal timar med opplæring eller frå kompetansekravet til lærarane.

Fjernundervisning kan innebere unntak frå hovudregelen om at elevane skal få opplæring i grupper, sjå forslag til § 14-2, sjølv om elevane også kan få fjernundervisning i eit digitalt fellesskap. Kommunane og fylkeskommunane må vere særleg merksame på kva konsekvensar fjernundervisning får for moglegheita elevane har til sosial samkjensle og eit trygt og godt skolemiljø. Opplæringa kan ikkje organiserast som fjernundervisning dersom det fører til at retten elevane har til sosial samkjensle og eit trygt og godt skolemiljø, ikkje blir oppfylt.

Departementet vil også understreke at reglane om at grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring skal vere gratis, gjeld fullt ut. Dersom kommunane og fylkeskommunane skal bruke fjernundervisning til å gi elevane den opplæringa dei har rett til, må dette gjerast slik at gratisprinsippet blir vareteke. Ettersom elevane som hovudregel skal få fjernundervisning på skolen, vil det normalt ikkje vere nokon stor risiko for at elevar eller foreldre blir påførte utgifter. Dersom elevar i særlege tilfelle eller etter avtale i vidaregåande opplæring (sjå punkt 15.6.8) skal få opplæring andre stader, må fylkeskommunane vere særleg merksame på å sikra at opplæringa reelt sett blir gratis for elevane.

Fjernundervisning ved hjelp av såkalte robotar blir stadig meir aktuelt. Sjå omtale i punkt 15.5.1. Kunnskapsdepartementet har tidlegare lagt til grunn at kommunane og fylkeskommunane må dekkje kostnadene dersom bruk av robot er ein del av opplæringstilbodet til skolen. Er det derimot eleven og foreldra som ønskjer å få utplassert ein robot i klasserommet som eit supplement til opplæringstilbodet til skolen, har departementet lagt til grunn at kostnadene til bruk av robotar ikkje kan krevjast dekt gjennom retten til gratis opplæring. På bakgrunn av at det no blir foreslått å opne for fjernundervisning i noko større grad, har departementet vurdert spørsmålet på nytt. Etter dei reglane om fjernundervisning som blir foreslått, er det ikkje tenleg å skilje på kven som skal betale, ut frå kven som har teke initiativ til bruken. Etter forslaget frå departementet skal robotar og andre former for fjernundervisning berre kunne brukast i opplæringa dersom det er gode grunnar for å organisere opplæringa slik og det er pedagogisk forsvarleg og trygt. Dersom ein kommune eller fylkeskommune tillèt at det blir brukt robot i opplæringa, skal det gjennomførast i samsvar med krava om at opplæringa skal vere gratis.

Departementet understrekar at opplæringa som skolane tilbyr, må vere i samsvar med likestillings- og diskrimineringsregelverket. Forbodet mot diskriminering er eit sentralt omsyn i mellom anna organiseringa av opplæringa, tilpassingar i opplæringa og bruk av læremiddel. Det kan vere ein risiko for at enkelte elevar ikkje greier å nytte seg av eit fjernundervisningstilbod. Kommunane og fylkeskommunane må vere merksame på denne risikoen og innrette tilbodet på ein måte som ikkje er diskriminerande. Departementet viser også til punkt 15.5.6 og 25.5.2 om at ein elev har rett til individuelt tilrettelagd opplæring dersom eleven ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av opplæringa. Dette gjeld også dersom ein elev ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av opplæring som blir organisert som fjernundervisning.

Kommunane og fylkeskommunane må også vere merksame på kravet om universell utforming i forskrift om universell utforming av informasjons- og kommunikasjonsteknologiske (IKT)-løsninger, som også gjeld for IKT-løysingar i utdannings- og opplæringssektoren. Kravet om universell utforming inneber at løysinga som skal nyttast til fjernundervisning, skal kunne brukast av flest mogleg, også personar med fysiske, sensoriske, kognitive eller intellektuelle funksjonsnedsetjingar. Universell utforming av IKT inneber til dømes at tekst kan forstørrast eller bli lesen opp, at lydfiler og videoar blir teksta, og at skjermbiletet har god kontrast. Universelt utforma IKT-løysingar skal også kunne verke saman med IKT-hjelpemiddel som følbart tastatur og liknande.

15.5.13 Ansvar for opplæringa

Forslaget om at det på visse vilkår skal vere tillate med fjernundervisning, inneber ingen endringar i ansvarsforholdet til kommunane og fylkeskommunane. Det vil framleis vere kommunen eller fylkeskommunen som eleven bur i, som er ansvarleg for opplæringa til eleven. Dersom ein elev får delar av opplæringa gjennom fjernundervisning frå ein annan stad i landet, må heimkommunen eller heimfylket sørgje for at denne opplæringa er i samsvar med regelverket, inkludert at opplæringa er i samsvar med læreplanverket, og at det er rutinar for vurdering. Det er heimskolen til eleven som skal fastsetje standpunktkarakterar og karakterar i orden og oppførsel og utferde dokumentasjon på opplæringa.

Dersom eit barn eller ein ungdom derimot blir teken inn som elev på ein skole i ein annan kommune eller i eit anna fylke, vil mottakarkommunen eller -fylket ha det juridiske ansvaret for opplæringa. Heimkommunen eller -fylket vil framleis ha det økonomiske ansvaret, og det er fastsett reglar om refusjon av mottakarkommunen eller -kostnadene i fylket.

I vidaregåande opplæring er det mogleg å takast inn som deltidselev ved ein annan skole. I slike tilfelle vil mottakarskolen vere ansvarleg for opplæringa til eleven på det deltidstilbodet eleven er teken inn på.

15.6 Departementets forslag

Departementet foreslår

• at det skal vere lov å gjennomføre delar av opplæringa som fjernundervisning dersom det er gode grunnar for det og det vil vere trygt og pedagogisk forsvarleg, sjå forslaget til § 14-4 første ledd

• at elevar skal få fjernundervisninga på skolen med enkelte unntak, sjå forslaget til § 14-4 andre ledd

• at fjernundervisning skal gjennomførast slik at lærar og elev kan kommunisere effektivt, sjå forslaget til § 14-4 tredje ledd

• at kommunen og fylkeskommunen skal godtgjere at vilkåra er oppfylte, sjå forslaget til § 14-4 fjerde ledd

• at departementet får heimel til å gi forskrift om fjernundervisning, sjå forslaget til § 14-4 femte ledd