5 Bruk av skjønnsmessige reglar

5.1 Kva er skjønn?

Både dagens opplæringslov og forslaget til ny lov inneheld mange skjønnsmessige reglar. Desse reglane krev vurderingar frå personar med ulik fagbakgrunn og gir forvaltninga varierande grad av fleksibilitet og fridom ved val av løysingar.

I juridisk teori er skjønn beskrive og inndelt på ulike måtar. Skjønn har ikkje eit fast og presist innhald, men er eit uttrykk for vurderingar som den som skal bruke regelen, må gjere for å komme til eit resultat. Ramma for skjønnet kan variere og blir ofte fastsett i lovteksten, men sjølve vurderingane må gjerast ved hjelp av andre faktorar, både i og utanfor ordlyden i lova. Ein rettsregel kan bestå av informasjon om kven regelen gjeld for, i kva tilfelle regelen gjeld, og kva som er følgja av at regelen gjeld. I nokre tilfelle er heile regelen skjønnsmessig utforma, men ofte er berre delar av regelen skjønnsmessig.

Regelen i forslaget til § 4-1 andre ledd om skoleskyss for elevar i grunnskolen er eit døme på at vilkåret er basert på skjønnsmessige vurderingar, medan resultatet ikkje kjem an på skjønn. «Elevar har rett til gratis skyss dersom ein del av vegen er særleg farleg eller vanskeleg.» Vurderinga av kva som er «særleg farleg» eller «vanskeleg», er skjønnsmessig og må gjerast ved hjelp av både ordlyden og faktorar utanfor lovteksten. Dersom ein kjem til at eitt av desse vilkåra er oppfylte, har eleven rett til gratis skyss.

Eit døme på ein regel der både vilkår for at regelen kjem til bruk, og at resultatet kjem an på skjønnsmessige vurderingar, er forslaget til § 2-2 fjerde ledd som seier: «Kommunen kan gi ein elev permisjon frå skolen dersom eleven får ei opplæring som samla sett er forsvarleg.» Kommunen må utøve skjønn både for å komme fram til om det under dei gitte omstenda er «forsvarleg» å gi permisjon, og for å vurdere om moglegheita til å gi eleven permisjon i så fall skal brukast.

5.2 Ulike typar av skjønnsmessige vurderingar

Inndeling etter grunnlag

Skjønnsmessige reglar har ulike vurderingsgrunnlag. Vurderingane kan vere av ulik karakter: juridiske, yrkesfaglege, tekniske, pedagogiske, taktiske, medisinske eller økonomiske, eller vurderingane kan vere lokale, politiske eller moralske. Denne lista gir ikkje ei fullstendig beskriving av moglege vurderingsgrunnlag. Den som vurderer, skal nokre gonger ta utgangspunkt i konkrete betraktningar frå sak til sak, men vurderingane kan også baserast på faglege og rettslege standardar på ulike område. Innhaldet i slike standardar kan variere over tid.

Mange av vilkåra i forslaget til ny opplæringslov er, som i dag, formulerte skjønnsmessig eller som rettslege standardar for at lova ikkje skal detaljregulere korleis opplæringa eller anna verksemd etter lova skal vere. I mange av desse tilfella vil vurderingane vere forankra i fagkunnskap og pedagogiske omsyn. Døme på slike reglar er forslaget om at ingen klassar eller grupper skal vere større enn det som er trygt og pedagogisk forsvarleg, og forslaget om at elevar har rett til individuelt tilrettelagd opplæring dersom dei treng det for å få tilfredsstillande utbytte av opplæringa. I andre tilfelle vil vurderingane komme an på både pedagogiske vurderingar og meir allmenne vurderingar. Eit døme på dette er vilkåret om at det må vere særleg tungtvegande grunnar for å kunne dele elevane inn i grupper etter kjønn.

Inndeling etter grad av fridom – lovbunde skjønn og forvaltningsskjønn

Skjønnsmessige vurderingar kan delast inn etter gradar av fridom for forvaltninga. Vurderingane kan vere knytte til skjønnsmessige ord og uttrykk i lovteksten, til dømes urimeleg, tilstrekkeleg, forsvarleg, tilfredsstillande, vanleg, særleg og nødvendig. I slike tilfelle må det gjerast konkrete vurderingar baserte på relevante vurderingsmoment og omsyn.

Reglane kan gi forvaltninga ulik grad av valfridom når det gjeld resultatet. Sjølv om vilkåra kan vere skjønnsmessige, kan lova klart peike på eit bestemt resultat. Eit døme på det siste er forslaget til § 14-6 første ledd om at elevar har rett til fritak frå aktivitetar i opplæringa som dei med rimeleg grunn opplever som utøving av ein annan religion enn sin eigen eller tilslutning til eit anna livssyn enn sitt eige, eller som dei på same grunnlag opplever som krenkjande eller støytande. Her er vilkåra skjønnsmessige, men dersom ein kjem til at vilkåra er oppfylte, har eleven rett til fritak frå den aktuelle aktiviteten.

I nokre tilfelle opnar reglane for at forvaltninga kan velje mellom bestemte løysingsalternativ. Andre gonger stiller lova forvaltninga fritt i valet av løysing. Lova opnar for at eit forvaltningsorgan kan gi løyve til ein type verksemd eller innvilga ein søknad. Eit døme på det siste er forslaget til § 2-6 andre ledd, som seier at ein elev etter søknad kan takast inn på ein annan skole enn den eleven soknar til. Kommunen står då fritt til å innvilge eller avslå søknaden. I enkelte tilfelle står forvaltningsorganet fritt til å velje om det skal, eller ikkje skal, bruke det tildelte myndet sitt. Forslaget til § 1-6 sjette ledd er eit døme på ei slik regulering. Det følgjer av denne regelen at kommunen og fylkeskommunen kan gi forskrift om opplæring utover det samla minstetimetalet som departementet har fastsett.

I rettspraksis og juridisk teori er det etablert eit skilje mellom lovbunde skjønn, også kalla rettsbruksskjønn, på den eine sida og forvaltningsskjønn/diskresjonært skjønn eller fritt skjønn på den andre. Regelen om fritak frå aktivitetar på grunn av religiøs overtyding er eit døme på eit lovbunde skjønn. Sjølv om vilkåra er skjønnsmessige, står ikkje kommunen eller fylkeskommunen fritt i vurderinga av om vilkåra er oppfylte eller ikkje. Regelen om at ein elev etter søknad kan takast inn på ein annan skole enn den eleven soknar til inneheld eit forvaltningsskjønn. Her står kommunen fritt til å velje om han vil ta eleven inn på ein annan skole enn den eleven soknar til.

Departementet er samd i presiseringa frå opplæringslovutvalet av at uttrykket fritt skjønn om forvaltningsskjønn kan vere misvisande fordi forvaltninga aldri står fullstendig fritt i vurderingane sine. I denne lovproposisjonen er det derfor uttrykka lovbunde skjønn og forvaltningsskjønn som blir brukte.

5.3 Kontroll med skjønnsmessige reglar

Ein av konsekvensane ved å bruke skjønnsmessige reglar er at ein i større eller mindre grad overlèt til forvaltninga å definere det nærare innhaldet i rettsregelen og resultatet i den konkrete saka. Dette har betydning for tolkinga av rekkjevidda av og innhald i både rettar og forpliktingar etter lova.

Både graden av fridom og grunnlaget for vurderingar er viktige når det skal fastleggjast kva som kan kontrollerast fullt ut av tilsynsmaktene og domstolen, og for kva som ikkje, eller i avgrensa grad, kan bli overprøvd.

I saker som omfattar lovbunde skjønn, kan domstolen og tilsynsmakta overprøve skjønnsutøvinga til forvaltningsorganet fullt ut. I avgjerder som føreset forvaltningsskjønn, er moglegheita domstolen og tilsynsmakta har til å prøve avgjerda, meir avgrensa.

Der kommunane eller fylkeskommunane har utøvd forvaltningsskjønn, kan domstolen og tilsynsmakta berre kontrollere at kommunane eller fylkeskommunane har halde seg innanfor dei rammene lovgivar har stilt opp for skjønnsutøvinga. Domstolen og tilsynsmakta vurderer då om avgjerda byggjer på korrekt saksbehandling, om rett faktum er lagt til grunn, og om det ligg føre brot på dei ulovfesta prinsippa om myndigheitsmisbruk (utanforliggjande omsyn, vilkårlegheit, grovt urimeleg eller usakleg forskjellsbehandling). Så lenge kommunane eller fylkeskommunane har halde seg innanfor desse rammene, kan ikkje domstolen og tilsynsmakta setje seg i kommunane eller fylkeskommunane sin stad og erstatte den konkrete vurderinga som kommunane eller fylkeskommunane har gjort.

Ved behandling av klagesaker er hovudregelen derimot at klageinstansen kan prøve alle sider av vedtaket, også forvaltningsskjønnet. Der staten er klageinstans, skal det med nokre unntak leggjast stor vekt på omsynet til det kommunale sjølvstyret når forvaltningsskjønnet blir prøvd. Kompetansen til klageinstansen kan også vere avgrensa i den konkrete paragrafen.

Om ein enkeltregel peikar på eit lovbunde skjønn eller eit forvaltningsskjønn, avheng først og fremst av ei tolking av ordlyden til paragrafen, formålet i lova, forarbeida til lova og andre rettskjelder.

Rettspraksis har gitt nokre føringar for skiljet mellom lovbunde skjønn og forvaltningsskjønn. Dersom lovgivar medvite har utforma vage vurderingstema, eller dersom paragrafen inneheld faglege, politiske eller lokale vurderingsmoment, trekkjer dette i retning av at det er eit forvaltningsskjønn. Det inneber at domstolen ikkje vil, eller vil vere tilbakehalden med å, overprøve vurderingane. Biletet er likevel ikkje eintydig. Dersom reglane er særleg inngripande, eller på annan måte betyr mykje for rettstryggleiken for parten, er det eit argument for at domstolen likevel overprøver vurderingane.

5.4 Skjønnsmessige reglar i opplæringslova

Departementet meiner det er gode grunnar som taler for å gi enkelte reglar i opplæringslova ulik grad av skjønn. På dei mange skolane i landet oppstår det ulike problemstillingar kvar dag. Departementet meiner det ikkje er realistisk at opplæringslova og forskriftene til denne kan utformast så konkret og nyansert at paragrafane gir gode løysingar på alle problemstillingar og situasjonar som kan oppstå. I mange tilfelle er det ikkje lovgivar, men personane som er nær situasjonen, som har dei beste føresetnadene for å komme til gode resultat. Eit regelverk utan skjønnsmessige reglar ville ha vorte både omfangsrikt og detaljert. Truleg måtte det også ha vorte endra på oftare for å gi løysingar på nye problemstillingar.

Skjønnsmessige reglar skaper nødvendig fleksibilitet i regelverket. Den som skal bruke reglane, får rom til å finne den beste løysinga ut frå faktorar som bransjestandardar eller faglege standardar, lokale forhold, ressursar, melde behov eller andre føresetnader. Praksis kan også lett tilpassast ei eventuell endring og utvikling av dei nemnde faktorane over tid. Skjønnsmessige reglar vil bidra til lokalt handlingsrom, noko som samsvarer med overordna føringar om statleg styring av kommunane og fylkeskommunane. Ein medviten bruk av slike reglar kan vere eit nyttig og dynamisk styringsverktøy saman med klagereglar og effektive rettleiings- og tilsynsmekanismar.

Samtidig kan skjønnsmessige ord og uttrykk skape uvisse. Det kan oppstå uvisse om kva som er meint, kven som skal vurdere, og om vurderingane kan overprøvast av statlege styresmakter. Det er særleg to spenningsforhold. Det eine er i kva grad staten kan overprøve vurderingane til kommunen og fylkeskommunen gjennom tilsyn. Det andre spenningsforholdet er mellom fagleg-pedagogiske omsyn og andre omsyn.

Departementet viser til at denne uvissa kan ha fleire konsekvensar, mellom anna ulik eller manglande etterleving av regelverket. I avsluttande merknader frå FNs barnekomité til Noreg i 2018 sa dei dette om det generelle tenestetilbodet til barn:

Komiteen merker seg med tilfredshet tjenestene som tilbys av lokale myndigheter, men anbefaler at parten øker sin innsats for å avskaffe regionale forskjeller i tjenestetilbudet, og at eventuelle planer eller tiltak for å øke lokale myndigheters selvstyre ledsages av klare retningslinjer for å sikre at tjenestene er av like høy kvalitet overalt i staten.

For å bøte på utfordringane som skjønnsmessige reglar kan gi, meiner departementet at opplæringslova bør klargjere kva vurderingsgrunnlag dei ulike reglane peikar på, og om desse kan kontrollerast av tilsynsmakta og overprøvast av domstolen. Slik departementet ser det, er det ikkje tenleg å gjere alle slike avklaringar i lovteksten. I forarbeida bør det derfor gå tydeleg fram kva formål lovgivaren har med regelen, og kva omsyn som ligg attom reguleringa. Dette kan redusere noko av den uvissa som finst i dag om innhaldet i plikter og rettar, og kva som trengst for å oppfylle desse.

Samtidig er det på området til grunnskolen og den vidaregåande opplæringa ofte nødvendig med faglege vurderingar som er forankra i faglege standardar eller normer som blir utvikla gjennom erfaring, diskusjon og interesseavveging innanfor eit fagmiljø, og der også relevant forsking kan spele inn. Desse faglege standardane og normene må iblant utviklast som ledd i bruken av rettsreglane. Den som skal bruke paragrafen, må i slike tilfelle vurdere og avvege faglege argument, saman med ordlyden i lova og andre relevante rettskjelder.

Departementet legg til grunn at etiske omsyn og meir allmenne samfunnsnormer, som ikkje krev fagleg og pedagogisk kompetanse og erfaring, normalt er lovbunde skjønn som statsforvaltaren og domstolane kan prøve fullt ut. Når det gjeld dei faglege vurderingane, kan det, slik departementet ser det, ikkje stillast opp ein hovudregel. I mange tilfelle vil fagleg-pedagogisk kunnskap og erfaring vere det relevante grunnlaget for å fastsetje innhaldet i eit skjønnsmessig omgrep. Dette er vurderingar som kommunen, fylkeskommunen og statsforvaltaren har særskild kompetanse og erfaring med. Departementet legg til grunn at domstolane vil vere tilbakehaldne med å setje vurderingane til forvaltninga til side slike tilfelle. Kva for nokre faglege vurderingar som tilhøyrer lovbunde skjønn eller forvaltningsskjønn, bør lovgivar ta aktivt stilling til ved utforminga av dei ulike paragrafane. Dersom lovteksten eller forarbeida ikkje inneheld ei slik vurdering, kan ikkje dette takast til inntekt for at skjønnet skal vere forvaltningsskjønn. Kvart element som inneheld skjønn, må då vurderast. Kor inngripande avgjerda er, rettstryggingsomsyn og økonomiske motiv er moment som må inngå i den konkrete heilskapsvurderinga.

Samanfatta kan ein seie at forslaget til ny lov bruker

• skjønnsmessige paragrafar der det er tenleg at det nærare innhaldet i regelen blir styrt av fagleg kunnskap og erfaring eller blir fastlagt med tilpassingar til lokale forhold eller konkrete behov. Moment som taler mot bruken av skjønn, er desse:

  • Risikoen ved val mellom ulike løysingar er høg.

  • Likebehandling og føreseielege vilkår er viktige.

  • Risiko for at økonomisk motivasjon kan svekkje sentrale mål og grunnleggjande rettar.

Departementet har søkt å gjere tydeleg i lovteksten eller i proposisjonen kva vurderingar paragrafen peikar på, og om vurderingane kan kontrollerast av tilsynsmakta og domstolen. Dette inneber å gi tydeleg uttrykk for kva som er meint å vere lovbunde skjønn, og kva som er meint å vere forvaltningsskjønn. Dei fleste skjønnsmessige vurderingane i lovforslaget blir rekna som lovbundne.

Moment som omsynet til det beste for barnet, kor inngripande avgjerda er, rettstryggingsomsyn og økonomiske motiv er relevante i avgjerda av spørsmålet om faglege vurderingar kan overprøvast.