22 Skoledemokratiet

22.1 Innleiing

Dette punktet handlar om skoledemokratiet for elevane og foreldra. Med skoledemokrati meiner departementet det kollektive samarbeidet mellom elevane, foreldra og skolen.

Samarbeidet til skolen med foreldra om opplæringa til den enkelte eleven er tema i punkt 20.

22.2 Dagens reglar

22.2.1 Grunnlova og Noregs internasjonale forpliktingar

Grunnlova

Elevane har rett til opplæring, og opplæringa skal «fremje respekt for demokratiet, rettsstaten og menneskerettane», jf. Grunnlova § 109. Grunnlova pålegg også «å leggje til rette for eit ope og opplyst offentleg ordskifte», jf. § 100 siste ledd. Barn har etter Grunnlova § 104 krav på respekt for menneskeverdet sitt. Dei har rett til å bli høyrde i spørsmål som gjeld dei sjølve, og det skal leggjast vekt på meininga deira i samsvar med alder og utvikling. Paragrafen slår fast medverknadsretten til barna i spørsmål som gjeld dei sjølve.

FNs barnekonvensjon

Det er fleire reglar i barnekonvensjonen som er relevante for skoledemokratiet. Barnekonvensjonen gir til dømes barn rett til å bli høyrde (artikkel 12), rett til å ytre seg (artikkel 13) og rett til å organisere seg (artikkel 15).

Retten barna har til å bli høyrde, kjem fram av barnekonvensjonen artikkel 12:

• 1. Partene skal garantere et barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, retten til fritt å gi uttrykk for disse synspunkter i alle forhold som vedrører barnet, og tillegge barnets synspunkter behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet.

• 2. For dette formål skal barnet særlig gis anledning til å bli hørt i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som angår barnet, enten direkte eller gjennom en representant eller et egnet organ, på en måte som er i samsvar med saksbehandlingsreglene i nasjonal rett

Det er lagt til grunn at retten til å bli høyrt omfattar både det å få uttale seg, det å bli lytta til og at det ein seier, blir teke omsyn til.

Barnekonvensjonen artikkel 13 slår fast barns ytringsfridom:

• 1. Barnet har rett til ytringsfrihet, til å få og gi informasjon og ideer av alle slag og på alle måter. Begrensninger kan bare gjøres av hensyn til andres rettigheter eller for å beskytte nasjonal sikkerhet og offentlig orden.

• 2. Utøvelsen av denne rett kan undergis visse begrensninger, men bare begrensninger som er fastsatt ved lov og som er nødvendige:

  • a) av hensyn til andres rettigheter eller omdømme, eller

  • b) for å beskytte nasjonal sikkerhet, offentlig orden (ordre public) eller offentlig helse eller moral.

Retten barn har til ytrings- og informasjonsfridom, kan ikkje avgrensast, til dømes i skolereglar, med mindre det er lovgrunnlag for avgrensinga og denne er grunngitt med omsyna nemnde i bokstav a og b. Det kjem fram av Generell kommentar nr. 12 om retten barnet har til å bli høyrt frå FNs barnekomité at ytringsfridommen til barnet ikkje er det same som retten barnet har til å bli høyrt. Det første er rettar barnet har som medborgar i eit demokrati, det andre er rettar barnet har i si eiga sak.

Vidare står reglane i barnekonvensjonen om det beste for barnet (artikkel 3), retten til å bli høyrt (artikkel 12), ytrings- og informasjonsfridommen til barnet (artikkel 13) og retten til informasjon (artikkel 17) i ein nær funksjonell samanheng. FNs barnekomité skriv dette i avsnitt 110 til kommentaren om behovet for lovgiving av elevrepresentasjon:

En stabil medvirkning fra barna i beslutningsprosessene kan oppnås gjennom blant annet klasseråd, elevråd og elevrepresentasjon i skolestyrer og utvalg, der de fritt kan gi uttrykk for sine meninger om utviklingen og implementeringen av skolepolitikk og atferdskodekser. Disse rettighetene må lovfestes, slik at man ikke er avhengig av godvilje fra myndigheter, skoler og rektorer for å få dem gjennomført.

Hovudpoenget i uttalen frå komiteen er at lovgivinga må sikre stabil medverknad frå barna i avgjerdsprosessane. Komiteen gir nokre døme på korleis dette kan gjerast, men statane står fritt innanfor rammene etter konvensjonen til å avgjere korleis lovgivinga skal formast ut, og kva rettar elevane meir konkret skal givast.

Europarådets pakt for menneskerettighetsundervisning og opplæring til demokratisk medborgerskap

Europarådets pakt for menneskerettighetsundervisning og opplæring til demokratisk medborgerskap byggjer på at utdanning og opplæring speler ei nøkkelrolle i å fremje menneskerettar, folkestyre og rettsstaten, jf. pakta kapittel III. Eit sentralt omgrep i pakta er «demokratisk medborgerskap», som i punkt 2 bokstav a er definert slik:

«Opplæring til demokratisk medborgerskap» (education for democratic citizenship, EDC) innebære[r] utdanning, opplæring, bevisstgjøring, informasjon, framgangsmåter og aktiviteter som, ved å utruste elever med kunnskaper og ferdigheter og utvikle forståelse, holdninger og atferd, har som mål å gjøre dem i stand til å utøve og forsvare sine demokratiske rettigheter og plikter i samfunnet, til å sette pris på mangfold og til å delta aktivt i det demokratiske livet, med det for øye å fremme og verne folkestyret og rettsstaten.

I punkt 5 listar pakta opp fleire mål og prinsipp som «bør veilede medlemsstatene når de utformer sin politikk, lovgivning og praksis». Særleg er det verd å merka seg bokstav e, som slår fast:

Framgangsmåter og aktiviteter i undervisning og læring bør følge og fremme verdier og prinsipper forbundet med folkestyre og menneskerettigheter; særlig bør styringen av læresteder, inkludert skoler, gjenspeile og fremme menneskerettighetsverdier og fremme myndiggjøring og aktiv deltakelse hos elever, undervisningspersonale og andre aktører, inkludert foreldre.

I tillegg seier punkt 8 om demokratisk styring:

Medlemsstatene bør fremme demokratisk styring på alle læresteder, både som en ønskelig og fordelaktig styringsmetode i seg selv og som en praktisk måte å lære om og erfare folkestyre og respekt for menneskerettigheter. Medlemsstatene bør på en hensiktsmessig måte oppmuntre og legge til rette for at elever, undervisningspersonale og andre aktører, inkludert foreldre, aktivt deltar i styringen av læresteder.

22.2.2 Opplæringslova og forskrift til opplæringslova

Opplæringslova inneheld nærare reglar om det kollektive samarbeidet mellom elevane, foreldra og skolen. I opplæringslova kapittel 11 er det gitt reglar om at det skal etablerast råd og utval som skal sikre elevar, foreldre og tilsette innverknad på avgjerder som gjeld skolen. Dette er mellom anna elevråd, foreldreråd, samarbeidsutval/skoleutval og skolemiljøutval. Organa er rådgivande. Paragrafane i kapittel 11 inneheld nærare reglar om samansetninga og oppgåvene til organa. Det er til dømes i § 11-2 stilt nærare krav til elevrådsverksemda i grunnskolen, mellom anna at ein medlem av undervisningspersonalet på skolen skal ha som oppgåve å hjelpe elevane i arbeidet med elevrådet. I § 11-6 er det gitt nærare reglar om elevråd og allmøte ved vidaregåande skolar. Det er mellom anna krav om at det skal vere eit elevråd med minst éin medlem for kvar tjuande elev. I vidaregåande opplæring er det ikkje krav om at det skal etablerast råd eller utval som skal sikre foreldresamarbeid.

Kommunen kan delegere styringsoppgåver til samarbeidsutvalet ved grunnskolar, jf. opplæringslova § 11-1 tredje ledd. Kommunen kan også utnemne samarbeidsutvalet som styre for skolen i tråd med kommunelova § 5-10. Fylkeskommunen har tilsvarande høve til å utnemne skoleutvalet ved ein vidaregåande skole som styre for skolen.

Kommunen og fylkeskommunen kan ha fleire råd og utval enn det som er regulert i lova. Fleire kommunar har mellom anna etablert kommunale foreldreutval.

Ifølgje læreplanverket for Kunnskapsløftet kapittel 1.6 om demokrati og medverknad og kapittel 2.5.2 om demokrati og medborgarskap, skal skolen mellom anna gi elevane moglegheita til å medverke og til å lære kva demokrati vil seie i praksis.

Kommunen og fylkeskommunen skal sørgje for at skolane jamleg vurderer i kva grad organiseringa, tilrettelegginga og gjennomføringa av opplæringa medverkar til å nå måla som er fastsette i læreplanverket, jf. § 13-3 e andre ledd. Det er eit krav at elevane blir involverte i denne vurderinga.

I forskrift til opplæringslova § 1-4 a er det regulert at elevar skal ha moglegheit og tid til å arbeide med saker knytte til elevdemokrati og medverknad i opplæringa. Arbeidet må vere godkjent av skolen.

22.3 Høyringsforslaget

Departementet foreslo

• å lovfeste at kommunen og fylkeskommunen skal sørgje for at elevane og foreldra får vere med på å planleggje, gjennomføre og vurdere verksemda til skolen, mellom anna arbeidet med kvalitetsutvikling av opplæringa, skolemiljøet og å fastsetje skolereglar

• å lovfeste at skolen skal leggje til rette for at alle elevane skal kunne ytre seg, at skolen skal oppmuntre dei til å delta i skoledemokratiet, og at skolen skal hjelpe elevane i arbeidet med skoledemokratiet

• å vidareføre at grunnskolar skal ha eit samarbeidsutval, eit skolemiljøutval og eit foreldreråd, men å lovfeste at kommunen i staden kan velje å ha andre brukarorgan

• å vidareføre at vidaregåande skolar skal ha eit skoleutval og eit skolemiljøutval, men å lovfeste at fylkeskommunen i staden kan velje å ha andre brukarorgan

• å vidareføre at grunnskolar og vidaregåande skolar skal ha eit elevråd som er valt av elevane ved skolen, men å lovfeste at elevane kan velje å organisere seg på ein annan måte

• å ikkje vidareføre lovreglane om samansetninga og oppgåvene til utvala og råda og om samansetninga av styre for skolen oppretta etter kommunelova §§ 5-10 og 10-8, men å lovfeste at departementet kan gi forskrift om dette

Med dette høyringsforslaget følgde departementet delvis opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 19. Forslaga om reguleringa av bestemte brukarorgan skilde seg frå forslaget til opplæringslovutvalet om å ikkje vidareføre dagens reglar om organiseringa av skoledemokratiet (krav til brukarorgan).

22.4 Høyringsinstansanes syn

22.4.1 Regulere skoledemokratiet for elevane og foreldra

Ein overordna regel om skoledemokratiet for elevane og foreldra

Forslaget om ein overordna regel om skoledemokratiet får stor støtte i høyringa. Det er om lag 40 høyringsinstansar som har uttalt seg, og forslaget blir støtta av eit klart fleirtal. Blant desse er Barneombodet, Utdanningsdirektoratet, FUG, Statsforvaltaren i Oslo og Viken, Statsforvaltaren i Rogaland, Viken fylkeskommune, Bergen kommune, Stavanger kommune, Nannestad kommune, Forandringsfabrikken, KS og Utdanningsforbundet.Blant dei som ikkje støttar forslaget heilt eller delvis, er Rogaland fylkeskommune og Oppvekstombudet i Agder. Rogaland fylkeskommune uttaler at foreldredemokratiet i vidaregåande opplæring bør gjerast mindre omfattande, og viser til at vidaregåande opplæring skal vere studie- eller yrkesførebuande og skal sjølvstendiggjere elevane. Oppvekstombudet i Agder uttaler at reglane om skoledemokratiet bør gjere tydeleg hensikt, organisering og ansvar, og meiner at lovforslaget går i motsett retning.

Barneombodet støttar at det kjem tydeleg fram at elevane og foreldra skal få medverke. Ombodet erfarer at elevar ofte ikkje får medverke i korleis opplæringa skal drivast, og meiner det er viktig at det i lova blir presisert at elevar og foreldre også har ei rolle i kvalitetsutviklinga i skolen.

Bergen kommune støttar forslaget, men meiner at uttrykka planleggje, gjennomføre og vurdere har eit uklart innhald. Statsforvaltaren i Oslo og Viken, Viken fylkeskommune og Nannestad kommune meiner forslaget er tydeleg nok på at elevar og foreldre skal få delta og medverka.

Unge funksjonshemmede uttaler at det er positivt med ein samla paragraf om skoledemokrati, men peikar på at elevar med funksjonsnedsetjingar og kronisk sjukdom er blant elevgruppene som ofte ikkje får stemma si høyrt i kollektive medverknadsprosessar. Unge funksjonshemmede foreslår å gjere tydeleg at retten til medverknad gjeld uavhengig av alder, kjønn, etnisitet, funksjonsnivå eller sosial bakgrunn.

Utdanningsforbundet støttar forslaget om ein paragraf om skoledemokratiet, men meiner det må komme tydeleg fram av regelverket kva det inneber at kommunen og fylkeskommunen skal sørgje for at elevane og foreldre får medverke, for å unngå store forskjellar i tolkingar. Utdanningsforbundet viser også til at ei presisering av korleis involveringa skal gå føre seg, vil vere klargjerande for å unngå at retten til medverknad blir forveksla med formell styring.

Forandringsfabrikken meiner det må komme tydelegare fram av lovteksten at skolen må jobbe aktivt for å skape eit trygt miljø der alle elevane kan ytre seg og delta i skoledemokratiet på ulike måtar, og ikkje berre gjennom elevrepresentantane i brukarorgana.

Redd Barna støttar delvis forslaget, men meiner elevdemokrati og foreldremedverknad bør skiljast i ulike paragrafar. Også Herøy kommune meiner at elevar og foreldre bør ha sjølvstendige rettar til brukarmedverknad, og at desse bør skiljast i ulike paragrafar.

Plikta skolen har til å leggje til rette for at alle elevane skal kunne ytre seg, oppmuntre til deltaking og hjelpe elevane i arbeidet med skoledemokratiet

Alle dei om lag 40 høyringsinstansane som har uttalt seg om forslaget om å lovfeste at skolen skal leggje til rette for at alle elevane skal kunne ytre seg, og hjelpe elevane i arbeidet med skoledemokratiet, støttar forslaget heilt eller delvis. Barneombodet ber samtidig departementet vurdere tydelegare føringar, mellom anna om det bør stå i lova at skolen skal ha ein medverknadskontakt med ansvar for å følgje opp arbeidet med medverknad. Barneombodet viser til at mangel på rettleiing, tid, møtepunkt og skoleleiing kan bidra til at elevane får liten reell medverknad.

Utdanningsforbundet meiner at bistand i arbeidet med elevdemokratiet er ei oppgåve for undervisningspersonalet. FUG støttar forslaget, men meiner at skolen også bør ha plikt til å leggje til rette for og hjelpe foreldra. Oppvekstombudet i Agder set spørjeteikn ved korleis skolen i praksis skal kunne leggje til rette for at alle elevane skal kunne ytre seg.

22.4.2 Organ for brukarmedverknad (brukarorgan)

Regulering av brukarorgan

Totalt har om lag 40 høyringsinstansar uttalt seg om forslaga om å vidareføre dagens foreldreråd og ulike utval med elevar og foreldre i grunnskolen og i vidaregåande skole, lovfeste at kommunen og fylkeskommunen kan velje å ha andre brukarorgan, og forslaget om å ikkje vidareføre dagens paragrafar om samansetninga og oppgåvene til brukarorgana, men lovfeste at departementet kan gi forskrift om dette. Forslaga blir heilt eller delvis støtta av eit fleirtal av høyringsinstansane som har uttalt seg til desse forslaga. Blant desse er Barneombodet, Statsforvaltaren i Innlandet, Statsforvaltaren i Oslo og Viken, Elevorganisasjonen og ei rekkje kommunar og fylkeskommunar. Enkelte høyringsinstansar støttar ikkje forslaget om organiseringa av skoledemokratiet i sin heilskap. Blant dei er Utdanningsdirektoratet, Lunner kommune, Nord-Aurdal kommune, Røros kommune, Våler kommune, Åsnes kommune og KS.

Barneombodet støttar ein hovudregel om bestemte brukarorgan, men spør om det bør stillast strengare krav til medverknad slik at elevane og foreldra må vere samde i ei anna organisering. Barneombodet påpeikar vidare at det er behov for ein gjennomgang av verkeområdet og funksjonen til dei ulike brukarorgana, ettersom fleire av organa har oppgåver som overlappar. Også enkelte kommunar, blant dei Ringebu kommune, Røros kommune og Porsgrunn kommune, har utsegner om at fleire av dagens brukarorgan overlappar kvarandre, mellom anna samarbeidsutval/skoleutval og skolemiljøutval.

Stavanger kommune støttar forslaget om å vidareføre ein hovudregel om bestemte brukarorgan. Denne kommunen viser til at det kan bli store variasjonar mellom skolane dersom den enkelte kommunen skal avgjere korleis dei vil organisere retten foreldre og elevar har til brukarmedverknad. Troms og Finnmark fylkeskommune støttar større valfridom i organiseringa og viser til at det kan auke interessa og motivasjonen elevane har for å delta. Larvik kommune støttar at kommunen og fylkeskommunen kan velje å ha andre brukarorgan.

Foreldreutvalet for grunnopplæringa (FUG) viser til at ein klar grunnstruktur vil skape klare og oversiktlege linjer, gi føreseielege vilkår for og engasjement hos foreldre og klargjere kva ansvaret til skolen inneber. FUG er samtidig skeptisk til at det skal vere heilt opp til kommunen og fylkeskommunen å velje andre brukarorgan. FUG viser også til at strukturen for foreldreråd og elevråd i større grad bør gjerast like ved at råda skal omfatte alle foreldre og elevar, og velje eiga organisering.

Utdanningsforbundet støttar å vidareføre dagens etablerte råd og utval i grunnskolen og i vidaregåande skole, men støttar ikkje å opne for at kommunen og fylkeskommunen kan vurdere kva brukarorgan som fungerer best på skolane sine. Utdanningsforbundet meiner at stabile utval og rådsstrukturar er viktig for at ordningane skal vere oversiktlege og føreseielege.

Dei fleste høyringsinstansane som har uttalt seg, blant dei Statsforvaltaren i Innlandet, Viken fylkeskommune og fleire kommunar, mellom anna Oslo, støttar å ikkje vidareføre dagens paragrafar om samansetninga og oppgåvene til brukarorgana, men å lovfeste at departementet kan gi forskrift om dette. Fleire høyringsinstansar påpeikar viktigheita av å regulere dette i forskrift og viser mellom anna til at det er til god støtte for skolane, og at det sørgjer for lik praksis nasjonalt.

KS og fleire kommunar meiner det bør vere opp til kommunen og fylkeskommunen å fastsetje organiseringa av skoledemokratiet, i tråd med forslaget frå opplæringslovutvalet. KS viser til at lovregulering av organiseringa av skoledemokratiet er unødvendig i lys av nærleiks- og proporsjonalitetsprinsippet i kommunelova § 2-2.

Utdanningsdirektoratet uttaler at forslaget til organisering av skoledemokratiet er uheldig ved at det både blir stilt krav til bestemte brukarorgan og lagt opp til frivilligheit. Direktoratet skriv:

Slik forslaget i § 10-5 om organisering av skoledemokratiet nå er utformet er det både krav til ulike organer og i tillegg frivillig å velge annen organisering. Vi mener det er uheldig både regelteknisk og i praksis med en kombinasjon mellom krav og frivillighet. Etter Utdanningsdirektoratets syn bør det enten være frivillig hvordan skoledemokratiet organiseres og at det er klart hvor en slik organisering fastsettes, for eksempel i lokale forskrifter om skolereglene, eller det bør være fastsatt krav om ulike brukerorgan.

Vi viser til at det nå fremstår som om kommunen kan organisere seg bort fra å ha et foreldreråd, selv om foreldrerådet består av alle foreldre og ikke er et valgt organ.

Direktoratet uttaler vidare at å stille nærare krav i forskrift til samansetninga av organ som kommunen og fylkeskommunen ikkje må ha, kan gi unødvendige og konstruerte forskriftsreglar.

Fredrikstad kommune uttaler at det i forslaget blir lagt opp til to modellar for organiseringa, og meiner det bør vere opp til kommunen og fylkeskommunen å velje ei organisering som oppfyller krava i forslaget til § 10-4. Denne kommunen viser samtidig til at det bør stillast nokre minstekrav til kva roller og oppgåver dei ulike råda og utvala bør ha, anten i forarbeida eller i forskrift.

Elevråd eller anna organisering av elevdemokratiet

Om lag 60 høyringsinstansar har uttalt seg om forslaget om ein hovudregel om elevråd i grunnskolar og i vidaregåande skolar, men at elevane kan velje anna organisering. Det er særleg stor støtte for å vidareføre at skolane som hovudregel skal ha eit elevråd. Høyringsinstansane er noko delte i synet på forslaget om å opne for anna organisering, men forslaget blir støtta av eit fleirtal. Blant dei som støttar forslaget fullt ut, er Barneombodet, Statsforvaltaren i Oslo og Viken, Vestfold og Telemark fylkeskommune, ei rekkje kommunar, Skolelederforbundet og Norsk Lektorlag.

Barneombodet støttar forslaget om at skolane som hovudregel skal ha eit elevråd, og at elevane kan velje ei anna organisering. Barneombodet påpeikar samtidig at elevdemokratiet mange stader fungerer dårleg, og at lova bør stille nokre minstekrav om struktur.

Ullensaker kommune støttar forslaget og uttaler at moglegheita elevane har til å vere med å diskutere organiseringa av eige demokrati, er verdifull og i større grad kan bidra til at demokratiet blir opplevd positivt for elevane. Senja kommune støttar forslaget om å opne for alternativ organisering og viser til at fleire av skolane i kommunen har få elevar der elevrådet kan erstattast med eit skolemøte eller allmøte. Drammen kommune støttar også forslaget og uttaler at det er positivt at fleire elevar kan delta i elevrådet og vere med i dei demokratiske diskusjonane.

Ungdommens fylkesråd i Viken støttar forslaget om elevråd og er positive til at elevane kan velje å organisere seg på annan måte. Fylkesrådet viser til at elevråda i dag på store skolar kan ha fleire titals representantar, og at andre former for organisering kan gjere arbeidet meir effektivt og styrkje elevmedverknaden. Fylkesrådet uttaler samtidig at det bør stillast nokre minimumskrav til den alternative organiseringa, mellom anna krav om eit demokratisk elevvedtak, til dømes på eit allmøte, og krav om eit fleirtal på to tredelar.

UNICEF Norge støttar forslaget om elevråd, men påpeikar samtidig at det må spesifiserast i forarbeida at alle elevar må sikrast høvet til å delta, og at dette også kan gjerast gjennom klasseråd og gjeninnføring av klassetimen.

Utdanningsforbundet støttar å vidareføre eit krav om elevråd, men støttar ikkje å opne for at elevane kan velje ei alternativ organisering. Utdanningsforbundet uttaler at elevråda sikrar at skolen har eit system for korleis elevane kan bidra i skoledemokratiet, og at det innanfor dette kan jobbast med å sikre større fleksibilitet i organiseringa. Utdanningsforbundet uttaler vidare at det bør tenkjast nytt innanfor eksisterande rammer, framfor å opne for alternativ organisering, for å unngå at elevdemokratiet blir prioritert bort eller blir for ulikt mellom skolar. Nordland fylkeskommune støttar å vidareføre elevråd, men er også kritisk til at elevane kan velje ei anna organisering utan at det blir foreslått nærare retningslinjer for organiseringa.

Forandringsfabrikken viser til at elevrådet er ein viktig del av det norske skoledemokratiet i dag, men at mange elevar peikar på utfordringar med elevrådet. Forandringsfabrikken uttaler at fleire elevar opplever at saker elevrådet fremjar, ikkje er baserte på det fleire av elevane i klassen meiner, og at mange elevar derfor ikkje får delteke i skoledemokratiet. Forandringsfabrikken meiner at elevdemokratiet bør lovfestast på annan måte.

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon støttar forslaget om elevråd, men meiner retten funksjonshemma barn har til å bli høyrde, ikkje er tilstrekkeleg vareteken med forslaget.

Utdanningsforbundet og Sentralt ungdomsråd i Oslo (SUR) er blant dei som påpeikar at det framleis bør vere eit krav i lova at ein medlem av undervisningspersonalet skal hjelpe elevrådet i arbeidet, fordi elevrådsarbeidet er avhengig av god oppfølging frå skolen.

22.5 Departementets vurdering

22.5.1 Regulere skoledemokratiet for elevane og foreldra

Ein overordna regel om skoledemokratiet for elevane og foreldra

Departementet foreslår å lovfeste at skolen skal sørgje for at elevane og foreldra får vere med på å planleggje, gjennomføre og vurdere verksemda til skolen. Ein slik regel vil spegla av forpliktingane i Grunnlova på ein tydeleg måte, samtidig som ho introduserer verdiane og prinsippa i den overordna delen av læreplanverket. Forslaget har fått stor støtte i høyringa.

Dei siste åra har medverknad fått ein større plass i skolane, mellom anna gjennom arbeidet fram mot nye læreplanar for Kunnskapsløftet 2020. Departementet meiner at denne utviklinga bør speglast av tydeleg i lova, og foreslår at arbeidet med skolemiljøet, kvalitetsutvikling av opplæringa og fastsetjing av skolereglar skal komme fram direkte av ordlyden i paragrafen. På den måten blir det tydeleg at kravet til skoledemokratiet også omfattar arbeidet med kvalitetsutvikling på den enkelte skolen. Ettersom retten til å medverke omfattar heile skoleverksemda, skal elevane og foreldra også få vere med på å planleggje, gjennomføre og vurdere organiseringa av skoledemokratiet. Departementet legg til grunn at organiseringa av skoledemokratiet er eit tema elevane og foreldra vil engasjere seg i, og at slike diskusjonar vil bidra til eit velfungerande skoledemokrati.

Ut over krava som blir stilte til organiseringa av skoledemokratiet i forslaget til § 10-5, vil det vere opp til kvar enkelt kommune og fylkeskommune, eller dei enkelte skolane dersom dei får delegert mynde, korleis medverknaden skal gå føre seg i praksis i samsvar med krava som blir stilte i forslaget til § 10-4.

Redd Barna er blant dei som uttaler i høyringa at paragrafen om skoledemokratiet berre bør omfatte elevdemokratiet, og at retten foreldra har til å medverke, bør komme fram av paragrafen om samarbeidet mellom skolen og foreldra om opplæringa til den enkelte eleven. Departementet er ikkje samd i dette. Alle foreldre må samarbeide om opplæringa til sitt eige barn, medan ikkje alle ønskjer eller har moglegheit til å delta i det kollektive foreldresamarbeidet. Vidare bør skoledemokratiet leggje til rette for brei deltaking og medverknad frå både elevar og foreldre, slik at dei får innverknad på avgjerder som gjeld skolen. Dette vil ofte vere felles prosessar og diskusjonar der både elevar og foreldre deltek. Departementet foreslår derfor, som i høyringa, at det skal vere ein felles paragraf om skoledemokrati som skal gjelde for både elevane og foreldra.

Opplæringslovutvalet foreslo å lovfeste i paragrafen at elevane og foreldra skal få delta i styringa av skolen. KS problematiserte i høyringssvaret sitt til NOU 2019: 23 kva som ligg i «styring». I utgangspunktet er all kommunal og fylkeskommunal styresmakt lagd til kommunestyre og fylkesting. I den grad andre organ i kommunen eller fylkeskommunen skal delta i formell styring av skolen, er dette ifølgje KS avhengig av at kommunestyret eller fylkestinget har oppretta eigna organ og delegert mynde til å ta avgjerder til desse. KS meinte det var viktig å presisere dette, slik at ein ikkje skaper forventningar om at elevar og foreldre skal ta del i formell styring av skolen. I dagens lov er samarbeidsutval og skoleutval rådgivande organ for rektor, med mindre dei har fått delegert mynde frå kommunestyret eller fylkestinget. Departementet forstår ikkje forslaget frå opplæringslovutvalet slik at elevane og foreldra skal delta i den formelle styringa av skolen, men at dei skal få delta og medverke og dermed få moglegheita til å påverke utviklinga av skolen. Dette meiner departementet er dekt av regelen om at elevane og foreldra skal få vere med på å planleggje, gjennomføre og vurdere verksemda til skolen. Departementet foreslår derfor ikkje å lovfeste at elevane og foreldra skal få delta i styringa av skolen.

Elevane skal ikkje delta i behandlinga av saker som er omfatta av lovfesta teieplikt, sjå forslaget til § 10-4 første ledd andre punktum.

Plikta skolen har til å leggje til rette for at alle elevane skal kunne ytre seg, oppmuntre til deltaking og hjelpe elevane i arbeidet med skoledemokratiet

Høyringsinstansane som har uttalt seg om det, støttar forslaget om å lovfeste at skolen skal leggje til rette for og oppmuntre til at alle elevane ytrar seg og deltek i skoledemokratiet. Departementet viser til at godt elevdemokrati ikkje kjem på plass av seg sjølv. Elevane treng opplæring i korleis dei kan drive elevdemokrati, og dei treng å få rettleiing og støtte i arbeidet. Skolen må leggje til rette for at alle elevar skal kunne ytre seg og delta i skoledemokratiet, uavhengig av alder, kjønn, etnisitet, funksjonsnivå og sosial bakgrunn.

Departementet meiner skolane framleis bør ha ei klar plikt om å hjelpe elevane i arbeidet med skoledemokratiet, og foreslår, som i høyringa, å lovfeste dette i den nye lova. Eit slikt krav er viktig for å få flest mogleg til å engasjere seg i skoledemokratiet, i staden for at det utviklar seg til eit skoledemokrati for dei få.

Til FUGs høyringsinnspel om at regelen også bør omfatte foreldra, viser departementet til at det særleg er elevane som har behov for støtte i arbeidet med elevdemokratiet, og at kommunen og fylkeskommunen derfor bør ha ei lovfesta plikt til å hjelpe elevane med dette arbeidet. Dei same omsyna gjer seg ikkje gjeldande overfor foreldra. Departementet understrekar at spørsmålet må sjåast i lys av plikta til å sørgje for at foreldra får medverke innanfor rammene av forslaget til §§ 10-4 første ledd og 10-5.

Departementet har vurdert Barneombodets høyringsinnspel om det bør stå i lova at skolen skal ha ein medverknadskontakt med ansvar for å følgje opp arbeidet med medverknad. Departementet meiner at ei ordning med ein medverknadskontakt er eit døme på korleis skolen kan leggje til rette for eit godt skoledemokrati, oppmuntre til deltaking og støtte elevdemokratiet i arbeidet. Departementet meiner samtidig at skolane kan hjelpe elevane på fleire måtar, og at skolane sjølve bør bestemme korleis dei vil leggje til rette for eit godt skoledemokrati.

22.5.2 Organ for brukarmedverknad (brukarorgan)

Kommunen og fylkeskommunen skal sørgje for at det blir fastsett kva brukarorgan skolane skal ha

Departementet er samd med opplæringslovutvalet i at ei detaljert regulering av kva brukarorgan skolane skal ha, og samansetninga av desse, kan stå i vegen for å velje dei løysingane som fungerer best på dei enkelte skolane. Slik departementet ser det, er det derfor tenleg å opne for fleksibilitet i organiseringa av skoledemokratiet.

Departementet merkar seg at mange høyringsinstansar ønskjer eit lovkrav om bestemte brukarorgan som ein hovudregel. Det er også mange høyringsinstansar som støttar at kommunen og fylkeskommunen samtidig kan velje å ha ei anna organisering. Departementet er samd med mellom anna Utdanningsdirektoratet i at det ikkje er tenleg med ei lovregulering som både stiller krav til kommunen og fylkeskommunen om å ha bestemte brukarorgan, samtidig som dei kan velje ei anna organisering. Det er avgrensingar i den kommunale og fylkeskommunale handlefridommen som krev heimel i lov, og det å stille nærare krav i lova som kommunen og fylkeskommunen kan fråvike, kan gi reglar som vil vere vanskelege å bruke i praksis. Departementet foreslår derfor endringar i reguleringa av brukarorgan i lova, samanlikna med høyringa. Forslaget her omfattar ikkje elevråd, som er nærare omtalt under.

Departementet er samd med høyringsinstansane i at det er viktig med ei viss formalisert og etablert organisering av skoledemokratiet. Dette vil vere med på å sikre retten til elevane og foreldra om å få vere med å planleggje, gjennomføre og vurdere verksemda til skolen, jf. forslaget til § 10-4. Framfor å framheve bestemte brukarorgan i lova som kommunen og fylkeskommunen som hovudregel skal ha, foreslår departementet å lovfeste at kommunen og fylkeskommunen skal sørgje for at det blir fastsett kva brukarorgan skolane skal ha. Dette inneber at det blir opp til den enkelte kommunen og fylkeskommunen, og eventuelt den enkelte skolen dersom han har fått delegert mynde til å ta avgjerder, å vurdere kva organ skolane skal ha. Departementet meiner at å gjere det mogleg å påverke korleis skoledemokratiet skal vere organisert, kan gi auka engasjement frå både elevar og foreldre. Forslaget erstattar reguleringa av dagens foreldreråd, samarbeidsutval/skoleutval mv.

Kommunen og fylkeskommunen kan velje å vidareføre brukarorgana dei har i dag, eller velje andre organ dei opplever at fungerer best lokalt. Forslaget gir lokalt handlingsrom og tek omsyn til forskjellar i kommune- og skolestorleik. Forslaget sikrar meir fleksibilitet, samtidig som det gir ei ramme rundt engasjementet til elevane og foreldra og moglegheita dei har til innverknad. Dette harmonerer med retningslinjene for statleg styring av kommunar og fylkeskommunar.

Når det gjeld krav til representativitet i brukarorgana, foreslår departementet å lovfeste at elevar og foreldre skal vere representerte i organ ved grunnskolar, medan elevane skal vere representerte i organ ved vidaregåande skolar. Foreldra skal dermed fortsatt vere representerte i organ ved grunnskolar. Representantar for elevane i vidaregåande opplæring skal ha møte- og talerett i fylkeskommunale nemnder på same måten som tilsette har etter kommunelova § 13-4, sjå forslaget til § 10-5 andre ledd.

Departementet vurderer det ikkje som tenleg å stille nærare krav til samansetninga av og oppgåvene til brukarorgana i forskrift. Kommunane og fylkeskommunane sjølve, eller dei enkelte skolane, er nærast til å vurdere samansetninga og oppgåvene til brukarorgana dei vel å ha. Dei nærare reglane om organiseringa av skoledemokratiet skal fastsetjast i lokale forskrifter om skolereglar, sjå forslaget til § 10-7.

Som følgje av at departementet ikkje foreslår å regulere bestemte brukarorgan, foreslår departementet ikkje å vidareføre reguleringa om samansetninga av styre for skolen oppretta etter kommunelova §§ 5-10 og 10-8. Departementet vil vise til at kommunen og fylkeskommunen fortsatt kan velje å oppnevne organ som styre for skolen i tråd med dei nevnte reglane i kommunelova.

Særleg om elevråd eller anna organisering av elevdemokratiet

Departementet foreslår, som i høyringa, å vidareføre at kvar grunnskole og vidaregåande skole som hovudregel skal ha eit elevråd, men å ta ut presiseringa frå dagens lov om at kravet berre gjeld for 5. til 10. trinn i grunnskolen. Forslaget er ei avgrensing i fridommen kommunen og fylkeskommunen har til å bestemme kva brukarorgan skolane skal ha. Departementet viser til at ordninga med elevråd er godt etablert og sikrar at skolen har eit system for korleis elevane kan bidra i skoledemokratiet. I tillegg støttar eit fleirtal av høyringsinstansane at elevråd skal vere hovudregelen i den nye lova. Elevrådet skal veljast av elevane, sjå forslaget til § 10-5 første ledd.

Samtidig meiner departementet at den nye lova bør ta omsyn til at ordninga med elevråd ikkje alltid fungerer optimalt eller er den einaste måten å organisere elevdemokratiet godt på. Det har ein verdi i seg sjølv at elevane er med på å diskutere organiseringa av eige demokrati, og at elevane på den måten kan lære meir om demokrati. I høyringsmøtet med elevar fekk departementet innspel om at nokre elevar opplever elevrådsverksemda som fjern frå kvardagen sin, og at merksemda i større grad bør rettast mot den daglege medverknaden til elevane. Dette stemmer godt med innspela som opplæringslovutvalet fekk då dei involverte elevar undervegs i utgreiingsarbeidet, og høyringsinnspelet frå blant andre Forandringsfabrikken. Departementet ønskjer derfor å opne for at elevane kan organisere elevdemokratiet på ein annan måte enn ved tradisjonelle elevråd.

Forslaget om å opne for at elevane kan velje ei anna organisering, tek omsyn til ulike kommune- og skolestorleikar. Ved mindre skolar kan det til dømes vere aktuelt å erstatte elevrådet med eit allmøte. Departements forslag vil gi elevane fleire rettar enn dei har i dag, fordi dei, i tillegg til å ha rett til å ha eit elevråd, sjølve kan velje å organisere elevdemokratiet på ein annan måte. Elevane kan også ta i bruk andre former for medverknad i form av digitale røystingar, skolekvitring, digitale debattar og digitale ytringar. På denne måten kan fleire av elevane vere med i dei demokratiske diskusjonane.

Departementet merkar seg at enkelte høyringsinstansar ikkje støttar forslaget om å opne for anna organisering enn elevråd fordi det kan medføre at elevdemokratiet blir prioritert bort eller blir for ulikt mellom skolar. Departementet understrekar at skolane framleis som hovudregel skal ha eit elevråd. Eit eventuelt alternativ til elevråd må veljast av elevane og må takast stilling til kvart år. Departementet viser til at elevmassen og elevtrinna endrar seg kvart år. Korleis elevane ønskjer å organisere seg, kan derfor vere ein naturleg del av diskusjonen ved skolestart.

Departementet vil vidare vise til at kommunen og fylkeskommunen vil ha plikt til å sørgje for at elevane får medverka i tråd med krava i § 10-4. Retten til å medverke går også fram av Grunnlova og læreplanverket. Kommunen og fylkeskommunen kan altså ikkje prioritere bort elevdemokratiet. I retten til å medverke ligg også ei plikt om å sikre at alle elevar får like moglegheiter til å delta, uavhengig av alder, kjønn, etnisitet, funksjonsnivå eller sosial bakgrunn.

Departementet meiner det ikkje er nødvendig å stille nærare krav til elevdemokratiet i lov eller forskrift. Elevrådet, eller den alternative organiseringa elevane vel å ha, er organ for elevane. Kva oppgåver organet skal ha, eller korleis det skal vere samansett, bør slik departementet vurderer dette, ikkje detaljregulerast i sentrale lov- eller forskriftsreglar. Det bør vere opp til den enkelte kommunen og fylkeskommunen å regulere dette nærare i skolereglane, sjå punkt 34.1. Elevane skal få medverke i korleis elevrådet eller den alternative organiseringa skal vere samansett. Departementet viser også til at skolen skal ha ei plikt til å hjelpe elevane i arbeidet med elevdemokratiet, sjå forslaget til § 10-4 andre ledd.

22.6 Departementets forslag

Departementet foreslår å

• lovfeste at skolen skal sørgje for at elevane og foreldra får vere med på å planleggje, gjennomføre og vurdere verksemda til skolen, mellom anna arbeidet med skolemiljøet, kvalitetsutvikling av opplæringa og å fastsetje skolereglar, sjå forslaget til § 10-4 første ledd

• lovfeste at skolen skal leggje til rette for at alle elevane skal kunne ytre seg, at skolen skal oppmuntre dei til å delta i skoledemokratiet, og at skolen skal hjelpe elevane i arbeidet med skoledemokratiet, sjå forslaget til § 10-4 andre ledd

• vidareføre at grunnskolar og vidaregåande skolar skal ha eit elevråd som er valt av elevane ved skolen, men lovfeste at elevane kan velje å organisere seg på annan måte, sjå forslaget til § 10-5 første ledd første og andre punktum

• lovfeste at kommunar og fylkeskommunar skal sørgje for at det blir fastsett kva brukarorgan skolane skal ha, sjå forslaget til § 10-5 første ledd tredje punktum

• ikkje vidareføre reglane om samansetninga og oppgåvene til utvala og råda og om samansetninga av styre for skolen oppretta etter kommunelova §§ 5-10 og 10-8