49 Privatistar, praksiskandidatar, godkjenning av utanlandsk fagopplæring og mellomstatlege avtalar om private vidaregåande skolar

49.1 Innleiing

Dette punktet handlar om reglar om privatistar, praksiskandidatar, godkjenning av utanlandsk fagopplæring og mellomstatlege avtalar om private vidaregåande skolar. Alle emna har tilknyting til den vidaregåande opplæringa. Privatistordninga er også aktuell på grunnskolenivå.

49.2 Dagens reglar

49.2.1 Privatistar

Det kjem fram av opplæringslova §§ 2-3 (grunnskolen) og 3-4 (vidaregåande opplæring) at departementet gir forskrift om mellom anna vurdering av privatistar. Opplæringslova føreset derfor at det kan vere privatistar både i grunnskolen og i vidaregåande opplæring.

Ordet «privatist» er ikkje tydeleg definert i dagens reglar, men det kjem fram av forskrift til opplæringslova §§ 3-24 og 4-16 at ein privatist er ein som sjølv melder seg til eksamen utan å vere elev, deltakar, lærling eller praksisbrevkandidat i faget. Ut frå ordlyden og kapittelplasseringa kan ein slutte seg til at privatisteksamen i grunnskolen berre er mogleg for dei som har rett til grunnskoleopplæring for vaksne. Det betyr at barn i opplæringspliktig alder ikkje kan ta privatisteksamen i grunnskolen, verken som erstatning for å følgje opplæringa som elev eller for å forbetre karakterane sine.

49.2.2 Praksiskandidatar

Etter opplæringslova § 3-5 er det mogleg å ta fag- eller sveineprøven på grunnlag av allsidig praksis i faget som er 25 prosent lengre enn den fastsette læretida. Dette blir kalla «praksiskandidatordninga» i andre paragrafar i lov og forskrift, sjølv om denne nemninga ikkje er brukt i § 3-5.

Dersom det er fastsett i læreplanverket, må praksiskandidaten først bestå ein særleg eksamen for å kunne melde seg opp til fag- eller sveineprøven. Dette følgjer av forskrift til opplæringslova § 3-47 tredje ledd. Eksamenen er utarbeidd av Utdanningsdirektoratet etter vg3-læreplanen for lærefaget. Praksiskandidatar treng derimot ikkje å ha bestått fellesfaga (norsk, engelsk, matematikk, naturfag, samfunnsfag og historie) for å få fag- eller sveinebrev.

Det er fylkeskommunane som avgjer om den praksisen kandidaten viser til, kan godkjennast, og i særlege tilfelle kan det godkjennast kortare praksis, jf. opplæringslova § 3-5. Praksiskravet kan dessutan avkortast mot tidlegare skolegang på same måte som læretid kan det, jf. forskrift til opplæringslova kapittel 11.

49.2.3 Godkjenning av utanlandsk fagopplæring

Fag- eller yrkesopplæring frå eit anna land kan godkjennast som sidestilt med eit norsk fag- eller sveinebrev eller vitnemål, jf. opplæringslova §§ 3-4 a, 3-4 b og 3-4 c. Dette krev at opplæringa «har same nivå og omfang som den norske vidaregåande opplæringa, og inneheld mange av dei vesentlege elementa i det aktuelle faget».

Departementet er gitt heimel til å gi forskrift om vilkår for godkjenning, saksbehandling og klaga, jf. § 3-4 a siste ledd. Forskriftsheimelen er per i dag berre brukt til å gi reglar om klagenemnd for vedtak i saker om godkjenning, jf. forskrift til opplæringslova § 11-7. Slik klagenemnd er til nå ikke blitt oppnevnt.

49.2.4 Mellomstatlege avtalar om private vidaregåande skolar

Etter opplæringslova § 3-11 kan departementet godkjenne private vidaregåande skolar når det ligg føre ein avtale mellom Noreg og ein annan stat om oppretting av tilbodet. I samband med godkjenninga kan departementet gjere unntak frå krava i opplæringslova med tilhøyrande forskrifter, jf. § 3-11 andre punktum.

49.3 Høyringsforslaget

I høyringa foreslo departementet

• å lovregulere ein definisjon av privatist og å gjere tydeleg i lova kven som kan vere privatist

• å vidareføre reglane om og nemninga praksiskandidat

• å i hovudsak vidareføre godkjenningsordninga for utanlandsk fagopplæring, med enkelte justeringar som følgde av høyringsnotat 1. juli 2021 (og seinare Prop. 74 L (2021–2022) og lovendring i kraft 1. januar 2023))

• å vidareføre tilgangen til å godkjenne private vidaregåande skolar med utgangspunkt i mellomstatlege avtalar, inkludert reglane om at det i godkjenningsvedtaket kan gjerast unntak frå krava i lov og forskrift

• å regulere når godkjenninga til private vidaregåande skolar med utgangspunkt i mellomstatlege avtalar som ikkje er i drift, fell bort

Med desse høyringsforslaga følgde departementet delvis opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 46. Utvalet foreslo å endre nemninga «praksiskandidat» til «privatist til fag- og sveineprøve». Dei andre forslaga i strekpunkta over er i hovudsak i tråd med forslaget frå utvalet.

49.4 Høyringsinstansanes syn

Omtrent ti høyringsinstansar, inkludert enkelte fylkeskommunar og NHO, har gitt innspel til høyringsforslaget om å lovfeste definisjonen av privatist og å gjere det tydeleg i lova kven som kan vere privatist, og alle støttar forslaget.

I underkant av 20 høyringsinstansar har gitt innspel til høyringsforslaget om å vidareføre nemninga «praksiskandidat», og alle støttar forslaget heilt eller delvis, inkludert enkelte fylkeskommunar og Utdanningsforbundet. Faglig råd for elektro og datateknologi meiner dagens regel om at ein skal ha allsidig praksis i lærefaget, med tilvising til læretida, må førast vidare, og foreslår at ny lovtekst bør vere: «Det er mogleg å ta fag- og sveineprøva på grunnlag av allsidig praksis i lærefaget som er 25 prosent lengre enn den fastsette læretida». Entrepenørforeningen Bygg og anlegg, Byggenæringens Landsforening, NHO, LO og NELFO meiner at det må komme fram tydelegare av lova at den allsidige praksisen må relatere seg til det faget kandidaten skal melde seg opp til fag- eller sveineprøve i. EL og IT Forbundet meiner mellom anna at det bør stå i lova kva eksamenar som må beståast for å fylle kravet til allsidig praksis, eventuelt at det blir utarbeidd forskrifter på området.

Omtrent 15 høyringsinstansar har gitt innspel til høyringsforslaget om å vidareføre paragrafene om godkjenning av utanlandsk fag- og yrkesopplæring. Elleve av desse støttar forslaget heilt eller delvis. Mellom anna LO og EL og IT Forbundet lurer på forholdet til lov og forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjonar og noterer at det er eigne reglar for lovregulerte fag. Det som blir foreslått i lovforslaget, er generelt og vil skape ei oppfatning av at reglane er like for regulerte og uregulerte yrke. NOKUT vil mellom anna ha eit nytt ledd om plikt til å politimelde søknader med falske dokument/opplysningar. NOKUT har også innspel til vilkåra for godkjenning og innhaldet i regelen.

Berre nokre få høyringsinstansar har gitt innspel til høyringsforslaga relaterte til private vidaregåande skolar med utgangspunkt i mellomstatlege avtalar. Alle støttar forslaga.

49.5 Departementets vurdering

49.5.1 Privatistar

Det er mange som av ulike årsaker vel å dokumentere kompetansen sin gjennom privatisteksamenar. Dagens lov regulerer likevel berre privatistordninga indirekte, ved at det er gitt ein forskriftsheimel om privatistar.

Departementet foreslår, i tråd med høyringsforslaget, å innføre ein definisjon av privatistar i lova.

Som i høyringsforslaget foreslår departementet også å lovfeste den overordna regelen om at barn i opplæringspliktig alder ikkje kan ta grunnskoleeksamen som privatist. Resten av vilkåra for å kunne melde seg til privatisteksamen blir foreslått regulerte i forskrift slik som etter dagens reglar. Sjå nærare om forskriftsheimel for individuell vurdering i punkt 11.

Departementet meiner at paragrafen om privatistar bør plasserast i lovas sjette del om privat opplæring, godkjenningsordningar og privatistordningar. Dette vil gjere det tydeleg at privatistordninga ikkje er ei opplæringsordning.

Departementet foreslår at definisjonen av kven som er privatistar skal vere dei som har meldt seg til eksamen utan å delta i opplæring i faget. Med «opplæring i faget» blir det sikta til opplæring som blir gitt etter opplæringslova med forskrifter. Andre former for opplærings- eller kurstilbod, til dømes ved private vidaregåande skolar utan eksamensrett, blir derfor ikkje rekna for å utgjere «opplæring i faget» etter lova.

49.5.2 Praksiskandidatar

Praksiskandidatordninga er ikkje ei opplæringsordning, men ei dokumentasjonsordning som gjer det mogleg å melde seg opp til fag- eller sveineprøve utan å ha delteke i opplæring i skole eller bedrift. Det vart ikkje foreslått endringar i praksiskandidatordninga i NOU 2019: 25 Med rett til å mestre – Struktur og innhold i videregående opplæring. I kunnskapsgrunnlaget som vart overlevert i NOU 2018: 15 Kvalifisert, forberedt og motivert – Et kunnskapsgrunnlag om struktur og innhold i videregående opplæring, vart ordninga mellom anna omtalt slik i kapittel 9.5.2:

Ordningen har eksistert siden 1952 og ble før omtalt som § 20-ordningen, etter paragrafen i den tidligere lov om fagopplæringen i arbeidslivet der ordningen var hjemlet. Antallet som tar fagbrev gjennom praksiskandidatordningen har vært høyt og økende i de siste årene, og er den klart viktigste veien til fagbrev for voksne.

Opplæringslovutvalet meinte nemninga praksiskandidatordninga kan gi assosiasjonar til eit opplæringsløp, og at det er meir naturleg å sjå på ordninga som ei form for privatistordning. Utvalet foreslo derfor å endre nemninga frå «praksiskandidat» til «privatist til fag- og sveineprøve». Departementet foreslo likevel i høyringa å vidareføre dagens omgrep, under tilvising til at forslaget frå utvalet hadde fått variert mottaking. Dei som ikkje støtta forslaget frå utvalet, peika mellom anna på at dagens nemning er godt innarbeidd, at uttrykket privatist til fag- og sveineprøve kan gi feiloppmeldingar, og at det i realiteten er mange som tek komprimerte opplæringstilbod før dei melder seg opp.

Departementet foreslår å behalde dagens nemning. Nemninga praksiskandidat er i dag godt innarbeidd, og ordet praksis – som er det sentrale i ordninga – er ein del av nemninga. Praksiskandidatane har ei anna tilnærming og tilknyting til eige fag enn privatistar som kan velje sjølvstudium fram til ein eksamen. Departementet foreslår derfor at dei framleis skal kallast praksiskandidatar, og at dette blir ny overskrift for paragrafen, sjå forslag til § 23-2. Ettersom det verken krevst opplæring i skole eller bedrift, meiner departementet likevel at paragrafen bør plasserast i lovas sjette del om privat opplæring og godkjennings- og privatistordningar, ikkje i kapittel 7 om opplæring i bedrift. Dette er i tråd med høyringsforslaget.

For å melde seg opp til fag- eller sveineprøve som praksiskandidat må ein ha allsidig praksis som er 25 prosent lengre enn den fastsette læretida. Med ordet læretid siktar dagens regel til all den vidaregåande opplæringa som i tråd med læreplanverket normalt finn stad før fag- eller sveineprøven. Det siktar også til verdiskapingstida i lærebedrift. Ved fireårige opplæringsløp som følgjer 2+2-modellen, må praksis derfor ha vart minst fem år samanlagt. Departementet ser at dagens regel kan misforståast, ettersom ordet læretid normalt blir brukt om den tida ein lærling har i lærebedrift, på bakgrunn av inngått kontrakt om opplæring. Departementet foreslår derfor å klargjere i lova at det er opplæringsløpet som er fastsett for lærefaget det skal takast utgangspunkt i, slik at det er tydeleg at kravet til allsidig praksis skal bereknast ut frå dette.

Enkelte høyringsinstansar gav innspel om at ordlyden i høyringsforslaget ikkje gir tilstrekkeleg uttrykk for at den allsidige praksisen må relatere seg til det faget kandidaten skal melde seg opp til fag- eller sveineprøve i. Departementet er samd i at dette kan komme tydelegare fram enn i høyringsforslaget, og foreslår derfor ei justering i ordlyden, sjå forslaget til § 23-2. Med omgrepet «allsidig praksis» meiner departementet at praksisen må dekkje dei mest vesentlege delane av vg3-læreplanen i faget.

EL og IT Forbundet meiner at det bør stå i lova kva eksamenar som må beståast for å fylle kravet til allsidig praksis, eventuelt at det blir utarbeidd forskrifter på området. Som påpeika i punkt 49.2.2 om dagens reglar, må praksiskandidaten først bestå ein særleg eksamen for å kunne melde seg opp til fag- eller sveineprøven, dersom det er fastsett i læreplanverket. Dette følgjer av reglane i dagens forskrift. Departementet meiner dagens regulering av dette i læreplanverket, jf. forskrift til opplæringslova, er tilstrekkeleg.

Departementet foreslår også å vidareføre dagens regel om at fylkeskommunen avgjer om praksisen kan godkjennast, og at fylkeskommunen i særlege tilfellet kan godkjenne kortare praksis.

Reglar om vurdering, dokumentasjon og godskriving blir foreslått fastsette i forskrift slik som i dag, sjå punkt 11.

49.5.3 Godkjenning av utanlandsk fag- og yrkesopplæring

Departementet foreslår å i hovudsak vidareføre dagens reglar, inkludert ein vid forskriftsheimel, inntil moglege endringar av godkjenningsordninga er avklart.

Godkjenningsordninga har vorte gradvis utvida sidan ho vart innført ved lovendring i 2016. Frå starten var oppgåva med å behandle slike søknader delegert frå departementet til NOKUT. Alle godkjenningsordningar for utenlandsk utdanning blei frå 1. januar 2023 flytta frå NOKUT til Direktoratet for høgare utdanning og kompetanse (HK-dir).

NOKUT sende i 2019 ein erfaringsrapport om godkjenningsordninga til Kunnskapsdepartementet. På bakgrunn av denne gav departementet NOKUT i oppdrag å opprette ei arbeidsgruppe som skulle vurdere om godkjenningsordninga bør justerast eller utvidast. Arbeidsgruppa, med representantar frå Samarbeidsrådet for yrkesopplæring (SRY), dei faglege råda for fag- og yrkesopplæringa, Utdanningsdirektoratet, Kunnskapsdepartementet og NOKUT, sende over tilrådingane sine til departementet i desember 2020. Arbeidsgruppa tilrådde å vidareføre godkjenningsordninga med enkelte mindre justeringar. Mellom anna tilrådde gruppa at ordninga blir forskriftsregulert i større grad enn i dag. Derfor gav departementet, hausten 2022, i oppdrag til NOKUT (flytta til HK-dir frå 1. januar 2023) å utarbeide utkast til høyringsnotat med forslag til slike forskriftsreglar.

Ei vidareføring og vidareutvikling av godkjenningsordninga er omtalt i Meld. St. 21 (2020–2021) Fullføringsreformen – med åpne dører til verden og fremtiden. Som del av oppfølginga av tiltaka i meldinga vil departementet framover vurdere om det er grunn til å endre lova og forskrifta.

Departementet foreslår å vidareføre innhaldet i dagens i § 3-4 c om personopplysningar som tok til å gjelde 1. august 2021, sjå Prop. 111 L (2020–2021). Departementet viser til vurderingane som der er gjorde, mellom anna om automatiserte avgjerder.

Departementet forslår vidare å følgje opp høyringsinnspela om å innføre eit nytt ledd om plikt til å politimelde søknader med falske dokument/opplysningar.

Departementet vil påpeike at reglane gjeld godkjenning av utdanning og ikkje yrkesgodkjenning etter yrkeskvalifikasjonslova. Etter reglane kan ein få utdanninga si godkjent, noko som inneber at opplæringa blir sidestilt med norsk fag- eller sveinebrev eller vitnemål. Reglane kan ikkje samanliknast med yrkesgodkjenning etter yrkeskvalifikasjonslova eller forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjonar. Det regelverket gjeld for godkjenning for regulerte yrke, det vil seie yrke der styresmaktene krev minimumskvalifikasjonar for retten til å nytte yrkestittel og/eller tilgang til yrkesutøving i medhald av lov eller forskrift. Etter yrkeskvalifikasjonslova og tilhøyrande forskrift skal ein sjå på yrkeserfaring, realkompetanse og formell utdanning (lengd) samla, og gjennomføre ei heilskapsvurdering før ein godkjenner ein yrkesutøvar.

49.5.4 Mogleg å godkjenne skolar på grunnlag av mellomstatlege avtalar om private vidaregåande skolar

Departementet meiner det er viktig å vidareføre moglegheita til å godkjenne skolar med utgangspunkt i mellomstatlege avtalar. Formålet med regelen er å leggje til rette for tverrkulturelle tilbod som kan medverke til internasjonalt samarbeid innanfor kultur, språk, utdanning og næringsliv.

Skolar med slikt godkjenningsgrunnlag kan tilby opplæring etter læreplanar som er baserte på ein kombinasjon av to eller fleire nasjonale læreplanar. Etter fullført skolegang vil elevane kunne få både eit norsk vitnemål og vitnemål frå eitt eller fleire andre land, avhengig av kva opplæring eleven har fått. Det blir likevel ikkje stilt krav om at opplæringa må føre fram til norsk vitnemål.

Dagens godkjenningsordning inneber at reglane i opplæringslova og forskriftene vil gjelde dersom det ikkje er gjort unntak for dei i godkjenningsvedtaket. Om det vil vere mest oversiktleg å fastsetje kva delar av regelverket som skal gjelde, eller kva delar som ikkje skal gjelde, vil avhenge av kor mykje av regelverket som skal leggjast til grunn. Opplæringslovutvalet foreslo at reglane skulle leggje opp til at det i vedtaket skal fastsetjast kva reglar som skal gjelde, medan høyringsforslaget frå departementet innebar at reglane skulle leggje opp til at det i vedtaket skal fastsetjast kva reglar som ikkje skal gjelde. Opplæringslova med forskrifter er relativt omfattande. Det kan oppstå situasjonar der det er tvil om kva som er fastsett i vedtaket. Etter vurderinga til departementet er det derfor meir tenleg at det tydeleg kjem fram av vedtaket dersom delar av regelverket ikkje skal gjelde. Dette vil sikre at rettane til elevane blir vurderte og blir gjorde tydelege i tilstrekkeleg grad. Departementet foreslår derfor å gå vidare med løysinga i høyringsforslaget, som også er i tråd med dagens reglar.

Forslaget inneber, som i dag, ei vid moglegheit for departementet til å kunne gjere unntak frå lov og forskrift i samband med godkjenninga. Formålet med regelen tilseier at det vil vere tale om eit fåtal godkjenningar, og det er grunn til å tru at det vil vere ulike behov for tilpassingar av regelverket. Departementet meiner derfor det framleis bør vere ei vid moglegheit til å fastsetje unntak frå regelverket i vedtaket om godkjenning.

Det er i dag ingen reglar om bortfall av godkjenning. Departementet foreslår at dette blir likt regulert som for private grunnskolar godkjende etter opplæringslova og privatskolar godkjende etter privatskolelova, sjå omtale i punkt 65 for private grunnskolar og privatskolelova § 2-1 femte ledd for privatskolar godkjende etter denne lova. Den mellomstatlege avtalen kan framleis gjelde sjølv om godkjenninga til skolen har falle bort. I slike tilfelle må det gjerast eit nytt vedtak om godkjenning for å starte ein skole med utgangspunkt i avtalen.

49.6 Departementets forslag

Departementet foreslår

• å lovregulere ein definisjon av privatist og å gjere tydeleg i lova kven som kan vere privatist, sjå forslaget til § 23-1

• å vidareføre reglane om og nemninga praksiskandidat, sjå forslaget til § 23-2

• å i hovudsak vidareføre godkjenningsordninga for utanlandsk fagopplæring, med enkelte justeringar, sjå forslaget til §§ 23-3 og 23-4

• å innføre ei plikt til å politimelde søknader med falske dokument, sjå forslaget til § 23-4 fjerde ledd

• å vidareføre moglegheita til å godkjenne private vidaregåande skolar med utgangspunkt i mellomstatlege avtalar, inkludert reglane om at det i godkjenningsvedtaket kan gjerast unntak frå krava i lov og forskrift, sjå forslaget til § 22-1 andre ledd

• å regulere når godkjenninga til private vidaregåande skolar med utgangspunkt i mellomstatlege avtalar som ikkje er i drift, fell bort, sjå forslaget til § 22-1 tredje ledd