33 Skolemiljøet til elevane

33.1 Innleiing

Dette punktet handlar om skolemiljøet til elevane. Reglane om skolemiljøet til elevane er regulert i dagens opplæringslov kapittel 9 A.

Reglane om skolemiljø blir drøfta tematisk. Under kvart temapunkt drøftar departementet dagens reglar, departementets forslag i høyringa, synet til høyringsinstansane, departementets vurdering og departementets forslag.

• Verkeområdet for reglane om skolemiljø (punkt 33.2)

• Retten til eit trygt og godt skolemiljø (punkt 33.3)

• Plikt til å ikkje godta krenkjande oppførsel (punkt 33.4)

• Plikt til førebyggjande arbeid (punkt 33.5)

• Plikt til å sikre at elevar har eit trygt og godt psykososialt skolemiljø (punkt 33.6)

• Plikt til å melde frå dersom ein som arbeider på skolen, krenkjer ein elev (punkt 33.7)

• Myndet statsforvaltarane har til å handheve plikta til å sikre eit trygt og godt psykososialt miljø (punkt 33.8)

• Det fysiske skolemiljøet, skoleanlegg og alkoholforbodet (punkt 33.9)

• Forslag om ikkje å vidareføre forskriftsheimel om skolemiljø (punkt 33.10)

Omtrent hundre høyringsinstansar har uttalt seg om forslaget frå departementet om å videreføre dagens regler med enkelte endringer. Høyringsinstansane er i hovudsak samde i at reglane i dagens kapittel 9 A i stor grad bør førast vidare. Ei rekkje høyringsinstansar har likevel innspel til departementets forslag til justeringar. Innspela blir diskuterte nedanfor under dei ulike temapunkta.

Departementet foreslår å flytte nokre av reglane i dagens kapittel 9 A til andre kapittel i lova. Desse reglane blir behandla andre steder i proposisjonen. Departementet behandlar reglane om elevdeltaking og retten elevane har til å uttale seg, i punkt 21. Reglane om ordensreglar, bortvising og pålagt skolebyte blir omtalte i punkt 34.

Reglane om reaksjonar overfor kommunane, fylkeskommunane og tilsette i skolen (dagens §§ 9 A-13 til 9 A-15 om tvangsmulkt, straffansvar og erstatningsansvar og bevisbyrde) blir behandla i punkt 61.

Departementet foreslår å samle dagens reglar om informasjonsplikt (mellom anna § 9 A-9) til éin paragraf (lovforslaget § 10-8). Dette temaet blir behandla i punkt 19.

33.2 Verkeområdet for reglane om skolemiljø

33.2.1 Dagens reglar

Opplæringslova kapittel 9 A gjeld for elevar i grunnskolen og i den vidaregåande skolen, sjå § 9 A-1. Med unntak av paragrafane om ordensreglement og bortvising gjeld reglane også for elevar som deltek i leksehjelp i regi av skolen eller skolefritidsordninga. Reglane gjeld ikkje for opplæring spesielt organisert for vaksne eller for opplæring i bedrift. Ved opplæring i bedrift skal det inngåast ein arbeidsavtale i tillegg til lærekontrakt, og reglane i arbeidsmiljølova vil derfor gjelde.

33.2.2 Høyringsforslaget

I høyringa foreslo departementet å vidareføre verkeområdet for kapittelet om skolemiljøet til elevane i opplæringslova.

Med dette høyringsforslaget følgde departementet opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 36.

33.2.3 Høyringsinstansanes syn

Departementet har foreslått å vidareføre verkeområdet for kapittelet om skolemiljø. Det er 15 høyringsinstansar som har uttalt seg om forslaget. Av desse støttar elleve høyringsinstansar forslaget, og om lag tre høyringsinstansar støttar det delvis. Blant høyringsinstansane som støttar forslaget, er Oslo kommune, Redd Barna og Utdanningsforbundet.

Fleire høyringsinstansar understrekar betydninga det digitale miljøet har for skolemiljøet til elevane. Barneombodet påpeikar at reglane gjeld i digitale miljø om dette har samanheng med korleis eleven har det på skolen. Inntrykket Barneombodet har, er at skolane har behov for meir rettleiing om det digitale skolemiljøet til elevane og kunnskap om kva tiltak som bør setjast inn for elevar som blir utsette for digital mobbing. Også KS rettar søkjelyset mot det digitale skolemiljøet og kommenterer at digitaliseringa vedkjem både det psykososiale og det fysiske miljøet. Viken fylkeskommune meiner at det digitale aspektet bør presiserast i verkeområdet for kapittelet, ettersom mange barn og unge kommuniserer på digitale arenaer som kan påverka skolemiljøet.

Foreldreutvalet for grunnopplæringa ønskjer at skolevegen blir inkludert i verkeområdet.

33.2.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår å vidareføre dagens regel om verkeområdet for reglane om skolemiljøet til elevane.

Reglane om skolemiljøet til elevane gjeld i skoletida når elevane oppheld seg i skolebygningane, på uteområdet til skolen eller andre stader der opplæringa skjer. Reglane gjeld følgjeleg også for skoleturar og andre aktivitetar i regi av skolen utanfor skoleområdet. Reglane gjeld også for skolefritidsordninga og i leksehjelpeordninga.

Sjølv om reglane gjeld for skolen, kan forhold utanfor skolen også få noko å seie. Plikta til å setje inn tiltak gjeld uavhengig av kva som er årsaka til at ein elev ikkje har det trygt og godt på skolen. Hendingar i det digitale miljøet og på skolevegen er døme på forhold som kan utløyse ei plikt for kommunen eller fylkeskommunen til å setje inn tiltak.

33.2.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å vidareføre verkeområdet for kapittelet om skolemiljøet til elevane i opplæringslova, sjå forslaget til § 12-1.

33.3 Retten til eit trygt og godt skolemiljø

33.3.1 Dagens reglar

Det følgjer av § 9 A-2 at alle elevar har rett til eit trygt og godt skolemiljø som fremjar helse, trivsel og læring. Uttrykket skolemiljø femnar både det fysiske og psykososiale miljøet og omfattar korleis elevane opplever å ha det medan dei er på skolen. Kravet inneber at skolemiljøet skal ha ein positiv verknad for elevane og gi den enkelte eleven gode moglegheiter for helse, trivsel og læring.

33.3.2 Høyringsforslaget

Departementet foreslo å lovfeste at alle elevar har rett til eit skolemiljø som fremjar inkludering, i tillegg til helse, trivsel og læring.

Med dette høyringsforslaget følgde departementet i hovudsak opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 36. Nytt samanlikna med forslaget frå utvalet er at skolemiljøet også skal fremje inkludering.

33.3.3 Høyringsinstansanes syn

28 høyringsinstansar har uttalt seg om høyringsforslaget. Alle høyringsinstansar støttar forslaget om at alle elevar har rett til eit skolemiljø som fremjar helse, inkludering, trivsel og læring.

Enkelte høyringsinstansar ønskjer å lovfeste ytterlegare formål som skolemiljøet skal fremja. Foreldreutvalet for grunnopplæringa ønskjer at eit trygt og godt klassemiljø blir nemnt spesifikt i lova. Foreldrenettverk mot mobbing støttar tilføyinga av inkludering, men ønskjer også at fleire kriterium blir nemnde utan å vise til nokon konkrete forslag. Organisasjonen meiner at alle delar av skoleverksemda må vere omfatta av retten til eit trygt og godt skolemiljø. Lærerprofesjonens etiske råd meiner retten elevar har til leik, og betydninga leiken har for trivselen, utviklinga og læringa hos barn, bør ha ein tydelegare posisjon enn det som er foreslått i forslaget til ny opplæringslov. Rådet foreslår at leik blir nemnd som eit formål i paragrafen. Rådet foreslår også at leik blir nemnd i andre paragrafar i lovforslaget.

33.3.4 Departementets vurdering

Rett til eit trygt og godt skolemiljø

Departementet foreslår å vidareføre retten elevane har til eit trygt og godt skolemiljø.

Departementet foreslår å vidareføre krava om at skolemiljøet skal fremje helse, trivsel og læring. Departementet meiner at krava bidreg til å konkretisere kva som ligg i retten til eit trygt godt psykososialt skolemiljø. Lovteksten gjer det klart at det fysiske eller psykososiale skolemiljøet ikkje skal forårsake eller forsterke helseplager eller mistrivsel eller øydeleggje, hindre eller forstyrre læringa til elevane.

Lovfeste at skolemiljøet skal fremje inkludering i tillegg til helse, trivsel og læring

Departementet foreslår, til liks med i høyringa, å lovfeste at skolemiljøet i tillegg til helse, trivsel og læring skal fremja inkludering. Høyringsinstansane peikar på at opplevinga elevane har av fellesskap, er viktig for skolemiljøet. Departementet er samd i dette. Dette inneber at skolen skal arbeide for at alle elevar opplever å høyre til og vere del av eit fellesskap. Departementet meiner at ei tilføying av at skolen skal fremje inkludering, saman med helse, trivsel og læring, vil gi ei dekkjande beskriving av kva som skal til for at eit skolemiljø skal vere trygt og godt.

Om klassemiljø

Når det gjeld forslaget til Foreldreutvalet for grunnopplæringa, som ønskjer at lova også omtaler eit trygt og godt klassemiljø, meiner departementet at dette er overflødig. Slik departementet ser det, er det ikkje tvilsamt at eit godt klassemiljø utgjer ein sentral del av skolemiljøet til elevane, som er omgrepet som blir i dag brukt. Det er ikkje tvilsamt at klassemiljøet har mykje å seie for tryggleiken og trivselen til elevane, jf. også forslaget til § 14-2 om inndeling i klassar og grupper og omtalen av desse reglane i punkt 14.5.3.

Om leik

Departementet har vurdert innspelet til Lærerprofesjonens etiske råd om å ta inn i lovteksten at skolemiljøet også skal fremje leik.

Betydninga av leik er understreka i andre lover og reguleringar og i konvensjonar som Noreg er forplikta av. Samanhengen med anna regelverk kan tale for å ta inn leik i lovforslaget som eit formål som skolemiljøet skal fremje. I barnekonvensjonen blir «barnets rett til hvile og fritid og til å delta i lek og fritidsaktiviteter som passer for barnets alder» anerkjend, jf. barnekonvensjonen artikkel 31. Det følgjer av barnehagelova § 2 at barnehagen skal gi barn moglegheiter for mellom anna leik, og i § 41 anna ledd er det fastslått at «[b]arnehagen skal forebygge tilfeller hvor barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø ved å arbeide kontinuerlig for å fremme helsen, trivselen, leken og læringen til barna». Å ta inn leik som formål kan også gjere tydeleg kor viktig leik er for utviklinga til barna.

Departementet meiner likevel at det er grunn til å vere varsam med å utvide lista over kva skolemiljøet skal fremje. Etter synet til departementet er det ikkje tvilsamt at leik utgjer ein viktig del av særleg skolemiljøet til dei yngste elevane, og at dette følgjer av ei naturleg forståing av omgrepet skolemiljø, og departementet meiner det derfor ikkje er nødvendig å lovfeste at skolemiljøet også skal fremje leik.

Reglane om skolemiljø gjeld dessutan for både barneskolar, ungdomsskolar og vidaregåande skolar. Reglane bør formast ut slik at dei passar godt for alle trinn. Eit formål om at skolemiljøet skal fremje leik, passar ikkje like godt på alle trinn. Slik departementet ser det, er det ikkje naturleg at skolemiljøet skal fremje leik for dei eldste elevane. Vidare er betydninga av leiken gjort tydeleg og vareteken i læreplanverket. I overordna del av læreplanverket står det at «[f]or de yngste barna i skolen er lek nødvendig for trivsel og utvikling, men også i opplæringen som helhet gir lek muligheter til kreativ og meningsfylt læring», jf. punkt 1.4 om skaparglede, engasjement og utforskartrong. Leik er også omtalt i fleire av læreplanane for fag. Slik departementet ser det, er det ikkje tvilsamt at leik utgjer ein viktig del av særleg skolemiljøet til dei yngste elevane, og at dette følgjer av ei naturleg forståing av omgrepet skolemiljø.

33.3.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å lovfeste at skolemiljøet skal fremje inkludering, i tillegg til helse, trivsel og læring, sjå forslaget til § 12-2.

33.4 Skolen skal ikkje godta krenkjande oppførsel (nulltoleranse mot krenkingar)

33.4.1 Dagens reglar

Det følgjer av § 9 A-3 første ledd at skolen skal ha nulltoleranse mot krenkingar. Mobbing, vald, diskriminering og trakassering er nemnde som døme på krenkingar i lovteksten.

33.4.2 Høyringsforslaget

Departementet foreslo å vidareføre regelen om nulltoleranse mot krenkingar med endra ordlyd.

Med dette høyringsforslaget følgde departementet opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 36.

33.4.3 Høyringsinstansanes syn

Generell støtte til vidareføring

Alle dei 25 høyringsinstansane som har uttalt seg om dette, støttar forslaget heilt (12 høyringsinstansar) eller delvis (13 høyringsinstansar).

Ønske om at omgrep blir klargjorde

Utdanningsforbundet er blant høyringsinstansane som ønskjer å vidareføre regelen. Samtidig ønskjer Utdanningsforbundet at krenkingsomgrepet blir klargjort i lovproposisjonen fordi skiljet mellom kva som er ei krenking og kva som er grensesetjing overfor ein elev, etter synet til forbundet kan vere utfordrande, og at mange lærarar kjenner seg usikre på grensedraginga. Også Barneombodet støttar forslaget. Barneombodet viser mellom anna til at regelen om nulltoleranse mot krenkingar er eit viktig signal i arbeidet skolen gjer mot krenkingar, og at regelen er viktig for å motverke bagatellisering. Barneombodet presiserer likevel at det er viktig med god rettleiing og føringar frå styresmaktene om korleis ein skal forstå krenkingsomgrepet i samanheng med nulltoleransekravet.

Foreldrenettverk mot mobbing ønskjer ei nærare utdjuping av kva nulltoleranse inneber, og dessutan kva handlingar som følgjer av at skolen skal ha denne haldninga.

Norsk lektorlag meiner at lovteksten burde gi ei langt betre rettleiing om kva ei krenking er, og tek til orde for å presisere nokon klart definerte typetilfelle. Lektorlaget opplyser å ha erfaring frå bistandssaker der det at eleven opplever ein lærar som «sur» eller «streng», har vorte definert som ei krenking som lærarar har fått munnleg og skriftleg tilrettevising for, utan at læraren har fått ei konkret tilbakemelding på kva for nokre konkrete utsegner eller handlingar det var som gjorde at eleven oppfatta læraren som streng, fordi skolen la vekt på den subjektive opplevinga til eleven av at læraren var sur eller streng.

Ønske om fleire døme på krenkingar i lovteksten

Enkelte høyringsinstansar ønskjer å utvide lista over døme på krenkingar i lovteksten. Statsforvaltaren i Agder tek til orde for å utvide lista over døme slik at ho omfattar «utestenging» og «rasisme». Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark ønskjer at «ekskludering» blir innlemma som eit døme. Likestillings- og diskrimineringsombodet meiner meir generelt at det bør synleggjerast i den nye opplæringslova at elevar i grunnskolen og den vidaregåande opplæringa har eit vern mot seksuell trakassering.

33.4.4 Departementets vurdering

Nulltoleranse mot krenkingar

Departementet foreslår å vidareføre regelen om at skolen skal ha nulltoleranse mot krenkingar, men foreslår som utvalet å endre ordlyden slik at skolen ikkje skal godta krenkjande oppførsel, sjå lovforslaget § 12-3 første ledd. Departementet foreslår til liks med opplæringslovutvalet å behalde uttrykket nulltoleranse i overskrifta fordi uttrykket er innarbeidd i opplæringssektoren og er eigna til å gi ei overordna beskriving av kva paragrafen handlar om. Departementet viser også til at omgrepet har ein viktig signaleffekt.

Slik departementet ser det, understrekar regelen kor viktig det er med tydelege haldningar frå skolen si side, og regelen er saman med det førebyggjande arbeidet viktig for å sikre eit trygt og godt skolemiljø for elevane.

Skolen som pliktsubjekt

Departementet foreslår å vidareføre at skolen er pliktsubjekt i paragrafen. Skolen er ikkje eit eige rettssubjekt, og han kan dermed ikkje ha mynde eller rettsleg ansvar. Skolen kan etter vurderinga til departementet likevel brukast som subjekt i lova for oppgåver som naturleg skjer på skolenivå, sjå nærare punkt 4.5.6 om kven som blir pålagd plikter etter lova. Her er skolen brukt som subjekt fordi det etter vurderinga til departementet ikkje er naturleg å skrive kommunen og fylkeskommunen fordi arbeidet med skolemiljø skjer på skolenivå. Det er like fullt kommunen og fylkeskommunen som er ansvarlege, jf. forslaget til §§ 28-1 og 28-2.

Kva krenkingsomgrepet inneber

Fleire instansar har etterlyst ei klargjering av krenkingsomgrepet. Slik departementet ser det, må omgrepet krenkingar tolkast vidt, jf. dei opphavlege forarbeida i Prop. 57 L (2016–2017), s. 75:

Begrepet krenkelser skal tolkes vidt. Begrepet kan omfatte direkte handlinger og verbale uttrykk rettet mot eleven, men også mer indirekte krenkelser som utestenging, isolering og baksnakking. Det er likevel ikke slik at enhver kritisk ytring eller uenighet mellom elevene er ment å omfattes. Det er en del av skolens samfunnsmandat å lære elever å tenke kritisk og til å kunne akseptere og respektere ulike meninger og overbevisninger.

Likevel vil ikkje alle kritiske ytringar eller usemje mellom elevane – eller usemje mellom ein elev og ein lærar – vere ei krenking etter regelen. Det har vore ein del misforståingar og ulik praksis knytt til dette.

Krenkingsomgrepet i skolemiljøreglane er objektivt i den forstand at det avgjerast etter ei heilskapleg vurdering om noko er ei krenking, og ikkje berre opplevinga til den enkelte eleven. Det er ikkje slik at skolen ikkje skal godta alle handlingar eller ytringar som den enkelte eleven opplever som krenkjande. Plikta til ikkje å godta krenkjande oppførsel omfattar berre handlingar og ytringar som etter ein objektiv standard oppfyller krenkingsomgrepet.

Departementet foreslår at lovteksten, som i dag, skal innehalde ei liste med døme på kva som er krenkjande oppførsel. Mobbing, vald, diskriminering og trakassering er tekne inn som døme på krenkjande oppførsel som elevar kan utsetjast for, og som skolen ikkje skal godta. Det er ikkje ei uttømmande oppramsing, men døme for å klargjere kva som kan vere krenkjande oppførsel. Regelen omfattar rasisme, utestenging, ekskludering og seksuell trakassering.

Opplæringslovutvalet uttalte at elevar kan bli irettesette av lærarar eller oppleve usemje med lærarar eller andre elevar utan at dette vil vere ei krenking, jf. NOU 2019: 23, s. 451. Utvalet meinte at oppramsinga av enkelte typar krenkingar, som mobbing og vald, er eigna til å vise ein viss terskel sjølv om oppramsinga ikkje er uttømmande. Departementet er samd i dette.

Ein del høyringsinstansar har etterlyst ei utviding av lista over døme på krenkingar i lovteksten. Departementet meiner at jo lengre lista over døme på krenkingar blir, jo meir vil lista verke uttømmande. Dette vil etter synet til departementet vere uheldig, då regelen bør ta høgd for at det kan finnast krenkjande oppførsel som lista i lovteksten ikkje fangar opp.

Departementet har forståing for ønsket om å leggje til rasisme som eit døme på krenking. Å bli utsett for rasisme er noko som openbert skal reknast som ei krenking. Rasisme er ei form for diskriminering og blir derfor omfatta av krenkingsomgrepet. Tilsvarande gjeld for seksuell trakassering. Seksuell trakassering er noko som openbert må reknast som ei krenking, og er også ein bestemt type trakassering. Trakassering er allereie nemnd som eit døme på ei krenking i lovteksten. Departementet foreslår derfor ikkje å inkludere desse omgrepa i lista. Utover dette viser departementet til at skolen også må jobbe for å motarbeide rasisme og fordommar blant elevane på eit meir systematisk plan, som ein del av det førebyggjande arbeidet til skolen, sjå merknaden til forslaget til § 12-3.

Departementet har også vurdert om utestenging eller ekskludering bør inkluderast i lista. Som tidlegare nemnt er det klart at utestenging eller ekskludering kan utgjere ei krenking etter lova. Utestenging kan vere ei form for mobbing. Mobbing blir foreslått nemnt i lovteksten som eit døme på ei krenking. Som det kjem fram av punkt 33.3.4 ovanfor, foreslår departementet å leggje til inkludering som eit av dei måla som eit trygt og godt skolemiljø skal fremje, sjå § 12-2 i lovforslaget. Dette inneber at skolen skal arbeide for at alle elevar opplever å høyre til og vere del av eit fellesskap. Når inkludering blir nemnd som eit mål som skolemiljøet skal fremje, kan det tale for at motsatsen til inkludering, altså utestenging eller ekskludering, bør komme fram av lista over døme på krenkingar. Departementet meiner likevel at lista med døme på krenkingar ikkje bør utvidast. Departementet viser til at tilføyinga vil føre til at lista over døme i større grad verkar uttømmande.

Departementet understrekar at rasisme, utestenging og ekskludering vil innebere krenkingar sjølv om forholda ikkje blir nemnde i lovteksten.

33.4.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å vidareføre regelen om nulltoleranse mot krenkingar, sjå forslaget til § 12-3 første ledd.

33.5 Plikta til førebyggjande arbeid

33.5.1 Dagens reglar

I § 9 A-3 andre ledd er det fastsett at skolen skal førebyggje brot på retten til eit trygt og godt skolemiljø ved å arbeide kontinuerleg for å fremje helsa, trivselen og læringa til elevane.

Ei plikt til å førebyggje trakassering og seksuell trakassering følgjer også av likestillings- og diskrimineringslova § 13 sjette ledd. Krenkingsomgrepet i opplæringslova er likevel ikkje avgrensa til trakassering og seksuell trakassering.

Det følgjer av likestillings- og diskrimineringslova § 24 at offentlege styresmakter har plikt til å mellom anna å førebyggje seksuell trakassering som ein del av aktivitets- og utgreiingsplikta si som offentleg styresmakt.

33.5.2 Høyringsforslaget

I høyringa foreslo departementet å vidareføre plikta skolen hadde til å jobbe førebyggjande ved «jamt og trutt» å arbeide for at alle elevane skal ha eit trygt og godt skolemiljø.

Med dette høyringsforslaget følgde departementet opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 36, med ein forenkla ordlyd.

33.5.3 Høyringsinstansanes syn

I underkant av 40 høyringsinstansar uttaler seg om forslaget. Av desse støttar om lag halvparten forslaget heilt, og den andre halvparten støttar forslaget delvis. Enkelte høyringsinstansar har innspel til ordlyden i den foreslåtte regelen.

Barneombodet meiner at det er viktig at skolane har plikt til å jobbe førebyggjande, men er usikker på om formuleringa i lovforslaget § 12-3 andre ledd er klar nok på dette. Barneombodet meiner at det med den foreslåtte ordlyden krevst mykje kunnskap om regelverket for å forstå at regelen dreier seg om førebygging. Barneombodet foreslår at ordet «førebygging» blir føydd til lovteksten.

Fleire høyringsinstansar har teke til orde for å byte ut den foreslåtte ordlyden om at skolen skal jobbe «jamt og trutt» med «systematisk», «kontinuerleg», «jamleg og systematisk» eller liknande. Høgskolen i Volda meiner at «jamt og trutt» er upresist og ikkje bør nyttast i ein lovtekst. Høgskolen meiner at ordvalet ikkje gir eit tydeleg signal om behovet for systematisk arbeid med skolemiljøet, og at ordlyden kan opne for eit meir tilfeldig arbeid frå skolen si side. Forandringsfabrikken har den same oppfatninga og foreslår at ordlyden blir erstatta med «systematisk».

Redd Barna foreslår å leggje til setninga «Rektor har ansvaret for at dette blir gjort» i § 12-3 andre ledd. Redd Barna erfarer at dei skolane der skoleleiinga tek ei aktiv leiarrolle i det systematiske arbeidet for å skape eit trygt skolemiljø og førebyggje mobbing, har eit mykje betre skolemiljø for elevane og betre arbeidsmiljø for lærarane. Også Vestfold og Telemark fylkeskommune meiner at det bør gjerast tydeleg at rektor har ansvaret for oppfylling av plikta.

33.5.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår å vidareføre ein regel om førebyggjande arbeid i den nye opplæringslova.

Departementet har vurdert dei ulike høyringsinnspela om å presisere regelen om førebyggjande arbeid. Slik lovforslaget er utforma i høyringa, er nemninga «førebyggjande arbeid» berre brukt i overskrifta til paragrafen. Dette er til forskjell frå forslaget frå opplæringslovutvalet, som lydde:

Skolen skal førebyggje brot på retten til eit trygt og godt skolemiljø ved å arbeida kontinuerleg for å fremje helsa, trivselen og læringa til elevane.

Departementet meiner at formuleringa i lovforslaget i høyringa inneber ei språkleg forenkling til det betre, og at forslaget frå utvalet ikkje tilfører regelen noko når det gjeld innhald. Av pedagogiske årsaker foreslår departementet at omgrepet førebygging blir brukt i overskrifta til paragrafen.

Departementet er samd i at den foreslåtte ordlyden om at skolen skal arbeide «jamt og trutt» kan verke noko upresis. Departementet foreslår derfor å byte ut «jamt og trutt» med «kontinuerleg», det vil seie ei vidareføring av dagens omgrepsbruk.

Departementet meiner at det ikkje er nødvendig å lovfeste at skolen skal jobbe «systematisk» med skolemiljøet i tillegg til «kontinuerleg». Slik departementet ser det, vil det innebere ei dobbeltregulering med kommunelova § 25-1, som fastslår at kommunane skal ha internkontroll som skal vere systematisk.

Departementet foreslår at å vidareføre at skolen er subjekt i paragrafen. Skolen er ikkje eit eige rettssubjekt, og han kan dermed ikkje ha mynde eller rettsleg ansvar. Skolen kan etter vurderinga til departementet likevel brukast som subjekt i lova for oppgåver som naturleg skjer på skolenivå, sjå nærare punkt 4.5.6 om kven som blir pålagd plikter etter lova. Her er skolen brukt som subjekt fordi det etter vurderinga til departementet ikkje er naturleg å skrive kommunen og fylkeskommunen, då det førebyggjande arbeidet skjer naturleg på skolenivå. Det er like fullt kommunen og fylkeskommunen som er ansvarlege for at det førebyggjande arbeidet blir utført, sjå forslaget til §§ 28-1 og 28-2.

Departementet meiner at rektor ikkje bør påleggjast eit personleg ansvar for å overhalde plikta til førebyggjande arbeid, og viser til drøftinga om dette frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, s. 452:

I dagens § 9 A-3 andre avsnitt står det at rektor er ansvarlig for det forebyggende arbeidet. Utvalget mener kommunen bør være ansvarlig, og at rektor ikke bør ha et personlig ansvar etter loven.

Departementet viser i denne samanhengen til at statlige myndigheter etter dagens regelverk ikke kan gi pålegg direkte til rektor. Statlige myndigheter kan derimot gi pålegg om retting til kommunen.

Kommunen har, som ansvarlig for flere skoler, en mulighet til å overføre positive erfaringer fra én skole til en annen. Samtidig er det klart at det forebyggende arbeidet må skje på den enkelte skole ut fra lokale behov og forutsetninger. Rektor vil, som daglig leder av skolen, ha en framtredende rolle i dette arbeidet. Rektor står ansvarlig overfor kommunen som arbeidsgiver, og har også et profesjonelt ansvar. Men det er kommunen som har det juridiske, økonomiske og administrative ansvaret overfor elevene.

Utvalget foreslår derfor at bestemmelsen om rektors ansvar for det forebyggende arbeidet ikke videreføres i ny opplæringslov.

33.5.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å vidareføre plikta skolen har til å arbeide førebyggjande ved kontinuerleg å arbeide for at alle elevane skal ha eit trygt og godt skolemiljø, sjå forslaget til § 12-3 andre ledd.

33.6 Plikt til å sikre at elevar har eit trygt og godt psykososialt skolemiljø (aktivitetsplikt og dokumentasjonsplikt)

33.6.1 Dagens reglar

Plikta til å sikre at elevar har eit trygt og godt psykososialt skolemiljø, ofte omtalt som aktivitetsplikta, er i dag regulert i § 9 A-4. Aktivitetsplikta blir delt opp i fem delplikter:

• Plikt til å følgje med: Alle som arbeider på skolen, skal følgje med på om elevane har eit trygt og godt skolemiljø, sjå første ledd.

• Plikt til å gripe inn: Alle som arbeider på skolen, har plikt til å gripe inn mot krenkingar dersom det er mogleg, sjå første ledd.

• Plikt til å varsle: Alle som arbeider på skolen, skal varsle rektor dersom dei får mistanke om eller kjennskap til at ein elev ikkje har eit trygt og godt skolemiljø. I alvorlege tilfelle skal rektor varsle skoleeigar, sjå andre ledd.

• Plikt til å undersøkje: Ved mistanke om eller kjennskap til at ein elev ikkje har eit trygt og godt skolemiljø, skal skolen snarast undersøkje saka, sjå tredje ledd.

• Plikt til å setje inn tiltak: Dersom ein elev seier at skolemiljøet ikkje er trygt og godt eller undersøkingar viser det same, har skolen plikt til å sørgje for at eleven får eit trygt og godt skolemiljø så langt det finst eigna tiltak, jf. fjerde ledd. Skolen skal i den samanhengen utarbeide ein skriftleg tiltaksplan, sjå sjette ledd.

Skolen skal også sørgje for at involverte elevar blir høyrde, og leggje vekt på det beste for elevane i arbeidet, sjå femte ledd.

I forlenging av aktivitetsplikta har skolen ei dokumentasjonsplikt. Skolen må dokumentere arbeidet skolen gjer for å oppfylle aktivitetsplikta, sjå sjuande ledd.

En plikt til å søke å hindre trakassering og seksuell trakassering følgjer av likestillings- og diskrimineringslova § 13 sjette ledd. Krenkelsesbegrepet i opplæringslova er imidlertid ikkje begrensa til trakassering og seksuell trakassering.

33.6.2 Høyringsforslaget

Departementet foreslo å vidareføre aktivitetsplikta og dokumentasjonsplikta. Departementet foreslo å presisere

• at skolen skal undersøkje saka før det blir sett inn tiltak, også når ein elev sjølv har sagt frå om at hen ikkje har det trygt og godt

• at val av tiltak skal byggje på ei konkret og fagleg vurdering

• at skolane skal dokumentere i den forma og det omfanget som er nødvendig

Departementet foreslo å ikkje vidareføre

• eigne reglar om høyring av eleven og det beste for eleven i samband med aktivitetsplikta ettersom departementet foreslo generelle reglar om dette

Med dette høyringsforslaget følgde departementet opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 36.

33.6.3 Høyringsinstansanes syn

Generell støtte

Høyringsinstansane støttar heilt eller delvis forslaget om i hovudsak å vidareføre regelen om plikta skolen har til å sikre at elevar har eit trygt og godt psykososialt skolemiljø.

Konkret og fagleg vurdering

Alle dei 16 høyringsinstansane som uttaler seg om forslaget om å presisere i lovteksten at plikta til å setje inn tiltak skal veljast på grunnlag av ei konkret og fagleg vurdering, støttar dette. Barneombodet trekkjer fram at sjølv om det blir stilt krav til ein konkret og fagleg vurdering også i dag, bør det av pedagogiske grunnar komme fram eksplisitt av lova. Utdanningsforbundet trur at forslaget kan bidra til å klargjere at ei plikt til å setje inn tiltak ikkje betyr at opplevinga til eleven automatisk blir lagd til grunn som ei fullstendig beskriving av situasjonen. Vurdering av kva tiltak som bør setjast inn, må etter synet til Utdanningsforbundet komme an på ei undersøking av saka, der opplevinga til eleven står sentralt, men der også alle andre involverte blir høyrde.

Når eleven seier ifrå

Departementet har også fått innspel til forslaget om å presisere i lovteksten at plikta til å innføra tiltak også inkluderer ei plikt til å setje i gang undersøkingar når ein elev seier frå om han eller ho ikkje har det bra. Av dei 15 høyringsinstansane som uttaler seg om forslaget, støttar 14 forslaget heilt eller delvis. Blant høyringsinstansane som støttar forslaget, er Barneombodet, Statsforvaltaren i Innlandet, Statsforvaltaren i Rogaland, ei rekkje kommunar og Foreldrenettverk mot mobbing. Statsforvaltaren i Innlandet trekkjer fram at det er ei god presisering for å unngå misforståingar.

Utdanningsforbundet støttar også forslaget, men forbundet meiner at det må presiserast i lovteksten at undersøkingsplikta også inneber at alle som har fått skuldingar retta mot seg, skal få presentert innhaldet i klaga og få moglegheita til å fortelje kva som har skjedd. Dette gjeld også i saker der ein tilsett er skulda for å krenkje ein elev. Utdanningsforbundet meiner at ei slik presisering kan bidra til å vareta rettstryggleiken og moglegheita til kontradiksjon for dei tilsette på skolen, så vel som retten elevane har til eit trygt og godt psykososialt skolemiljø.

Utdanningsdirektoratet meiner det er unødvendig å presisere at plikta til å innføre tiltak også inkluderer ei plikt til å setje i gang undersøkingar når ein elev seier frå om at han eller ho ikkje har det bra. Å gjenta undersøkingsplikta kan stå fram som ei dobbeltregulering. Utdanningsdirektoratet meiner at dagens lovstruktur gir betre og klarare oversikt. Utdanningsdirektoratet viser til at det er separate ledd for plikta til å melde frå til rektor ved mistanke om eller kjennskap til at elev ikkje har eit trygt og godt skolemiljø (plikta til å melde frå), plikta til å undersøkje når ein elev seier at ho eller han ikkje har det bra (undersøkingsplikta), og plikta til å rette opp i situasjonen med eigna tiltak (tiltaksplikta).

Høyring av eleven og det beste for eleven

12 høyringsinstansar har uttalt seg om forslaget om ikkje å vidareføre eigne reglar om høyring av eleven og det beste for eleven i samband med aktivitetsplikta, ettersom departementet foreslår generelle reglar om dette i §§ 10-1 og 10-2 i lovforslaget. Av desse høyringsinstansane støttar 8 forslaget heilt eller delvis, mellom anna Barneombodet, fleire kommunar og Skolelederforbundet. Statsforvaltaren i Agder, Statsforvaltaren i Troms og Finnmark, Forandringsfabrikken og Redd Barna støttar ikkje forslaget. Redd Barna viser til at i utrygge klassemiljø, der mange elevar opplever krenkingar og mobbing, erfarer mange elevar at dei ikkje blir høyrde.

Dokumentasjonsplikta

Av dei 16 høyringsinstansane som uttaler seg om å vidareføre reglane om dokumentasjonsplikt, støttar alle forslaget heilt eller delvis.

Dei aller fleste høyringsinstansane er positive til den foreslåtte presiseringa om dokumentasjonsplikt, under dette dei kommunane som har uttalt seg om forslaget. Oslo kommune meiner det er positivt at dokumentasjonsplikta blir gjort tydeleg og blir avgrensa til den forma og det omfanget som er nødvendig. Andre høyringsinstansar støttar forslaget, men understrekar at det framleis er behov for rettleiing. Statsforvaltaren i Agder meiner at dokumentasjonsplikta bør eksemplifiserast i forarbeida. Barneombodet støttar forslaget, men understrekar at presiseringa framleis krev mykje skjønn. Barneombodet peikar på at skolen framleis må vurdere kva som er «nødvendig», og at det er behov for god rettleiing om kva som er godt nok, og kva moment som er relevante i vurderinga.

Utdanningsforbundet støttar også den foreslåtte presiseringa. KS har ikkje kommentert særskilt på forslaget, men har uttalt meir generelt at erfaringar frå felles nasjonalt tilsyn med kapittel 9 A i opplæringslova viser at pliktreglane utløyser mykje dokumentasjonsarbeid. KS påpeikar ut frå eit internkontrollperspektiv at det er viktig å vurdere kva krav til dokumentasjon og rapportering ei lovregulering vil innebere.

Statsforvaltaren i Oslo og Viken har forståing for at ordlyden i dagens § 9 A-4 sjuande ledd kan gi inntrykk av at alt skal dokumenterast, og at det kan vere behov for å nyansere dette. Statsforvaltaren er likevel usikker på om den foreslåtte språklege endringa medfører ei tydeleggjering:

For at statsforvalteren skal kunne vurdere om skolen har gjort det som med rimelighet kan forventes av den er det avgjørende at skolen redegjør for og dokumenterer hvordan den har oppfylt aktivitetsplikten. Vår saksbehandling er i stor grad basert på skolens redegjørelse og dokumentasjon i saken. Det er derfor viktig at dokumentasjonen har en form som gjør at den raskt kan hentes ut. Dersom det gis for stort handlingsrom knyttet til hva som skal dokumenteres, vil ikke dette bidra til å tydeliggjøre hva som skal til for å oppfylle dokumentasjonskravet. I tillegg vil det kunne føre til ulike tolkninger blant skolene. Vi har forståelse for at ordlyden i dagens oppll. § 9 A-4 syvende ledd kan gi inntrykk av at alt skal dokumenteres og at det derfor kan være behov for å nyansere dette. Det er likevel uklart for oss om den språklige endringen i ordlyden som er foreslått bidrar til å tydeliggjøre dette.

To høyringsinstansar støttar ikkje forslaget. Foreldreutvalet for grunnopplæringa meiner at formuleringa av omfanget av dokumentasjonsplikta er for vag sett frå eit foreldreperspektiv. Foreldreutvalet ønskjer at dokumentasjonen skal ha ei slik form og eit slikt omfang at eleven og foreldra sjølve kan sjå korleis saka er belyst, og vidare følgje med på kva tiltak skolen set i verk, og korleis dei blir følgde opp. Viken fylkeskommune er også skeptisk til den foreslåtte presiseringa av dokumentasjonsplikta og foreslår at ho ikkje blir teken inn. Fylkeskommunen fryktar at ein regel om at dokumentasjon berre skal lagrast «i den forma og omfang som er nødvendig» kan føre til at viktig informasjon ikkje blir lagra.

33.6.4 Departementets vurdering

33.6.4.1 Aktivitetsplikta

Generelt

Departementet foreslår å vidareføre dagens reglar om aktivitetsplikta med enkelte presiseringar, sjå forslaget til § 12-4. Dagens reglar vart vedtekne etter revisjonen av kapittel 9 A og tok til å gjelde 1. august 2017. I tida etter iverksetjinga er det gjort eit stort implementeringsarbeid i sektoren. Etter synet til departementet bør det vere ein høg terskel for å gjere større endringar i desse reglane. Deloittes evaluering av kapittel 9 A på oppdrag frå Utdanningsdirektoratet frå juni 2019 viser at talet på elevsaker som blir følgde opp systematisk, har auka i etterkant av innføringa av aktivitetsplikta. Evalueringa viser i all hovudsak at skolane tek raskare tak i situasjonar med mistanke om at elevar ikkje har det trygt og godt på skolen, og i mindre grad ser an om situasjonane går over av seg sjølv.

Forslaget inneber at aktivitetsplikta og dei fem delpliktene i denne om å følgje med, gripe inn, varsle, undersøkje og setje inn tiltak, blir vidareførte. Dette inneber at tidlegare forarbeid framleis vil vere relevante for å forstå aktivitetsplikta, jf. Prop. 57 L (2016–2017) Endringar i opplæringslova og friskolelova (skolemiljø).

Departementet har gjort enkelte justeringar i oppbygginga og ordlyden i lovforslaget § 12-4 i forhold til dagens regel i § 9A-4 og dessutan i høyringsforslaget til § 12-4. Mellom anna har departementet foreslått å slå saman høyringsforslagets § 12-4 andre og tredje ledd for å unngå gjentak av dei ulike delpliktene. Desse justeringane er ikkje meinte å innebere ei endring frå dagens rettstilstand.

Departementet vil vise til at det er viktig at retten til eit trygt og godt skolemiljø blir følgd av klare plikter for kommunen og dei som arbeider på skolane, for at retten til eit trygt og godt skolemiljø skal bli reell. Klare plikter er også føresetnad for at kommunen og fylkeskommunen sitt internkontroll- og førebyggjande arbeid i skolemiljøsaker blir så effektivt som mogleg. Dersom kommunen eller fylkeskommunen får tilbakemelding om at dei ikkje har oppfylt pliktene sine i ei konkret sak av statsforvaltaren, må kommunen og fylkeskommunen også sjå på praksisen sin i skolemiljøsaker meir generelt. For nærare om handhevinga til statsforvaltaren av skolemiljøreglane, sjå punkt 33.8 nedanfor.

Plikt til å følgje med

Den første av dei fem delpliktene i aktivitetsplikta er ei plikt for alle som arbeider på skolen, til å følgja med på korleis elevane har det på skolen, under dette korleis elevane har det saman med kvarandre. At dei som arbeider på skolen, følgjer med, er ein nødvendig aktivitet for at dei skal kunne få mistanke om og kjennskap til at ein elev ikkje har eit trygt og godt skolemiljø. Slik mistanke eller kjennskap utløyser igjen andre delplikter. Å vidareføre ei delplikt til å følgje med sikrar at ein skole ikkje kan unnskylde seg med å vise til at skolen ikkje visste kva som gjekk føre seg, eller ikkje hadde mistanke om at ein elev ikkje hadde det trygt og godt på skolen. Jo betre og meir systematisk dei som arbeider på skolen, følgjer med og er årvakne for korleis elevane har det, dess meir sannsynleg er det at utfordringar i skolemiljøet eller vanskane til enkeltelevar blir oppdaga på eit tidleg tidspunkt. Frå forsking veit ein at tidleg innsats og intervensjon ofte er heilt sentralt for å hindre langvarige problem og redusert skadepotensial.

Dei tilsette i skolen har inga plikt til å følgje med på at elevane har det trygt og godt utanfor skoleområdet, til dømes på skolevegen, med mindre skolen har bestemt seg for å plassere tilsette langs skolevegen som eit skolemiljøtiltak. Sjå nedanfor under punktet om plikta til å setje inn tiltak for den nærare vurderinga til departementet om dette.

Plikt til å gripe inn

Den andre av dei fem delpliktene er ei plikt for alle som arbeider på skolen, til å gripe inn dersom ein elev blir utsett for krenkingar. Den typen handlingar det blir sikta til i samband med plikta til å gripe inn, er ikkje det same som handlingar knytte til å setje inn tiltak (sjå nedanfor). Handling gjennom inngrep skjer omgåande og er retta mot å stoppe ein situasjon som går føre seg og er forholdsvis akutt. Ofte vil det handle om å omgåande stanse negativ oppførsel, til dømes ved å bryte opp ein slåstkamp eller stanse anna fysisk krenking, stanse ein utfrysingssituasjon eller stanse og irettesetje elevar som krenkjer andre elevar verbalt. Plikta avgrensar seg til inngrep som er moglege for den tilsette å gjennomføre, både av omsyn til elevane og seg sjølv. Grensa for å gripe inn er at den tilsette ikkje skal stå i fare for å skade seg sjølv eller krenkje elevar for å få stanse situasjonen. Nødrett og nødverje kan likevel unntaksvis gi grunnlag for å overskride også denne grensa ved at i nødverje- og nødrettsituasjonar kan det vere tillate å gjere noko som elles er ulovleg.

Plikt til å melde frå

Den tredje av dei fem delpliktene er ei plikt for alle som arbeider på skolen, til å melde frå til rektor ved mistanke om eller kjennskap til at ein elev ikkje har eit trygt og godt skolemiljø. Departementet foreslår å vidareføre plikta, men å erstatte dagens omgrep «varsle» med «melde». I reglane om barnehagemiljø i barnehagelova blir omgrepet å melde frå brukt i staden for å varsle, for å unngå forveksling med varslingsinstituttet etter arbeidsmiljølova. Departementet foreslår ei tilsvarande endring i kapittelet om skolemiljøet til elevane i forslaget til ny opplæringslov. Endringa er berre av språkleg karakterar og medfører inga endring i rettstilstanden. Departementet understrekar at plikta til å melde frå i skolemiljøsaker ikkje må forvekslast med meldeplikta ein har til barnevernet, sjå lovforslaget § 24-3 og barnevernslova § 13-2. Departementet foreslår å vidareføre at all mistanke om eller kjennskap til at ein elev ikkje har eit trygt og godt skolemiljø, skal meldast til rektor. Det same gjeld dersom eleven sjølv fortel at skolemiljøet ikkje er trygt og godt. Gjennom ein slik regel blir grunnlaget lagt for at rektor får ei overordna og fullstendig oversikt over korleis elevane på skolen har det. Rektor vil dermed ha eit godt utgangspunkt for å følgje opp enkeltsaker og samtidig få viktig informasjon til det systematiske arbeidet til skolen med å sikre eit trygt og godt skolemiljø. Rektor kan gjennom delegering fastsetje at ein annan person på skolen skal ta imot meldingane. Rektor er i tilfelle likevel ansvarleg for at meldingane blir handterte på ein forsvarleg måte. Delegeringa må vareta formålet om å gi ei overordna og fullstendig oversikt og dessutan at informasjonen blir brukt både til oppfølging av enkeltsaker og inn i det systematiske arbeidet.

Departementet vil understreke at terskelen til den tilsette for kva som skaper «mistanke om» eller «kjennskap til» at ein elev ikkje har eit trygt og godt skolemiljø, skal vere låg. At ein elev verbalt seier frå at han eller ho ikkje opplever at det er trygt og godt på skolen, oppfyller kravet til at den tilsette har «kjennskap». Ein kan likevel ikkje forventa at elevane bruker ordlyden i lova eller omgrepa til vaksne. Det er ansvaret til skolen å fange opp at eleven seier frå om at skolemiljøet ikkje er trygt og godt. Mistanke om at ein elev ikkje har det trygt og godt på skolen, kan basere seg på observasjonar av elevane, tilbakemelding i undersøkingar eller kartleggingar, beskjedar frå foreldre eller medelevar, aktivitet i sosiale medium osv. som vekkjer ein mistanke. Dei tilsette må vere klar over at barn og unge viser utryggleiken sin, frustrasjon, mistrivsel o.l. på ulike måtar og med ulike uttrykksformer. Både utettervend og innettervend, aggressiv eller passiv, grenselaus eller avvisande og isolerande veremåte kan vere signal som tilseier at situasjonen til eleven skal undersøkjast nærare. Det kan også vere endringar i det sosiale samspelet mellom elevane eller i klassemiljøet som gir mistanke om eller kjennskap til at skolemiljøet ikkje er trygt og godt.

Departementet ser det slik at det framleis ikkje er tenleg å regulere i lova kor raskt det skal meldast frå. All mistanke om og kjennskap til at ein elev ikkje har eit trygt og godt skolemiljø, skal meldast frå om, men tidspunktet for melding må mellom anna stå i forhold til alvoret i saka. Vurderinga av kor raskt meldinga til rektor skal skje, må gjerast frå sak til sak og mellom anna ta omsyn til formålet med regelen og at skolemiljøsaker er tidssensitive. Dette inneber på den eine sida at det vil vere nokre tilfelle der det er nødvendig å melde frå til rektor straks, medan det i andre tilfelle kan vere forsvarleg å venta noko lenger, til dømes til slutten av skoledagen eller til vekefaste oppsummeringar eller liknande. Departementet føreset at leiinga og dei tilsette på kvar enkelt skole vil finne fram til gode løysingar for korleis meldingar skal skje, og korleis informasjonen i meldingane skal varetakast. Dette handlar til dømes om å ha klare interne retningslinjer for kva saker som skal meldast frå om straks, og kva for nokre andre intervall eller tidspunkt skolen skal operere med. Å utarbeide og gjennomføre rutinar for melding er ein del av det kontinuerlege arbeidet til skolen med skolemiljøet etter forslaget til § 12-3 andre ledd og er også eit viktig element i internkontrollen til kommunen etter kommunelova § 25-1.

Departementet vidarefører også at rektor skal melde frå til kommunen eller fylkeskommunen i alvorlege tilfelle. Formålet med meldinga er å gjere kommunen eller fylkeskommunen kjend med saka slik at dei kan involvere seg i korleis ho skal løysast. Døme på kva som blir rekna som alvorleg, er saker der krenkingane er særleg valdelege eller på andre måtar svært integritetskrenkjande, når fleire elevar alvorleg har krenkt ein enkeltelev, eller der leiinga i skolen over noko tid ikkje har greidd å løyse ei sak. Også digital mobbing på tvers av skolar eller grove truslar via til dømes sosiale medium bør meldast frå om til skoleeigar. Kommunen og fylkeskommunen kan fastsetje eigne rutinar for når skolane skal melde frå til skoleeigarnivået. I slike rutinar kan det fastsetjast ein lågare terskel for melding enn lova krev.

Plikt til å undersøkje

Den fjerde av dei fem delpliktene er plikta til å undersøkje. Alle mistankar om eller kjennskap til at ein elev ikkje har eit trygt og godt skolemiljø, skal undersøkjast snarast. Det same gjeld dersom ein elev sjølv seier frå at det ikkje kjennest trygt og godt ut på skolen. Undersøkingsplikta korresponderer med retten eleven har til eit trygt og godt psykososialt skolemiljø, jf. forslaget til § 12-2, og femnar derfor meir enn tilfelle der ein tilsett mistenkjer eller veit at eleven har vorte utsett for krenkingar. Retten til eit trygt og godt psykososialt skolemiljø er vidare enn fridom frå krenkingar og blir dessutan ikkje avgrensa av årsaka til at eleven ikkje opplever å ha det trygt og godt. På same vis som i samband med plikta til å melde frå skal det vere ein låg terskel for kva som skaper mistanke om eller kjennskap til at ein elev ikkje har eit trygt og godt skolemiljø, og dermed utløyser plikta til nærare undersøkingar.

Når undersøkingsplikta blir utløyst, skal skolen snarast gjennomføre nødvendige undersøkingar. Det vil seie å innhente nok informasjon til å avdekkje kva som har skjedd, og om ein eller fleire elevar opplever at skolemiljøet ikkje er trygt og godt. Departementet påpeikar at undersøkingsplikta handlar om å undersøkje kva som ligg bak opplevinga til elevane. Undersøkingane må ha som formål å få fram fakta om ein situasjon, bakgrunnen for opplevinga til elevane og kva forhold i omgivnadene til elevane som påverkar korleis dei opplever skolemiljøet.

Dersom ein elev fortel at eleven har vorte krenkt av ein annan elev eller ein som arbeider på skolen, må den som blir skulda for å ha krenkt eleven, også kunne få komme med sitt syn på saka. At det i denne samanhengen må innhentast informasjon og synspunkt frå fleire enn eleven sjølv, følgjer også av at krenkingsomgrepet er objektivt.

Departementet har vurdert forslaget frå Utdanningsforbundet om å presisere i lovteksten at undersøkingsplikta inneber at alle som har fått skuldingar retta mot seg, skal få presentert innhaldet i klaga og få moglegheita til å fortelje kva som har skjedd, også i saker der ein tilsett er blir skulda for å krenkje ein elev.

Departementet viser til at det skal gjennomførast ei objektiv heilskapsvurdering av om ein elev har vorte krenkt. Det inneber at ein ikkje kan byggje utelukkande på den subjektive forståinga eleven har av situasjonen. Som nemnt over må synspunkta til den som blir skulda for å ha krenkt ein elev, anten det er ein elev eller lærer, også takast i betraktning. Departementet meiner derfor at dagens lov og lovforslaget varetek rettstryggleiken til lærarar og andre elevar. Departementet ser at ei nærare regulering av kva undersøkingane skal bestå i, kan ha ein pedagogisk effekt, men meiner likevel at det ikkje bør givast meir detaljerte reglar om dette fordi krenkingsomgrepet er objektivt og det derfor ikkje kan vere tvil om at synspunkta til den som blir skulda for å ha krenkt ein elev, må takast i betraktning. Vidare legg departementet vekt på at undersøkingsplikta gjeld i alle tilfelle der det ligg føre mistanke om at ein elev ikkje har eit trygt og godt skolemiljø generelt, og derfor i langt fleire saker enn dei tilfella der ein elev ikkje har eit trygt og skolemiljø som følgje av ei krenking. Departementet meiner at forslaget frå Utdanningsforbundet til presisering kan føre til at det blir gitt inntrykk av at undersøkingsplikta er avgrensa til å undersøkje krenkingar, noko som ikkje er tilfellet. Departementet foreslår derfor ikkje å ta inn forslaget til presisering i lovteksten.

Når undersøkinga viser at det er elevar som ikkje har eit trygt og godt skolemiljø, eller i saker der elevane sjølve har sagt frå, må informasjonen i neste omgang brukast til å vurdere kva tiltak som skal setjast inn, sjå nedanfor. Dersom ein elev ikkje har eit trygt og godt skolemiljø, skal tiltak setjast inn sjølv om ein ikkje finn konkrete krenkingar gjennom undersøkingane. Ei undersøking kan også handle om å avklare og opplyse forhold tilbake i tid eller forhold utanfor skoletida og skoleområdet, dersom slike forhold påverkar kvardagen for elevane på skolen.

Departementet foreslår å endre ordlyden slik at det betre kjem fram at skolen skal undersøkje saka før skolen set inn tiltak også i saker der ein elev sjølv seier frå om at eleven ikkje har det trygt og godt. I dagens § 9A-4 tredje ledd heiter det at «[v]ed mistanke om eller kjennskap til at ein elev ikkje har eit trygt og godt skolemiljø, skal skolen snarast undersøkje saka». I lovforslaget til § 12-4 har departementet valt å ikkje knyte undersøkingsplikta eller tiltaksplikta spesifikt til mistanke eller kjennskap, men i staden generelt regulere at «[s]kolen skal snarast undersøkje saka og retta opp situasjonen med eigna tiltak». Etter synet til departementet er det klarare etter den foreslåtte ordlyden at undersøkingsplikta også gjeld når ein elev sjølv fortel at han eller ho ikkje har det trygt og godt. Også her er det lagt til grunn at det gjeld eit slikt krav i dag, då det er nødvendig å undersøkje saka for å kunne setje inn eigna tiltak. Departementet meiner at endringa er eigna til å gjere det endå klarare for alle at det kan ventast av skolen at han undersøkjer saka uavhengig av korleis saka blir kjend, eller korleis skolen har fått mistanke om at ein elev ikkje har det trygt og godt.

Departementet reknar den nemnde justeringa som å svare ut innspelet frå Utdanningsdirektoratet om at undersøkingsplikta blir gjenteken to gonger i høyringsforslaget til § 12-4, ettersom undersøkingsplikta no berre blir nemnd éin gong i paragrafen. Endringa er ikkje meint å innebere ei realitetsendring.

Plikt til å setje inn tiltak

Den femte av dei fem delpliktene er plikta til å setje inn tiltak. Skolen har plikt til å setje inn tiltak som er eigna til å sørgje for at eleven får eit trygt og godt skolemiljø. For å sikre kvar enkelt elev dei beste føresetnadene for å trivast og lære på skolen, må det ikkje vere tvil om eleven skal få hjelp når eleven ikkje har det trygt og godt. Skolen skal følgje opp alle elevane sine og alltid anerkjenne opplevinga deira av sitt eige skolemiljø. Skolen skal aldri avvise eller underkjenne opplevinga ein elev har av utryggleik eller mistrivsel på skolen. Å erkjenne opplevinga til eleven og setje inn tiltak for å bøte på problemet er i samsvar med god pedagogisk praksis og viktig både for enkelteleven, men også skolemiljøet samla sett. Departementet legg dessutan vekt på at regelverket framleis må gi skolen tydelege insentiv til å handle overfor alle elevar som opplever at skolemiljøet ikkje er trygt og godt, uansett årsak. Slik blir det lagt til rette for at retten eleven har etter forslaget til § 12-2, faktisk blir realisert.

Tiltaket til skolen må tilpassast den konkrete saka, mellom anna årsaka til problemet, og val av tiltak må byggje på konkrete og faglege skjønnsvurderingar. I høyringa foreslo departementet å presisere i lovteksten at val av tiltak skal byggje på konkrete og faglege skjønnsvurderingar. Alle høyringsinstansane som uttaler seg om forslaget, støttar dette. At det gjeld eit slikt krav, er også lagt til grunn etter dagens regelverk, jf. Prop. 57 L (2016–2017) Endringer i opplæringslova og friskolelova (skolemiljø), punkt 5.5.2.5. Departementet meiner kravet er sentralt for at tiltaka som blir sette inn, skal lykkast. Departementet meiner likevel at kravet ikkje bør presiserast direkte i lova, fordi departementet meiner at dette kravet kan utleiast direkte frå ordlyden «eigna tiltak». Dagens reglar om krav til konkrete og faglege vurderingar blir dermed uansett vidareført (sjå også merknaden til forslaget til § 12-4 andre ledd).

At tiltak skal baserast på faglege vurderingar, føreset at dei tilsette har oppdatert og tilstrekkeleg kompetanse om skolemiljø og arbeid mot mobbing og andre krenkingar. Godt fagleg skjønn baserer seg på kunnskap, prinsipp og verdiar som er utvikla og anerkjende av kompetente fagmiljø. I samband med dette er det viktig for departementet å understreke ansvaret kommunen og fylkeskommunen har for å sørgje for at dei tilsette i skolen har nødvendig kunnskap om kva tiltak som ut frå faglege vurderingar blir rekna som eigna for ulike situasjonar og tilfelle, jf. forslaget til § 17-1.

Ofte vil det vere behov for fleire tiltak i samanheng for at tiltaka i sum skal vere eigna til å løyse problemet. Departementet påpeikar dessutan at tiltak ikkje treng å rette seg mot utvalde enkeltelevar, men kan rette seg mot eit større eller mindre problem eller ei miljøutfordring på skolen.

Plikta skolen har til å setje inn tiltak, gjeld uavhengig av kva som er årsaka til at eleven ikkje opplever å ha eit trygt og godt skolemiljø, og uavhengig av om det har funnest stad ei krenking eller ikkje. Skolen skal setje inn tiltak også dersom mobbing eller hendingar på fritida gjer at ein elev ikkje har det trygt og godt på skolen. Departementet vil likevel understreke at skolen ikkje har ansvar for å løyse problem og utfordrande situasjonar på fritida og i heimesituasjonen til eleven. Skolen skal derimot gjere det som er mogleg, med dei tiltaka som er tilgjengelege for skolen, for å hjelpe eleven på skolen. Dette gjeld til dømes i samband med digital mobbing som ofte skjer på fritida, men der utryggleiken følgjer med eleven når han eller ho er på skolen. Eigna tiltak i slike samanhengar kan vere å drive opplæring i nettvett og personvern, eller å sørgje for at bestemte elevar ikkje har kontakt på skolen. I nokre tilfelle vil eit eigna tiltak vere å involvere andre kommunale instansar, til dømes helsetenesta, barneverntenesta eller det ambulerande teamet i kommunen, i tillegg til dei tiltaka skolen set inn på arenaen sin. Skolen skal altså setje inn dei eigna tiltaka som finst, og som er tilgjengelege for skolen, som kan sørgje for at eleven får eit trygt og godt skolemiljø. Skolen må aktivt søkje etter moglege og eigna tiltak. I mange tilfelle vil tiltak retta mot skolesituasjonen ha effekt også på forhold utanfor skolen. I andre tilfelle eller i tillegg kan det vere nødvendig å opprette kontakt med andre instansar som kan bidra.

Skolevegen er i ei særstilling samanlikna med andre arenaer utanfor skolen fordi skolevegen er så nært knytt til skolegangen. Rett og plikt til opplæring gjer at elevane må komme seg til og frå skolen, og dette skil skolevegen frå mellom anna heimen og fritida. At tiltaksplikta gjeld uavhengig av årsaka til at ein elev ikkje har eit trygt og godt skolemiljø, betyr at også forhold på skolevegen til ein elev kan utløyse tiltak. Eigna tiltak i denne samanhengen kan vere samtalar med elevar og foreldre, oppmodingar om å etablere følgjegrupper e.l. På grunn av særstillinga til skolevegen og nære tilknyting til skolegangen må skolen dessutan i større grad også kunne forventast å setje inn tiltak på sjølve skolevegen, til dømes tilsyn på bestemte plassar. Departementet viser også til at skolereglane i skolen kan gjelde på skolevegen. Dette betyr likevel ikkje at dei som arbeider på skolen, har plikt til å følgje med på kva som skjer på skolevegen, med mindre dei er utplasserte på skolevegen som eit tiltak, sjå punktet over om plikt til å følgje med.

At plikta til å setje inn tiltak blir utløyst av at ein elev ikkje har eit trygt og godt skolemiljø, inneber at plikta gjeld så lenge ein elev ikkje opplever at skolemiljøet er trygt og godt, og det finst eigna tiltak som kan setjast inn. Ein praktisk konsekvens av dette er at skolen stadig må evaluere tiltaka som er sette inn. Dersom tiltaka ikkje har oppnådd formålet, må skolen halde fram med arbeidet og vurdere om tiltaksperioden skal forlengjast, eller om det skal setjast inn fleire eller andre tiltak. For å nå formålet om reelt sett å sikre retten til elevane, inneber plikta til å setje inn tiltak derfor også plikt til å følgje opp tiltaka, evaluere verknaden og eventuelt leggje til eller endre tiltak dersom det er nødvendig.

Plikta til å setje inn tiltak gjeld i alle tilfelle der eleven ikkje har eit trygt og godt skolemiljø, anten det kjem av mistanke eller kjennskap frå skolen si side om at ein elev ikkje har eit trygt og godt skolemiljø, eller ein elev eller foreldra sjølve opplyser om det. Departementet understrekar at det ikkje skal stillast strenge krav til når ein elev skal reknast for å ha sagt frå om at skolemiljøet ikkje eit er trygt og godt i denne samanhengen, og viser til vurderinga om dette i relasjon til plikta til å melde frå ovanfor. Plikta til å setje inn tiltak skal også utløysast av at undersøkingar skolen har utført på eige initiativ, viser at ein eller fleire elevar ikkje har eit trygt og godt skolemiljø.

Det beste for eleven og rett til å bli høyrd

Departementet understrekar viktigheita av aktivt å finne ut kva eleven meiner, og å høyre eleven, sjå forslaget til § 10-2. Samtidig ligg det til den faglege vurderinga til skolen å ta stilling til om det er nødvendig med tiltak også når eleven er motvillig. Tiltaksplikta til skolen går lenger enn å ta tak i situasjonar der elevane positivt seier frå og ber om hjelp. Departementet viser i denne samanhengen også til at skolen er forplikta til å ta omsyn til det beste for eleven, sjå lovforslaget til § 10-1. Kva som er til det beste for eleven, må vurderast konkret, og det kan bety at skolen i nokre tilfelle skal setje inn tiltak sjølv om eleven ikkje ønskjer det. Det kan også tilseie at det skal setjast inn andre tiltak enn eleven sjølv ønskjer.

Fordi departementet innfører generelle reglar om det beste for eleven og retten eleven har til å bli høyrd, i §§ 10-1 og 10-2 i lovforslaget, foreslår departementet å ikkje vidareføre reglane om dette i dagens § 9 A-4 femte ledd i § 12-4 i lovforslaget. Departementet viser til at ei vidareføring ville innebere ei dobbeltregulering som etter retningslinjene for regelstyring skal unngåast, sjå punkt 4.5.7.

Forholdet til forvaltningslova

Departementet legg til grunn at tiltak sette i verk etter aktivitetsplikta i § 12-4 i lovforslaget, som i dag, ikkje inneber enkeltvedtak. Departementet viser til at aktivitetsplikta vart innført delvis for at ressursane i skolen skulle nyttast til å sørgje for handlingar som hjelper elevane, framfor forvaltningsrettslege form- og prosesskrav. I Deloittes evaluering av opplæringslova kapittel 9 A vart det konkludert med at det vart utarbeidd langt fleire aktivitetsplanar etter revisjonen av kapittel 9 A i 2017 enn enkeltvedtak før revisjonen. Etter synet til departementet taler dette for at omlegginga til ei aktivitetsplikt har vore vellykka, og ein indikasjon på at skolen opptrer meir handlingsretta i skolemiljøsaker enn før.

Departementet legg vidare vekt på at enkeltvedtaket ikkje er særleg barne- eller familievennleg. Enkeltvedtaket er gjerne i eit språk og ei form som passar dårleg i mellommenneskelege relasjonar og især i saker om krenkingar og skolemiljø.

Rettstryggleiken som eit enkeltvedtak gir, er slik departementet ser det, vareteken gjennom reglane som blir foreslått vidareført i lovforslaget kapittel 12 om skolemiljø. Departementet meiner at signalet til barn og foreldre om at saka blir teken seriøst, og at skolen forpliktar seg til å setje inn tiltak, blir vidareført gjennom krava til dokumentasjon. Dokumentasjonskrava vil også gi moglegheiter til å etterprøve og gi dokumentasjon til nytte for både skolen og statsforvaltaren gjennom handhevingsordninga. Sjå meir om dokumentasjonskrav i nedanfor. Departementet foreslår også å vidareføre at elevane kan få saka overprøvd gjennom handhevingsordninga til statsforvaltarane, sjå punkt 33.8 nedanfor, som varetek behov elevar og foreldre har for overprøving i skolemiljøsaker. Departementet vurderer handhevingsordninga som meir effektiv enn det ordinære klagesystemet i forvaltningslova, som ville ha vore gjeldande dersom skolen skulle ha vedtaksplikt i skolemiljøsakene.

Departementet understrekar at aktivitetsplikta i forslaget til § 12-4 ikkje i seg sjølv heimlar tiltak retta mot elevar som avgrensar rettane til nokon eller pålegg nye plikter, slik heller ikkje dagens § 9 A-4 gjer det. Det følgjer av legalitetsprinsippet at slike tiltak krev særskild heimel i lov. Det kan vere nokre tiltak som blir vedtekne som tiltak i medhald av lovforslaget § 12-4, etter karakteren sin er å rekne som enkeltvedtak etter forvaltningslova § 2 første ledd bokstav a og b, og som derfor må gjerast i samsvar med saksbehandlingsreglane i forvaltningslova for enkeltvedtak. Døme på dette er bortvising, dersom det er snakk om bortvising over éin dag, eller dersom bortvisinga er planlagd, sjå merknadene til § 13-1 i forslaget og 34.3.4.3, og pålagt skolebyte, sjå forslaget § 13-2 og 34.4.4.2. I begge desse tilfella grip skolen inn i retten eleven har etter lova til høvesvis å få opplæring eller til å gå på nærskolen.

Departementet legg likevel til grunn at dei aller fleste tiltaka som blir sette inn i ei sak om skolemiljøet til elevar, ikkje krev ein eigen lovheimel eller å vere i form av enkeltvedtak. Dei fleste skolemiljøtiltak vil slik departementet ser det, kunne gjennomførast på grunnlag av eit anna rettsgrunnlag, mellom anna organisasjonsfridom (retten skolen har til å organisere verksemda si, både innanfor undervisningssituasjonen, men også den friare tida til elevane som friminutt og fritimar) og plikta skolen har til å tilby opplæring, eigarskapen skolen har til lokale, inventar og utstyr, samtykke frå eller avtale med elevar eller foreldre.

Departementet har også vurdert om andre tiltak som etter omstenda kan vere av meir belastande karakter for dei elevane det gjeld, som ei avgjerd om skjermingstiltak eller klassebyte, likevel må reknast som enkeltvedtak.

I ei sak om skolemiljø kan tiltak som «frimerke», «fotfølging» eller andre former for skjerming vere aktuelle å vurdere for å verne elevar frå vanskelege situasjonar. Tiltaka kan vere knytte til eleven som opplever at det ikkje er trygt og godt på skolen, til dømes ved at han eller ho har ein dedikert vaksenperson nær seg i friminutta eller skal opphalde seg på bestemte stader i friminutt og fritimar. Andre gonger, og kanskje meir praktisk, vil tiltaka knyte seg til elevar som skaper utryggleik hos ein eller fleire medelevar. Departementet går ut frå at skolen i kraft av eigarrådveldet sitt over skolebygning og dei andre areala til skolen kan avgrensa retten elevar har til å opphalde seg på bestemte område, eller påby elevar å opphalde seg ein bestemt stad. Dette gjeld både i undervisningstida og i friminutt etc. Departementet legg vidare til grunn at skolen i kraft av organisasjonsfridommen sin kan vedta at ulike elevar og elevgrupper skal ha friminutt på ulik tid. Det er ikkje rettsleg grunnlag i forslaget til ny opplæringslov (eller i dagens lov) for tiltak som inneber tvang, isolasjon, fysisk kontakt (halde fast i handa, trekkje etter armen o.l.) eller andre tiltak som verkar direkte rørslehindrande. Skjermingstiltaka kan derfor ikkje gjennomførast ved bruk av makt eller tvang. Føresett at den kroppslege integriteten til elevane ikkje blir krenkt, vil skolen også kunne bestemme at tilsette ved skolen skal vere i nærleiken av bestemte elevar både i undervisningstida og i friminutt osv. Dette kan skolen gjere i kraft av organisasjonsfridommen sin. Til saman gir dette skolen ein relativt brei tilgang til å gjennomføre tiltak som inneber ulik grad av skjerming i tid og rom. Slike tiltak vil ikkje reknast som enkeltvedtak. Departementet meiner at det rettslege grunnlaget for slike tiltak vil vere eigarrådveldet og organisasjonsfridommen til skolen. Tiltaka krev dermed ikkje særskild lovheimel.

Avgjerda til skolen om klassebyte vil slik departementet ser det, heller ikkje gripe inn i retten eller plikta til ein elev fordi ein elev ikkje har rett til å gå i ein bestemt klasse eller basisgruppe. Eit slik tiltak vil derfor, slik departementet ser det, ikkje vere eit enkeltvedtak. Departementet understrekar likevel at i samband med slike tiltak, som med andre tiltak, skal omsynet til det beste for elevane vere eit grunnleggjande omsyn i vurderinga, og skolen skal sørgje for at involverte elevar blir høyrde, sjå §§ 10-1 og 10-2 i lovforslaget.

Departementet forstår at skjermingstiltak og ei avgjerd om klassebyte kan gå på tvers av det elevane sjølve ønskjer seg. Det skal ikkje underkjennast at eit klassebyte undervegs i året kan opplevast svært belastande for eleven som blir flytta. Alle elevar har rett til eit trygt og godt skolemiljø. I den grad ein elev som blir omfatta av ei avgjerd om klassebyte eller skjerming, meiner at tiltaket utgjer eit brot på retten til eit trygt og godt skolemiljø, kan eleven eller foreldra til eleven melde saka til statsforvaltaren, dersom dei meiner skolen ikkje har oppfylt si aktivitetsplikt i samband med dette. Departementet meiner at det ikkje er grunn til å skilje mellom årsakene til at eleven ikkje lenger har fått eit trygt og godt skolemiljø. Departementet meiner at skolemiljøsaker som kjem som følgje av tiltak som skolen har sett inn, må løysast på same måten som andre saker om brot på retten til eit trygt og godt skolemiljø, det vil seie gjennom aktivitetsplikta og handhevingsordninga.

Departementet viser elles til tolkingsfråsegna si av 28. april 2018, som er tilgjengeleg på nettsidene til Utdanningsdirektoratet.

33.6.4.2 Dokumentasjonskrav

Skriftleg tiltaksplan (aktivitetsplan)

Departementet foreslår å vidareføre at skolen skal utarbeide ein skriftleg plan for tiltaka i ei sak (aktivitetsplan).

Departementet foreslår også å vidareføre at skolen er pliktsubjekt i den samanhengen. Skolen er ikkje eit eige rettssubjekt, og skolen kan dermed ikkje ha mynde eller rettsleg ansvar. Skolen kan slik departementet vurderer det, likevel brukast som pliktsubjekt i lova for oppgåver som naturleg skjer på skolenivå, sjå nærare punkt 4.5.6 om kven som blir pålagt plikter etter lova. Her er skolen brukt som pliktsubjekt fordi det etter vurderinga til departementet ikkje er naturleg å skrive kommunen og fylkeskommunen, ettersom utarbeidinga av tiltaksplanen naturleg skjer på skolenivå. Det er like fullt kommunen og fylkeskommunen som er ansvarlege, jf. forslaga til §§ 28-1 og 28-2.

At det i ei sak finst dokumentasjon på korleis skolen vil ta tak i ei sak, er i tråd med kva som er ein tenleg måte å arbeide på, og kva som er fagleg forsvarleg praksis på ein skole. Det er viktig for familiane som står i ei sak, at det finst eit papir på at skolen tek tak i saka deira og forpliktar seg til å hjelpe eleven. Denne typen dokumentasjon er viktig både av omsyn til effektive arbeidsprosessar, av mellommenneskelege årsaker og av omsyn til overprøvinga statsforvaltaren skal utføre. Utan dokumentasjon som formidlar intensjonen til skolen og avgjerder i enkeltsaker, kan gjennomføringa til skolen bli mindre effektiv, og det kan skje at elevar og foreldre melder saka til statsforvaltaren der det er unødvendig. Manglande dokumentasjon vil dessutan kunne forseinke saksbehandlinga til statsforvaltaren.

Departementet foreslår å vidareføre dagens reglar om kva tiltaksplanen skal innehalde. Dokumentasjonen må for å oppfylle formålet sitt som eit minimum beskrive

• a. kva problem tiltaka skal løyse

• b. kva tiltak skolen har planlagt

• c. når tiltaka skal gjennomførast

• d. kven som er ansvarleg for gjennomføringa av tiltaka

• e. når tiltaka skal evaluerast

Desse punkta utgjer etter synet til departementet det som minimum må til for å dokumentere planane til skolen for korleis ei bestemt sak skal handterast, og for sikre ei effektiv gjennomføring av tiltaka. Innhaldet kan også tryggje elevane og foreldra om at skolen tek tak i saka. Det blir ikkje stilt formkrav til planen utover at han skal vere skriftleg. Departementet har vidare lagt vekt på at det skal vere lett å forstå og praktisere kravet.

Departementet vil påpeike at omfanget av opplysningar under kvart av punkta a til e må tilpassast den enkelte saka. I ei sak der tiltak tidleg blir sette inn og tiltaket er enkelt og lite, kan planen vere kort og meir skjematisk, enn i ei sak der det er eit meir komplekst saksforhold, og der tiltaka er samansette og mange. Ein aktivitetsplan treng dessutan ikkje å knyte seg til éin bestemt elev, men kan ta for seg ein situasjon eller ei utfordring som omfattar fleire.

Planen skal ikkje reknast som eit enkeltvedtak etter forvaltningslova. Skolane er derfor ikkje forplikta til å følgje reglane i forvaltningslova om form og prosess for enkeltvedtak når dei lagar ein aktivitetsplan. Som nemnt over meiner departementet at enkeltvedtaksforma verken blir rekna som ei nødvendig eller effektiv dokumentasjonsform i skolemiljøsaker. I staden meiner departementet at det mest tenlege er å stille krav til når eit dokumentasjonskrav blir utløyst, og til eit minimum av innhald. Departementet understrekar at omsynet til det beste for elevane skal vere eit grunnleggjande omsyn i utarbeidinga av planen, og skolen skal sørgje for at involverte elevar blir høyrde, sjå forslaga til §§ 10-1 og 10-2.

Dokumentasjon på korleis skolen gjennomfører planen, under dette utfallet av evalueringar og oppfølging, vil vere omfatta av dokumentasjonen som krevst etter det meir overordna dokumentasjonsplikta som beskriven nedanfor.

Dokumentasjonsplikta

Departementet meiner at det for å sikre rettstryggleiken til elevane framleis er behov for ei særskild og meir konkret plikt til å dokumentere i skolemiljøsaker enn det som følgjer av regelen om internkontroll i kommunelova § 25-1. At kravet rettar seg mot det arbeidet skolen faktisk gjer for å oppfylle aktivitetsplikta, og ikkje rutinar eller planar for korleis kravet skal oppfyllast, skil dette dokumentasjonskravet frå dei krava som blir knytte til moglegheitene for å etterprøve kravet om internkontroll.

Departementet foreslår derfor å vidareføre den overordna dokumentasjonsplikta, som pålegg skolane å dokumentere arbeid som er gjort for å oppfylle aktivitetsplikta i enkeltsaker. Departementet meiner at det bør stillast krav om at kvar enkelt skole skal sørgje for at det skjer ein forsvarleg og tenleg dokumentasjon av arbeidet til skolen i samband med dette. Dette gjeld det arbeidet som blir gjort for å sikre at krava til å følgje med, gripe inn, varsle, undersøkje og setje inn tiltak blir oppfylte. Når det gjeld plikta til å følgje med, vil dokumentasjonen i stor grad vere knytt til aktivitetar som omfattar fleire elevar, grupper eller heile skolen. I samband med resten av delpliktene vil det dreie seg om kva skolen gjer i enkeltsaker. Departementet påpeikar at enkeltsaker ikkje treng å handle om éin enkelt elev, men kan vere ein situasjon eller ei utfordring som omfattar fleire elevar eller ein klasse, gruppe, trinn osv.

Departementet meiner at dokumentasjonskravet framleis bør utløysast samtidig som skolen har plikt til å setje inn tiltak. Dette vil i praksis vere når skolen kjenner til at ein elev ikkje har det trygt og godt, anten etter undersøkingar på eige initiativ eller etter at ein elev sjølv seier frå. Dette innslagspunktet for plikta til å dokumentere korleis skolen vil handtere saka, samsvarer etter synet til departementet godt med det som også er eit naturleg tidspunkt for å diskutere saka med involverte elevar og foreldre. Dokumentasjonen vil også markere ein intensjon om å gjennomføre visse tiltak. Oppfyllinga til skolen av dei andre delpliktene skal også dokumenterast.

Kunnskapsgrunnlaget viser at plikta til å dokumentere kva som er gjort for å sikre at elevar har eit trygt og godt psykososialt skolemiljø, har ført til auka ressursbruk, og at skolane opplever at det er uklart kva som skal til for å oppfylle dokumentasjonskravet. Opplæringslovutvalet foreslo å presisere at skolen skal dokumentere kva som blir gjort for å oppfylle aktivitetsplikta, i den forma og det omfanget som er nødvendig. Departementet meiner at denne presiseringa vil bidra til å gjere tydeleg at skolane har eit handlingsrom med omsyn til kor mykje som blir dokumentert. Presiseringa gir opp at kommunen og fylkeskommunen må vurdere kva som er nødvendig å dokumentere, og at kommunen og fylkeskommunen ikkje treng å dokumentere i større omfang enn det som er nødvendig. Departementet foreslår derfor at det skal presiserast i lova at skolen skal dokumentere i den forma og det omfanget som er nødvendig. Departementet viser vidare til at dei aller fleste høyringsinstansane er positive til den foreslåtte presiseringa om dokumentasjonsplikt.

Fleire høyringsinstansar meiner at det er behov for betre rettleiing om innhaldet i dokumentasjonskravet. Dokumentasjonskravet inneber at det vil vere naturleg å samanfatte ein korrespondanse, ein samtale eller eit møte med elevar og foreldre og dessutan vurderingane til skolen og vidare planar for saka.

Kor mykje det er nødvendig å dokumentere, vil variere frå sak til sak. Kommunane, fylkeskommunane og skolane har i dag stor fridom når det gjeld kva og kor mykje dei skal dokumentere. Å innføre meir detaljerte reglar for kva som skal dokumenterast, vil gripe inn i handlefridommen frå kommunane og fylkeskommunane. Departementet legg til grunn at kommunane og fylkeskommunen finn fram til tenlege løysingar, og at det derfor ikkje er grunn til å innføre meir detaljerte reglar om dokumentasjon.

Departementet viser vidare til at Utdanningsdirektoratet gir tydeleg rettleiing om dokumentasjonskravet i rundskrivet om skolemiljø, Udir-3-2017.

33.6.5 Departementets forslag

Departementet foreslår

• å vidareføre aktivitetsplikta

• å ikkje vidareføre eigne reglar om høyring av eleven og det beste for eleven i samband med aktivitetsplikta ettersom departementet foreslår generelle reglar om dette

• å vidareføre dokumentasjonsplikta, men å presisere at skolen skal dokumentere i den forma og det omfanget som er nødvendig

Sjå forslaget til § 12-4.

33.7 Skjerpa plikt til å melde frå dersom ein som arbeider på skolen, krenkjer ein elev

33.7.1 Dagens reglar

Det gjeld ei skjerpa aktivitetsplikt i saker der ein som arbeider på skole krenkjer elevar, jf. § 9 A-5. Dersom ein som arbeider på skolen, får mistanke om eller kjennskap til at ein annan tilsett krenkjer ein elev, skal han eller ho straks varsle rektor. Rektor skal varsle skoleeigaren, det vil seie kommunen eller fylkeskommunen. Dersom mistanken eller kunnskapen går ut på at det er ein i skoleleiinga som krenkjer eleven, skal den tilsette varsle kommunen eller fylkeskommunen direkte. Undersøkingar og tiltak skal setjast i verk straks.

33.7.2 Høyringsforslaget

Departementet foreslo

• å vidareføre den skjerpa aktivitetsplikta for tilfelle der det er mistanke om eller kjennskap til at ein som arbeider på skolen krenkjer ein elev

• å fjerne dagens presisering om at undersøkingar og tiltak skal setjast inn straks, ettersom dette blir dekt i høyringsforslagets § 12-4 tredje og fjerde ledd.

• å ikkje innføre ein terskel for plikta til å melde frå ved at rektor kan la vere å melde vidare dersom meldinga er openbert grunnlaus

Departementet bad vidare om synet til høyringsinstansane på om det er tilstrekkeleg at plikta til å melde frå kjem fram av den alminnelege paragrafen om aktivitetsplikta, som allereie regulerer at alvorlege saker skal meldast vidare til kommunen eller fylkeskommunen, eller om plikta til å melde frå framleis bør regulerast i ein eigen paragraf som i dag.

Med dette høyringsforslaget følgde departementet delvis opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 36. Opplæringslovutvalet foreslo at rektor kan unnlate å varsle vidare til kommunen eller fylkeskommunen dersom varselet som rektor har fått, er openbert grunnlaust. Utvalet foreslo også å vidareføre presiseringa i dagens opplæringslov § 9 A-5 om at undersøkingar og tiltak skal setjast inn straks. Departementet gjekk ikkje vidare med desse to forslaga i høyringa, men foreslo elles å vidareføre den skjerpa aktivitetsplikta.

33.7.3 Høyringsinstansanes syn

Regel om plikt til å melde frå

36 av dei 42 høyringsinstansane som uttaler seg, støttar heilt eller delvis forslaget om å vidareføre regelen om plikt til å melde frå dersom ein som arbeider på skolen, krenkjer ein elev.

Blant høyringsinstansane som generelt støttar vidareføringa, er Barneombodet, Bergen kommune, Oslo kommune og Elevorganisasjonen. Bergen kommune noterer at ettersom krenkingsomgrepet er objektivt, blir ikkje rettstryggleiken til dei tilsette svekt av regelen.

Rogaland fylkeskommune meiner det er problematisk at lærarar ikkje har rett til å uttale seg dersom det ligg føre mistanke eller skulding om at ein elev har vorte krenkt av ein lærar etter lovforslaget § 12-5. Sjølv om læraren ikkje formelt blir rekna som ein part i desse sakene, påpeikar fylkeskommunen at det blir opplevd som svært belastande for læraren å få ei slik skulding mot seg. Normale rettsprinsipp, under dette retten til kontradiksjon, bør også gjelde i desse tilfella. Fylkeskommunen foreslår å endre lovteksten slik at uttalen til læraren skal liggje ved når ei sak blir send til kommunen eller fylkeskommunen. Fylkeskommunen meiner at dette i større grad varetek rettane til lærarane etter arbeidsmiljølova § 4-3.

Innspel om terskel for plikta til å melde frå

Når det gjeld spørsmålet om det bør innførast ein terskel for plikta til å melde frå, er høyringsinstansane delte. Fleire uttaler at det ikkje bør innførast ein terskel. Barneombodet, Statsforvaltaren i Oslo og Viken, Statsforvaltaren i Troms og Finnmark, Fredrikstad kommune og Oslo kommune er blant desse høyringsinstansane.

Fredrikstad kommune peikar på at dersom rektor skal vurdere kva som er ei openbert grunnlaus melding, vil det kunne føre til ulik praksis mellom kommunar, fylkeskommunar, skolar og kanskje også internt på skolar. Dette vil slik denne kommunen ser det, kunne svekkje retten elevane har til likebehandling, og det kan opplevast som ei større belastning for både den tilsette og rektor dersom ei sak blir meld vidare etter at rektor har gjennomført ei vurdering. Barneombodet uttaler seg i same retning og peikar også på at objektiviteten til krenkingsomgrepet i seg sjølv oppstiller ein terskel.

Det er også fleire organisasjonar som ønskjer å innføre ein terskel for plikta til å melde frå. Utdanningsforbundet meiner at det bør innførast ein terskel for plikta til å melde frå, og at ein terskel vil bidra til å løyse saker på eit lågast mogleg nivå. Skolenes landsforbund meiner at saker etter kapittel 12 i lovforslaget generelt bør undersøkjast før dei blir rapporterte oppover i systemet, og viser til at saker etter § 9 A-5 har eskalert unødvendig på grunn av manglande rett for skoleleiinga til å undersøkje saka før ho blir rapportert til overordna nivå. Også Jessheim vidaregåande skole ønskjer at rektor skal undersøkje saka før ei eventuell melding skal sendast. Også Norsk Lektorlag støttar ein terskel for plikta til å melde frå og viser til at dette ville vere ei fornuftig tydeleggjering av regelverket.

Innspel om samarbeid med eleven

Enkelte høyringsinstansar meiner at det bør komme fram av lovteksten at melding til kommunen eller fylkeskommunen må skje i samarbeid med eleven. UNICEF Norge peikar på at dette er forhold som gjeld eleven direkte, og at det derfor ikkje må meldast utan at eleven har fått moglegheita til å medverke. Forandringsfabrikken peikar på at barn har opplevd at det dei har sagt, har vorte fortalt vidare utan at det først har vorte samarbeidd med barnet om det, noko som har øydelagt for tilliten, både til den vaksne som har delt noko vidare, og til andre vaksne.

Om plikta til å melde frå bør komme fram av den ordinære paragrafen om aktivitetsplikta

Departementet bad også om synet til høyringsinstansane på om plikta til å melde frå bør komme fram av den ordinære paragrafen om aktivitetsplikta, som allereie regulerer at alvorlege tilfelle skal meldast vidare til kommunen eller fylkeskommunen.

Få høyringsinstansar har uttalt seg særskilt om dette spørsmålet.

Viken fylkeskommune meiner at plikta til å melde frå bør komme fram av paragrafen om aktivitetsplikta, og påpeikar at ei tilvising til lovforslaget § 12-4 andre ledd vil bidra til å sjå samanhengen i heile kjeda av handlingar som skal følgjast i sakene. Statsforvaltaren i Oslo og Viken har erfart gjennom saksbehandling og sine tilsynssaker at plikta rektor har til å varsle skoleeigar, det vil seie kommunen eller fylkeskommunen, i alvorlege tilfelle, ikkje alltid er like godt kjend for skolane, eller at det er ein for høg terskel for å varsle. Dette kan føre til at alvorlege saker som burde ha vore varsla til kommunen eller fylkeskommunen, ikkje blir det. Etter Statsforvaltarens erfaring er til samanlikning plikta rektor har til å varsle kommunen eller fylkeskommunen i saker som handlar om krenkingar frå tilsette, noko betre kjend. Ved å blande saman plikta til å varsle i desse to tilfella meiner Statsforvaltaren at det vil vere ein risiko for at varslingsplikta i alvorlege saker blir endå mindre kjend. Også Statsforvaltaren i Troms og Finnmark meiner at plikta til å melde frå bør komme fram av § 12-5.

Statsforvaltaren i Trøndelag meiner at det bør vere eit klart skilje mellom dei ulike meldepliktene. Etter Statsforvaltarens syn vil det bidra til å vise at oppfølginga av meldingar om krenkingar frå vaksne krev eit høgare tempo.

33.7.4 Departementets vurdering

Regel om plikt til å melde frå

Departementet foreslår å vidareføre plikta til å melde frå ved mistanke eller kjennskap til at ein som arbeider på skolen, krenkjer ein elev. Departementet meiner at det er meir tenleg å bruke omgrepet skjerpa plikt til å melde frå enn skjerpa aktivitetsplikt i overskrifta til forslaget § 12-5, for å gjere tydeleg at dei ordinære delpliktene i aktivitetsplikta etter lovforslaget § 12-4 også gjeld i saker der ein elev har vorte krenkt av ein som arbeider på skolen, og for å gjere tydeleg kva § 12-5 i forslaget gjeld. I tillegg foreslår departementet å erstatte dagens omgrep «varsle» med «melde frå». I reglane om barnehagemiljø i barnehagelova blir omgrepet «å melde frå» brukt i staden for «å varsle» for å unngå forveksling med varslingsinstituttet etter arbeidsmiljølova. Departementet foreslår ei tilsvarande endring her. Endringa er berre av språkleg karakter og medfører inga endring i rettstilstanden. Departementet understrekar at plikta til å melde frå i skolemiljøsaker ikkje må forvekslast med meldeplikta ein har til barnevernet, sjå lovforslaget § 24-3 og barnevernslova § 13-2.

Terskel for plikta til å melde frå

Departementet foreslår å innføre ein terskel for plikta til å melde frå i tråd med forslaget frå opplæringslovutvalet. Forslaget inneber at rektor skal gi melding til kommunen eller fylkeskommunen med mindre meldinga er openbert grunnlaus.

Som utvalet peikar på, kan det finnast saker der det er unødvendig og lite tenleg at kommunen blir involvert fordi påstanden om at ein tilsett har krenkt ein elev, er openbert grunnlaus – anten fordi han klart ikkje er sann, eller fordi han gjeld eit forhold som klart ikkje er ei krenking etter lova. Opplæringslovutvalet nemner som døme saker der ein lærar iretteset ein elev som vippar på stolen, og der eleven av denne grunn hevdar seg krenkt. Det er openbert at dette ikkje utgjer ei krenking etter lova. Departementet viser elles til drøftinga av krenkingsomgrepet i punkt 33.4.4 og i merknadene til lovforslaget § 12-3. Det kan også tenkjast tilfelle der det er umogleg at ei krenking kan ha skjedd, sjølv om påstanden objektivt utgjer ei krenking, til dømes fordi den aktuelle tilsette ikkje var til stades på skolen på tidspunktet krenkinga blir påstått å ha skjedd.

Departementet understrekar at det er viktig at reglane varetek rettstryggleiken både til elevane og lærarane. Departementet er samd med dei høyringsinstansane som framhevar at det bidreg til rettstryggleiken til lærarane at krenkingsomgrepet er objektivt. Det er ikkje nødvendigvis slik at ein tilsett har krenkt ein elev sjølv om eleven kjenner seg krenkt. Forhold som ikkje gjeld mistanke om eller kjennskap til krenkingar, skal ikkje meldast vidare. Ei innføring av ein terskel for plikta til å melde frå vil derfor ikkje endre rettstilstanden nemneverdig frå i dag.

Departementet legg likevel vekt på at ein lovfesta terskel for plikta til å melde frå kan bidra til å rette opp i misforståingar knytte til forståinga av regelverket og dermed for rettstryggleiken til læraren.

Nokre høyringsinstansar viser til at ei innføring av ein terskel kan skape nye problemstillingar for skolane og lærarane ved at rektor skal gjere ei førehandsvurdering av om meldinga er grunnlaus eller ikkje. For lærarar som opplever at ei sak dei er involverte i, blir meld vidare, kan det opplevast endå meir ubehageleg dersom rektor har gjort ei førehandsvurdering av at dette ikkje er eit openbert grunnlaust varsel. I tillegg er det ein risiko for at det kan utvikle seg ulik praksis på skolane for kva som blir rekna som openbert grunnlaust.

Departementet viser til at forslaget om at rektor kan undersøkje ei melding frå dei tilsette før rektor melder vidare til kommunen, er avgrensa til ei rask undersøking for å vurdere om meldinga er openbert grunnlaus. Undersøkinga vil avgrense seg til å avdekkje tilfelle der det openbert ikkje er tale om ei krenking, eller der det er openbert at påstanden om krenking ikkje er sann. At ei melding ikkje er funnen å vere openbert grunnlaus, inneber ikkje at rektor har funne at det er hald i henne eller at rektor har tatt stilling til saka, berre at det skal meldast vidare.

Det skal mykje til for å vurdere ei melding som grunnlaus, men ein slik terskel gjer likevel at skolane kan la vere å involvere kommunen eller fylkeskommunen i saker der den aktuelle tilsette openbert ikkje har krenkt eleven. Med desse avgrensingane meiner departementet at ein slik terskel ikkje vil svekkje rettstryggleiken for elevane eller gjere sakene meir ubehagelege for lærarar eller rektor.

Departementet meiner vidare at det ikkje bør innførast ein rett for tilsette til å uttale seg i samband med at kommunen eller fylkeskommunen får melding. Tilsette som blir påstått å ha krenkt ein elev, vil uansett få høve til å uttale seg gjennom plikta skolen har til å undersøkje saka nærare. Dette gjeld også i dag.

Departementet forstår at det kan ha ein pedagogisk effekt å inkludere i lovteksten at meldinga til fylkeskommunen eller kommunen bør skje i samarbeid med eleven. Departementet meiner likevel at dette ikkje bør takast inn, ettersom lovforslaget har eigne reglar om medråderetten og retten eleven har til å bli høyrd, sjå lovforslaget § 10-2 og vurderingane til departementet i punkt 21.5.1. Elevane har rett til medverknad i alt som gjeld dei sjølve etter opplæringslova. Elevane skal få tilstrekkeleg og tilpassa informasjon og har rett til å ytre meiningane sine fritt og bli høyrt, og meiningane til elevane skal vektleggjast i samsvar med alderen og modnaden til eleven. Dette inneber at saka ikkje skal meldast til kommunen eller fylkeskommunen utan at eleven er kjend med det og har fått høve til å uttale seg om hen ønskjer det. Meininga til eleven skal i den samanhengen vektleggjast i samsvar med alderen og modnaden til eleven.

Framleis ein eigen paragraf om plikt til å melde frå

Departementet meiner at plikta til å melde frå ved mistanke om krenkingar frå tilsette framleis bør plasserast i ein særskild paragraf og ikkje i den ordinære paragrafen om aktivitetsplikta. Paragrafen om aktivitetsplikt er allereie lang. Det er tale om ei særskild plikt til å melde frå til kommunen og fylkeskommunen som ikkje gjeld i andre tilfelle. Departementet ser det derfor slik at plikta til å melde frå framleis bør regulerast i ein eigen paragraf.

Departementet vil peike på at krava som følgjer av den alminnelege aktivitetsplikta i forslaget til § 12-4, også gjeld i samband med den skjerpa plikta til å melde frå i § 12-5 i lovforslaget. Departementet foreslår å presisere at undersøkingar og tiltak skal setjast i verk snarast ved mistanke eller kjennskap til at ein elev ikkje har det trygt og godt på skolen, sjå forslaget til § 12-4 andre ledd. Det er derfor ikkje nødvendig å vidareføre presiseringa om at undersøkingar og tiltak skal setjast inn straks i paragrafen om skjerpa plikt til å melde frå. Sjølv om omgrepet snarast i utgangspunktet kan indikere ein noko lågare terskel enn straks, vil framleis undersøkingar og tiltak i saker som gjeld krenkingar av ein elev frå ein som arbeider på skolen, bli sette i gang så fort som mogleg. Departementet viser til at «snarast» er eit relativt omgrep, og at alvorsgraden i saker som gjeld krenkingar frå ein som arbeider på skolen, tilseier at det alltid bør vere mogleg å setje i gang undersøkingar i slike saker omgåande. Endringa i ordlyd er altså ikkje meint å innebere eit romslegare krav til framdrifta i korleis slike saker blir handterte, enn etter dagens reglar.

33.7.5 Departementets forslag

Departementet foreslår

• å vidareføre den skjerpa plikta til å melde frå for tilfelle der det er mistanke om eller kjennskap til at ein tilsett krenkjer ein elev, sjå forslaget til § 12-5

• å innføre ein terskel for å sende melding til kommunen eller fylkeskommunen, sjå forslaget til § 12-5

33.8 Myndet statsforvaltarane har til å handheve plikta til å sikre eit trygt og godt psykososialt miljø (handhevingsordninga)

33.8.1 Dagens reglar

Den såkalla handhevingsordninga er nærare regulert i § 9 A-6.

Handhevingsordninga gir elevar og foreldre rett til ei rettsleg overprøving hos statsforvaltaren av om skolen har oppfylt plikta si i ei enkeltsak til å sikre at eleven har eit trygt og godt psykososialt skolemiljø (aktivitetsplikta) etter §§ 9 A-4 og 9 A-5. Elevar eller foreldre kan melde saka si til statsforvaltaren dersom dei meiner at skolen ikkje gjer nok for å sikre eleven eit trygt og godt skolemiljø. Statsforvaltaren skal ta stilling til om skolen har oppfylt aktivitetsplikta. Statsforvaltaren kan også påleggje skolen å gjennomføre konkrete tiltak innan ein bestemt frist.

Avgjerda til statsforvaltaren er eit enkeltvedtak som eleven kan klage på. Utdanningsdirektoratet er klageinstans for statsforvaltarvedtaket. Kommunen og fylkeskommunen har ikkje klagerett. For å sikre gjennomføringa av statsforvaltarvedtaket kan kommunane og fylkeskommunane bli ilagde tvangsmulkt, jf. § 9 A-13.

I enkelte tilfelle skal statsforvaltaren avvise saker som er melde inn, jf. § 9 A-6 andre ledd. Dersom saka ikkje er teken opp med rektor, eller om det er under ei veke sidan saka vart teken opp, skal statsforvaltaren avvise saka, med mindre særlege grunnar gjer dette urimeleg. Det same gjeld dersom saka ikkje gjeld skolemiljøet på skolen der eleven går når saka blir meld til statsforvaltaren.

Departementet vil dessutan gjere merksam på at Diskrimineringsnemnda (og domstolane) kan behandle spørsmål om leiinga i utdanningsinstitusjonar har oppfylt plikta si til å «forebygge og søke å hindre» trakassering og seksuell trakassering etter likestillings- og diskrimineringslova § 13 sjette ledd.

33.8.2 Høyringsforslaget

Departementet foreslo

• å vidareføre handhevingsordninga med enkelte endringar:

  • å lovfeste at statsforvalteren skal avvise saker der eleven ikkje lenger går på den aktuelle skolen

  • at statsforvaltaren berre skal ta stilling til om skolen har oppfylt plikta til å rette opp i situasjonen med eigna tiltak (tiltaksplikta) og plikta til å utarbeide skriftleg plan for tiltaka

  • å ikkje vidareføre eigne reglar om høyring av eleven og det beste for eleven i samband med handhevingsordninga, ettersom departementet foreslo generelle reglar om dette

  • å ikkje vidareføre presiseringa om at kommunane og fylkeskommunane ikkje har klagerett i handhevingssaker

Med dette høyringsforslaget følgde departementet delvis opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 36. Opplæringslovutvalet foreslo å avgrense vedtakskompetansen statsforvaltaren har til å påleggje kommunen eller fylkeskommunen å rette forholdet i saker der aktivitetsplikta ikkje er oppfylt, med mindre det ville forseinke saka unødig berre å gi pålegg om retting, eller dersom det er grunn til å tru at forholdet ikkje vil bli retta. I høyringa foreslo departementet å ikkje avgrense vedtakskompetansen til statsforvaltaren. Opplæringsutvalet foreslo også å ta inn i lova at statsforvaltaren skal avgjere om aktivitetsplikta er oppfylt, for å bidra til at eleven får det trygt og godt på skolen. Departementet gjekk ikkje vidare med denne formuleringa i høyringa. Departementet foreslo i staden at statsforvaltaren berre skal ta stilling til om skolen har oppfylt plikta til å rette opp i situasjonen med eigna tiltak (tiltaksplikta) og plikta til å utarbeide skriftleg plan for tiltaka.

33.8.3 Generelt om handhevingsordninga

33.8.3.1 Høyringsinstansanes syn

Om lag 65 høyringsinstansar har uttalt seg om ulike aspekt ved handhevingsordninga. Alle støttar ei vidareføring heilt eller delvis av ordninga. Departementet har ikkje registrert nokon høyringsinnspel som tek til orde for å gå tilbake til ordninga med klagesaker etter opplæringslova § 9 A-3 som gjaldt fram til 1. august 2017, før handhevingsordninga vart innført. Dei meir spesifikke innspela til handhevingsordninga blir samanfatta og blir diskuterte i samband med dei følgjande punkta nedanfor (33.8.4 til 33.8.6).

33.8.3.2 Departementets vurdering

Departementet foreslår å vidareføre handhevingsordninga til statsforvaltarane. Formålet med handhevingsordninga er å sikre elevar og foreldre ei moglegheit til å få saka si prøvd av ei styresmakt utanfor skolen og at styresmakta har verkemiddel og mynde til å sørgje for at skolesituasjonen til eleven blir endra når det er nødvendig. Departementet meiner at det framleis er behov for eit sikringsnett som kan fange opp dei sakene skolen sjølv ikkje klarer å løyse raskt og rett.

Departementet foreslår å vidareføre at det er statsforvaltaren som er handhevingsstyresmakt. Statsforvaltaren har gjennom dei siste åra opparbeidd seg erfaring som handhevingsstyresmakt og har også andre viktige og sentrale oppgåver etter opplæringslova. Departementet meiner vidare at det er ein stor fordel at statsforvaltaren er ein større organisasjon som har rettleiings- og kontrolloppgåver retta mot fleire sektorar. At statsforvaltaren er tett på kommunar i samband med både skole, barnehagar, barnevern og helse, er ein styrke. Dette gjer det mogleg å sjå fleire sider av ei sak, både for å følgje opp sakene til kvart enkelt barn og for å følgje opp kommunen på eit meir overordna nivå. Til sist er det eit tungtvegande argument at statsforvaltaren er desentralisert og dermed i større grad har både lokalt nærvær og lokalkunnskap enn ein sentralt plassert instans.

Handhevingsordninga er ei rettsleg overprøving av om skolen har oppfylt plikta si overfor enkeltelevar, der statsforvaltarane blir gitt mynde til å sørgje for at skolane oppfyller pliktene sine. Handhevingsordninga har dermed ein annan funksjon enn lokale tilbod som beredskapsteam, ambulerande team o.l., som varetek lokale behov for raskt og rett å finne løysingar i mobbe- og skolemiljøsaker.

Deloittes evaluering av opplæringslova kapittel 9 A viser at mange elevar og foreldre nyttar seg av handhevingsordninga. Dette kan ifølgje Deloitte i seg sjølv tyde på at ordninga blir opplevd som enkel og brukarvennleg for elevar og foreldre, i tråd med intensjonen i lovverket. Rapporteringa til statsforvaltarane om saksbehandlinga si til Utdanningsdirektoratet i perioden hausten 2017 til våren 2022 viser at statsforvaltarane konkluderer med at aktivitetsplikta er broten i om lag ni av ti saker som blir realitetsbehandla. Dette taler for at for mange skolar framleis gjer for lite for å sikre retten enkeltelevar har til eit trygt og godt skolemiljø. Departementet meiner at prosentdelen der det blir konkludert med brot, viser at det framleis er eit stort behov for ein effektiv overprøvingsinstans.

Samtidig viser Deloittes evaluering at foreldre har delte erfaringar med om involveringa til statsforvaltaren bidreg til å betre situasjonen for barnet. Til dels lang saksbehandlingstid hos statsforvaltaren strir mot intensjonen om ei rask ordning og kan ifølgje Deloitte kanskje vere ei av årsakene til at foreldre i ulik grad opplever at handhevingsordninga bidreg til å betre situasjonen. Ifølgje Utdanningsdirektoratet er saksbehandlingstida i handhevingssakene ei utfordring. Gjennomsnittleg saksbehandlingstid i 2019 var 71 dagar, og i 2020 var ho 76 dagar. Saksbehandlingstida har auka til 82 dagar i 2021.

Ifølgje Deloittes evaluering opplever fleire kommunar og skolar at statsforvaltaren ofte einsidig belyser saka frå perspektivet til eleven og foreldra. Det blir opplevd i ein del saker som at dei faglege vurderingane til skolen og kommunen blir underkjende, og at andre involverte ikkje blir høyrde.

Sjølv om departementet meiner at ordninga i stor grad har fungert etter hensikta si, meiner departementet at det er behov for å gjere enkelte endringar i ordninga for å sørgje for at saksbehandlingstida blir lågare, slik at endå fleire elevar og foreldre kan få rask og god hjelp. Desse forslaga blir diskuterte i dei etterfølgjande underpunkta.

33.8.3.3 Departementets forslag

Departementet foreslår å vidareføre handhevingsordninga til statsforvaltarane, sjå lovforslaget til § 12-6.

33.8.4 Statsforvaltaren sitt grunnlag for å avvise ei skolemiljøsak

33.8.4.1 Høyringsinstansanes syn

Det er berre eit fåtal av høyringsinstansane som har merknader til forslaga til avvisingsgrunnlag. Dei få innspela som har komme, blir behandla tematisk nedanfor.

Statsforvaltaren i Oslo og Viken meiner at det ikkje er tydeleg kva som ligg i kravet om at saka må vere teken opp med rektor, og etterlyser ei tydeleggjering av dette.

Statsforvaltaren i Oslo og Viken opplyser at statsforvaltaren får og behandlar saker som er melde inn få dagar før eller på siste skoledag før eleven sluttar på skolen, til dømes før sommarferien ved utgangen av 7. eller 10. klasse. Statsforvaltaren har stor forståing for at elevar og føresette ønskjer å få saka behandla sjølv om eleven ikkje lenger skal gå på skolen, men peikar samtidig på at behandlinga av desse sakene bidreg til lengre saksbehandlingstid for dei andre sakene der eleven framleis går på skolen og treng hjelp.

Statsforvaltaren i Oslo og Viken opplyser også at statsforvaltaren har fått saker der eleven av ulike grunnar får det bra i løpet av saksbehandlingstida. Statsforvaltaren påpeikar at i slike saker vil ikkje ei realitetsbehandling handle om å hjelpe eleven framover, men heller å kontrollere etterlevinga av reglane. Statsforvaltaren etterlyser synet til departementet på om statsforvaltaren skal behandle saka i tilfelle der eleven framleis går på same skole og har det bra sjølv om bakgrunnen for behandlinga berre er at foreldra ønskjer dette.

Statsforvaltaren i Agder meiner det bør givast døme i forarbeida på særlege grunnar til å behandle ei sak sjølv om vilkåra for behandling av saka hos statsforvaltaren ikkje er oppfylte.

33.8.4.2 Departementets vurdering

Avvisingsgrunnlaget «dersom saka ikkje er teken opp med rektor»

Departementet foreslår at saka skal avvisast dersom saka ikkje er teken opp med rektor. Formålet med kravet er å sikre at rektor blir kjend med saka og kan involvere seg før ho går til statsforvaltaren (den gong fylkesmannen), jf. Prop. 57 L (2016–2017), s. 41. Det er tilstrekkeleg at eleven og foreldra kan vise overfor statsforvaltaren at det er sannsynleg at saka er teken opp med rektor. Det blir ikkje stilt formkrav til korleis saka skal takast opp med rektor eller meldast til statsforvaltaren.

Dersom rektor har delegert oppgåva til ein tilsett, og eleven eller foreldra har meldt saka til den tilsette, vil kravet om at saka må vere teken opp med rektor, vere oppfylt. Dette gjeld også tilfelle der den tilsette ikkje har vidareformidla saka til rektor.

Dersom rektor ikkje har delegert oppgåva med å behandle skolemiljøførespurnader til ein tilsett, må eleven eller foreldra ta kontakt med rektor for at kravet skal vere oppfylt, om ikkje saka er tatt opp med rektor av ein tilsett.

Departementet understrekar at kravet om at saka må vere teken opp med rektor, ikkje omfattar tilfelle der meldinga om krenking gjeld rektor eller ein annan ein i skoleleiinga. I slike tilfelle er det etter synet til departementet urimeleg å krevje at eleven eller foreldra skal ta saka opp med rektor først. Departementet viser til den tilsvarande regelen om plikt til å melde frå som er foreslått i § 12-5 andre ledd (jf. punkt 33.7 over):

Dersom ein som arbeider på skolen, får mistanke om eller kjennskap til at ein i leiinga ved skolen krenkjer ein elev, skal vedkommande melde frå til kommunen eller fylkeskommunen direkte.

Departementet meiner at det tilsvarande ikkje kan krevjast at ein elev eller forelder skal melde frå om at eleven ikkje har eit trygt og godt skolemiljø, når det er nokon i skoleleiinga som krenkjer eleven. I slike tilfelle kan eleven og foreldra melde frå til statsforvaltaren utan først å ha meldt frå til rektor.

Avvisingsgrunnlaget «dersom eleven ikkje lenger går på den aktuelle skolen»

Departementet foreslår at saka skal avvisast «dersom eleven ikkje lenger går på den aktuelle skolen». Til samanlikning lyder den tilsvarande regelen i dag «dersom saka ikkje gjeld skolemiljøet på skolen der eleven går når saka blir meld til statsforvaltaren» (kursivert her), jf. dagens § 9 A-6 andre ledd.

Endringane som blir foreslått i myndet statsforvaltaren har til å handheva plikta til å sikre eit trygt og godt psykososialt skolemiljø, har til felles at dei søkjer å gjere ordninga meir effektiv. Målet er å hjelpe eleven til å få det betre framover, ikkje å fastslå historiske lovbrot.

Departementet ser det slik at det ikkje vil vere grunnlag for å behandle ei skolemiljøsak dersom eleven ikkje lenger går på den aktuelle skolen. Ei vurdering av om skolen har oppfylt plikta til å sikre eit trygt og godt psykososialt skolemiljø, vil i eit slikt tilfelle berre vere tilbakeskodande. Departementet ser at det kan vere nyttig for skolane, kommunane og fylkeskommunane å få vite om det ligg føre brot på aktivitetsplikta i historiske saker. Statsforvaltarens vurdering av slike saker kan gjere skolane betre rusta til å handtere liknande saker neste gong dei oppstår. Departementet meiner likevel at det er meir effektivt at ressursane til å handtere enkeltsaker blir brukte på aktive saker, som kan få konkret betydning for enkeltelevar. Ettersom saksbehandlingstida hos statsforvaltaren etter synet til departementet er for lang, meiner derfor departementet at saker der eleven ikkje går på den aktuelle skolen, skal avvisast eller ikkje lenger behandlast.

Departementet vil likevel understreke betydninga av at saker blir behandla raskt hos statsforvaltaren, slik at statsforvaltaren unngår at saka ikkje blir ferdigbehandla før eleven sluttar på skolen.

Departementet foreslår å lovfeste at eleven faktisk må gå på skolen for at statsforvaltaren skal kunne behandle saka. Departementet meiner at forståinga nemnd ovanfor følgjer av ei naturleg tolking av ordlyden som vart foreslått i høyringa, og foreslår ingen endringar i denne ordlyden.

Skal statsforvaltaren behandle saka dersom eleven har fått eit trygt og godt skolemiljø?

Etter vurderinga til departementet skal statsforvaltaren avslutte saka dersom eleven har fått eit trygt og godt psykososialt skolemiljø undervegs i saksbehandlingstida. Departementet er samd i påpeikinga frå Statsforvaltaren i Oslo og Viken av at behandling av saker der eleven har fått det bra, ikkje handlar om å hjelpe eleven framover, men å kontrollere etterlevinga av reglane.

Det følgjer av lovforslaget § 12-6 første ledd at vilkåret for å få saka behandla av statsforvaltaren er at eleven ikkje har eit trygt og godt skolemiljø. Departementet meiner at dette vilkåret også må vere oppfylt undervegs i saksbehandlinga til statsforvaltaren. Departementet viser vidare til at statsforvaltaren berre skal ta stilling til om skolen har oppfylt plikta til å rette opp i situasjonen med eigna tiltak (tiltaksplikta) og plikta til å utarbeide ein skriftleg plan for tiltaka, sjå drøftinga til departementet i punkt 33.8.5 nedanfor om dette. Dersom eleven har fått det trygt og godt undervegs i saksbehandlingstida, vil det ikkje lenger vere nokon tiltak eller plan som statsforvaltaren skal overprøve.

Det er korleis eleven sjølv opplever skolemiljøet, som må leggjast til grunn for vurderinga. Departementet understrekar likevel at det må stillast strenge krav til å avvise eller avslutte behandlinga på bakgrunn av at ein elev har fått eit trygt og godt skolemiljø igjen. Ein elev kan føle at situasjonen har forbetra seg for ein kortare periode, utan at det underliggjande skolemiljøproblemet er løyst, og det kan også finnast tilfelle der ein elev ikkje tør å gi uttrykk for korleis hen eigentleg har det. Departementet meiner at eleven og foreldra aktivt må informere statsforvaltaren om at eleven har fått det trygt og godt igjen slik at saka derfor kan avsluttast, for at statsforvaltaren skal kunne avslutte eller avvise saka på dette grunnlaget.

Særlege grunnar til å behandle ei sak sjølv om vilkåra for å avvise skolemiljøsaka er oppfylte

Det følgjer av § 9 A-6 andre ledd at statsforvaltaren skal avvise saker i dei lovfesta tilfella med mindre særlege grunnar gjer dette urimeleg. Departementet foreslår å vidareføre dette unntaket.

Opplæringslovutvalet viser til at unntaket er ein sikringsventil, slik at saker som er svært alvorlege og tidssensitive, kan takast til behandling sjølv om vilkåra for avvising er oppfylte. Utvalet understreka at det skal vere ein viss terskel for å ta saker som i utgangspunktet skal avvisast, til behandling, jf. NOU 2019: 23, s. 459–460. Unntaket vart introdusert av Kyrkje-, utdannings- og forskingskomiteen, som uttalte at unntaket kan komme til bruk i til dømes saker som gjeld alvorlege valdshandlingar eller seksuelle krenkingar, jf. Innst. 302 L (2016–2017), s. 8. Departementet er samde i desse betraktningane, og denne rettstilstanden vil førast vidare med lovforslaget.

33.8.4.3 Departementets forslag

Departementet foreslår

• å lovfeste at statsforvaltaren skal avvise saker om ikkje er tekne opp med rektor, saker som det er under ei veke sidan vart tekne opp, og saker der eleven ikkje lenger går på den aktuelle skolen, sjå forslaget til § 12-6 andre ledd andre punktum

• å vidareføre at avvising likevel ikkje skal skje dersom det er særlege grunnar til å behandle saka, sjå forslaget til § 12-6 andre ledd andre punktum

33.8.5 Kva statsforvaltaren skal ta stilling til

33.8.5.1 Høyringsinstansanes syn

Om lag 40 høyringsinstansar har uttalt seg, og om lag 30 høyringsinstansar er positive til å avgrense vurderinga til statsforvaltaren til tiltaksplikta og plikta til å utarbeide ein skriftleg plan.

Fleirtalet av statsforvaltarane og kommunane som uttaler seg, støttar forslaget. Fredrikstad kommune viser til at dagens ordning inneber lang saksbehandlingstid, opptil seks månader, og at denne kan kortast ned dersom den foreslåtte avgrensinga blir innført. Andre kommunar påpeikar at det primære målet med handhevingsordninga er å hjelpe elevar i den situasjonen dei er i, ikkje å kontrollere om skolen har etterlevd regelverket. Fleire høyringsinstansar har påpeika at det siste kan løysast betre med tilsyn.

Enkelte høyringsinstansar meiner at statsforvaltaren også bør ha høve til å vurdere plikta til å undersøkje saka når ein elev seier frå om at han eller ho ikkje har det bra (ofte kalla undersøkingsplikta). Statsforvaltaren i Trøndelag er blant desse og påpeikar at vurderinga av både undersøkingsplikta og tiltaksplikta utgjer ein prosess som er viktig for å vareta dei prosessuelle rettane til eleven. Statsforvaltaren i Oslo og Viken meiner at det er uklart kva departementet meiner når det foreslår at statsforvaltaren berre skal ta stilling til tiltaksplikta og plikta til å utarbeide ein skriftleg plan, all den tid departementet i grunngivinga for forslaget i høyringa knyter vurderinga opp mot undersøkingsplikta.

Utdanningsdirektoratet påpeikar at plikta til å undersøkje saka og plikta til å retta opp i situasjonen med eigna tiltak er tett kopla saman. På grunn av den tette koplinga mellom desse to pliktene er Utdanningsdirektoratet usikker på om det alltid vil vere tilstrekkeleg at statsforvaltaren berre vurderer tiltaksplikta (og plikta til å lage ein skriftleg plan). Dersom skolen ikkje har komme med tilstrekkelege eller eigna tiltak fordi skolen ikkje har gjort tilstrekkelege undersøkingar, kan ei slik avgrensing føre til at det tek lengre tid før skolen får fastsett tiltak. Dersom statsforvaltaren kjem til at skolen ikkje har oppfylt tiltaksplikta, meiner Utdanningsdirektoratet at det vil vere til det beste for eleven om statsforvaltaren også vurderer om skolen har oppfylt undersøkingsplikta. På denne måten kan statsforvaltaren påleggje skolen å gjennomføre vidare undersøkingar slik at skolen raskare kan fastsetje eigna tiltak i saka.

Barneombodet meiner prinsipalt at undersøkingsplikta også burde vere med i opplistinga i § 12-6 i lovforslaget. Barneombodet ser likevel at dette indirekte vil bli vurderte, og at det vil få konsekvensar om undersøkingsplikta ikkje er oppfylt. Dersom ikkje undersøkingsplikta eksplisitt blir lista opp i lova, forstår departementet Barneombodet slik at det er viktig at det blir gitt god rettleiing om dette punktet.

33.8.5.2 Departementets vurdering

Å avgrense kva delplikter statsforvaltaren skal vurdere, kan bidra til å avgrense saksbehandlingstida. Det primære målet med handhevingsordninga er å hjelpe elevar i den situasjonen dei er i, og ikkje å kontrollere om skolen har etterlevd regelverket. Departementet meiner at ei avgrensing av kva delplikter statsforvaltaren skal vurdere, kan bidra til at fleire elevar får hjelp raskare. Statsforvaltaren er tilsynsmakt og har derfor moglegheita til å føre tilsyn med kommunane og fylkeskommunane når statsforvaltaren vurderer det slik at det er ytterlegare behov for å kontrollere om regelverket blir etterlevd. Statsforvaltaren kan også gi rettleiing til kommunar, fylkeskommunar og skolar dersom saker som blir melde inn, viser at det er behov for det.

Departementet foreslår derfor at vurderinga til statsforvaltaren i skolemiljøsaker skal avgrensast til om skolen har oppfylt plikta til å retta opp situasjonen med eigna tiltak (tiltaksplikta) etter forslaget til § 12-4 andre ledd og plikta til å utarbeide ein skriftleg plan for tiltaka etter forslaget til § 12-4 tredje ledd, sjå forslaget til § 12-6 andre ledd.

For å kunne ta stilling til om skolen har oppfylt plikta til å rette opp situasjonen med eigna tiltak og plikta til å utarbeide ein skriftleg plan for tiltaka, må statsforvaltaren ha eit tilstrekkeleg kunnskapsgrunnlag til å gjennomføre vurderinga. Dette inneber at statsforvaltaren også må ta stilling indirekte til om skolen har vareteke undersøkingsplikta. Dersom skolen ikkje har oppfylt undersøkingsplikta, vil statsforvaltaren normalt ikkje ha grunnlag for å ta stilling til om tiltaksplikta er oppfylt, ettersom tiltak må veljast basert på gode nok undersøkingar. I slike tilfelle kan statsforvaltaren returnere saka og samtidig påleggje skolen å undersøkje saka nærare og setje i verk tiltak. Eller, dersom det er mogleg, kan statsforvaltaren sjølv sørgje for å få saka godt nok opplyst til å kunne ta stilling til saka.

Sjølv om statsforvaltaren i praksis ofte må undersøkje om skolen har gjort gode nok undersøkingar, ønskjer departementet ikkje å lovfeste at statsforvaltaren skal ta stilling til om skolen har oppfylt undersøkingsplikta. Ein slik regel vil signalisere at undersøkingsplikta skal vurderast for sin eigen del. I mange tilfelle vil skolen ha avdekt det faktumet som vurderinga av tiltak skal byggje på, utan at statsforvaltaren treng å gjere noka nærare vurdering av undersøkingsplikta i avgjerda si. Departementet meiner at statsforvaltaren berre skal undersøkje om undersøkingsplikta er vareteken i den utstrekninga det er nødvendig for å kunne ta stilling til tiltaks- og planplikta.

33.8.5.3 Departementets forslag

Departementet foreslår at vurderinga til statsforvaltaren i skolemiljøsakene skal avgrensast til å ta stilling til om skolen har oppfylt plikta til å rette opp situasjonen med eigna tiltak (tiltaksplikta) og plikta til å utarbeide ein skriftleg plan for tiltaka, sjå forslaget til § 12-6 andre ledd første punktum.

33.8.6 Kva vedtak statsforvaltaren skal gjere

33.8.6.1 Høyringsinstansanes syn

Om lag 50 høyringsinstansar har uttalt seg om spørsmålet. Høyringsinstansane er delte i sitt syn på departementets forslag om å vidareføre moglegheita til å gi konkrete pålegg.

Dei fleste kommunane ønskjer ikkje at statsforvaltaren skal kunne gjere vedtak om kva skolen skal gjere. Enkelte kommunar føretrekkjer forslaget frå opplæringslovutvalet.

KS ønskjer heller ikkje ei vidareføring av at statsforvaltaren skal kunne gjere vedtak om kva skolane skal gjere. KS peikar på at dette er i strid med nærleiksprinsippet i kommunelova § 2-2 andre ledd. KS meiner også at ordninga er problematisk ut frå nyare tenking om mobbing og skolemiljø. KS har fått tilbakemeldingar frå kommunar om pålegg knytt til bestemte tilsette og at pålegga også kan gå langt ut over det som kjennest rett at ein lærar skal kunne påleggjast. Etter synet til KS vedkjem problemstillinga også forholdet til kommunen som arbeidsgivar ved at statsforvaltaren overstyrer styringsretten til arbeidsgivar.

Oslo kommune meiner at skolen/kommunen er nærast eleven og dermed har betre føresetnader til å finne tiltak som bidreg til å gi eleven eit trygt og godt skolemiljø. Oslo kommune viser til at departementet i høyringa på same måten som opplæringslovutvalet ønskjer at statsforvaltaren berre unntaksvis skal vedta konkrete tiltak, men at departementet ikkje tydeleg opplyser om i kva tilfelle statsforvaltaren skal kunne vedta konkrete tiltak. Oslo kommune meiner at det bør komme fram av ordlyden i lova at statsforvaltaren som hovudregel skal påleggje kommunen å rette forholda, men overlate til kommunen å vurdere kva tiltak som er eigna for å rette forholda, og at det blir opplyst under kva omstende statsforvaltaren skal kunne vedta kva tiltak som skal setjast i verk. Kommunen viser til forslaget opplæringslovutvalet har til tilsvarande regel.

Det er likevel også fleire kommunar som støttar departementets forslag. Kristiansand kommune er blant desse, men legg til at det bør vurderast å innføre ein rett for kommunen til å uttale seg i saker der statsforvaltaren pålegg konkrete tiltak:

Kristiansand kommune er positive til at departementet ikke har fulgt opp opplæringslovsutvalgets forslag om å begrense statsforvalterens myndighet i håndhevingssaker. Kristiansand kommune mener at statsforvalteren skal ha myndighet til å vedta konkrete tiltak, da det erfaringsmessig er kompliserte saker, hvor både tillitten er redusert, og mange tiltak allerede forsøkt. Det kan derfor også for kommunens del, være positivt at statsforvalteren er konkrete i sine pålegg. I komplekse saker som involvere mange barn, ser vi imidlertid at det er en risiko for at statsforvalteren fatter vedtak med tiltak, uten å ha et godt nok bilde over saken. Kristiansand kommune ønsker derfor at det vurderes å innføre en plikt til at kommunen skal kunne uttale seg før vedtak, der statsforvalteren pålegger konkrete tiltak.

Statsforvaltarane er gjennomgåande positive til forslaget om å vidareføre retten statsforvaltarane har til å fastsetje konkrete tiltak overfor kommunen og fylkeskommunen. Statsforvaltaren i Nordland erfarer at det i mange saker har oppstått djup mistillit i skole-heim-samarbeidet, og at skolen har mista truverdet overfor foreldre som har gitt opp å tru at skolen vil handle adekvat i skolemiljøsaka. Statsforvaltaren framhevar at i slike tilfelle kan statsforvaltaren i kraft av den uhilda rolla si opptre som ei «bru» for foreldra tilbake til skolen når det viktige reparasjonsarbeidet mellom skole og heim skal skje. Statsforvaltaren i Oslo og Viken peikar på at skolemiljøsaker blir melde til dei fordi meldar manglar tillit til skolen og skoleeigar (dvs. kommunen og fylkeskommunen), og er derfor positiv til at regelen blir vidareført. Etter synet til statsforvaltaren er dagens regelverk eigna til å vareta skolen og skoleeigar. Statsforvaltaren er også samd i at det er skolen og skoleeigar som står nærast saka, og at statsforvaltaren derfor bør vere varsam med å vedta detaljerte tiltak, med mindre det er nødvendig for å løyse problemet for eleven raskt og effektivt.

Barneombodet støttar også forslaget og viser i stor grad til grunngivinga til Statsforvaltaren i Oslo og Viken. I tillegg påpeikar Barneombodet at ei innstramming av moglegheita statsforvaltarane har til å gjere vedtak med pålegg til skoleeigar, kan undergrave tilliten til handhevingsordninga og svekkje rettstryggleiken til elevane.

Utdanningsforbundet støttar også departementets forslag og støttar vidare at departementet skal gjere tydeleg korleis regelen blir nytta. Utdanningsforbundet legg i samband med dette til grunn at det blir klargjort at statsforvaltaren ikkje skal kunne gjere vedtak som set rettane lærarane har etter arbeidsmiljølova, til side.

33.8.6.2 Departementets vurdering

Eit av temaa som både opplæringslovutvalet og departementet har teke stilling til, er i kva grad statsforvaltarens moglegheit til å påleggje kommunen og fylkeskommunen å gjennomføre konkrete tiltak, bør avgrensast. Opplæringslovutvalet foreslo at statsforvaltarane som hovudregel bør påleggje kommunen å sjølv finne ei løysing som gir eleven eit trygt og godt skolemiljø. Statsforvaltarens vedtak vil då bli eit pålegg om retting, medan det blir overlate til kommunen å finne eigna tiltak. Utvalet meinte at statsforvaltaren framleis skulle ha høve til å vedta kva skolen skal gjere, i to tilfelle: Dersom det er grunn til å tru at kommunen eller fylkeskommunen ikkje vil oppfylle pålegget om retting, eller dersom det vil forseinke saka unødig å berre påleggje kommunen eller fylkeskommunen å rette forholdet.

I høyringa uttalte departementet at det ikkje ønskte å avgrense vedtakskompetansen til statsforvaltaren. Departementet peika på at dagens regelverk er eigna til å vareta omsynet til skolane, kommunane og fylkeskommunane. Departementet foreslo derfor å vidareføre dagens reglar, men understreka at statsforvaltaren bør vise varsemd med å fastsetje detaljerte tiltak i enkeltsaker.

Kunnskapsgrunnlaget viser at det er stor variasjon i praksisen til statsforvaltaren når det gjeld vedtak i handhevingsordninga. Enkelte statsforvaltarar gjer vedtak med svært konkrete og detaljerte tiltak, medan andre opplyser om meir generelle tiltak eller gjer vedtak nært opp til pålegg om retting og overlèt dermed til skolen å finne fram til kva for nokre konkrete tiltak som skal setjast inn. Utdanningsdirektoratet er klageinstans for statsforvaltarvedtaket (delegert frå departementet) og pålegg tidvis skolane konkrete tiltak i enkeltsaker.

Evalueringa av kapittel 9 A viser at kommunane og fylkeskommunane opplever det som utfordrande at statsforvaltaren eller Utdanningsdirektoratet gjer vedtak med konkrete og detaljerte tiltak i enkeltsaker. Bekymringa vart løfta av fleire aktørar, og ei av tilrådingane i rapporten var at det blir vurdert i kva grad det er tenleg at statsforvaltaren og Utdanningsdirektoratet skal ha mynde til å gjere slike konkrete og detaljerte vedtak.

Opplæringslovutvalet sitt forslag var grunngitt i at kommunane, fylkeskommunane og skolane er nærare eleven og saka og dermed har betre føresetnader for å vurdere situasjonen til eleven og skolemiljøet heilskapleg. Utvalet peika også på at kommunane og fylkeskommunane på denne måten må ta eit større ansvar for den vidare oppfølginga av saka, og at ei slik løysing kan vere tidssparande.

Departementet deler synet frå utvalet om at nærleik til eleven og saka er viktig for å finne gode løysingar. Skolen og kommunen eller fylkeskommunen vil normalt ha betre føresetnader enn statsforvaltaren til å finne tiltak som bidreg til å gi eleven eit trygt og godt skolemiljø, og vurdere korleis tiltaka kan påverke andre elevar og skolemiljøet elles. I forarbeida til revisjonen av kapittel 9 A er dette omsynet prøvd vareteke ved at det vart lagt til statsforvaltaren å vurdere konkret frå sak til sak om kommunane eller fylkeskommunane bør finne ei løysing i saka, eller om statsforvaltaren sjølv skal vedta kva tiltak som skal setjast inn. Det vart samtidig føresett at statsforvaltaren først og fremst skulle få kommunane eller fylkeskommunane (og skolane) til å finne eigna tiltak i desse sakene, men at ved tidsnød eller låg tillit til kommunane, fylkeskommunane eller skolane burde statsforvaltaren fastsetje tiltaka sjølv. Resultata frå evalueringsrapporten indikerer mellom anna at dette ikkje var tilstrekkeleg vareteke gjennom praksis på evalueringstidspunktet.

Fleire av statsforvaltarane peikar på at skolemiljøsaker blir melde til statsforvaltaren fordi eleven eller foreldra manglar tillit til at skolen og kommunen eller fylkeskommunen klarer å løyse situasjonen. Departementet meiner dette er ei viktig betraktning. Erfaringar med den tidlegare klageordninga viste at mange opplevde at medhald i ei klage til statsforvaltaren ikkje hjelpte fordi skolen igjen skulle bestemme tiltaka. Dette vart opplevd som ein runddans mellom kommunane og fylkeskommunane og statsforvaltaren, medan situasjonen til eleven ikkje vart noko betre.

Departementet meiner likevel at vedtakskompetansen til statsforvaltaren bør avgrensast, og at lovteksten bør reflektere at statsforvaltaren skal utvise varsemd. Departementet meiner at forslaget frå opplæringslovutvalet om at statsforvaltaren som utgangspunkt skal påleggje retting, er best eigna til å vareta dette omsynet. Departementet ser det slik at unntaka opplæringslovutvalet har foreslått, dekkjer dei tilfella der det kan oppstå eit behov for at statsforvaltaren fastset eigne tiltak. Synet til departementet er at forslaget frå utvalet sikrar den faglege fridommen til førstelinja, og at handlingsrommet frå kommunane og fylkeskommunane ikkje blir avgrensa unødig, noko som også harmonerer med tillitsreforma i offentleg sektor. Samtidig sikrar forslaget at statsforvaltaren kan fastsetje tiltak i tilfelle der det er nødvendig.

Departementet foreslår derfor at statsforvaltaren som hovudregel skal påleggje kommunen eller fylkeskommunen å rette forholdet, men at statsforvaltaren kan vedta kva kommunen eller fylkeskommunen skal gjere dersom saka elles vil bli unødig forseinka, eller dersom det er grunn til å tru at kommunen eller fylkeskommunen ikkje kjem til å rette forholdet.

Departementet vil be Utdanningsdirektoratet om å gi nærare rettleiing om regelen og om å følgje med på korleis regelen blir praktisert av statsforvaltarane.

Departementet vil samtidig gjere tydeleg at dei vedtaka statsforvaltaren gjer, ikkje kan gripe inn i styringsretten til kommunen og fylkeskommunen. Departementet viser særleg til betraktningane frå opplæringslovutvalet om dette, jf. NOU 2019: 23, s. 465:

Det er kommunen som arbeidsgiver, som er ansvarlig for å etterleve reglene i arbeidsmiljøloven. Utdanningsdirektoratet og fylkesmennene har ikke plikter etter arbeidsmiljøloven og heller ingen styringsrett overfor de ansatte i skolen. Dersom statlige myndigheter fatter vedtak som innebærer at kommunen må iverksette tiltak som de ikke har et lovlig grunnlag for, må kommunen enten bryte arbeidsmiljøloven eller la være å oppfylle skolemiljøvedtaket. Statlige myndigheter bør derfor være varsomme med å fatte vedtak som innebærer at det må gjennomføres spesifikke tiltak overfor en lærer. Det er ikke statlige myndigheters oppgave å vurdere hvor langt styringsretten til kommunen går. Statlige myndigheter må derfor utforme vedtakene slik at kommunen får et tilstrekkelig handlingsrom til følge opp saken innenfor styringsretten og arbeidsmiljøloven.

Departementet er samd i desse betraktningane og legg til at det ikkje skal vere høve til å bestemme at enkeltpersonar som er tilsette ved skolen, skal gjennomføre dei tiltaka som blir bestemte. Det vil gripe inn i styringsretten til kommunen og fylkeskommunen.

33.8.6.3 Departementets forslag

Departementet foreslår å avgrense vedtakskompetansen til statsforvaltaren til å påleggje kommunen eller fylkeskommunen å rette forholdet, med mindre saka elles vil bli unødig forseinka, eller dersom det er grunn til å tru at kommunen eller fylkeskommunen ikkje kjem til å rette forholdet, sjå forslaget til § 12-6 fjerde ledd.

33.9 Det fysiske skolemiljøet, skoleanlegg og alkoholforbod

33.9.1 Dagens reglar

Det fysiske skolemiljøet

Krava til det fysiske miljøet i skolen følgjer av § 9 A-7. Kommunen og fylkeskommunen skal planleggje, byggje, leggje til rette og drive skolane slik at det blir teke omsyn til tryggleiken, helsa, trivselen og læringa til elevane. Alle elevar har rett til ein arbeidsplass som er tilpassa behova deira, og skolen skal innreiast slik at det blir teke omsyn til elevar med nedsett funksjonsevne.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v. fastset meir detaljerte krav til det fysiske miljøet til skolen, fastsett med heimel i folkehelselova og tobakksskadelova. Forskrifta fastset mellom anna nærare krav til utforming og innreiing, inneklima og luftkvalitet, belysning og lydforhold. Kommunen fører tilsyn med at forskrifta blir overhalden.

Etter likestillings- og diskrimineringslova § 21 har elevar med funksjonsnedsetjing ved skole- og utdanningsinstitusjonar rett til mellom anna eigna individuell tilrettelegging av lærestad for å sikre likeverdige opplærings- og utdanningsmoglegheiter. Retten gjeld tilrettelegging som ikkje inneber ei uforholdsmessig byrde.

Etter likestillings- og diskrimineringslova § 17 har offentlege og private verksemder som rettar seg mot allmenta, plikt til universell utforming av dei alminnelege funksjonane til verksemda. Med universell utforming er det meint utforming eller tilrettelegging av hovudløysinga i dei fysiske forholda, slik at flest mogleg kan bruke dei alminnelege funksjonane til verksemda, uavhengig av funksjonsnedsetjing. Plikta gjeld ikkje utforming eller tilrettelegging som inneber ei uforholdsmessig byrde for verksemda.

Skoleanlegg og alkoholforbod

I opplæringslova § 9-5 første ledd er det fastsett at kommunane skal sørgje for «tenlege grunnskolar». Det er ikkje fastsett ein tilsvarande regel for dei vidaregåande skolane. Krav til skolebygg, både for grunnskolar og for vidaregåande skolar, er også regulerte i andre paragrafar i opplæringslova og i andre lover, mellom anna i opplæringslova § 9 A-7, i forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v., i plan- og bygningslova og i arbeidsmiljølova.

Opplæringslova § 9-5 andre ledd handlar om alkoholforbod ved grunnskolar. I første punktum er det fastsett:

På grunnskolar og i kombinerte anlegg for skole og andre formål må det ikkje kunne serverast alkohol eller takast med alkohol til nyting under arrangement i offentleg som privat regi.

I andre punktum er det opna for at det «i særlege høve» kan serverast eller drikkast alkohol i kombinerte anlegg, til dømes i kombinert skole og kulturhus. Unntaket for kombinerte anlegg gjeld likevel berre der «anlegga vert nytta til kulturelle og sosiale føremål utanom skoletida». I Innst. O. nr. 68 (1997–98) er det også føresett at unntaka må avgrensast til slutta selskap utanom skoletid og innanfor ramma av reglar gitt i andre aktuelle lover. Sidan andre punktum berre omfattar kombinerte anlegg, betyr dette at det aldri kan serverast eller drikkast alkohol i anlegg som berre blir brukte til grunnskoleverksemd.

Alkoholforbodet gjeld private grunnskolar godkjende etter opplæringslova § 2-12, men ikkje for privatskolar godkjende etter privatskolelova. I barnehagelova er det ikkje fastsett eit tilsvarande alkoholforbod for kommunale eller ikkje-kommunale barnehagebygg.

Kommunane har ansvaret for forvaltning av alkohollova og har etter § 1-7 d i denne lova ei plikt til å utarbeide ein alkoholpolitisk handlingsplan. Ifølgje alkohollova § 8-9 er det forbode å servere eller drikke alkohol utan løyve i lokale og på stader som nemnde i paragrafen.

33.9.2 Høyringsforslaget

Det fysiske skolemiljøet

I høyringa til ny opplæringslov foreslo departementet å vidareføre regelen om det fysiske miljøet, med mindre språklege endringar.

Med dette høyringsforslaget følgde departementet opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 36.

I høyringa uttalte departementet at dersom det blir fastsett nye forskriftsreglar om fysisk skolemiljø med heimel i folkehelselova, vil departementet fremje forslag til endringar i opplæringslova for å tilpasse lova til desse forskriftsendringane. Helse- og omsorgsdepartementet har sendt på høyring forslag om ny forskrift om miljø og helse i barnehager, skoler og skolefritidsordninger og endring av gjeldande opplæringslov § 9 A-7, med høyringsfrist 30. desember 2019. Bakgrunnen for høyringa var eit interdepartementalt utgreiingsarbeid om det fysiske miljøet i barnehagar og skolar. Utgreiingsarbeidet følgde opp Meld. St. 19 (2014–2015) Folkehelsemeldingen.

Hovudformålet var å regulere forhold som gjeld det fysiske miljøet, i forskrifta. Helse- og omsorgsdepartementet foreslo derfor å forenkle § 9 A-7 på følgjande vis:

§ 9 A-7. Det fysiske miljøet

Alle elevar har rett til ein arbeidsplass som er tilpassa behova deira. Skolen skal innreiast slik at det blir teke omsyn til dei elevane ved skolen som har funksjonshemmingar.

Det fysiske miljøet i skolen skal vere i samsvar med krav i forskrift xx om miljø og helse i barnehager, skoler og skolefritidsordninger. Dersom ein elev ikkje har eit trygt og godt fysisk skolemiljø, kan eleven eller foreldra følgje opp saka etter § 19 i forskrifta.

Skoleanlegg og alkoholforbod

I høyringa foreslo departementet å ikkje vidareføre kravet om «tenlege grunnskolar».

Departementet høyrde ope om alkoholforbodet i grunnskolar og i kombinerte anlegg bør vidareførast, om det bør vere ei mellomløysing som inneber at moglegheita til å gjere unntak blir utvida noko, eller om det ikkje bør vidareførast reglar om alkoholforbod i lova. Departementet bad om innspel til om alkoholforbodet eventuelt bør vidareførast i opplæringslova eller i alkohollova.

Med dette høyringsforslaget følgde departementet delvis opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 43. Forslaget skilde seg frå forslaget frå opplæringslovutvalet om å ikkje vidareføre alkoholforbodet i grunnskolar og kombinerte anlegg.

33.9.3 Høyringsinstansanes syn

Det fysiske skolemiljøet

Alle høyringsinstansane som uttaler seg, støttar forslaget om å vidareføre reglane om det fysiske miljøet heilt eller delvis.

Blant dei som støttar forslaget utan nærare grunngiving, er ei rekkje kommunar, Norsk lektorlag og Skolelederforbundet. Time kommune støttar forslaget og meiner at den foreslåtte lovteksten varetek retten eleven har til eit godt fysisk arbeidsmiljø tilpassa behova deira og gjeldande normer.

Foreldrenettverk mot mobbing støttar at elevane får ein lovfesta rett til ein arbeidsplass som er tilpassa behovet til kvar enkelt elev, men meiner at paragrafen også bør innehalde ein regel om universell utforming av det fysiske miljøet. Odinstiftelsen ønskjer at paragrafen også omhandlar læremiddel for elevar med ulike funksjonsnivå. Norges Blindeforbund påpeikar at dei tidlegare innspelet deira om universell utforming av skolebygg ikkje er i teke i betraktning i relasjon til blinde og svaksynte elevar. Friluftsrådenes landsforbund og Norsk friluftsliv meiner at paragrafen også må omtale uteområdet til skolen.

To høyringsinstansar har innspel til reguleringa av ansvarssubjekt i paragrafen. Fredrikstad kommune meiner at det er kommunen og fylkeskommunen, og ikkje skolen, som skal vere rettssubjektet i lovforslaget § 12-7 tredje ledd. Fredrikstad kommune viser til at skolane er formålsbygg som er eigde eller blir disponerte av kommunen og fylkeskommunen. Kommunen meiner at den foreslåtte lovteksten kan setje rektorar i ein vanskeleg situasjon der kommunar og fylkeskommunar har dårleg økonomi og eit vedlikehaldsetterslep. KS påpeikar at det i § 12-7 fjerde ledd blir foreslått at skolen skal behandle saka etter reglane om enkeltvedtak i forvaltningslova. KS meiner at det bør vere tydeleg i lovteksten at det er kommunen som skal behandle saka. KS viser til at dei fleste forhold knytte til det fysiske miljøet er lovheimla andre stader enn i opplæringslova, og ansvaret vil som hovudregel ikkje vere delegert frå kommunestyret til rektor.

Foreldreutvalet for grunnopplæringa ser positivt på dei justeringane som er gjorde i lovteksten om rettar knytte til det fysiske miljøet, men meiner at lovtekst eller forskrift burde vist kva for nokre faglege normer som gjeld, og kvar ein kan finne desse for å kunne følgje opp regeletterlevinga.

Kravet om «tenlege grunnskolar»

Det er fire høyringsinstansar som har uttalt seg om forslaget om å ikkje vidareføre kravet om «tenlege grunnskolar». Alle høyringsinstansane som har uttalt seg, støttar forslaget. Utdanningsdirektoratet og Bergen kommune viser til at krav til skolebygg er regulert andre stader i regelverket. Utdanningsforbundet uttaler at dei er skeptiske til å fjerne slike reglar i lova, men at dei kan støtte forslaget fordi det reelle innhaldet i regelen er uklart. Statsforvaltaren i Innlandet støttar forslaget utan nærare kommentar.

Om opplæringslova skal innehalde reglar om alkoholforbod

Det er tolv høyringsinstansar som har uttalt seg om alkoholforbodet i grunnskolar og i kombinerte anlegg. Eit fleirtal av høyringsinstansane meiner alkoholforbodet bør vidareførast som det er i dag. Blant dei er Møre og Romsdal fylkeskommune, Vestfold og Telemark fylkeskommune, Sandnes kommune, Time kommune og NLA Høgskolen.

Time kommune uttaler at det vil gi eit uheldig signal å opne for alkoholservering i skolebygg, sjølv om elevane ikkje er til stades, og at det vil gå på tvers av prinsippet om at skolebygg bør vere alkoholfrie arenaer. Også fleire andre kommunar meiner at det er prinsipielt uheldig med alkoholservering i skolebygg. Bergen kommune meiner hovudregelen om alkoholforbod bør vidareførast ut frå alkoholpolitiske synspunkt og omsynet til det beste for barnet. Denne kommunen viser til at regelen bør komme fram av opplæringslova, fordi det er ein særregel om skoleanlegg. Kommunen meiner det samtidig i visse tilfelle bør opnast for unntak også i reine grunnskolebygg.

Utdanningsdirektoratet, Statsforvaltaren i Innlandet og Utdanningsforbundet meiner at alkoholforbodet ikkje treng å vidareførast i lova. Utdanningsdirektoratet meiner det er tilstrekkeleg at alkoholbruk i grunnskolebygg blir regulert etter alkohollova, slik det er for barnehagebygg, skolar godkjende etter privatskolelova og vidaregåande skolar. Direktoratet påpeikar at dei har tillit til at kommunane har og vil halde fram med å ha gode rutinar for å skjerme barn og unge mot alkohol og andre rusmiddel i eigne bygg. Ved ei eventuell vidareføring av alkoholforbodet meiner direktoratet at forbodet bør utvidast til å omfatte barnehagar, vidaregåande skolar og privatskolar godkjende etter privatskolelova.

Statsforvaltaren i Innlandet legg til grunn at kommunen gjennom alkohollovgivinga har gode rutinar for å skjerme elevar frå alkohol og andre rusmiddel i eigne bygg, og viser til at regelen kan vere til hinder for kommunen når det gjeld utleige i samband med arrangement.

Utdanningsforbundet meiner at ansvaret til kommunane etter kommunelova og alkohollova tilseier at det ikkje er behov for ein eigen regel om alkoholbruk i opplæringslova. Utdanningsforbundet påpeikar også at skolen i mange lokalmiljø vil vere einaste forsamlingslokale for private markeringar og storhendingar.

33.9.4 Departementets vurdering

Det fysiske skolemiljøet

Slik departementet ser det, er det tenleg å ta utgangspunkt i forslaget til ny paragraf i opplæringslova om det fysiske skolemiljøet som vart sendt på høyring av Helse- og omsorgsdepartementet saman med forslaget til ny forskrift om miljø og helse i barnehager, skoler og skolefritidsordninger. Forslaget er gitt att i punkt 33.9.2 over, der også arbeidet med ny forskrift er omtalt nærare. Dette vil bidra til å unngå dobbeltregulering.

Departementet foreslår å ta inn første ledd i forslaget frå Helse- og omsorgsdepartementet i ny § 12-7 (som svarer til noverande tredje ledd i § 9 A-7), med enkelte språklege justeringar.

Departementet meiner at det ikkje er behov for andre ledd første punktum av forslaget. At det fysiske miljøet i skolen skal vere i samsvar med forskrifta, følgjer av sjølve forskrifta.

Første ledd første punktum slår fast at alle elevar har rett til ein arbeidsplass som er tilpassa behova deira. Det kan stillast spørsmål til om første ledd andre punktum i forslaget om at skolen skal innreiast slik at det blir teke omsyn til dei elevane som har funksjonshemmingar, er overflødig som følgje av forslaget til ny opplæringslov § 11-5, der det står: «Elevar har rett til dei tekniske hjelpemidla og den fysiske tilrettelegginga dei treng for å kunne delta i opplæringa og få tilfredsstillande utbytte av ho.» Departementet meiner at det kan vere ein viss nyanseforskjell mellom paragrafane, og foreslår derfor å gå vidare med Helse- og omsorgsdepartementets forslag til første ledd til ny paragraf om det fysiske skolemiljøet, med enkelte språklege justeringar. I første ledd andre punktum om at skolen skal innreiast slik at det blir teke omsyn til dei elevane som har funksjonshemmingar, er skolen eit passivt pliktsubjekt. Skolen er ikkje eit eige rettssubjekt, og han kan dermed ikkje ha mynde eller rettsleg ansvar. Skolen kan etter vurderinga til departementet likevel brukast som subjekt i lova for oppgåver som naturleg skjer på skolenivå, sjå nærare punkt 4.5.6 om kven som blir pålagd plikter etter lova.

Departementet sitt forslag til § 12-7 inneber at dagens § 9 A-7 første, andre og fjerde ledd ikkje blir vidareførte.

Dagens § 9 A-7 første ledd fastset at skolane skal planleggjast, bli bygde, bli lagde til rette og bli drivne slik at det blir teke omsyn til tryggleiken, helsa, trivselen og læringa til elevane. Departementet meiner at regelen er vareteken gjennom forslaget til forskrift. Det følgjer av forskrifta at ho gjeld for planlegging, tilrettelegging og drift av mellom anna grunnskolar, vidaregåande skolar, skolefritidsordningar og leksehjelpeordningar i tilknyting til skoleverksemd. Forskrifta fastslår at verksemda skal drivast på ein helsemessig tilfredsstillande måte, og at det fysiske miljøet til verksemda skal vere forsvarleg ut frå ei vurdering av faktorar i miljøet som kan påverke helsa, trivselen, leiken og læringa til barnehagebarn og elevar.

Dagens § 9 A-7 andre ledd fastset at det fysiske miljøet i skolen skal vere i samsvar med dei faglege normene som fagstyresmaktene til kvar tid tilrår, og at ved enkelte miljøavvik frå normene må skolen kunne dokumentere at miljøet likevel har tilfredsstillande verknad for helsa, trivselen og læringa til elevane. Departementet meiner at regelen er vareteken gjennom forslaget til forskrift, som fastslår at dersom forhold knytte til enkeltfaktorar i miljøet avvik frå faglege normer, må verksemda kunne dokumentere at det fysiske miljøet likevel er tilfredsstillande. Forskrifta fastslår også ei rekke detaljerte krav til miljø- og helse.

Dagens § 9A-7 fjerde ledd fastset at dersom ein elev eller forelder eller eit av råda eller utvala ved skolen der desse er representerte, ber om tiltak for å rette på fysiske miljøforhold, skal skolen snarast mogleg behandle saka etter reglane om enkeltvedtak i forvaltningslova. Om skolen ikkje innan rimeleg tid har teke stilling til saka, vil det likevel kunne klagast etter reglane i forvaltningslova som om det var gjort enkeltvedtak. Slik departementet ser det, vil reglane om klage vere varetekne i forskrifta sine reglar om oppfølging av førespurnader og om klager. Etter forslaget til forskrift kan ein elev eller foreldra som meiner at kravet frå forskrifta ikkje blir oppfylt, vende seg til barnehagen eller skolen. Dersom barnehagen eller skolen ikkje har følgt opp førespurnaden innan rimeleg tid, kan eleven eller foreldra vende seg til kommunen som tilsynsmakt. Kommunen skal vurdere å følgje opp forholdet ved tilsyn. Dersom kommunen kjem til at krav i forskrifta ikkje er oppfylte, kan kommunen gjere vedtak i samsvar med folkehelselova §§ 13 til 17. Etter forslag til forskrift kan enkeltvedtaket til kommunen klagast på til fylkesmannen etter folkehelselova § 19. Eleven eller foreldra kan klage på avgjerda til kommunen om tilsyn til statsforvaltaren etter reglane i forvaltningslova kapittel VI.

Departementet ser at det er nokre nyanseforskjellar i korleis klageordninga er utforma samanlikna med i dagens opplæringslov § 9 A-7, men meiner det ikkje lenger er behov for separate klagereglar i opplæringslova i tilknyting til det fysiske skolemiljøet, ettersom dei meir detaljerte krava til det fysiske skolemiljøet følgjer av den foreslåtte forskrifta.

For å sikre at også retten til godt fysisk miljø etter lovforslaget §§ 12-2 og 12-7 kan følgjast opp med førespurnader og klager etter forslaget til forskrift, foreslår departementet at § 12-7 andre ledd viser til at departementet gir forskrift om saksbehandlinga av saker som gjeld det fysiske skolemiljøet etter §§ 12-2 og 12-7, og at i slike saker gjeld ikkje reglane om klage i forslaget til § 29-1. Departementet vil i forskrifta kunne fastsette at slike saker skal følgjast opp etter reglane i ny forskrift om miljø og helse i barnehagar, skolar og skolefritidsordningar. Ei slik tilvising vil innebere eit høve til å følgje opp saker om fysisk skolemiljø etter den nye forskrifta. Slike saker vil derfor ikkje følgje klagesystemet i opplæringslova. Departementet meiner det er tenleg å unngå to parallelle klagesystem for saker om det fysiske skolemiljøet. Sjå elles også omtalen i punkt 59.5.1.

Kravet om «tenlege grunnskolar»

Departementet foreslår at kravet om «tenlege grunnskolar» ikkje blir vidareført i den nye lova. Departementet vurderer kravet som overflødig fordi det ikkje tilfører noko eige ut over det som kjem fram av andre reglar. Departementet foreslår reglar om det fysiske skolemiljøet for grunnskolar og vidaregåande skolar i forslaget til § 12-7. Det fysiske miljøet blir vidare regulert av forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v., reglar i plan- og bygningslova og i arbeidsmiljølova. Det er dermed ei rekkje krav til skolebygg som må vere oppfylte, og som vil innebere at skolane må vere «tenlege». At skolane skal vere «tenlege» er også ein føresetnad for at andre rettar etter opplæringslova skal kunne oppfyllast.

Om opplæringslova skal innehalde reglar om alkoholforbod

Etter ei nærare vurdering av dei ulike omsyna og innspela i høyringa foreslår departementet å ikkje vidareføre alkoholforbodet i grunnskolar og i kombinerte anlegg.

Departementet vil vise til at opplæringslova regulerer grunnskole- og vidaregåande opplæring og verksemd knytt til opplæringa. Skjenking og bruk av alkohol i skolebygg fell derfor utanfor det opplæringslova har som formål å regulere.

Departementet viser vidare til at kommunane har ansvaret for forvaltninga av alkohollova. Arrangement i grunnskolebygg og i kombinerte anlegg som inneber servering og drikking av alkohol, vil i dei fleste tilfelle vere omfatta av løyveplikta i alkohollova § 8-9. Til høyringsinnspela om at forbodet bør vidareførast ut frå alkoholpolitiske synspunkt og omsynet til det beste for barnet, meiner departementet at løyveplikta i alkohollova § 8-9 i tilstrekkeleg grad vil vareta omsynet til barn og unge. Departementet legg til grunn at kommunen, når han vurderer om løyve skal givast, legg vekt på dette omsynet.

Departementet viser også til at det i dag ikkje er eigne reglar om å ta med, servere eller drikke alkohol for barnehagebygg, privatskolar godkjende etter privatskolelova eller vidaregåande skolar. Slike bygg blir omfatta av dei generelle reglane i alkohollova. Departementet meiner det ikkje er nødvendig å regulere dette annleis for kommunale grunnskolar og private grunnskolar godkjende etter forslaget til § 22-1. Departementet har tillit til at kommunane har og vil halde fram med å ha gode rutinar for å skjerme barn og unge mot alkohol og andre rusmiddel i eigne bygg, til dømes skole- og barnehagebygg, idrettshallar og andre bygg til kulturformål. Når forbodet blir borte, får også kommunen større handlingsrom til å disponere eigne bygg innanfor rammene av alkohollova. Dette harmonerer i større grad enn i dag med overordna føringar om statleg styring av kommunane og fylkeskommunane.

33.9.5 Departementets forslag

Departementet foreslår

• ein forenkla regel om det fysiske miljøet, sjå forslaget til § 12-7

• at departementet gir forskrift om saksbehandlinga av saker som gjeld det fysiske skolemiljøet og at i slike saker gjeld ikkje klagereglane i forslaget til § 29-1, sjå forslaget til § 12-7 andre ledd

• å ikkje vidareføre kravet om «tenlege grunnskolar»

• å ikkje vidareføre alkoholforbodet i grunnskolar og kombinerte anlegg

33.10 Ingen forskriftsheimel om skolemiljø

33.10.1 Dagens reglar

Opplæringslova § 9 A-16 gir departementet heimel til å fastsetje krav til skolemiljøet i forskrift. Departementet har berre fastsett éin forskriftsregel med heimel i § 9 A-16. Denne forskriftsregelen gjeld tryggleiken til elevane og er fastsett i forskrift til opplæringslova § 12-1.

I forskrifta § 12-1 bokstav a er det fastsett at tilsynet til skolen må vere forsvarleg ut frå risikoen for at skade eller ulykke kan skje når skolen er ansvarleg for tryggleiken til elevane. Bokstav b regulerer forholdstalet mellom vaksne og elevar i situasjonar der skolen er ansvarleg for symjing og bading. I bokstav c står det at det bør takast inn reglar om trafikktryggleik og andre førebyggjande tiltak i ordensreglementet. Vidare står det at foreldra avgjer om barna får sykla til skolen eller ikkje. I bokstav d står det at reglane gjeld tilsvarande for skolefritidsordninga.

33.10.2 Høyringsforslaget

Departementet foreslo

• å ikkje vidareføre heimelen til å gi forskrift om skolemiljø

• å ikkje vidareføre forskriftsregelen om tryggleiken til elevane

Med dette høyringsforslaget følgde departementet opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 36.

33.10.3 Høyringsinstansanes syn

Høyringsinstansane har i liten grad komme med innspel til forslaget. Fire høyringsinstansar har direkte eller indirekte gitt si støtte til forslaget, men ingen har gitt noka særskild grunngiving for støtta.

33.10.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår å ikkje vidareføre heimelen til å gi forskrift om krav til skolemiljøet og forskriftsregel om tryggleiken til elevane.

Opplæringslovutvalet meinte at det ikkje var behov for forskriftsreglar om skolemiljøet ettersom reglane om skolemiljø i lova er relativt detaljerte. Utvalet viste også til at forskriftsreglar ville gjere reglane mindre tilgjengelege og meir fragmenterte. Departementet er samd i betraktningane frå utvalet og viser til desse, jf. NOU 2019: 23, kap. 36.4.17:

Reglene om skolemiljø i opplæringsloven er relativt detaljerte. Utvalget kan derfor heller ikke se at det også skal være behov for mer detaljerte regler i forskrift. Det vil heller ikke være hensiktsmessig med noen få tilleggsregler i forskrift, da dette vil gjøre regelverket unødvendig fragmentert. En mulighet kan være en fordeling der loven kun inneholder overordnede regler, som blir utfylt med mer detaljerte regler i forskrift. At reglene om skolemiljø er svært sentrale for elevene, taler derimot for at reglene hører hjemme i loven. En oppdeling i overordnede og detaljerte regler, vil også gjøre regelverket mer fragmentert og dermed vanskeligere tilgjengelig.

Ved ikkje å vidareføre forskriftsheimelen vil heller ikkje forskriftsregelen om tryggleiken til eleven kunne førast vidare (forskrift til opplæringslova § 12-1).

I forskrifta § 12-1 bokstav a er det fastsett at tilsynet til skolen må vere forsvarleg ut frå risikoen for at skade eller ulykke kan skje når skolen er ansvarleg for tryggleiken til elevane. Til liks med utvalet meiner departementet at krav om forsvarleg tilsyn allereie følgjer av retten til eit trygt og godt skolemiljø og kravet om det førebyggjande arbeidet til skolen.

Forskrifta § 12-1 bokstav b regulerer forholdstalet mellom vaksne og elevar i situasjonar der skolen er ansvarleg for symjing og bading. Til liks med utvalet meiner departementet at kommunen sjølv bør vurdere kor mange vaksne som må vere til stades ut ifrå den konkrete risikoen.

I forskrifta § 12-1 bokstav c står det at det bør takast inn reglar om trafikktryggleik og andre førebyggjande tiltak i ordensreglementet. Vidare står det at foreldra avgjer om barna får sykla til skolen eller ikkje. Utvalet meinte prinsipielt at regelverket ikkje bør innehalde tilrådingar, og at i fråvær av ein eigen heimel om det motsette er det uansett foreldra som har mynde til å avgjere om elevane kan sykle utanfor skolen og utanfor skoletida. Utvalet meinte at regelen var unødvendig, og departementet er samd i dette.

33.10.5 Departementets forslag

Departementet foreslår ingen forskriftsheimel om skolemiljø.