27 Pedagogisk-psykologisk teneste

27.1 Innleiing

Dette punktet handlar om mandatet og oppgåvene til den pedagogisk-psykologiske tenesta (PP-tenesta). PP-tenesta hjelper barnehagar og skolar i å leggje til rette det pedagogiske tilbodet for barn og elevar med ulike behov for tilrettelegging, og utarbeider sakkunnige vurderingar der lova krev det. Punktet tek også spesielt for seg i kva tilfelle det bør lovfestast krav om sakkunnig vurdering frå PP-tenesta før det blir gjort vedtak.

27.2 Dagens reglar

Det følgjer av opplæringslova § 5-6 første ledd at alle kommunar og fylkeskommunar skal ha ei PP-teneste. Tenesta skal hjelpe skolane med å utvikle kompetansen og organisasjonen slik at opplæringa for elevar med særskilde behov blir best mogleg, jf. § 5-6 andre ledd første punktum. I tillegg skal tenesta sørgje for at det blir utarbeidd sakkunnige vurderingar når opplæringslova krev det, jf. § 5-6 andre ledd andre punktum. Etter opplæringslova skal PP-tenesta utarbeide ei sakkunnig vurdering før kommunane eller fylkeskommunane gjer vedtak om

• spesialundervisning, jf. § 5-3 første ledd

• tidleg eller utsett skolestart, jf. § 2-1 tredje ledd

• fritak frå opplæringsplikta, jf. § 2-1 fjerde ledd andre punktum

• utvida opplæringstid i vidaregåande opplæring, jf. § 3-1 femte ledd

• opplæring i og på norsk teiknspråk, jf. §§ 2-6 og 3-9

• opplæring i punktskrift, tekniske hjelpemiddel og mobilitet, jf. §§ 2-14 og 3-10

I opplæringslova § 4-2 fjerde ledd står det at lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar skal ha same tilgang på PP-tenesta som elevar i vidaregåande skole. Det er uklart kva denne regelen inneber og om den gir konkrete plikter for PP-tenesta. Lærekandidatar har rett til spesialundervisning etter reglane i opplæringslova kapittel 5, jf. opplæringslova § 4-2 femte ledd. I forskrift til opplæringslova er det også eigne reglar om sakkunnige vurderingar for tilrettelegging på fag- og sveineprøven.

27.3 Høyringsforslaget

Departementet foreslo

• å vidareføre kravet om at kvar kommune og fylkeskommune skal ha ei PP-teneste

• å vidareføre og gjere tydeleg i lova at PP-tenesta skal hjelpe skolen i det førebyggjande arbeidet og i arbeidet med tidleg innsats

• å vidareføre og utdjupe oppgåvene til PP-tenesta i lova

• å vidareføre kravet om sakkunnig vurdering før kommunane og fylkeskommunane gjer vedtak om individuelt tilrettelagd opplæring og vedtak om fritak frå opplæringsplikta

• å fjerne kravet om sakkunnig vurdering frå PP-tenesta før kommunane og fylkeskommunane gjer vedtak om

  • fysisk tilrettelegging og personleg assistanse

  • tidleg eller utsett skolestart

  • opplæring i og på norsk teiknspråk

  • opplæring i punktskrift, tekniske hjelpemiddel og mobilitet

• å vidareføre at departementet kan gi forskrift om at PP-tenesta skal utarbeide sakkunnige vurderingar i andre tilfelle

Departementet høyrde ope om lova skal påleggje PP-tenesta roller og oppgåver knytte til tilrettelegging for dei som får opplæring i bedrift. Departementet bad om synet til høyringsinstansane på kva slags oppgåver som kunne vere aktuelle og tenlege, korleis dette best kan regulerast, og i kva grad PP-tenesta har den nødvendige kompetansen og ressursane til desse oppgåvene.

Med dette høyringsforslaget følgde departementet delvis opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 31. Departementet fulgte ikkje opp utvalets forslag om å utvide mandatet til PP-tenesta til å rette seg mot alle elevar.

27.4 Høyringsinstansanes syn

27.4.1 Kravet om at kvar kommune og fylkeskommune skal ha ei PP-teneste, og tydeleggjering av oppgåvene til PP-tenesta

Det er om lag 50 høyringsinstansar som har uttalt seg om forslaget om å vidareføre kravet om at kvar kommune og fylkeskommune skal ha ei PP-teneste, og at oppgåvene til tenesta blir meir tydelege i lova. Alle høyringsinstansar støttar forslaget heilt eller delvis. Mellom anna støttar fleire statsforvaltarar, Barneombodet, Elevorganisasjonen og fleire kommunar forslaget. Det blir framheva som positivt at det blir presisert i lova at PP-tenesta har ei førebyggjande rolle.

Fleire av høyringsinstansane har innspel til utforminga av lovtekst. Utdanningsdirektoratet viser til at i oppramsinga av oppgåvene til PP-tenesta kan det verke som om tenesta sjølv set inn tiltak, og meiner det bør gjerast tydeleg i lova at denne avgjerda er det skolen som tar.

Statsforvaltaren i Rogaland meiner at arbeidet til PP-tenesta skal rette seg mot alle elevar, og set også spørjeteikn ved om det bør vere krav til saksbehandlingstid. Indre Fosen kommune er inne på det same i innspelet sitt og ber om at formuleringa til utvalet, «alle elevar», blir brukt i lova. Viken fylkeskommune meiner forslaget til lovtekst kunne vore endå tydelegare og at formuleringane i lovforslaget kan forståast på fleire måtar.

Fleire høyringsinstansar, mellom anna Statped, Statsforvaltaren i Innlandet og Vestfold og Telemark fylkeskommune ønskjer at det også blir lovfesta normer for bemanning og kompetanse i PP-tenesta.

Barneombodet støttar forslaget, men ber om at departementet går lenger i å presisere krava til kvalitet og kva som kjenneteiknar ei kompetent teneste. Ombodet ber også om at det blir sett av nok ressursar til at PP-tenesta kan gjere oppgåvene dei er pålagde.

27.4.2 Krav om sakkunnig vurdering frå PP-tenesta før kommunen og fylkeskommunen gjer vedtak

Generelt

Det er støtte for at det framleis skal vere krav om sakkunnig vurdering for vedtak om individuelt tilrettelagd opplæring og fritak frå opplæringa.

Det er delte meiningar knytt til dei ulike forslaga om å ta bort kravet om sakkunnig vurdering. Nokon meiner at det framleis bør vere eit krav for alle vedtaka, medan andre meiner det er tilstrekkeleg med utgreiingsplikta som følgjer av forvaltningslova § 17.

Det er også delte meiningar om det vil frigjere ressursar i PP-tenesta å ta bort kravet om sakkunnig vurdering. Asker kommune og Senja kommune meiner det vil vere ressurssparande. Sola kommune meiner ein vil spare lite ressursar på å ta bort kravet om sakkunnig vurdering.

Tidleg eller utsett skolestart

Det er omtrent 40 høyringsinstansar som har uttalt seg om forslaget om å ta bort kravet om sakkunnig vurdering før det blir gjort vedtak om tidleg eller utsett skolestart. Blant dei 21 som ikkje støttar forslaget, er mellom anna Barneombodet, Statped, Elevorganisasjonen, Statsforvaltaren i Oslo og Viken, Unge funksjonshemmede og ei rekkje kommunar. Desse instansane viser mellom anna til at dette er avgjerder som påverkar heile utdanningsløpet for barna, og at å ta bort kravet om sakkunnig vurdering kan svekkje rettstryggleiken til elevane. Fleire, mellom anna KS, meiner at å ta bort kravet om sakkunnig vurdering vil frigjere lite ressursar i PP-tenesta. Det er også fleire som peikar på at dei foreslåtte vilkåra for utsett og tidleg skolestart er lite konkrete, og at det derfor blir uklart kva grunnlag avgjerdene skal takast på.

Dei som støttar forslaget om å ta bort kravet, viser til at vedtaka kan bli godt nok greidde ut utan sakkunnig vurdering, og at PP-tenesta framleis vil utarbeide sakkunnig vurdering der det er nødvendig for at saka skal vere godt nok greidd ut.

Personleg assistanse og fysisk tilrettelegging

Det er 26 høyringsinstansar som har uttalt seg om forslaget om å ta bort kravet om sakkunnig vurdering frå PP-tenesta før kommunen gjer vedtak om personleg assistanse og fysisk tilrettelegging. Det er 18 høyringsinstansar som støttar forslaget, blant desse mange kommunar. Det er 8 som ikkje støttar forslaget, mellom anna Barneombodet, Elevorganisasjonen og Statforvaltaren i Oslo og Viken. Desse meiner at det vil svekkje rettstryggleiken til elevane å ta bort kravet om sakkunnig vurdering.

Opplæring i og på norsk teiknspråk

Det er 22 høyringsinstansar som har uttalt seg om forslaget om å ta bort kravet om sakkunnig vurdering før det blir gjort vedtak om opplæring i og på norsk teiknspråk. Det er 16 som støttar forslaget, mellom anna Utdanningsdirektoratet, fleire kommunar og Noregs døveforbund.

Det er seks instansar som ikkje støttar forslaget, mellom anna Barneombodet, Elevorganisasjonen og Statforvaltaren i Oslo og Viken. Desse meiner at det vil svekkje rettstryggleiken til elevane å ta bort kravet om sakkunnig vurdering.

Opplæring i punktskrift, tekniske hjelpemiddel og mobilitet

Det er 20 høyringsinstansar som har uttalt seg om forslaget om å ta bort kravet om sakkunnig vurdering før det blir gjort vedtak om opplæring i punktskrift, tekniske hjelpemiddel og mobilitet. Det er 14 som støttar forslaget, mellom anna Bærum kommune og Trondheim kommune, 6 høyringsinstansar støttar ikkje forslaget.

Barneombodet, Elevorganisasjonen og Statforvaltaren i Oslo og Viken støttar ikkje forslaget og meiner at det vil svekkje rettstryggleiken til elevane å ta bort kravet om sakkunnig vurdering.

27.4.3 Rolla PP-tenesta har i samband med opplæring i bedrift

Når det gjeld spørsmålet som departementet høyrde ope, om lova skal påleggje PP-tenesta roller og oppgåver knytte til dei som har læretid i bedrift, har det komme få innspel. Det er 14 høyringsinstansar som har uttalt seg om dette, mellom anna KS, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Byggenæringens landsforening (BNL), fleire kommunar og Elevorganisasjonen.

NHO meiner det er viktig at lærlingar også har ein særskild rett til PP-tenesta. Mange lærlingar opplever overgangen frå skole til bedrift som krevjande. Det er viktig at denne overgangen går mest mogleg smidig, og at lærlingane ikkje mistar det nettverket og høvet til å få støtte som dei hadde frå skolen. Sjølv om opplæringskontoret og lærebedrifta vil hjelpe lærlingen, må det ikkje finnast hindringar for at lærlingen skal få høve til å bruke PP-tenesta.

BNL meiner det er naturleg at PP-tenesta samarbeider med fagopplæringsavdelinga i fylka når det gjeld lærlingar. Fylkeskommunen, som oftast ved fagopplæringsavdelinga, er part i lærekontrakten til kvar lærling. Det er derfor naturleg at lærebedrift eller opplæringskontor, fylkeskommunen og PP-tenesta samarbeider om nødvendige tiltak for å få lærlingane til å fullføre læretida i bedrift.

Samtlige av dei som har uttalt seg om dette meiner at PP-tenesta bør ha ei rolle overfor dei som har læretid i bedrift. Det er likevel få som har gitt tilbakemelding på kva slags oppgåver som kan vere aktuelle og tenlege, korleis dette best kan regulerast, og i kva grad PP-tenesta har den nødvendige kompetansen og ressursane til desse oppgåvene. KS meiner det ikkje er realistisk at PP-tenesta skal drive systemretta arbeid retta mot lærebedriftene, og at ei utviding av oppgåvene til PP-tenesta vil ha konsekvensar for kapasitet og kompetanse i tenesta.

27.5 Departementets vurdering

27.5.1 Kravet om at kvar kommune og fylkeskommune skal ha ei PP-teneste, og tydeleggjering av oppgåvene til PP-tenesta

Krav om PP-teneste

Departementet foreslår å vidareføre kravet om at kvar kommune og fylkeskommune skal ha ei PP-teneste, sjå forslaget til § 11-13 første ledd. PP-tenesta har ein viktig funksjon i å hjelpe skolane med å leggje til rette opplæringa for elevar med ulike behov for tilrettelegging, og i å hjelpe skolane i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling.

Gjere oppgåvene til PP-tenesta meir tydelege

Departementet foreslår å gjere det meir tydeleg i lova kva oppgåvene til PP-tenesta er. Sjå forslaget til § 11-13 andre ledd. PP-tenesta skal støtte skolane i det førebyggjande arbeidet deira og i arbeidet med å gi eit inkluderande og tilrettelagt opplæringstilbod til elevar som kan ha ulike behov for tilrettelegging av opplæringa. Dette skal bidra til at det blir færre elevar som treng individuelt tilrettelagd opplæring.

Med førebyggjande arbeid siktar departementet til at skolane gjennom å utvikle eit godt og inkluderande læringsmiljø og ved å tilpasse opplæringa, skal kunne komme i forkant av utfordringar hos elevane slik at dei kan få tilfredsstillande utbytte av opplæringa. Arbeid med tidleg innsats inneber å støtte skolane både i arbeidet med å leggje til rette for eit godt pedagogisk tilbod så tidleg som mogleg og i arbeidet med å setje inn tiltak raskt når utfordringar blir oppdaga.

Det er mange PP-tenester som allereie jobbar førebyggjande, og som i dette arbeidet legg vekt på god tilrettelegging i klassefellesskapet. Dette perspektivet kjem ikkje eksplisitt fram i dagens lov eller forarbeid, men det blir omtalt i dei rettleiande kvalitetskriteria som Utdanningsdirektoratet har utvikla for PP-tenesta:

Førebyggjande arbeid inneber at PP-tenesta bidreg til at barnehagar og skolar kjem i forkant av problem og lærevanskar ved å setje i gang tiltak. Det kan vere universelle tiltak eller spesielle tiltak for barnehagar eller skolar med utfordringar.

Departementet meiner at målet med det førebyggjande arbeidet til PP-tenesta bør vere å gi råd og rettleiing til skolane før eventuelle større utfordringar oppstår, slik at rette tiltak og nødvendig tilrettelegging kan setjast i verk raskt. Dette vil bidra til å sikre at færrast mogleg elevar får behov for individuell tilrettelegging som følgje av manglande tilpassingar. Det førebyggjande arbeidet føreset eit heilskapleg blikk for alle elevane og klassefellesskapet elevane inngår i. Det betyr likevel ikkje at PP-tenesta skal ha ansvar for å støtte skolane i det førebyggjande arbeida deira for kvart enkelt barn, eller at PP-tenesta skal inn i alle klassar, og heller ikkje at tenesta får ansvar for å støtte den allmennpedagogiske kompetansen til lærarane.

Det er viktig at PP-tenesta blir behalden som eit spesialistorgan, og at skolen sjølv er forventa å ha ein brei og sterk generalistkompetanse. Innanfor den allmennpedagogiske kompetansen som skoleleiarar og lærarar skal ha, skal skolen drive opplæring, tilrettelegging, førebygging og tidleg innsats retta mot heile elevmassen. Rolla til PP-tenesta skal vere å støtte og rettleie skolane der spesialistkompetansen til tenesta er relevant og eit nødvendig supplement til skolane sin eigen kompetanse. På denne måten kan dei støtte lærarane både når det gjeld korleis ein legg til rette for eit godt og inkluderande tilbod før eventuelle utfordringar blir tydelege, og der det er enkeltbarn det er byrjande bekymringar for.

For å vareta det førebyggjande perspektivet bør ikkje lovteksten krevje at elevar allereie må ha eit behov for tilrettelegging før PP-tenesta skal komme inn og støtte skolane. Departementet understrekar at den avleidde målgruppa for arbeidet til PP-tenesta er både elevar som ikkje har – eller står i fare for ikkje å få – tilfredsstillande utbytte av den ordinære opplæringa, og elevar med stort læringspotensial som gjer at dei treng tilrettelegging innanfor den ordinære opplæringa.

Den enkelte PP-tenesta må finne ein tenleg balanse mellom det førebyggjande arbeidet og arbeidet med sakkunnige vurderingar mv. for barn som har behov for individuell tilrettelegging. Oppgåvene til tenesta må sjåast i samanheng, og det førebyggjande arbeidet påverkar sakkunnearbeidet og motsett. Gjennom arbeidet skal PP-tenesta både bidra til at nødvendige rammer, løysingar og tilpassingar blir inkluderte i den ordinære opplæringa, og til at dei elevane som har behov for individuelt tilrettelagd opplæring, skal få eit minst like godt tilbod som i dag.

Departementet foreslår å presisere i lova at PP-tenesta skal støtte og rettleie skolane i å greie ut behovet for tilrettelegging av opplæringa og setje inn tiltak så tidleg som mogleg når det trengst. Departementet foreslår også å presisere at PP-tenesta skal hjelpe til med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling slik at opplæringstilbodet blir så inkluderande og godt tilrettelagt som mogleg. Sjå forslaget til lovtekst i § 11-13 andre ledd bokstav a og b.

Departementet meiner at dei foreslåtte presiseringane vil vere i tråd med forståinga og praktiseringa som mange av kommunane og fylkeskommunane har av mandatet til PP-tenesta i dag. Forslaget må sjåast i samanheng med forslaget nedanfor om å fjerne enkelte av dagens krav om sakkunnig vurdering. Departementet legg til grunn at omfanget av det førebyggjande arbeidet og arbeidet med tidleg innsats må tilpassast kor mykje ressursar som blir frigjorde når arbeidet med sakkunnige vurderingar går ned. Samtidig understrekar departementet at forslaga til saman inneber at PP-tenesta skal bruke ressursane sine på ein annan måte enn i dag.

Når det gjeld innspelet til Utdanningsdirektoratet om at det bør gjerast tydeleg i lova at avgjerder om å setje inn tiltak blir tatt av skolen, viser departementet til omtalen i merknaden til paragrafen.

Fleire høyringsinstansar har gitt uttrykk for at det er behov for kompetanse- eller bemanningskrav for PP-tenesta. Departementet påpeikar at kommunen og fylkeskommunen har ansvar for at PP-tenesta har den nødvendige kompetansen til å utføre arbeidsoppgåvene etter opplæringslova. Departementet foreslår ikkje detaljerte kompetanse- eller bemanningskrav for PP-tenesta.

Krav til kvaliteten på tenestene PP-tenesta skal levere

Dagens lovtekst og forarbeid om PP-tenesta seier lite om oppgåvene til tenesta og korleis desse skal forståast og utførast. Departementet meiner det ikkje er tenleg å lovfeste ei inngåande beskriving av korleis PP-tenesta skal arbeide.

Det har komme innspel, både til NOU 2019: 23 og i høyringsmøtet som departementet heldt om PP-tenesta hausten 2020, om at oppgåvene til PP-tenesta bør gjerast tydelege i lov eller forskrift, og at dei rettleiande kvalitetskriteria for PP-tenesta som Utdanningsdirektoratet har utvikla, er eit godt utgangspunkt.

Departementet meiner dei to kvalitetskriteria om førebygging og tidleg innsats blir varetekne i forslaget til ny lovtekst. Dei to andre kvalitetskriteria, om at PP-tenesta skal vere fagleg kompetent, og at ho skal vere tilgjengeleg og medverke til heilskap og samanheng, vil delvis varetakast gjennom den foreslåtte paragrafen og delvis gjennom andre reglar, til dømes ansvaret til kommunane og fylkeskommunane for å oppfylle forpliktingar etter lova, sjå forslaget til §§ 28-1 og 28-2, og forslag til reglar om overgang mellom barnehage, grunnskole og vidaregåande opplæring, sjå §§ 4-7 og 9-5. I tillegg kjem forslaget til § 24-1 om samarbeid og samordning.

Med bakgrunn i lovteksten og forarbeida kan dagens rettleiingsmateriell vidareutviklast.

27.5.2 Krav om sakkunnig vurdering frå PP-tenesta før kommunen og fylkeskommunen gjer vedtak

Utgangspunkt

Når departementet har vurdert i kva tilfelle det skal vere eit absolutt krav om sakkunnig vurdering frå PP-tenesta før kommunen eller fylkeskommunen gjer vedtak etter opplæringslova, har fleire omsyn vorte vegne opp mot kvarandre.

Departementet meiner at det er viktig at nødvendige tiltak kan setjast i gang raskt og utan omfattande saksbehandling. I mange tilfelle kan det vere andre instansar enn PP-tenesta som er relevante for vedtaka som det i dag er lovfesta eit krav om sakkunnig vurdering for, til dømes helsetenester, barnehagar og skolar. For det andre må det bli sikra tilstrekkeleg kapasitet i PP-tenesta til at tenesta kan bruke meir tid på å gi råd og rettleiing i det førebyggjande arbeidet og i arbeidet med tidleg innsats.

Departementet har også vurdert rettstryggingsomsyn, jf. at fleire høyringsinstansar er bekymra for at det å ikkje ha krav om sakkunnig vurdering vil redusere rettstryggleiken til elevane.

Departementet vil understreke at det blir stilt strenge krav til kommunane og fylkeskommunane med tanke på kva kvalitet vedtaket og saksbehandlinga skal ha, og at desse krava gjeld uavhengig av om det er krav om sakkunnig vurdering i lova. Utgreiingsplikta i forvaltningslova vil uansett gjelde. Det følgjer av forvaltningslova § 17 at kommunane og fylkeskommunane må sjå til at saker er så godt opplyste som mogleg før det blir gjort vedtak. Dette inneber at organet som skal gjere enkeltvedtak, har eit ansvar for at alle nødvendige fakta i saka ligg føre. Utgreiingsplikta inneber også at organet må innhente nødvendige opplysningar dersom organet ikkje sjølv har tilstrekkeleg kunnskap om spørsmålet det skal takast stilling til. Kor omfattande og grundige undersøkingar som krevst, må vurderast konkret frå sak til sak. I nokre tilfelle vil det framleis vere behov for ei sakkunnig vurdering frå PP-tenesta.

Departementet vil også vise til reglane i forslaget til §§ 10-2 og 10-3 som stadfestar ein rett til medverknad for elevane og foreldra. Retten barnet har til å bli høyrt, følgjer også av Grunnlova § 104 og barnekonvensjonen artikkel 12.

Dersom elevar og foreldre er misfornøgde med vedtaket, eller med saksbehandlinga, kan dei klage på vedtaket. Departementet reknar rettstryggleiken til elevane i dei aktuelle tilfella for å vere vareteken på ein god nok måte gjennom reglane i forvaltningslova.

I § 11-13 tredje ledd blir det foreslått at PP-tenesta skal ha ei plikt til å utarbeide sakkunnige vurderingar der lova krev det, noko som inneber at eit slik krav vil finnast i den lovregelen som elles regulerer det aktuelle temaet. Departementet vurderer under kva vedtak i opplæringslova som bør ha eit absolutt krav om sakkunnig vurdering frå PP-tenesta, og kva vedtak som ikkje treng å ha eit slikt krav.

Departementet foreslår å vidareføre moglegheita til å gi forskrift om i kva andre tilfelle PP-tenesta skal utarbeide sakkunninge vurderingar, sjå forslaget til § 11-13 fjerde ledd. Forskrift til opplæringslova stiller i dag mellom anna krav til sakkunnig vurdering frå PP-tenesta for tilrettelegging på fag og sveineprøven, og for vedtak om inntak til eit særskilt utdanningsprogram.

Individuelt tilrettelagd opplæring

Departementet foreslår at det framleis skal vere krav om sakkunnig vurdering frå PP-tenesta før det blir gjort vedtak om individuelt tilrettelagd opplæring. Sjå også omtale i punkt 25. Departementet legg vekt på at dette er vedtak der ei fagleg og uavhengig vurdering framleis bør liggje til grunn før det blir tatt ei avgjerd. Det varierer likevel kor komplekse vedtaka om individuelt tilrettelagd opplæring er, og behovet for ei sakkunnig vurdering vil derfor kunne variere også for desse vedtaka. Slike vedtak kan likevel, i større grad enn dei andre vedtakstypane som blir vurderte, reise innhaldsmessige, pedagogiske og organisatoriske spørsmål som det er tenleg å få vurdert av ein fagleg uavhengig instans med kompetanse i å leggje til rette tilbodet for elevar med behov for ulike former for tilrettelegging.

Fritak frå plikta til grunnskoleopplæring

Departementet foreslår at det framleis skal vere eit krav om sakkunnig vurdering for vedtak om fritak frå opplæringa, sjå omtale i punkt 9.5.4.

Vedtak om fritak frå opplæringa kan ha ulik grunngiving og utforming. Det kan dreie seg om fritak frå fag, timar, skoledagar, skoleveker eller å hoppe over eit skoleår. I fleire av desse vedtaka vil konsekvensen av å innvilge fritak vere å fråvike kompetansemål i eitt eller fleire fag. Departementet meiner at dette taler for å sjå slike vedtak i samanheng med vedtak om individuelt tilrettelagd opplæring som kan stadfeste avvik frå kompetansemål i fag. Det har store konsekvensar for den enkelte eleven som får innvilga fritak frå heile eller delar av opplæringa. Departementet meiner derfor at eit vedtak om fritak frå plikta til grunnskoleopplæring må vere særleg godt fagleg grunngitt, og det er gode grunnar til framleis å krevje at det blir gjennomført ei sakkunnig vurdering før det blir vedtatt fritak.

Departementet foreslår at vilkåret for å innvilge fritak skal vere «særlege grunnar», sjå omtale i punkt 9.5.4. Vilkåret peikar på at fritak i tillegg til å vere til det beste for eleven også må vere forankra i faglege vurderingar.

Departementet viser også til oppmodingsvedtak nr. 197 frå Stortinget, 12. desember 2018, som blir følgt opp med forslaget til reglar for fritak, sjå nærare omtale i punkt 9:

Stortinget ber regjeringen sørge for at fritak for skolefag ikke blir gitt dersom dette ikke er i overenstemmelse med elev og foresattes ønsker, at fritaket må være faglig begrunnet, og at konsekvensene av et fritak er gjort godt kjent for eleven og foresatte.

Tidleg eller utsett skolestart

Departementet foreslår at det framleis blir stilt krav om sakkunnig vurdering for vedtak om utsett eller tidleg skolestart, sjå omtale i punkt 9.5.6. I høyringa foreslo departementet nye vilkår for utsett og tidleg skolestart som erstatning for den sakkunnige vurderinga. Eit knapt fleirtal av høyringsinstansane som har uttalt seg om dette forslaget, meiner at kravet om sakkunnig vurdering bør behaldast for vedtak om tidleg og utsett skolestart.

Departementet meiner det er gode argument både for og mot å ha eit absolutt krav om sakkunnig vurdering for vedtak om tidleg og utsett skolestart.

Departementet vil vise til at dette er vedtak som har noko å seie for heile skoleløpet til barnet, og at det er viktig at slike vedtak blir godt greidde ut, og at det er ei forsvarleg saksbehandling. I utgangspunktet kan det argumenterast for at reglane i forvaltningslova sikrar at vedtaka er godt nok opplyste utan at det er lovfesta eit krav om sakkunnig vurdering. Det kan likevel setjast spørjeteikn ved om det er ei god løysing å ta bort kravet til sakkunnig vurdering dersom det inneber ein risiko for at nokre vedtak ikkje blir like godt greidde ut og opplyste som i dag.

Eit barn som får tidleg eller utsett skolestart, må forlate barnehagegruppa tidlegare enn dei jamaldra barna eller bli igjen i barnehagen når dei andre byrjar på skolen. Ei sakkunnig vurdering gir ekstra tryggleik til barna og reduserer risikoen for negative konsekvensar som utsett eller tidleg skolestart kan ha for enkeltindivid, både på kort og på lang sikt. Fagpersonar i PP-tenesta med kunnskap om moglegheitene skolen har for tilrettelegging, og om prinsippet om tilpassa opplæring og inkludering har eit særleg godt grunnlag for å vurdere «skolemodnaden» til barnet.

Barnehagen og barnehagelærarane vil også kunne gi ei god vurdering av utviklinga til barnet, dette gjeld både for barn der foreldre ønskjer utsett eller tidleg skolestart. Barnehagetilsette har likevel ikkje same kunnskap om skolen og tilrettelegging av opplæringa som PP-tenesta.

Departementet legg særleg vekt på at vedtak om tidleg og utsett skolestart har noko å seie for heile skoleløpet til barnet, til forskjell frå dei vedtaka der departementet foreslår å ikkje ha eit krav om sakkunnig vurdering. Eit vedtak om å innvilge tidleg eller utsett skolestart vil ha store konsekvensar for barnet, og departementet meiner derfor at det er særleg viktig at vedtaka er godt greidde ut og grunngitt.

Personleg assistanse og fysisk tilrettelegging

Departementet meiner det ikkje er grunn til å krevje sakkunnig vurdering frå PP-tenesta før det blir gjort vedtak om personleg assistanse eller fysisk tilrettelegging etter §§ 11-4 og 11-5, sjå omtale i punkt 25. For desse vedtaka er det tilstrekkeleg med kravet til utgreiing etter forvaltningslova § 17.

Departementet meiner kommunen og fylkeskommunen ved hjelp av eleven, foreldra og andre instansar som kjenner eleven, ofte har tilstrekkeleg kunnskap til å gjere vedtak i saker om personleg assistanse og fysisk tilrettelegging. Departementet foreslår derfor ikkje eit krav om sakkunnig vurdering frå PP-tenesta for vedtak om personleg assistanse eller fysisk tilrettelegging.

Departementet understrekar likevel at det kan vere behov for å sjå ulike former for tilrettelegging i samanheng. Departementet foreslår at det blir presisert i lovteksta at der eleven har behov for andre former for tilrettelegging i tillegg til individuelt tilrettelagd opplæring, skal den sakkunnige vurderinga til PP-tenesta innehalde ei heilskapleg vurdering av kva tilrettelegging eleven treng. Allereie løpande vedtak om fysisk tilrettelegging og personleg assistanse må om nødvendig justerast. Sjå forslaget til § 11-7 første ledd siste punktum.

Opplæring i og på norsk teiknspråk

Departementet meiner det ikkje er grunn til å krevje sakkunnig vurdering frå PP-tenesta før det blir gjort vedtak om opplæring i og på norsk teiknspråk. For desse vedtaka er det tilstrekkeleg med kravet til utgreiing som følgjer av forvaltningslova § 17. Punkt 29 omtaler retten til opplæring i og på teiknspråk for høyrselshemma. Når «høyrselshemming» blir sett som vilkår for rett til opplæring i og på teiknspråk, taler det for at det i mange tilfelle vil vere unødvendig å innhente ei sakkunnig vurdering for at ein elev skal få rett til slik opplæring. Departementet foreslår derfor ikkje eit krav om sakkunnig vurdering frå PP-tenesta for vedtak om opplæring i og på norsk teiknspråk.

Det finst ei gruppe elevar som ikkje har ei høyrselshemning, men som likevel har behov for teiknspråk i kortare eller lengre periodar. Desse bør slik departementet vurderer det, kunne få tilgang til opplæring i og på teiknspråk gjennom plikta kommunane og fylkeskommunane har til å leggje til rette for undervisning som eleven får utbytte av, eventuelt gjennom vedtak om individuelt tilrettelagd opplæring.

Opplæring i punktskrift, hjelpemiddel og mobilitet

Departementet meiner det ikkje er grunn til å krevje sakkunnig vurdering frå PP-tenesta før det blir gjort vedtak om opplæring i punktskrift, tekniske hjelpemiddel og mobilitet. For desse vedtaka er det tilstrekkeleg med kravet til utgreiing som følgjer av forvaltningslova § 17. Punkt 25 og 32 omtaler rettane til opplæring i punktskrift, jf §§ 3-5 og 6-4, og tekniske hjelpemiddel og mobilitet, jf. § 11-5.

Blinde og sterkt svaksynte elevar har rett til slik opplæring utanfor det ordinære timetalet. Om ein elev er blind eller sterkt svaksynt, blir som hovudregel slått fast ved ei medisinfagleg vurdering. Korleis opplæringa skal gjennomførast og organiserast, må vurderast ut frå omsynet til føresetnadene og totalbelastninga til barnet og sjåast i samanheng med kvardagen til barnet generelt og skoledagen spesielt. Kommunane og fylkeskommunane kan om nødvendig rådføra seg med Statped, som har syn som eit av fagområda sine og som tilbyr utgreiing, rådgiving, rettleiing og kurs. Statped har også eit strakstilbod ved nyoppdaga, alvorlege synsvanskar. Departementet foreslår derfor ikkje eit krav om sakkunnig vurdering frå PP-tenesta for vedtak om opplæring i punktskrift, hjelpemiddel og mobilitet.

27.5.3 Rolla PP-tenesta har i samband med opplæring i bedrift

I dagens lov § 4-2 fjerde ledd står det at lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar skal ha same høve til å kontakte PP-tenesta som elevar i vidaregåande skole. Departementet viser til at det er uklart kva som ligg i dagens regel, og om det kan utleiast konkrete plikter for PP-tenesta. For den enkelte eleven i vidaregåande skole har PP-tenesta ei rolle når det blir utarbeidd sakkunnige vurderingar. PP-tenesta skal også utarbeide sakkunnige vurderingar for dei som har læretid i bedrift, der lova krev det. Elevane har ikkje elles ein rett til å kontakte PP-tenesta.

I tillegg skal PP-tenesta hjelpe skolane med å utvikle kompetansen og organisasjonen slik at opplæringa for elevar med særskilde behov blir best mogleg. PP-tenesta har ikkje noka tilsvarande rolle overfor opplæring i bedrift.

Opplæringslovutvalet foreslo at regelen ikkje vart vidareført fordi utvalet la til grunn at hensikta med regelen er å sikre at lærlingar får sakkunnig vurdering frå PP-tenesta når dette er påkravd, på lik linje med elevar i skolen.

Departementet skreiv i høyringsnotatet at tilrettelegging for dei som har læretid i bedrift, bør vere ei oppgåve for PP-tenesta utover å skrive sakkunnige vurderingar, men at det er uklart korleis dette praktisk kan gjennomførast, og korleis det bør regulerast. Uklarleiken er både knytt til kven som skal vere det direkte kontaktpunktet til PP-tenesta, og kva oppgåver PP-tenesta konkret skal ha. Departementet la derfor ikkje fram eit konkret lovforslag om rollene og oppgåvene til PP-tenesta i samband med tilrettelegging for dei som har læretid i bedrift. I staden bad departementet om tilbakemelding frå høyringsinstansane om kva slags oppgåver som kan vere aktuelle og tenlege, korleis dette best kan regulerast, og i kva grad PP-tenesta har den nødvendige kompetansen og ressursane til desse oppgåvene.

Departementet vil vise til at det på bakgrunn av innspela i høyringa ikkje er grunnlag for å foreslå korleis dette kan eller bør regulerast. Ettersom departementet heller ikkje foreslo ei konkret lovregulering i høyringsnotatet, bør eit slikt konkret forslag som både kan ha administrative og økonomiske konsekvensar, uansett eventuelt utgreiast nærare.

Departementet går derfor ikkje vidare med dette no, men vil vurdere å greie ut endringar på dette området på eit seinare tidspunkt. Det inneber at den uklare regelen i dagens lov ikkje blir vidareført i ny opplæringslov.

Når denne regelen ikkje blir vidareført, kan det føre til praksisendringar i fylkeskommunar der regelen er forstått som at dei som har læretid i bedrift, skal kunne kontakte PP-tenesta, sjølv om regelen ikkje er meint å ha eit slikt innhald. Departementet vil vise til at ei slik praksisendring uansett vil kunne vegast opp av at det blir foreslått å lovfeste ein rett for dei som har læretid i bedrift, til rådgiving om utdannings- og yrkesval og rådgiving om sosiale og personlege forhold. Sjå omtale i punkt 44.5.5.

PP-tenesta skal framleis ha ei plikt til å utarbeide sakkunnige vurderingar der lova krev det, inkludert for lærekandidatar som kan ha rett til individuell tilrettelegging, sjå omtale i punkt 42.10.

27.6 Departementets forslag

Departementet foreslår

• å vidareføre kravet om at kvar kommune og fylkeskommune skal ha ei PP-teneste, sjå forslaget til § 11-13 første ledd

• å vidareføre og gjere tydeleg i lova at PP-tenesta skal hjelpe skolen i det førebyggjande arbeidet og i arbeidet med tidleg innsats, sjå forslaget til § 11-13 andre ledd første punktum

• å vidareføre og utdjupe oppgåvene til PP-tenesta i paragrafen, sjå forslaget til § 11-13 andre ledd andre punktum bokstav a og b

• å vidareføre krav om sakkunnig vurdering før kommunane og fylkeskommunane gjer vedtak om

  • individuelt tilrettelagd opplæring, sjå forslaget til § 11-7 første ledd, jf. § 11-6

  • vedtak om fritak frå opplæringsplikta, sjå forslaget til § 2-2 fjerde ledd

  • vedtak om utsett og tidleg skolestart, sjå forslaget til § 2-4 andre ledd

• å vidareføre at departementet kan gi forskrift om at PP-tenesta skal utarbeide sakkunnige vurderingar i andre tilfelle, sjå forslaget til § 11-13 fjerde ledd.