34 Skolereglar og ordenstiltak

34.1 Innledning

Dette punktet handlar om skolereglar (ordensreglement), bortvising frå undervisninga, pålagt skolebyte og forbod mot ansiktsdekkjande plagg i opplæringa.

34.2 Skolereglar

34.2.1 Dagens reglar

Alle skolar skal ha eit ordensreglement, jf. opplæringslova § 9 A-10. Ordensreglementet skal gi reglar om rettane og pliktene til elevane. Ordensreglementet skal innehalde reglar om orden og oppførsel, om kva tiltak som kan brukast der elevar bryt reglementet, og om korleis slike saker skal behandlast.

Ordensreglementet gjeld i skoletida, når elevane er på skoleområdet. Ordensreglementet kan også gjerast gjeldande for bruk av den digitale infrastrukturen til skolen, også utanfor skoletida.

Opplæringslova § 9 A-11 gir kommunane og fylkeskommunane heimel til å gi reglar om bortvising av elevar frå opplæringa i ordensreglementet.

Ved brot på forbodet mot bruk av plagg som heilt eller delvis dekkjer ansiktet, kan det brukast reaksjonar som følgjer av ordensreglementet, jf. opplæringslova § 9-7 fjerde ledd.

34.2.2 Høyringsforslaget

Departementet foreslo

• å endre uttrykket «ordensreglement» til «skolereglar»

• å vidareføre reglane om ordensreglement, men klargjere kva det kan og skal givast skolereglar om

  • presisere at skolereglane skal innehalde reglar om organiseringa av skoledemokratiet

  • gjere tydeleg kravet om elevmedverknad i utforming og vedtaking av skolereglar ved å flytte reglane frå kapittelet om skolemiljø til eit kapittel 10 om «det beste for eleven, medverknad, skoledemokrati og skolereglar»

  • fjerne presiseringa om forbod mot fysisk refsing og dagens presisering om at elevane har rett til å bli høyrd før det blir teke ei avgjerd om bortvising, ettersom desse reglane er varetekne av andre reglar

• å vidareføre unntaket frå kravet om kunngjering av lokale forskrifter om skolereglar i Norsk Lovtidend.

Med dette høyringsforslaget følgde departementet i hovudsak opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 22. Forskjellane består i at utvalet plasserte paragrafen om skolereglar i kapittel 2, medan departementet foreslo å plassere paragrafen i kapittel 10 i lovforslaget, og at utvalet foreslo å ikkje vidareføre unntaket frå kravet i forvaltningslova om publisering i Norsk Lovtidend.

34.2.3 Høyringsinstansanes syn

Alle dei 18 høyringsinstansar som uttaler seg, støttar forslaget om ny nemning (fra «ordensreglement» til «skolereglar»). Blant desse høyringsinstansane er Barneombodet, fleire fylkeskommunar og kommunar, Utdanningsforbundet og Elevorganisasjonen. Universitetet i Søraust-Noreg påpeikar at endringane kan bidra til at elevane lettare kan få ein eigarskap til skolereglane «som gjelder for vår skole» når dei sjølve deltek i prosessen med å forme ut desse reglane. Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark trekkjer fram at «skolereglar» står fram som eit meir tidsriktig og sjølvforklarande omgrep.

Om lag 15 høyringsinstansar har innspel til forslaga om kva det skal og kan givast skolereglar om. Dei fleste høyringsinstansane som uttaler seg, er positive til at skolereglane skal innehalde reglar om skoledemokratiet og pliktene og rettane til eleven.

Enkelte høyringsinstansar meiner at forslaget til reglar om skolereglar er for knapt formulerte. Fleire høyringsinstansar er skeptiske til at forbodet mot fysisk refsing og anna krenkjande behandling blir teken ut av paragrafen. Nokre høyringsinstansar ønskjer meir detaljerte reglar om krav til utforminga av reglane om skoledemokrati.

Enkelte høyringsinstansar meiner at det ikkje bør givast for stort lokalt spelerom i fastsetjinga av skolereglar, for å unngå forskjellsbehandling.

Om lag 10 høyringsinstansar har uttalt seg om forslaget om å vidareføre unntaket frå kravet om kunngjering av skolereglane i Norsk Lovtidend. Dei aller fleste høyringsinstansane støttar forslaget utan nærare kommentarar. Blant høyringsinstansane som støttar forslaget, er fleire kommunar, Utdanningsforbundet og Skolelederforbundet.

To høyringsinstansar støttar ikkje forslaget. Barneombodet viser til at det i dagens digitale kvardag er lett å kunngjere ei forskrift i Norsk Lovtidend, og at det ikkje er eit relevant omsyn om dei som skal fastsetje forskrifta, har tilstrekkeleg kunnskap. Utdanningsdirektoratet påpeikar at å utarbeide lokale forskrifter føreset kunnskap om forvaltningslova og forskriftsarbeid. Utdanningsdirektoratet meiner at omsynet til å oppfylle reglane i forvaltningslova og til å gjere forskriftene meir tilgjengelege bør vege tyngst.

34.2.4 Departementets vurdering

Departementet meiner at nemninga «ordensreglement» bør endrast til «skolereglar». Til liks med opplæringslovutvalet meiner departementet at endringa frå «ordensreglement» til «skolereglar» synleggjer at reglane kan gjelde meir enn berre ordensreglar. Uttrykket «skolereglar» står fram som sjølvforklarande og meir tidsriktig.

Departementet foreslår at skolereglane skal innehalde reglar om organisering av skoledemokratiet og om rettar og plikter for elevane, mellom anna om orden og oppførsel, og om kva tiltak som skal brukast når elevar bryt skolereglane, og om korleis slike saker skal behandlast.

Myndet til å gi forskrifter blir foreslått lagt til kommunen og fylkeskommunen. Det vil vere opp til kommunen og fylkeskommunen om myndet til å ta avgjerder skal delegerast til skolane, og korleis elevane blir tekne med på avgjerdene, men departementet presiserer at krava til medverknad, omtalt i punkt 21, og skoledemokrati, omtalt i punkt 22, stiller krav til både nærleik og aktiv deltaking i avgjerder. Departementet viser til at ettersom skolane er einingar som er ein integrert del av kommunen og ikkje sjølvstendige rettssubjekt, kan kommunen vedta at fastsetjinga av skolereglar heilt eller delvis skal skje lokalt på den enkelte skolen. Skolen kan på si side delegere visse avgjerder til endå lågare nivå, som til dømes eit trinn eller ein klasse. Det vil framleis formelt vere kommunen som fastset skolereglane, sjølv om fastsetjinga i praksis ofte vil skje på eit lågare nivå. Departementet viser i samband med dette til merknadene frå opplæringslovutvalet om dette i NOU 2019: 23, s. 230:

Det vil være opp til kommunen om beslutningsmyndigheten delegeres og hvordan elevene tas med på beslutningene, men kravene til medvirkning og skoledemokrati stiller krav til både nærhet og aktiv deltakelse i beslutninger. Sentrale spørsmål som kommunene må ta stilling er: Hva skal elevene bestemme? Hvordan skal elevene bestemme eller være med på å bestemme? Ulike beslutninger i skolesamfunnet kan passe på ulike nivåer. Beslutninger kan for eksempel tas på skolenivå, der alle elevene direkte eller indirekte er med på å bestemme, på trinnet, der alle elevene på et trinn direkte eller indirekte er med på å bestemme, eller på gruppe-/klassenivå, der alle elevene i en klasse eller en gruppe er med på å bestemme. I NOU 2019: 10 Åpenhet i grenseland. (Åpenhetsutvalget) peker utvalget på klassenivået som et hensiktsmessig nivå til å beslutte regler om bruk av smarttelefoner og annet digitalt utstyr.

Departementet meiner at skolereglane skal innehalde reglar for det som er viktigast for elevane i skolekvardagen deira. Dette gjeld særleg reglar om pliktene til elevane og avgrensingar i handlefridommen til elevane. Skolereglar som blir vedtekne etter ein breitt oppbygd demokratisk prosess, vil lettare bli anerkjende og etterlevde i det lokale skolemiljøet. Departementet viser til forslaget til reglar om skoledemokratiet i forslaget til § 10-4, der det er fastsett at skolen skal sørgje for at elevane og foreldra får vere med på å planleggje, gjennomføre og vurdere mellom anna arbeidet med fastsetjinga av skolereglar, sjå omtale i punkt 22.5.1.

Dei organa for brukarmedverknad som skolane vel å ha, må fastsetjast i skolereglane. For meir om dette, sjå punkt 22.5.2. Elevane skal få moglegheita til å medverke i utarbeidinga av desse reglane.

Departementet meiner at paragrafen bør gjere det tydeleg at tiltaka skolen kan bruke overfor elevar som bryt skolereglane, må vere fastsette i skolereglane. Reaksjonar som skal kunne brukast som tiltak ved brot på plikta til å vere aktivt med i opplæringa, sjå punkt 13.2, eller forbodet mot ansiktsdekkjande plagg i opplæringa, sjå punkt 34.5, må fastsetjast i skolereglane.

Departementet har merka seg innspel frå enkelte høyringsinstansar om at den foreslåtte paragrafen er for knapp. Ut over dei minimumskrava som er foreslått, meiner departementet at det bør overlatast til kommunane og fylkeskommunane å bestemme kva det skal givast skolereglar om. Dersom skolereglar skal fastsetjast på nasjonalt og ikkje lokalt nivå, vil det innebere ei svekking av det kommunale og fylkeskommunale sjølvstyret.

Etter synet til departementet vil skrankar og rettar som følgjer av andre paragrafar i opplæringslova ikkje vere nødvendige å presisere i paragrafen om skolereglar. Departementet meiner av denne grunn at det er unødvendig å vidareføre presiseringa om forbod mot fysisk refsing og anna krenkjande behandling. Slike sanksjonar overfor elevane er uansett i strid med retten elevane har til eit trygt og godt skolemiljø.

Departementet foreslår å ikkje vidareføre unntaket frå kravet i forvaltningslova om publisering av forskrift om skolereglar i Norsk Lovtidend. Kunngjering i Norsk Lovtidend skal gjere forskrifter tilgjengelege for borgarane og vil også gjere det mogleg å finne fram til tidlegare versjonar av den lokale forskrifta på nettsidene til Lovdata. Samtidig vil forslaget til krav om kunngjering også for slike forskrifter innebere ein auke i talet på forskrifter til kunngjering. Departementet er samd i Utdanningsdirektoratet si påpeiking om at utarbeiding av lokale forskrifter føreset kunnskap om forvaltningslova og forskriftsarbeid, og at omsynet til å oppfylle reglane i forvaltningslova og til å gjere forskriftene meir tilgjengelege bør vege tyngst. Departementet viser også til innspelet frå Barneombodet, som påpeikar at det i dagens digitale kvardag er lett å kunngjere ei forskrift i Norsk Lovtidend.

34.2.5 Departementets forslag

Departementet foreslår

• å endre uttrykket «ordensreglement» til «skolereglar», sjå forslag til § 10-7

• å vidareføre regelen om at kommunen og fylkeskommunen skal gi lokal forskrift om skolereglar, men klargjere kva det kan og skal givast skolereglar om, sjå forslag til § 10-7 første ledd

  • presisere at skolereglane skal innehalde reglar om organiseringa av skoledemokratiet, sjå forslag til § 10-7 første ledd

  • gjere tydeleg kravet om elevmedverknad i utforming og vedtaking av skolereglar ved å flytte reglane frå kapittelet om skolemiljø til kapittel 10 om «det beste for eleven, medverknad, skoledemokrati og skolereglar», sjå forslag til § 10-7

  • fjerne presiseringa om forbod mot fysisk refsing og dagens presisering om at elevane har rett til å bli høyrde før det blir teke ei avgjerd om bortvising, ettersom desse reglane er varetekne av andre paragrafar

• å ikkje vidareføre unntaket frå kravet om kunngjering av lokal forskrift om skolereglar i Norsk Lovtidend

34.3 Bortvising

34.3.1 Dagens reglar

Dagens reglar for bortvising er regulerte i § 9 A-11.

Bortvising inneber at eleven blir teken ut frå opplæringa for ein avgrensa periode. Bortvising kan gjennomførast ved at eleven oppheld seg ein annan plass på skoleområdet, eller ved at eleven blir send bort frå skoleområdet.

Reglane for bortvising i grunnskolen følgjer av § 9 A-11 første ledd. Det er slått fast at det i ordensreglementet kan fastsetjast at «[e]levar på 1. til 7. årstrinn kan visast bort for enkelttimar eller resten av dagen, og elevar på 8. til 10. årstrinn kan visast bort for opptil tre dagar».

Det følgjer av andre ledd i § 9 A-11 at elevar i vidaregåande opplæring kan visast bort i opptil fem dagar dersom det er fastsett i ordensreglementet. Ved særleg alvorlege brot på reglementet kan elevane visast for resten bort av skoleåret.

Det er i utgangspunktet rektor som skal avgjere om ein elev skal visast bort, jf. § 9 A-11 tredje ledd. Før rektor vedtek bortvising, skal rektor ha rådført seg med lærarane til eleven. Bortvising for resten av skoleåret skal alltid vedtakast på fylkeskommunalt nivå. Dersom kommunane og fylkeskommunane ikkje har fastsett noko anna, kan rektor gi lærarane myndige til å vise bort elevar frå si eiga undervisningsøkt, avgrensa til to samanhengande klokketimar.

Før ein elev blir bortvist frå opplæringa, skal andre tiltak vere vurderte, jf. opplæringslova § 9 A-11 fjerde ledd. I det same leddet er det fastsett ei varslingsplikt: «Foreldra skal varslast før ein elev på 1. til 7. årstrinn blir bortvist for resten av dagen.»

34.3.2 Høyringsforslaget

Departementet foreslo å vidareføre reglane om bortvising, men med enkelte språklege justeringar og presiseringar mellom anna for å gjere tydeleg vilkåra for bortvising:

• presisere i lovteksten at ein elev ikkje kan visast bort «dersom mindre inngripande tiltak er tilstrekkelege»

• justere ordlyden for når bortvising kan vedtakast frå brot på reglementet «i alvorleg grad eller fleire gonger» til «fleire eller grove brot»

• å ikkje vidareføre presiseringa om at rektor skal ha rådført seg med lærarane til eleven før bortvising fordi det følgjer av forvaltningslova

Med dette høyringsforslaget følgde departementet opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 37.

34.3.3 Høyringsinstansanes syn

34.3.3.1 Høve til og vilkår for bortvising

Om lag 20 høyringsinstansar har gitt innspel til forslaget til bortvisingsreglar. Dei aller fleste høyringsinstansane som uttaler seg, støttar forslaget om å vidareføre reglane om bortvising heilt eller delvis. Barneombodet er blant høyringsinstansane som i hovudsak støttar ei vidareføring. Barneombodet er likevel usikker på om opplæringslova bør innehalde ein heimel for at elevar i vidaregåande opplæring skal kunne visast for resten bort av skoleåret når brota er svært alvorlege.

Fleire høyringsinstansar peikar på at det er behov for rettleiing, anten i lovteksten eller i merknadene, om og korleis bortviste elevar skal varetakast. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet meiner at skolen burde ha eit ansvar for å følgje opp elevar som er bortviste, mellom anna for å førebyggje at elevane ikkje oppsøkjer uheldige miljø eller gjer seg skuldige i kriminalitet. Utdanningsdirektoratet meiner at det bør komme fram av merknadene om og korleis elevar skal følgjast opp i tida dei er bortviste, og korleis dette tek omsyn til forslaget om å innføre ei oppfølgingsplikt for fråvær i forslaget § 10-6.

Forandringsfabrikken kunnskapssenter og Redd Barna meiner at det ikkje skal vere høve til bortvising, og viser til at bortvising kan gripe inn i retten barnet har til undervisning, og at bortvising opplevast som ei straff. Forandringsfabrikken meiner at det i staden for bortvising bør lagast ein plan for kva eleven treng for å føle at det er trygt nok på skolen.

34.3.3.2 Saksbehandlingsreglar for bortvising

Alle høyringsinstansane som uttaler seg, støttar forslaget om å vidareføre regelen om at foreldra til ein elev på 1. til 7. trinn skal varslast før eleven blir bortvist for resten av dagen. Høyringsinstansane er likevel delte i synet på om lovteksten framleis skal presisere at rektor skal ha rådført seg med lærarane til eleven før bortvising. Fleire støttar forslaga utan nærare grunngivingar, men enkelte høyringsinstansar meiner at presiseringa bør førast vidare fordi ho kan ha ein pedagogisk effekt, og at det vil vere meir sannsynleg at rådføring faktisk skjer dersom presiseringa blir vidareført, sjølv om det inneber ei dobbeltregulering.

Enkelte høyringsinstansar har merknader til spørsmålet om kva avgjerder om bortvising som skal reknast som enkeltvedtak. Enkelte høyringsinstansar meiner at alle avgjerder om bortvising må reknast som enkeltvedtak etter forvaltningslova, uavhengig av lengda på bortvisinga. Statsforvaltaren i Oslo og Viken meiner at bortvising for mindre enn éin dag må reknast for å vere enkeltvedtak for elevar på 1. til 7. trinn, og viser til at bortvising frå enkelttimar eller resten av dagen er den mest inngripande sanksjonen overfor desse elevane.

Utdanningsdirektoratet meiner at det må særskilt presiserast i lovteksten at saksbehandlingsreglane i forvaltningslova ikkje skal gjelde dersom ein ønskjer at saksbehandlingsreglane ikkje skal komme til bruk ved alle tilfelle av bortvising. Utdanningsdirektoratet peikar på at retten til opplæring blir sett til side den tida eleven er bortvist. Utdanningsforbundet meiner det er tenleg at det kjem fram av opplæringslova at bortvising er eit enkeltvedtak, sjølv om dette er regulert i forvaltningslova.

34.3.4 Departementets vurdering

34.3.4.1 Høve til bortvising

Departementet foreslår å vidareføre paragrafen om bortvising i ny opplæringslov, men varslar samtidig ein nærare gjennomgang av desse reglane. Departementet viser til at spørsmålet om høvet til bortvising bør vidareførast, ikkje er drøfta prinsipielt verken av opplæringslovutvalet eller departementet i høyringsnotatet. Utvalet og departementet konsentrerte seg om utforminga av vilkåra for bortvising.

Departementet meiner at det er behov for meir kunnskap om kor ofte og korleis desse reglane blir brukt av skolane, om regelane verkar etter hensikta si, og eventuelle andre verknader. Departementet viser mellom anna til fråsegner frå Forandringsfabrikken, som meiner at det i staden for bortvising bør lagast ein plan for kva eleven treng. Departementet viser også til uttalen frå opplæringslovutvalet om at sjølv om det bør vere høve til å nytte bortvising, betyr ikkje det at dette er ein tenleg reaksjon. Departementet viser vidare til at bortvising er eit inngripande tiltak, særleg for dei aller yngste elevane, og at ei vurdering av det beste for barnet ofte vil tilseie at bortvising ikkje bør nyttast som tiltak.

I høyringa uttalte departementet at formålet med bortvisingsreglane er å fjerne eleven frå undervisninga for å opprette ro og orden. Departementet er ikkje sikker på at bortvisingsreglane må opne for at eleven kan sendast ut av skoleområdet, for at dette formålet skal nåast. Departementet viser til merknaden frå Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet om at skolen burde ha eit ansvar for å følgje opp elevar som er bortviste, mellom anna for å førebyggje slik at elevane ikkje oppsøkjer uheldige miljø eller gjer seg skuldige i kriminalitet.

Departementet meiner at det er behov for å greie ut nærare om høvet til bortvising bør avgrensast, til dømes til at eleven blir teken ut frå undervisninga, men ikkje blir send bort frå skolen i skoletida (uavhengig av om eleven går på grunnskolen eller på vidaregåande skole). Dersom bortviste elevar framleis skal opphalde seg på skoleområdet i skoletida, bør det gjerast tydeleg kva tilbod skolen skal gi, og dersom bortviste elevar framleis skal kunne visast bort frå skoleområdet, bør det gjerast tydeleg kva ansvar skolen har for eleven.

Departementet tek sikte på å komme tilbake til spørsmåla ovanfor ved eit seinare høve.

34.3.4.2 Vilkår for bortvising

I det følgjande drøftar departementet forslaga om utforming av vilkåra for bortvising som har vore på høyring. Departementet foreslår å vidareføre reglane om bortvising i tråd med høyringsforslaget.

Bortvising er den einaste reaksjonen for brot på skolereglane til skolen som er regulert i opplæringslova. I realiteten inneber tiltaket at retten eleven har til opplæring, mellombels blir sett til side. Derfor er terskelen for å vise bort ein elev frå opplæringa høg og skal berre brukast heilt unntaksvis. Dette gjeld særleg for elevane på dei lågare alderstrinna.

Dei foreslåtte vilkåra inneber for det første at tiltaket er reservert for tilfelle med grove eller fleire brot på skolereglane. Vilkåra er ei vidareføring av gjeldande rett. Kva som er eit grovt brot på skolereglane, vil vere ei konkret og skjønnsmessig vurdering. Som nemnt over skal det vere ein høg terskel for bortvising, og bortvising bør berre brukast i heilt spesielle unntakstilfelle. Det skal vidare mykje til før fleire brot som ikkje er alvorlege, skal kunne føre til bortvising. Det kan berre vere aktuelt med bortvising etter dette vilkåret dersom andre reaksjonar mot tidlegare brot på den aktuelle skoleregelen ikkje har lykkast. Bortvising kan ikkje brukast som eit substitutt for manglande tilrettelegging i form av tilpassa opplæring eller individuelt tilrettelagd opplæring.

For det andre foreslår departementet å presisere at bortvising ikkje skal brukast dersom mindre inngripande tiltak er tilstrekkelege. Slik departementet ser det, er dette ei tydelegare formulering av prinsippet om det mildaste inngrepet i lovteksten enn slik det er formulert i dag, der det berre er fastslått at «før det blir gjort vedtak om bortvising, skal ein ha vurdert andre tiltak». Eit mindre inngripande tiltak kan til dømes vere opplærings- og ordenstiltak som at to elevar ikkje lenger får sitje ved sida av kvarandre. Det kan også vere at eleven har behov for tilpassingar i opplæringa, eventuelt vedtak om individuelt tilrettelagd opplæring. Presiseringa inneber ingen endringar i innhaldet i reglane, men gjer det tydeleg at avgjerdstakaren må vurdere om bortvising er eit nødvendig og forholdsmessig tiltak i den konkrete situasjonen. Slik departementet ser det, er presiseringa om mindre inngripande tiltak viktig fordi bortvising inneber at eleven ikkje får opplæring medan bortvisinga varer.

Departementet foreslår å vidareføre dagens gradering av kor lenge bortvisinga skal vare ut frå kva trinn eleven går på, og dagens deling av myndet mellom kommunen, fylkeskommunen, rektor og lærar til å kunne vise bort elevar.

Når brot på skolereglane er særleg alvorlege, kan fylkeskommunen vedta at ein elev i vidaregåande skole skal visast bort for resten av skoleåret. Dette inneber likevel ikkje at ein elev kan bortvisast permanent frå vidaregåande opplæring. Eleven vil ikkje tape retten sin til vidaregåande opplæring permanent. Ei permanent bortvising vil kunne reknast som straff etter reglane i den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK).

34.3.4.3 Saksbehandlingsreglar for bortvising

Bortvising for éin dag eller meir vil vere eit enkeltvedtak etter forvaltningslova § 2, og saksbehandlingsreglane i forvaltningslova for enkeltvedtak gjeld. Utgangspunktet er at bortvising for kortare tid enn éin dag ikkje vil vere eit enkeltvedtak. Departementet er samd med vurderinga frå utvalet om at slik bortvising er så lite inngripande overfor eleven at ho vanskeleg kan seiast å vere bestemmande for rettane og pliktene til eleven. Trass i dette kan det tenkjast at ei planlagd bortvising fram i tid for mindre enn éin dag likevel etter ei konkret vurdering vil vere eit enkeltvedtak. Det kan til dømes tenkjast at ein elev blir bortvist frå å delta på ein ekskursjon frå skolen som tar ein del av skolekvardagen. Dette kan opplevast meir inngripande enn dersom eleven blir bortvist frå neste matematikktime eller liknande.

Departementet påpeikar at oppfatninga om at bortvising for mindre enn éin dag i utgangspunktet ikkje er eit enkeltvedtak, skil seg frå det som er lagt i grunn i Prop. 57 L (2016–2017), men samsvarer med beskriving frå opplæringslovutvalet av gjeldande rett, tidlegare forarbeid og juridisk litteratur. Departementet meiner at det ikkje er behov for å presisere dette i lovteksten.

Departementet foreslår å ikkje vidareføre regelen om at rektor må ha rådført seg med lærarane til eleven før rektor eventuelt vedtek å vise bort eleven. Ei slik presisering er slik departementet ser det, unødvendig fordi rektor både har ei utgreiingsplikt og ei informasjonsplikt etter forvaltningslova § 17.

Departementet foreslår heller ikkje å ta inn ei presisering om at før det blir teke avgjerd om bortvising, har eleven rett til å forklare seg munnleg for den som skal ta avgjerda. Denne retten følgjer av dei foreslåtte reglane i §§ 10-1 og 10-2 om det beste for eleven og retten eleven har til medverknad.

Når det gjeld regelen om varsling av foreldra til elevar på 1. til 7. trinn, meiner departementet at regelen bør førast vidare fordi det er uklart om dette inneber ei reell dobbeltregulering. Departementet viser til at omsorgs- og oppdragaransvaret til skolen er ulovfesta, og at det derfor ikkje vil innebere ei dobbeltregulering å ta inn regelen om varsling av foreldre til elevar på 1. til 7. trinn i lovteksten.

34.3.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å vidareføre reglane om bortvising, men med enkelte språklege justeringar og presiseringar mellom anna for å gjere tydeleg vilkåra for bortvising, sjå forslaget til § 13-1.

34.4 Pålagt skolebyte

34.4.1 Dagens reglar

Det følgjer av opplæringslova § 9 A-12 at ein elev kan flyttast til ein annan skole dersom oppførselen til eleven i alvorleg grad går utover tryggleiken eller læringa til éin eller fleire medelevar, til dømes i samband med mobbing.

Vurderinga av kva som er alvorleg grad, tek utgangspunkt i korleis medeleven opplever saka. Vurderinga må i tillegg supplerast med profesjonelle og meir objektive vurderingar av kva som normalt i alvorleg grad kan gå utover tryggleiken eller læringa til andre elevar.

Skolebyte kan ikkje brukast som tiltak dersom mindre inngripande tiltak kan redusere alvorsgraden i situasjonen til under terskelen i vilkåret i alvorleg grad, jf. opplæringslova § 9 A-12 første ledd andre punktum. Av omsyn til medelevane kan det likevel i heilt ekstraordinære tilfelle vere at andre tiltak ikkje må prøvast ut før skolebyte blir vedteke. Dette vil gjelde saker der behovet for å verne medelevane er særleg stort, til dømes der ein elev har opplevd eit grovt seksuelt overgrep frå ein eller fleire medelevar, drapsforsøk eller andre ekstreme former for vald, og det ikkje er forholdsmessig eller rimeleg å krevje at det først skal setjast inn tiltak på skolen.

Det følgjer av § 9 A-13 fjerde ledd at kommunen gjer vedtak for elevar i grunnskolen og at fylkeskommunen gjer vedtak for elevar i vidaregåande opplæring. Det følgjer av forarbeida at denne oppgåva ikkje kan delegerast til rektor på skolen.

Før vedtak om skolebyte skal den som gjer vedtaket, rådføre seg med rektor og lærarane til eleven og sørgje for at eleven blir høyrd, jf. opplæringslova § 9 A-12 femte ledd. Det beste for eleven skal vere eit grunnleggjande omsyn i saksbehandlinga, jf. det sjette leddet til paragrafen.

Skolebyte kan ikkje påleggjast dersom det inneber at eleven må flytte ut av heimen, eller om dagleg skyss ikkje er forsvarleg, jf. § 9 A-12 tredje ledd. Kva som er forsvarleg skyss, er nærare regulert i opplæringslova kapittel 7.

For elevar i vidaregåande opplæring gjeld det ytterlegare avgrensingar på moglegheita til å påleggje skolebyte. Elevane har rett til å halde fram på same utdanningsprogram og programområde, jf. opplæringslova § 9 A-12 andre ledd andre punktum. Dette inneber at eleven må kunne få tilbod om ein fagkombinasjon som gjer at eleven kan fullføre til planlagd tid. Avvik frå dette kan berre gjerast dersom eleven samtykkjer til det.

Pålagt skolebyte for elevar i vidaregåande opplæring føreset at reglane for inntak blir følgde. Departementet viser til reglane om inntak til vidaregåande opplæring i forskrift til opplæringslova kapittel 6 og dei lokale forskriftene til fylkeskommunane.

34.4.2 Høyringsforslaget

Departementet foreslo

• å vidareføre reglane om pålagt skolebyte med språklege forenklingar

• å ikkje vidareføre reglane om at kommunane og fylkeskommunane skal rådføre seg med rektor og lærarane til eleven før vedtak om pålagt skolebyte blir gjort

• at reglane om retten eleven har til å bli høyrd og omsynet til det beste for barnet ikkje blir vidareførte i paragrafen om pålagt skolebyte

• å lovfeste at det er kommunen og fylkeskommunen sjølve som gjer vedtaket om skolebyte (og ikkje rektor ved kvar enkelt skole)

Med dette høyringsforslaget følgde departementet i hovudsak opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 37. Opplæringslovutvalet foreslo at elevar også skulle kunne bli pålagt skolebyte dersom oppførselen gjekk alvorleg ut over «trivselen» (i tillegg til tryggleiken eller læringa) til ein eller fleire medarbeidarar. Departementet følgde ikkje opp dette forslaget i høyringa.

34.4.3 Høyringsinstansanes syn

34.4.3.1 Høve til og vilkår for pålagt skolebyte

23 høyringsinstansar har uttalt seg om forslaget. Dei aller fleste høyringsinstansane støttar ei vidareføring av paragrafen heilt eller delvis. Éin høyringsinstans påpeikar at presiseringa om at plikta skolen/skoleeigar har til å vurdere mindre inngripande tiltak, er god.

Foreldrenettverk mot mobbing meiner at pålagt skolebyte er eit svært inngripande tiltak, men at det er heilt nødvendig at lovverket har ein slik regel. Organisasjonen meiner at det er grunn til å tru at det er eit stort misforhold mellom saker der ein elev blir pålagt å byte skole, og saker der elevar ufrivillig må byte skole fordi dei ikkje får retten til eit trygt skolemiljø oppfylt.

Redd Barna støttar ikkje ei vidareføring av regelen, men ønskjer i staden at elevar berre kan flyttast til ein annan skole dersom politiet vurderer at besøksforbod er rett av omsyn til andre elevars tryggleik, og dersom det beste for barnet for alle partar er vurdert.

34.4.3.2 Saksbehandlingsreglar om pålagt skolebyte

I underkant av 20 høyringsinstansar har uttalt seg om dei foreslåtte saksbehandlingsreglane for saker om pålagt skolebyte. Høyringsinstansane er delte i sitt syn på departementets forslag om å ikkje å regulerer saksbehandlingsreglar som uansett følgjer av forvaltningslova eller andre paragrafar i opplæringslova i paragrafen om pålagt skolebyte. Fleire høyringsinstansar, inkludert fleire kommunar, støttar departementets forslag, utan å knyta kommentarar til dette.

Ein del høyringsinstansar meiner at saksbehandlingsreglane er for viktige til at dei kan takast ut av paragrafen, sjølv om det vil inneber ei dobbeltregulering, og viser til at vedtak om skolebyte er svært inngripande for eleven. Barneombodet, Statsforvaltaren i Oslo og Viken, Forandringsfabrikken Kunnskapssenter og Utdanningsforbundet er blant desse.

Berre eit fåtal høyringsinstansar har uttalt seg om spørsmålet om myndet til å gjere vedtak skal kunne delegerast. Barneombodet og Nordland fylkeskommune støttar at skoleeigaren ikkje skal kunne delegere myndet til å gjere vedtak, og viser til at vedtak om pålagt skolebyte er så inngripande at myndet til å gjere vedtak bør liggje hos kommunane og fylkeskommunane.

KS peikar på at skolen ikkje er eit rettssubjekt, og at ansvar og mynde som hovudprinsipp skal leggjast til kommunestyret eller fylkestinget, som kan delegere til andre folkevalde organ, ordføraren eller kommunedirektøren innanfor lovmessige rammer. KS meiner at ordlyden «selv gjør vedtak» vanlegvis vil innebere ei delegeringssperre. KS viser til at i kommunelova blir kommunestyret brukt eller fylkestinget sjølv, og «selv» er ei sperre mot at vedtakskompetansen kan delegerast til andre folkevalde organ eller til administrasjonen. KS føreset at det ikkje er meininga at desse vedtaka skal til kommunestyret eller fylkestinget.

34.4.4 Departementets vurdering

34.4.4.1 Høve til og vilkår for pålagt skolebyte

Det finst ingen offisielle tal på saker der kommunen eller fylkeskommunen har vedteke skolebyte med heimel i § 9 A-12. Ei spørjeundersøking gjennomført av departementet i juni 2020 viser at statsforvaltarane (den gong kalla fylkesmenn) i perioden 2019 og til første halvdel av 2020 fekk seks klager på kommunen eller fylkeskommunen sitt vedtak om skolebyte etter § 9 A-12. Departementet har grunn til å tru at tiltaket blir brukt i liten grad.

Departementet har grunn til å tru at det er langt fleire elevar som byter skole fordi dei opplever at dei ikkje har eit trygt og godt skolemiljø, enn talet på elevar som blir pålagt skolebyte.

Departementet foreslår, til liks med i høyringa, å vidareføre regelen om pålagt skolebyte og vilkåra for å kunne påleggje skolebyte mot viljen til eleven.

Saker om skolebyte er krevjande for alle involverte. Skolebyte mot viljen til eleven er eit svært inngripande tiltak. Vilkåra som må vere oppfylte for å kunne vedta pålagt skolebyte, er derfor svært strenge. Grunnvilkåret er at oppførselen til eleven går alvorleg ut over tryggleiken eller læringa til ein eller fleire medelevar, se forslaget til § 13-2 første ledd. Om oppførselen til eleven går «alvorleg» ut over tryggleiken eller læringa til andre elevar, må vurderast konkret med utgangspunkt i opplevinga til medelevane, men det skal også gjerast ei fagleg vurdering av kva slags oppførsel som vanlegvis er eigna til å gå ut over tryggleiken og læringa til andre elevar i alvorleg grad. Oppførselen til ein enkeltelev må vere ei vesentleg årsak til at éin eller fleire medelevar ikkje har det trygt og godt på skolen eller lærer mindre. Dei negative verknadene for medelevane må vere kvalifiserte. Dersom skolen meiner at skolebyte vil vere det beste for ein elev, men oppførselen til eleven ikkje utgjer eit problem for éin eller fleire medelevar, kan det ikkje påleggjast skolebyte. Både forhold som skjer på skolen, og forhold som skjer på fritida, kan grunngi skolebyte dersom det påverkar skolemiljøet til andre elevar.

I forarbeida til dagens regel er pålagt skolebyte først og fremst reservert for saker som har gått føre seg over lang tid og stadig har vorte meir belastande for dei involverte elevane, jf. Prop. 88 L (2018–2019) s. 62. Slike saker kan påverke tryggleiken og læringa til medeleven i alvorleg grad. Samtidig kan også alvorlege enkelttilfelle, til dømes tilfelle av svært grov vald, kvalifisere til pålagt skolebyte. Denne forståinga blir vidareført.

På grunn av konsekvensane eit skolebyte får for eleven, foreslår departementet å vidareføre avgrensingane i høvet til å påleggje skolebyte sjølv om grunnvilkåret er oppfylt, sjå forslaget til § 13-2 andre ledd.

For det første kan ein elev ikkje flyttast dersom mindre inngripande tiltak vil kunne avhjelpe situasjonen. Dette inneber at som hovudregel skal andre tiltak prøvast ut og evaluerast før skolebyte kan påleggjast. Ordlyden opnar likevel for at det i heilt ekstraordinære tilfelle kan vedtakast skolebyte utan at andre tiltak er prøvde ut. På grunn av omsynet til det beste for medelevar og generelle rimelegheitsbetraktningar bør det ikkje gjelde ein absolutt regel om å prøve ut andre tiltak før skolebyte blir vedtatt.

Etter lovforslaget kan ein elev, som etter dagens reglar, heller ikkje flyttast dersom det fører til at eleven må flytte ut av heimen, eller flyttinga gjer at dagleg skyss blir uforsvarleg. Som med dagens reglar skal ein elev i den vidaregåande skolen etter lovforslaget heller ikkje flyttast dersom det fører til at eleven må byte utdanningsprogram eller programområde. Slik departementet ser det, vil det vere uforholdsmessig å påleggje ein elev å byte skole i desse situasjonane.

34.4.4.2 Saksbehandlingsreglar om pålagt skolebyte

Departementet meiner at dagens presisering om at kommunen og fylkeskommunen skal rådføre seg med rektor og lærarane til eleven før det blir gjort enkeltvedtak om skolebyte, inneber ei dobbeltregulering i strid med prinsippa for regelstyring, og foreslår derfor å ikkje vidareføre denne. Desse saksbehandlingsreglane følgjer allereie av reglane i forvaltningslova om krav til forsvarleg opplysning av saka.

I saker om pålagt skolebyte vil det i praksis vere vanskeleg å tenkje seg tilfelle der kommunane og fylkeskommunane vedtek skolebyte utan å først ha rådført seg med tilsette ved skolen til den aktuelle eleven. Dette taler også for at det ikkje er behov for å vidareføre rådføringsplikta.

Når det gjeld omsynet til det beste for eleven og retten elevane har til å bli høyrd, vil det bryte med systematikken i lova å ta inn eigne reglar om dette i paragrafen om skolebyte i tillegg til dei generelle reglane i lovforslaget om §§ 10-1 og 10-2, jf. punkt 10 og 21. Departementet foreslår derfor ikkje å vidareføre desse reglane.

Pålagt skolebyte er eit svært inngripande tiltak for eleven det gjeld. Departementet meiner at kommunen og fylkeskommunen ikkje bør ha høve til å delegere myndet til å gjere vedtak i slike saker til til dømes til rektor ved den skolen eleven går på. Saker om skolebyte vil vanlegvis vere krevjande, og behandlinga av desse sakene bør løftast opp frå kvar enkelt skole. Departementet ser at ei vidareføring av delegeringssperra vil innebere ei at det framleis er ei avgrensing i det kommunale sjølvstyret, men meiner at dette er nødvendig set opp mot kor inngripande ei avgjerd om skolebyte er for kvar enkelt elev. Departementet foreslår derfor å vidareføre dagens regel om at myndet til å gjere enkeltvedtak om skolebyte, ikkje kan delegerast til rektor eller andre tilsette ved skolen, og at dette blir klargjort i den nye paragrafen.

Det er ikkje meininga at avgjerda må takast av kommunestyret eller fylkestinget, jf. merknaden til KS. Kommuneadministrasjonen skal framleis ha høve til å ta avgjerder om skolebyte, men ikkje kvar enkelt skole.

34.4.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å

• å vidareføre regelen om pålagt skolebyte med språklege forenklingar, sjå forslaget til § 13-2

• å ikkje vidareføre dobbeltreguleringa om at kommunane og fylkeskommunane skal rådføre seg med rektor og lærarane til eleven før det blir gjort vedtak om pålagt skolebyte

• at dobbeltreguleringa om retten eleven har til å bli høyrd, og omsynet til det beste for barnet ikkje blir vidareførte i paragrafen om pålagt skolebyte

• å lovfeste at kommunen og fylkeskommunen ikkje kan delegere myndet til å gjere vedtak om skolebyte til den enkelte skole, sjå forslaget til § 13-2 tredje ledd

34.5 Forbod mot ansiktsdekkjande plagg i opplæringa for elevar og tilsette i skolen

34.5.1 Dagens reglar

Det følgjer av opplæringslova § 9-7 første ledd at det er forbode for elevar å bruke klesplagg som heilt eller delvis dekkjer ansiktet, i samband med undervisninga og vurderingssituasjonar, i leksehjelpsordninga og i skolefritidsordninga. Forbodet gjeld også på turar og arrangement i regi av skolen.

Dagens forbod mot bruk av ansiktsdekkjande plagg i opplæringa inneber at bruk av nikab og burka er forboden i opplæringssituasjonen.

Forbodet gjeld også opplæring i bedrift og for dei som underviser på skolen. Personar som arbeider i skolefritidsordninga eller leksehjelpeordninga, er også omfatta av «dei som underviser på skolen».

Det er gjort unntak for ansiktsdekkjande plagg som blir brukt på grunn av «klimatiske, pedagogiske, helsemessige eller tryggleiksmessige forhold» i § 9-7 tredje ledd. I forarbeida blir utkledingutstyr, bandasjar, munnbind eller verneutstyr nemnde som døme på slike unntak.

I dei fjerde og femte ledda til paragrafen kjem det fram at skolen kan nytte reaksjonar som følgjer av ordensreglementet, overfor elevar som bryt forbodet. I forarbeida blir det presisert at dialog alltid skal prøvast.

Det er også innført forbod mot ansiktsdekkjande plagg i andre lover, for å sikre at forbodet ikkje berre gjeld i grunnopplæringa, skolefritidsordninga og leksehjelpa, men i all utdanning: i barnehagar, på folkehøgskolar, på fagskolar, i opplæring av nykomne innvandrarar og i høgare utdanning.

Å bruke ansiktsdekkjande plagg for å markere den religiøse trua si kan falle inn under retten til å gi uttrykk for religionen sin. I ei fråsegn frå 2017 konkluderte Lovavdelingen med at eit nasjonalt forbod mot ansiktsdekkjande plagg i barnehagar og utdanningsinstitusjonar ikkje vil vere i strid med Grunnlova og Noregs folkerettslege forpliktingar.

Departementet la i Prop. 51 L (2017–2018) til grunn at eit forbod mot å bruke plagg som heilt eller delvis dekkjer til ansiktet, ut frå omsynet til god samhandling og kommunikasjon, vil liggje innanfor det som er nødvendig, sakleg og forholdsmessig forskjellsbehandling etter likestillings- og diskrimineringslova.

34.5.2 Høyringsforslaget

Departementet foreslo

• å vidareføre forbodet mot bruk av ansiktsdekkjande plagg i opplæringa for elevar og for dei som jobbar i skolen

• språklege forenklingar i paragrafen

• ikkje å vidareføre forbodet mot bruk av ansiktsdekkjande plagg for lærlingar og andre som har læretid i bedrift.

Sistnemnde forslag blir behandla saman med andre reglar om vidaregåande opplæring i bedrift, sjå punkt 42.

Med dette høyringsforslaget følgde departementet opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 37.

34.5.3 Høyringsinstansanes syn

Forslaget er kommentert av om lag 15 høyringsinstansar. Dei aller fleste høyringsinstansane som uttaler seg, støttar at forbodet blir vidareført. Høyringsinstansane peikar mellom anna på at vidareføringa vil sikre gode føresetnader for kommunikasjon i undervisningssituasjonen og i det sosiale samværet mellom elevane, og at dersom forbodet har eit sakleg formål, vil det vere rimeleg.

Utdanningsforbundet er samd i at bruk av ansiktsdekkjande plagg er uønskt, men ser ikkje behov for nasjonale reglar fordi bruken er marginal. Utdanningsforbundet meiner at den tidlegare ordninga med opning for lokale forbod er tilstrekkeleg. Elevorganisasjonen er imot forslaget og meiner at eit forbod verkar stigmatiserande for det fåtalet av elevar det omhandlar.

34.5.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår å vidareføre forbodet mot ansiktsdekkjande plagg i opplæringa for elevar og tilsette i skolen.

Det er eit svært avgrensa erfarings- og kunnskapsgrunnlag om bruken av ansiktsdekkjande plagg i opplæringa. Utdanningsforbundet har påpeika at bruken av ansiktsdekkjande plagg i undervisningssituasjonar er marginal. Det kan derfor innvendast at det er eit avgrensa behov for å regulere bruken av slike plagg.

Departementet meiner likevel at eit forbod mot ansiktsdekkjande plagg er nødvendig fordi god samhandling og kommunikasjon, der ein kan sjå ansiktet til kvarandre, er viktig for å oppnå eit godt læringsmiljø og eit godt læringsutbytte.

Retningslinjene for regelstyring fastslår at nasjonale reglar bør brukast for å bidra til likskap og likeverd. Nasjonale reglar kan vere nødvendig når det er viktig med like reglar over heile landet. Det følgjer av rettleiinga om statleg styring punkt 4.2 at omsynet til mellom anna rettstryggleik og likeverdige tenester kan grunngi statleg regelstyring som avgrensar fridommen til kommunane og fylkeskommunane.

Departementet meiner at eit nasjonalt forbod vil sikre like reglar og vareta likebehandling.

Departementet foreslår å presisere i lovteksten at bruk av ansiktsdekkjande plagg også er lov dersom dette tener pedagogiske eller sosiale formål (til dømes utkledningsleik, skodespel med meir). Presiseringa inneber ikkje ei endring frå gjeldande rett.

34.5.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å vidareføre forbodet mot bruk av ansiktsdekkjande plagg i opplæringa for elevar og for dei som jobbar i skolen, sjå forslaget til § 27-2.