8 Spesielle kvoteordninger og Strukturfond for kystflåten – høringsforslagene

Den 7. august 2002 sendte Fiskeridepartementet ut høringsnotat om spesielle kvoteordninger for kystflåten, og høringsnotat om opprettelse av et Strukturfond. Med spesielle kvoteordninger menes frivillige drifts- og strukturordninger, mens med Strukturfond menes et helt eller delvis næringsfinansiert fond som skal brukes til å gi kondemneringstilskudd til eiere av fiskefartøy som ønsker å gå ut av aktivt fiske.

Fiskeridepartementet inviterte med disse høringsnotatene høringsinstansene til å gi en tilbakemelding på hvilke virkemidler kystflåten burde få tilgang til. Det gjelder både reguleringsformer som kan legge til rette for en mer kostnadseffektiv drift og frivillige, kapasitetsreduserende virkemidler også for kystflåten.

Høringsnotatene ble sendt ut samtidig. Det var ikke for å legge opp til en samlet innføring av ulike ordninger, men for å få en samlet debatt om framtidige rammebetingelser for kystflåtens utviklings- og tilpasningsmuligheter.

8.1 Bakgrunnen for høringsforslagene

Spørsmålet om strukturtiltak for kystflåten har vært gjenstand for oppmerksomhet de siste årene. Dette er fulgt opp ved fortsatt bruk av statlig finansierte kondemneringsordninger, det er fulgt opp i arbeidet med utviklingen av reguleringssystemet, både av offentlige myndigheter og ved forslag fra organisasjonene i næringen, og det har blitt arbeidet for å utvikle spesielle kvoteordninger.

Departementet mener at de virkemidlene som kystflåten får tilgang til må utformes slik at den enkelte fartøyeier gis muligheter til å finansiere den nødvendige fornying av fartøyet, samtidig som det blir mulig å legge opp en drift som utnytter fartøyenes fangstkapasitet.

Dette kan ikke bare baseres på at bestandsforvaltningen i fremtiden skal gi høyere totalkvoter. Selv om målet er å regulere slik at den samlede kvoten blir høyere over tid, må politikken ta sikte på å få til fornying, kapasitetsutnytting osv. også ved hjelp av andre virkemidler. Disse virkemidlene må gjøre det mulig å utvide kvotegrunnlaget for det enkelte fartøyet.

Økte kvoter for enkeltfartøyene, uavhengig av totalkvotens størrelse, innebærer at de ulike gruppekvotene må deles på færre fartøy. Fiskeride­partementet mener at dette skal skje ved bruk av frivillige virkemidler og at disse skal bidra til at kapasiteten i flåten hele tiden tilpasses ressursgrunnlaget, samtidig som kystflåtens særlige rolle i norsk fiskerinæring opprettholdes.

Forslagene om en strukturkvoteordning og opprettelsen av et Strukturfond er ordninger som er utformet for permanent å redusere antall fartøy i kystflåten. I tillegg ønsket departementet å diskutere ordninger som kan bidra til å øke fleksibiliteten i kystflåten, såkalte driftsordninger. Det har – særlig siden kystfisket etter torsk ble adgangsbegrenset i 1990 – blitt fremmet forslag om alternative reguleringsmodeller fra ulike forskermiljø, fiskere og næringsorganisasjoner. Arbeidet med driftsordninger for kystflåten har tatt utgangspunkt i dette, og en rekke modeller er grundig vurdert i prosessen frem mot Fiskeridepartementets konkrete forslag til driftsordninger for kystflåten.

8.2 Driftsordninger

Med driftsordninger menes frivillige ordninger som åpner opp for tidsavgrenset utvidelse av kvotegrunnlaget for det enkelte fartøy gjennom overtakelse av kvote fra et annet fartøy. Hensikten med dette er at det mottakende fartøyet kan legge opp til en drift som sikrer en mer lønnsom virksomhet over en større del av året, enn hva dagens kvotegrunnlag og regelverk tillater.

Slike driftsordninger gir ikke permanente struktureffekter, siden ordningene er tidsavgrenset. Driftsordninger vil heller ikke redusere fangstkapasiteten. Det er heller slik at kapasiteten øker fordi kvoteutnyttelsen økes. Bakgrunnen for forslaget var derimot først og fremst følgende:

Kystflåtens fangstevne påvirkes delvis av forhold utenfor den enkeltes styring, som vær og fiskens tilgjengelighet. Tilgjengeligheten henger sammen med bestandens størrelse og sammensetning, klimatiske forhold, tidsrom, geografi, redskapstype osv. En ordning med utveksling 1 av kvoter vil gi fartøyene anledning til bedre å utnytte lokale variasjoner i tilgjengeligheten av fisk langs kysten. Slik utveksling av kvoter vil innebære at overreguleringen reduseres eller fjernes helt. Dermed fjernes en del av incitamentet til kappfiske. Det legges dessuten til rette for at lokal tilgjengelighet lettere kan utnyttes, og for en jevnere tilførsel av råstoff til industrien og markedet.

Videre har departementet sett det slik at innføring av adgangsbegrensninger i stadig flere fiskerier, har påvirket kystflåtens varierte driftsmønster langs kysten. Deltagelsen i åpne fiskeri har økt straks det er blitt reist spørsmål om å innføre adgangsbegrensninger i vedkommende fiskeri. Mange har deltatt i fiskerier de ellers ville ha valgt bort, for å sikre fortsatt adgang til å delta dersom vilkårene skjerpes i fremtiden. Dette kan ha bidratt til en endret drifts- og konkurransesituasjon, ikke bare for de som gjør slike strategiske valg, men også for de fartøyene som tradisjonelt har drevet vedkommende fiske.

Noe av målet med driftsordningene har vært å legge til rette for en omfordeling av det samlede kvotegrunnlaget innenfor kystflåten. Ikke for å endre fordelingen på ulike geografiske områder, men for å gi muligheter for en arbeidsdeling innen kystflåten i retning av det den tradisjonelt har hatt, og en spesialisering av fartøy, redskap og kunnskap ved at fiskerne seg i mellom gis anledning til å utveksle tildelte kvoter.

Å opprettholde en ønsket geografisk spredning av kystflåten, en variert fiskeflåte av større og mindre fartøy og unngå en utvikling mot regulært omsettelige kvoter, var en helt grunnleggende forutsetning for forslagene. Det konkrete forslaget til driftsordninger inneholdt derfor begrensninger i forhold til størrelse, geografi og lengden på kvoteutvekslingsperioden. Slike avgrensninger gjør imidlertid ordningene mindre attraktive. Det gjelder å finne en rimelig balanse mellom målet om effektive kvoteordninger og andre nærings- og distriktspolitiske mål.

8.2.1 Eksempler på praktiseringen av driftsordninger

Driftsordningen kan prinsipielt fungere på tre ulike måter;

1. Fiskeren kan samarbeide med en annen fisker og overføre kvotegrunnlaget fra ett fartøy til et annet, og ta begge kvotene på det ene fartøyet, jf figur 8.1.

   

2. Fiskeren kan velge å spesialisere driften innen for eksempel pelagiske fiskerier som sild og makrell eller bunnfisk som torsk, sei og hyse. Kvotene fra to fartøy som begge har adgang til å fiske på alle disse fiskeslagene i samme gruppe, kan da gjensidig utveksles med det resultat at det ene fartøyet får dobbel pelagisk kvote mens det andre får dobbel bunnfisk-kvote, jf figur 8.2.

   

3. Fiskeren kan velge å splitte opp et fartøys kvote som fordeles på flere andre. En kan da velge å beholde noe selv eller legge fartøyet i opplag for den gjeldende perioden, jf figur 8.3.

   

8.3 Strukturkvoteordning

Med strukturkvoteordninger ble det i høringsnotatet ment frivillige ordninger hvor det blir stilt som vilkår at fartøy tas permanent ut av fisket. Gevinsten for den enkelte ligger i at kvoten som ellers ville blitt tildelt for fiske med det fartøyet som tas ut, blir tildelt for fiske med et annet fartøy vedkommende eier, etter en viss avkorting eller for en tidsbegrenset periode.

Slike ordninger skal altså medvirke til en langsiktig tilpasning av flåten til ressursgrunnlaget, og gi et bedret driftsgrunnlag for det enkelte fartøy – både det som nytter ordningen direkte og for gruppen som helhet – ved at antall fartøy i gruppen blir redusert.

Det kan i prinsippet innføres strukturkvoteordninger for hele eller bare deler av kystflåten. Dette må avgjøres ut fra en vurdering av hvilke ordninger som er mest hensiktsmessige for den enkelte gruppe, og hvilke andre virkemidler en velger å innføre, jf. nedenfor om Strukturfondet.

Det kan også legges størrelsesmessige og geografiske begrensninger på strukturkvoteordningene. Det vil imidlertid være slik at jo flere begrensninger som legges inn, jo mindre blir effekten. Det innebærer med andre ord at færre fartøy i så fall tas ut av fisket.

En slik ordning er i prinsippet å betrakte som en individuelt finansiert kondemneringsordning, hvor en kombinerer forhøyet kvote for den enkelte med en kvotefordel for hele vedkommende reguleringsgruppe. Dette kan oppnås på to ulike måter: Enten ved en tidsavgrenset strukturkvotetildeling, eller en permanent forhøyet, men avkortet, kvotetildeling. Strukturkvoteordningen er således en parallell til havfiskeflåtens enhetskvoteordninger, men tilpasset den enkelte fartøygruppe.

Ved valg av en tidsavgrenset tildeling, vil den samme diskusjon som en har hatt innenfor de forskjellige enhetskvoteordningene i havfiskeflåten være relevant. I den konvensjonelle flåten over 28 meter får en beholde den ekstra kvoten (enhetskvoten) i 13 år dersom det uttatte fartøyet ikke kondemneres, og 18 år ved kondemnering av det uttatte fartøyet. Deretter går denne kvotedelen tilbake til gruppen, og blir jevnt fordelt på alle fartøyene i gruppen.

Dersom vi velger alternativet med en permanent forhøyet kvotetildeling, men med avkorting, så vil avkortningen i så fall tilfalle resterende deltakere i reguleringsgruppen umiddelbart, i stedet for at de skal vente i 13 eller 18 år før de får tilført en kvoteøkning.

Over tid er det små økonomiske forskjeller på disse to alternative måtene å innrette strukturordningen på, både for den som nytter strukturkvoteordningen og for de øvrige fartøyeierne i gruppen, avhengig av avkortingssats. Det lar seg ikke beregne nøyaktig hva som er en riktig avkortingssats, idet kapitaliseringsfaktoren til en viss grad må fastsettes skjønnsmessig under usikre forutsetninger som fremtidige kvotestørrelser og fiskepriser. I departementets høringsnotat ble begge disse mulighetene skissert, og det ble stilt åpent hvilket alternativ som burde velges.

8.3.1 Eksempler på praktiseringen av strukturkvoteordning

Strukturkvoteordningen innebærer at en fartøyeier gis mulighet til å kjøpe et annet fartøy, ta det ene permanent ut av fiske og få adgang til å fiske det uttatte fartøyets kvote i tillegg til sin egen. De to alternativene skissert ovenfor kan illustreres på følgende måter:

I det første eksempelet, figur 8.4, blir kvoten som tidligere er tildelt båt A, delt i to deler. Den største delen på 80 % blir tildelt for fiske med eierens andre båt, båt B. Avkortingsdelen på 20 % går tilbake til den lengdegruppen det uttatte fartøyet tilhørte, og bidrar således til høyere kvoter for samtlige fartøy i gruppen. De kvotemessige gevinstene av dette er nærmere omtalt i kap. 11.2.2.

I det andre eksempelet, figur 8.5, blir hele kvoten fra båt A tildelt for fiske med eierens andre båt, båt B. Dette gjøres imidlertid bare i et forhåndsbestemt antall år, og deretter går hele denne kvoten tilbake til fordeling på samtlige fartøy i lengdegruppen, inkludert båt B i eksempelet.

8.4 Strukturfond

Statlige kondemneringsordninger har vært benyttet som strukturtiltak i ulike grupper i fiskeflåten gjennom flere tiår. De siste årene har denne type ordninger i all hovedsak vært konsentrert om kystflåten.

Det nye i forslaget om et Strukturfond, var at dette skulle være delvis næringsfinansiert, gjennom et avgiftstrekk på førstehåndsomsetningen av fisken. I tillegg til de midler som næringen selv frembringer gjennom dette avgiftstrekket, skal fondet kunne tilføres midler over statsbudsjettet. Forslaget innebar ikke et permanent Strukturfond og avgiftstrekk, men var tidsbegrenset til fem år.

Fondet skal sikre at de som ønsker å trekke seg ut av fisket, skal ha mulighet til dette ved å få kondemneringsstøtte fra fondet. Formålet med Strukturfondet er at det skal bidra til en fiskeflåte som er tilpasset ressursgrunnlaget gjennom å kjøpe ut og kondemnere kystfartøy. Forslaget innebar videre at kvoteandeler som på denne måten ble frigjort, skulle tilbake til den reguleringsgruppen som det kondemnerte fartøyet ble tatt ut fra, og fordeles flatt til gjenværende fartøy. Over tid vil kapasiteten i de enkelte grupper reduseres, samtidig som kvotegrunnlaget økes for gjenværende fartøy.

Kondemneringsordningen var ment som et supplement til strukturordningen, men rettet mot den mindre flåten. Små fartøy fisker nær kysten, har liten aksjonsradius og leverer fangst ofte. Det innebærer at disse fartøyene har en annen betydning for lokalsamfunnet hvor de hører hjemme enn de større kystfartøyene. Større fartøy fisker og leverer hvor som helst, og deres lokaltilknytning har en annen innretning og en annen effekt.

Det er likevel behov for en balansert kapasitetsreduksjon innenfor alle fartøygrupper i kystflåten. Dette er blant annet nødvendig for å opprettholde den relative vekten av ulike fartøygrupper som ligger til grunn for den overordnede ressursfordelingen. Poenget i forhold til de minste fartøygruppene er at en kondemneringsordning gir en mer kontrollert reduksjon av antall fartøy enn en strukturkvoteordning. Fiskeridepartementet foreslo derfor at den minste flåten skal få tilgang til kondemneringsordninger, mens den større kystflåten skal få tilgang til strukturkvoteordning.

Kondemnering er som nevnt ikke et nytt virkemiddel. Ulike kondemneringsordninger har vært i bruk mer eller mindre sammenhengende de siste 40 år i Norge. Den første kondemneringsordningen ble etablert i 1960 for eldre, uhensiktsmessige fartøy. Siden 1960 har totalt rundt 3.500 fartøy i forskjellige fartøygrupper blitt kondemnert gjennom de ulike ordningene. Kondemnering er også et velprøvd strukturvirkemiddel i andre land.

Kystflåten har fra og med 1998 og til og med 2002 igjen hatt tilgang til statlige kondemneringsmidler over statsbudsjettet og Fiskeriavtalen med Norges Fiskarlag. Det er i denne perioden bevilget nesten 200 mill. kroner til kondemnering av kystfartøy. Statlige finansierte kondemneringsordninger er ikke videreført for 2003. Forslaget om et Strukturfond innebærer med andre ord ikke et nytt strukturvirkemiddel. Det nye er at næringen selv skal bidra til finansieringen av fondet.

Regjeringen fikk 12. desember 2002 hjemmel til å innføre en avgift på fangstverdien som skal gå til et Strukturfond for kapasitetstilpasning av fiskeflåten, jf, Ot.prp. nr. 76 (2001–02). Hjemmelen kan tidligst tre i kraft 1. juli 2003.

Når avgiftssatsen vurderes må en på den ene siden ta i betraktning at avgiften må settes så høyt at fondet får tilstrekkelig midler. Avgiftens berettigelse ligger i at det skal kunne kjøpes ut et tilstrekkelig antall fartøy til at det får betydning for den gjenværende flåten. På den annen side må det tas hensyn til at en avgift på brutto fangstverdi har betydning for det økonomiske resultatet for den enkelte næringsdrivende.

8.4.1 Eksempel på praktiseringen av Strukturfondet

En fisker som ønsker å gå ut av fiske med egen båt kan selge fartøyet til en annen godkjent fisker i markedet, eller benytte seg av mulighetene som ligger i å «selge» fartøyet til Strukturfondet. Fiskebåten vil da tas permanent ut av alt fiske og bli kondemnert, og kvotene fordeles på de resterende fartøyene innenfor den lengdegruppen som det kondemnerte fartøyet tilhørte. Dette er illustrert i figur 8.6.

8.5 Oppsummering

Fiskeridepartementet foreslo at alle lengdegrupper innenfor den firedelte kystflåten skal få tilgang til driftsordninger. Dette er ordninger som ikke vil ha langsiktig struktureringseffekt, men vil gi en effektivitetsgevinst ved at fiskere som ønsker å samarbeide kan gjøre dette mer kostnadseffektivt.

Både strukturordningen og Strukturfondet vil bidra til en langsiktig strukturering av fiskeflåten, og forslagene sett i sammenheng ville gi alle fire lengdegruppene tilgang til ett av disse virkemidlene. Tabell 8.1 gir en oppsummering av Fiskeridepartementets foreslåtte strukturtiltak for kystflåten.