2 Bakgrunn

Det er Regjeringens klare mål at norsk fiskeri- og havbruksnæring skal være en fremtidsnæring – en næring som ungdommen søker til og som folk langs kysten tør satse på. Da er det avgjørende at arbeidsplassene i næringen er lønnsomme. Vi skal fortsatt opprettholde en variert fiskeflåte i Norge, og kystflåten skal fortsatt være en bærebjelke i denne. Derfor er det nødvendig å gjennomføre endringer for at kystflåten skal forbli sterk og livskraftig.

Bærekraftig forvaltning av ressursene er en premiss som ligger til grunn for aktiviteten på sjøen, men fiskebåteieren er avhengig av totaliteten i de rammebetingelsene som settes. Blant de viktigste er ressursfordeling og kvotegrunnlag, reguleringsformen for det enkelte fiskeri og mulighetene for individuell tilpasning innenfor kvotegrunnlaget for det enkelte fartøyet.

En rekke utredninger viser at marin sektor har et klart potensial for vesentlig økt verdiskaping. En erkjennelse av, og hensyntagen til, det gjensidige avhengighetsforhold mellom sjøsiden og landsiden er en viktig forutsetning for å realisere dette potensial. Kystflåten, som en leverandør av råstoff av ypperste kvalitet, har alle forutsetninger for spille en avgjørende rolle. Særlig dersom kapasitet og ressurser balanseres, og dersom råstoffleveransene spres mer ut over året, i den grad tilgjengeligheten til fisk tillater det.

2.1 Ressursfordeling

For hver enkelt fartøyeier er den tilgjengelige kvoten grunnleggende – men ikke alene avgjørende – for inntjeningsmulighetene. Den enkelte kan ofte øke sin inntjening for eksempel ved å levere råstoff av høyere kvalitet, ved å ta vare på nye deler av råstoffet og ved en forbedret tilpasning til sesongfiskeriene. Likevel er det åpenbart at ressursfordelingsspørsmålet er meget sentralt i fiskeriforvaltningen.

Når tilgjengelig kvotegrunnlag for fiskeflåten har vært for knapt til å sikre lønnsom helårsdrift for alle fartøy, har det skapt debatt rundt fordelingen av ressursene. Knapphet skaper konflikter mellom ulike flåtegrupper, og skaper usikkerhet om fremtidig driftsgrunnlag. Det er derfor viktig å sikre en stabil og langsiktig ressursfordeling mellom fartøygruppene. Det skaper forutsigbarhet, og bidrar til å flytte fokus hos den enkelte båteier og fisker bort fra «kampen om andeler» til å se på mulighetene for økt verdiskaping per kilo fisk.

Dagens ressursfordeling mellom ulike fartøygrupper er et resultat av den historiske utviklingen av fisket som næringsvei. Ressursfordelingen avspeiler derfor den tilpasning ulike lokalsamfunn har gjort til ressursene, og utviklingen av ulike fartøygrupper som har fulgt denne tilpasningen. Dagens ressursfordeling er også resultat av den fiskeri- og næringspolitikken som har vært ført de siste 50 til 100 årene. Den speiler således også skiftende politiske valg og prioriteringer.

Fra og med 1990 ble den norske kvoten av norsk-arktisk torsk fordelt mellom fartøy som fisker med konvensjonelle redskap 1 og trålerne etter den såkalte trålstigen. Selv om kvoter også tidligere ble delt mellom ulike fartøygrupper, var trålstigen på mange måter innledningen til den prosessen som har ført frem til en mer helhetlig ressursfordeling. Trålstigen ble foreslått av Norges Fiskarlag, etter drøftinger internt mellom ulike grupper i laget, og fulgt opp av myndighetene ved fastsettingen av kvoter. Bakgrunnen var de rekordlave kvotene i 1989.

Trålstigen var dynamisk, i den forstand at de to gruppenes andeler var ulike alt etter hvor høy den norske totalkvoten ble. Den var ikke bare et fordelingskompromiss i en akutt situasjon, men viste vei videre fremover. Andelene innenfor kvoteintervallene var gitt etter en bestemt nøkkel. Fordelingen er vist i tabell 2.1.

Tabellen viser hvordan trålstigen prioriterer kyst­flåten ved lave totalkvoter. Denne prioriteringen er videreført ved senere justeringer av trålstigen.

Den samme prosessen ble gjennomført to år senere innenfor pelagisk sektor. Her skjedde en tilsvarende deling mellom ringnotgruppen, trålgruppen og kystgruppen for fiskeslagene norsk vårgytende sild, makrell, sild sør for 62°N og lodde i Barentshavet.

Norges Fiskarlag hadde nye interne drøftelser før landsmøtet i 1994, og vedtok et nytt forslag om fordeling av kvotegrunnlaget mellom havfiskeflåten og kystflåten for torsk, sei og hyse nord for 62°N, norsk vårgytende sild, makrell, lodde i Barentshavet og ved Jan Mayen og sild sør for 62°N. Også dette forslaget er i det alt vesentlige fulgt ved myndighetenes fastsetting av kvoter for de ulike fartøygruppene.

Stortinget har også oppfordret til langsiktige nøkler for kvotefordelingen. Næringskomiteen uttalte i den forbindelse følgende i Innst. S. nr. 93 (1998–1999):

«Komiteen viser til at fiskerinæringa er avhengig av naturen og utsett for naturlege svingningar. Uttaket må derfor styrast av ei bærekraftig hausting av ressursane. Komiteen vil likevel understreka fiskerinæringa sitt behov for stabilitet og rammer dei kan gå ut ifrå, sjølv om kvotane frå år til år kan endra seg. Komiteen meiner systemet med fordeling av fiskekvotane mellom hav og kyst må gjennomgåast med sikte på å koma fram til ei varig fordeling. Det bør framleis vera ein målsetjing at næringa sjølv gjennom fiskarane sine organisasjonar medverkar til å finna fram til omforeinte fordelingar mellom dei ulike gruppene. Komiteen vil understreka at fordeling av kvotar mellom gruppene må oppretthaldast over tid, slik at det verkeleg vert eit verktøy som stimulerer til strukturtilpasning og langsiktig planlegging.»

Fram mot landsmøtet i 2001 gjennomførte Norges Fiskarlag på ny en intern prosess for å gjennomgå fordelingen mellom ulike grupper. Vedtaket omfattet de samme fiskeslagene som 1994-vedtaket, og dessuten kvotene av sei sør for 62°N, blåkveite nord for 62°N, bunnfisk ved Grønland og Færøyene og torsk sør for 62°N.

De fordelingsnøkler og andre reguleringsmessige endringer som her ble foreslått fra næringens side, har i stor utstrekning blitt fulgt av Fiskeridepartementet. Regjeringen mener at fortsatt stabilitet omkring disse fordelingsspørsmålene betyr mye for fiskerinæringens videre utvikling. Stadige omfordelinger mellom gruppene vil utelukkende føre til usikkerhet om fremtidig kvotegrunnlag, og dermed manglende sikkerhet for de investeringer som er nødvendige for å skape fremtidens fiskeflåte. Dette gjelder for alle fartøygrupper, fra mindre og mellomstore sjarker, via større kystfartøy og til havfiskeflåten.

En stabil fordeling mellom fartøygruppene er også en grunnleggende forutsetning for at strukturtiltakene i de ulike gruppene skal få den tilsiktede effekt. Strukturering må skje innenfor forutsigbare rammer for kvotefordelingen. Bare da kan den enkelte næringsutøver på forsvarlig vis kunne vurdere sine alternative muligheter. Dette gjelder i forhold til strukturordningene som er iverksatt for havfiskeflåten, og som allerede benyttes av næringsutøverne, og i forhold til de strukturtiltak som nå foreslås for kystflåten.

2.2 Langsiktighet som forutsetning for fornying og rekruttering

Det knytter seg en viss risiko og usikkerhet til alle realinvesteringer. Det gjelder for eksempel hvilken inntjening driftsmidlet vil gi og hvordan finansieringskostnadene vil variere fremover. Få næringsgrener lever imidlertid med større usikkerhet enn de som er tuftet på biologiske ressurser, og i særdeleshet fiskeriene.

I tillegg til «ordinær» usikkerhet knyttet til et nytt fartøy og til markedsmessige svingninger, preges fiskeriene av usikkerhet i forhold til fremtidig bestandsutvikling, usikkerhet rundt fiskens tilgjengelighet, miljømessige forhold og risiko for havari og skader. Slike forhold gjør at långivere stiller høye krav til egenkapital, eller krever høyere avkastning i form av rentekrav i forbindelse med finansiering av prosjekter. I tillegg har fiskerne også måttet forholde seg til usikkerhet knyttet til fordelingen av ressurser mellom grupper og innad i grupper av fartøy, og andre usikkerhetsmomenter i de fiskeripolitiske rammebetingelsene.

Slik usikkerhet skaper liten forutsigbarhet for de som skal investere i denne næringen.

Det er derfor viktig at næringsutøverne nå gis rammebetingelser som er forutsigbare og stabile i skiftende politiske miljøer. Det er behov for rammebetingelser som gjør det mulig å tilpasse flåtekapasiteten bedre til ressursgrunnlaget, og det er behov for at ressursfordelingen mellom gruppene ligger fast over lengre tid.

Kapasitetstilpasning i fiskeflåten er en av nøklene for en bærekraftig utnyttelse av de marine ressursene, for en økonomisk bærekraftig flåte og for livskraftige kystsamfunn. Kapasitetstilpasning i fiskeflåten har derfor vært en sentral utfordring i norsk og internasjonal fiskeripolitikk i de siste 30 årene.

Alt tyder på at kvotene i årene fremover blir for lave til at alle i dagens fiskeflåte kan sikres helårsdrift. Dette vil bidra til å svekke fiskeflåtens evne til fornying, og flåtens mulighet til å tilby attraktive arbeidsplasser.

Det sier seg selv at fornying over tid er nødvendig i alle fartøygrupper, og fornying er med på å sikre rekrutteringen til næringen. Fornying er nødvendig også for at vi skal få flere fartøy i norsk fiskeflåte som er egnet til å utnytte råstoffet på en bedre måte. Det gjelder å sikre bedre kvalitet på det råstoffet som allerede benyttes i dag, og det gjelder å ta vare på og utnytte de delene av fisken som ennå ikke benyttes.

I dag er fiskeflåten av forholdsvis høy alder, og tendensen har vært klart økende fra 1990 og utover. I 1992 var gjennomsnittsalderen på 20,4 år for merkeregistrerte fartøy under 28 meter, mens den var kommet opp i 24,3 år i 2002. Årsakene til den høye og økende gjennomsnittsalderen i flåten er flere. En nærliggende antakelse er imidlertid at inntjeningen ikke er tilstrekkelig for å betjene de investeringer som kreves for å skifte ut fartøyet.

Kilde: Foto: © fiskeri.no

At fangstkapasiteten er langt større enn bæreevnen til fiskebestandene det høstes av, innebærer en ineffektiv utnytting av ressurser. Innsatsfaktorenes avlønning blir ikke på linje med den avlønning de ville fått i alternative næringer. Når avlønningen av arbeid og kapital i fiskeriene er lavere enn det som oppnås i øvrig næringsdrift, ville det ut fra teoretiske betraktninger være naturlig med overflytning av innsatsfaktorene til andre næringer.

Det særegne med fiskeriene er at denne overflytningen ikke har skjedd uten videre. Dette skyldes flere forhold. For det første er det ulike krav til fartøyet som gjør at det ikke enkelt kan skifte eier. Dette dreier seg om spesifikke krav til eierskap, konsesjonskrav, vilkår for å delta i ulike fiskerier og aktivitetskrav. Videre har fartøyet begrenset verdi i annen virksomhet, og får dermed også redusert panteverdi. Arbeidsstyrken i flåten er ofte lite mobil og har – historisk sett – til tross for dårlig lønnsomhet blitt værende i fisket. En høy gjennomsnittsalder blant heltidsfiskerne er også et moment som forklarer stabiliteten i dag.

Fra 1988 til 2001 ble det totale antallet fiskere på blad B 2 redusert med over 37 %, fra 22.048 til 13.700. Samtidig var frafallet i antall fiskere i aldersgruppen 20–30 år på blad B nesten 70 %. I 1988 var en av tre fiskere under 30 år. I dag er det kun en av fem som tilhører denne aldersgruppen. Gjennomsnittalderen for fiskere med fiske som hovedyrke var i 2001 på rundt 43 år. Aldersfordelingen blant fiskere med fiske som hovedyrke i 2001 er gjengitt i tabell 2.2.

Fiskeflåten konkurrerer med andre næringer om den beste arbeidskraften, og må derfor kunne tilby attraktive arbeidsplasser. Det er ikke til å komme forbi at fornying av fiskeflåten har stor betydning i kampen om arbeidskraften.

Samtidig er det slik, som i all annen produksjonsvirksomhet i Norge de siste 50 – 60 år, at effektivisering og modernisering av produksjonsutstyret også har ført til færre yrkesutøvere. En bedre tilpasning til ressursgrunnlaget kan likevel virke positivt for sysselsettingen, fordi bedre lønnsomhet åpner for avløserordninger, slik utviklingen har vært i havfiskeflåten det siste tiåret.

I norsk forvaltning har vi etter hvert utviklet ordninger for kapasitetstilpasning, som benyttes i andre deler av flåten. Det grunnleggende prinsippet er at fiskeressursene/kvotene fordeles på fartøygrupper og deretter mellom de enkelte fartøy. I tillegg kan det være anledning til tilpasning innen gruppene ved sammenslåing av fartøy og kvoteandeler. På denne måten har store deler av havfiskeflåten fått grunnlag for bedre lønnsomhet. Som eksempel kan det vises til gruppen konvensjonelle fartøy på eller over 28 meter, hvor det sommeren 2000 ble innført enhetskvoteordning. Siden dette er gruppen redusert fra 98 til 53 fartøy. Dette har gitt grunnlag for at flere fartøy kan innføre eller allerede har innført avløserordninger for mannskapet, og for et fremtidig kvotegrunnlag for hvert fartøy i gruppen som kan sikre fornying over tid. Enhetskvoteordningene har også bidratt til at antallet torsketrålere og ringnotfartøy har blitt redusert de siste årene.

Slike tilpasninger vil kunne bidra til å bremse reduksjonen i antall arbeidsplasser i fiskerinæringen, og gjøre de gjenværende arbeidsplassene mer konkurransedyktige i forhold til annen virksomhet.

Det er en betydelig utfordring å lage rammebetingelser som tar hensyn til bærekraftig ressursutnytting, og samtidig gir mulighet for den enkelte reder til å tilpasse seg på en teknologisk og markedsmessig optimal måte. Slike rammebetingelser er imidlertid nødvendig for å realisere det totale verdiskapingspotensialet i fiskerinæringen, og bidra til å sikre levende og dynamiske kystsamfunn.

I denne forbindelse må det igjen vises til behovet for en fast ressursfordeling mellom de ulike gruppene. Ro omkring fordelingsspørsmålene er et avgjørende bidrag til forbedrede rammebetingelser. Det vil i seg selv virke stabiliserende, og vil gi større sikkerhet når beslutninger om drift og investeringer skal tas.

Regjeringen legger til grunn at denne stabiliteten er et felles mål for Stortinget og for regjeringen, og for de fleste innenfor næringen.

2.3 Behovet for fleksible tilpasninger innenfor rammene av en fast ressursfordeling

En stabil og langsiktig fordeling av kvoter mellom ulike fartøygrupper vil synliggjøre grupper med overkapasitet.

Kapasiteten i fiskeflåten er imidlertid ikke statisk, men i stadig utvikling. Kapasitet beror heller ikke bare på antall fartøy og fartøystørrelse, men også på fartøyutforming, teknologisk utvikling og kompetanseheving. Dette er nærmere behandlet i kap. 7.

Globalt så vel som i Norge er oppbygging av overkapasitet den viktigste årsaken til press mot fiskeressursene og overfiske. Kapasitetsutviklingen i fiskeflåten, gjennom fornying og effektivisering, har skapt behov for stadig strengere reguleringer. I realiteten kan vi si at det er reguleringene som fremmer lønnsomhet i fisket, mens en fri tilpasning ville ført til et ressursødende overfiske. Noe forenklet kan man si at fiskeriene siden 1970-tallet har forlatt en periode med fritt fiske og regulert marked, og gått inn i en tid med regulert fiske og fritt marked. I dag settes fokus i mye større grad på ressursvern og ressursfordeling enn tidligere. Bortfallet av størstedelen av statstilskuddet over Hovedavtalen for fiskerinæringen – i særdeleshet prisstøtten – har bidratt til dette. Det samme har en bevisst deregulering og liberalisering av lovverket rundt fiskeriene (tilvirkerlov, eksportlov, fiskerigrenselov) gjort.

Kilde: Foto: © fiskeri.no

I denne situasjonen blir reguleringen av deltagelsen i fisket, og utøvelsen av fisket, de viktigste verktøyene for å nå de fiskeripolitiske mål. Det er nærliggende å vise til hva som skjedde i sildefiskeriene på slutten av 1960-tallet, da bestanden av norsk vårgytende sild ble nedfisket til et bestands­kollaps. Regjeringen fikk den gang hjemmel til å iverksette midlertidig registreringsstopp om forholdene skulle tilsi det. Denne reguleringsadgangen ble benyttet sensommeren 1970 ved registreringsstopp for ringnotsnurpere. Registreringsstoppen ble avløst av konsesjonsordningen for ring­notflåten i 1973.

Den stadig økende avstanden mellom fangstevne og kvotegrunnlag, både i kystflåten og i havfiskeflåten, har ført til at fartøy har lange perioder med landligge og dermed lav kapasitetsutnyttelse. Dette har negative konsekvenser for flåtens evne til å konkurrere om kvalifisert arbeidskraft, og til økonomisk å kunne forsvare nybygg og modernisering.

Det er derfor behov for strukturvirkemidler som er tilgjengelige over tid, men som ulike grupper til enhver tid vil ha ulik tilbøyelighet til å benytte.

Vi skal ikke ensidig legge vekt på behovet for å redusere den eksisterende flåtekapasiteten. Vi skal også sette fokus på den enkeltes behov for i større grad å kunne gjøre individuelle valg og tilpasninger. Mulighetene for tilpasning innenfor de tilgjengelige kvotene er av avgjørende betydning for den enkelte næringsaktør.

Et allsidig utvalg av tilpasningsmuligheter kan bidra til å sikre en bedre balanse mellom tilgjengelige ressurser og fangstkapasitet, og ikke minst forbedre måten den samlede fangstkapasiteten utnyttes på. Ved å redusere de totale fangstkostnadene, øker lønnsomheten.

I havfiskeflåten er det innført virkemidler med det mål for øyet å redusere antall fartøy, bedre lønnsomheten og gi muligheter for individuell tilpasning for det enkelte fartøy. Kystflåten har, på lik linje med havfiskeflåten, behov for rammebetingelser som gir muligheter for å kunne legge opp individuelle driftstilpasninger.

Det er således et mål at kystflåten skal få rammebetingelser som gjør det mulig for fiskerne å velge tilpasningsformer som passer den enkelte, og som gir bedre kapasitetsutnyttelse. På den måten øker lønnsomheten – for den enkelte, for næringen og for samfunnet samlet. Dette krever at overkapasiteten bygges ned. En del er allerede gjort, f.eks. samlekvoteordningen og muligheten for å beholde sin kvoteandel selv om man skifter til et mindre fartøy. Det samlede reguleringsopplegget må likevel fortsatt forbedres, slik at det fremmer kystflåtens muligheter for å takle utfordringene i fremtiden.