1 Innledning og sammendrag

Regjeringen legger med dette frem stortingsmelding om strukturtiltak for kystfiskeflåten. Meldingen er en oppfølging av Næringskomiteens merknader i Innst. O. nr. 34 (2002–2003), om behovet for en samlet drøfting av strukturtiltakene for kystflåten.

De tiltakene som det blir gjort rede for i meldingen skal bidra til å tilpasse kapasiteten i kystflåten bedre til ressursgrunnlaget. Med kystflåten menes i denne sammenheng fiskefartøy under 28 meter. Tiltakene vil være med på å legge til rette for en mer lønnsom fiskerinæring, gi større muligheter for fornying av flåten og bidra til å skape attraktive arbeidsplasser som gjør at ungdommen ønsker å satse sin fremtid i dette yrket.

Tiltakene er frivillige, og ingen skal tvinges ut av næringen. Ordningene skal derfor være så gunstige at mange vil benytte seg av dem, slik at det oppnås en nødvendig struktureffekt. I forhold til fiskeressursene er fangstkapasiteten i kystflåten altfor høy i dag, og det er nødvendig at antall fartøy reduseres. Det må gjøres på en slik måte at målet om en variert flåte sammensatt av både store og små fartøy, blir ivaretatt. Dette sikres i regjeringens forslag. Dette gjelder også målet om geografisk spredning ut fra distriktspolitiske hensyn. Alternativet til de ordningene som foreslås vil være en strukturtilpasning styrt av at fiskere må gi opp av økonomiske årsaker.

Gjennomsnittsalderen i kystflåten er i dag meget høy. Dette tyder på at lønnsomheten og evnen til fornying er for dårlig. Ved at antall fartøy reduseres, vil de gjenværende kunne tildeles store nok kvoter til at den enkelte fartøyeier kan finansiere den nødvendige fornying. Dette er nødvendig for å sikre rekruttering av dyktig arbeidskraft og for å få til en best mulig utnyttelse av det kvantum fisk som tas ut av havet.

Fremtidens fiskefartøy må både kunne sikre kvaliteten på de delene av fisken som i dag utnyttes, og ta vare på de delene av fisken som ennå ikke utnyttes. Kvalitetsarbeidet starter om bord, og kystflåten har en unik forutsetning for leveranser av råstoff av høy kvalitet. Et slikt råstoff gir foredlingsindustrien et nødvendig utgangspunkt for å forsyne markedet med produkter av høy kvalitet. I dagens marked med et bredt utbud av alternative næringsmidler, både fra marin sektor og ellers, kan dette vise seg å være et av norsk fiskerinærings viktigste fortrinn.

Det må erkjennes at en altfor stor del av fiskeflåten i dag ikke imøtekommer disse kravene. Det er ikke akseptabelt, verken fra et etisk eller fra et økonomisk synspunkt, at store deler av råstoffet ikke blir brukt. Bedret lønnsomhet og fornying av flåten er derfor nødvendig. Det er viktig at utøverne har tilstrekkelig driftsgrunnlag, og dermed tro på fremtiden. Forhøyede kvoter vil sikre et tilstrekkelig driftsgrunnlag for hvert fartøy, og det kan ikke bare baseres på større fremtidige totalkvoter for fiskeriene samlet. Det forutsetter også færre fartøy i hver reguleringsgruppe.

Ingen grupper i fiskeflåten kan unndra seg en slik strukturtilpasning. Og ingen kan kreve forhøyede kvoteandeler til seg og sin gruppe når andre grupper har tilpasset sin struktur til de andeler de er blitt tildelt. Ulike grupper i havfiskeflåten har allerede kommet langt i sin tilpasning, og de tiltakene som foreslås her, skal legge til rette for det samme i kystflåten.

En frivillig reduksjon av antall fartøy i de ulike reguleringsgrupper, er med andre ord nødvendig for å legge til rette for en robust kystflåte i fremtiden. Disse tiltakene skal derfor bidra til at kystflåten kan opprettholde sin posisjon. Dersom en unnlater å handle nå, vil kystflåten ikke kunne innfri de kravene som fremtiden vil stille.

Samtidig må en forholde seg til at det kan være et spenningsforhold mellom den enkelte næringsutøvers interesser, og hva som tjener lokal- eller distriktspolitiske interesser. Den enkelte vil kunne ønske tilpasningsmuligheter som er bedriftsøkonomisk fornuftige, men som utvilsomt kan ha negative konsekvenser for eksempel med hensyn til råstofftilførselen til et lokalt mottak og aktivitet der.

Dette viser at det er kryssende hensyn som skal ivaretas. Tiltakene må derfor inneholde de nødvendige «sperrer», for å ivareta for eksempel distriktspolitiske hensyn.

Meldingen inneholder følgende:

Kapittel 2 inneholder bakgrunnsstoff ut fra ulike innfallsvinkler, herunder om ressursfordeling mellom ulike fartøygrupper, om tilpasninger innenfor rammen av en fast ressursfordeling og om fornying og rekruttering i fiskeflåten. Et hovedpunkt er at ressursfordelingen mellom ulike fartøygrupper må ligge fast, som grunnlag for den nødvendige strukturering. Videre påpekes hvor viktig det er med en løpende fornying av fiskeflåten, for å opprettholde muligheten for å levere råstoff av høy kvalitet og for å rekruttere dyktig arbeidskraft i fremtiden. Dette krever lønnsomme driftsenheter.

Kapittel 3 gjør helt kort rede for noen teoretiske utgangspunkter i fiskeriøkonomisk teori og om internasjonale erfaringer innen forvaltning av flåtekapasitet.

Kapittel 4 gir en kortfattet redegjørelse for stortingsmeldinger og komiteinnstillinger de siste 20 årene der de politiske mål for strukturpolitikken i fiskeflåten er tatt opp.

Kapittel 5 inneholder en gjennomgang av adgangbegrensninger i den norske kystflåten med utgangspunkt i adgangsbegrensningene i torskefisket siden 1990. Kapittelet inneholder en nærmere beskrivelse av utviklingen i antall fartøy som har deltatt i torskefisket, og en del hovedelementer i adgangsbegrensningen og reguleringsformen i dette fisket.

Kapittel 6 omtaler kort fiskeindustrien med hensyn til strukturtiltak og fremtiden.

Kapittel 7 omhandler fornying, flåtekapasitet og strukturendring i kystflåten. Her diskuteres blant annet utvikling i fangstkapasitet i kystflåten og konsekvenser av overkapasitet. Kapittelet viser utviklingen i ulike nøkkelparametere, som hver for seg og samlet kan si noe om utviklingen i kystflåtens fangsteffektivitet.Gjennom sammenligning av nybygde fartøy fra ulike år vises hvilken betydning den teknologiske utviklingen har hatt for kystflåtens fangstkapasitet. Moderne fartøy har i dag en langt større fangstkapasitet enn et eldre fartøy på samme størrelse. Nyere fartøy er med andre ord svært mye mer fangsteffektive, selv med færre mannskap. Nyere fartøy kan også ta om bord langt større fangstmengde. Dette gjelder uansett fartøystørrelse, også i lengdegruppene under 10 meter og 10 til 15 meter.Dette forklarer at antall fiskere og fartøy kan gå ned, uten at fangstmengden blir redusert. Beregninger viser at selv om antall torskefartøy i gruppe I er redusert med 24 %, så har fangstkapasiteten økt med 30 % de siste 12 år. Det innebærer at reguleringsordningene må tilpasses en ny virkelighet, hvor det må legges til rette for at investeringer i nye fartøy kan følges av utvidet kvotegrunnlag. Kapittel 8 inneholder en redegjørelse for Fiskeridepartementets to høringsnotat av 7. august 2002 om henholdsvis spesielle kvoteordninger for kystflåten og om Strukturfondet. De ordningene som ble foreslått i høringsnotatene, var utformet for permanent å redusere antall fartøy i kystflåten. I tillegg ønsket departementet å diskutere ordninger som kan øke fleksibiliteten i kystflåten. De ulike forslagene fra høringsnotatene er illustrert i fig. 8.1 til 8.6. Høringsuttalelsene blir referert i kapittel 9.I kapittel 10 blir strukturtiltakene drøftet. Det blir konkludert med hvilke strukturtiltak som Regjeringen vil innføre og hvordan disse skal utformes. Dette oppsummeres til:Innføring av en strukturkvoteordning for kystfartøy i adgangsbegrensede fiskerier i størrelsesgruppene 15 til 21 meter og 21 til 28 meter. Strukturkvoteordningen vil gjøre det mulig å slå sammen kvoter fra flere fartøy, mot at et fartøy kondemneres og 20 % av strukturkvoten avkortes til fordel for samtlige fartøy i gruppen.Etablering av Strukturfondet, som skal virke over fem år og gi kondemneringstilskudd til kystfartøy under 15 meter som fisker i adgangsbegrensede fiskerier.En prøveordning med driftsordninger for alle kystfartøy under 28 meter i Finnmark fylke.En utredning av spørsmålet om å innføre innkreving av ressursrente.Regjeringen mener at situasjonen for kystflåten må møtes med strukturtiltak som legger til rette for å redusere antall fartøy, og som danner grunnlag for å finansiere fremtidens kystfartøy. Et viktig hensyn er å sikre at kvotene fortsatt disponeres av aktive fiskere. Dette ivaretas. Et annet viktig hensyn er forenkling; tiltakene skal ikke være kompliserte, og skal ikke virke kompliserende i forhold til eksisterende ordninger. Dette ivaretas også.Kapittel 11 drøfter hvilke effekter innføring av en strukturkvoteordning og etablering av Strukturfondet kan få, med vekt på kvotemessige effekter og distrikts- og sysselsettingsmessige effekter. Utgangspunktet for denne drøftelsen er at antall personer med fiske som hovedyrke stadig har blitt redusert, fra vel 22.000 i 1988 til ca 13.700 i 2002. Selv om tiltakene som foreslås vil ha betydning for sysselsettingen i kystflåten, er det med andre ord ikke disse tiltakene som utløser en reduksjon av antall fiskere. Utgangspunktet er videre at gjennomsnittsalderen på fartøy i kystflåten øker, fra 18,2 år i 1990 til 24,2 år i 2002. En økning i gjennomsnittsalderen på 6 år over så kort tid, og hvor 2002 er det året hvor gjennomsnittsalderen er høyest, kan ikke karakteriseres som annet enn dramatisk. Tiltakene skal stabilisere situasjonen for kystflåten, og skape vektskraftig næringsvirksomhet med utgangspunkt i et forbedret driftsgrunnlag for de fartøyeierne som ønsker å satse på fremtiden. Tiltakene støtter opp under Regjeringens distrikts- og regionalpolitikk, hvor et viktig element er å styrke vektskraftige regioner. Langs kysten, særlig i Nord-Norge, må en sterk kystflåte være en bærebjelke i regionenes næringsliv. Dette skal skje uten at den fylkesvise fordelingen blir forrykket.Beregninger viser at dersom hele Strukturfondet hadde blitt nyttet til kondemnering av torskefartøy – gitt den størrelse på fondet som ble foreslått i høringsnotatet – ville det gitt en kvotemessig effekt for de gjenværende fartøyene på 18 %. Med dagens kvotestørrelser og minstepriser betyr det en merinntekt på vel 80.000 kroner bare som følge av økt torskekvote. Tilsvarende beregninger for effekten av strukturkvoteordningen viser at dersom 30 % av torskefartøyene i lengdegruppen mellom 21 og 28 meter blir tatt ut av fiske, betyr det en merinntekt for de som bare nyter godt av avkortingsdelen av kvoten – dvs. ikke selv finansierer uttak av et annet fartøy – på vel 150.000 kroner.Det er dette som er hovedeffekten av tiltakene; å legge til rette for de som ønsker å satse på fremtiden. Dagens situasjon er at alle, uansett den enkeltes ambisjonsnivå, blir gitt samme vilkår. Effekten av det er en jevn forverring for alle. Det er ingen grunn til å tro annet enn at gjennomsnittsalderen i kystflåten fortsatt vil øke, dersom man ikke foretar seg noe. Det er det å ikke foreta seg noe, som er det dramatiske alternativet. En jevn fornying, i alle lengdegrupper, krever forbedret kvotegrunnlag. En jevn fornying er det eneste som kan sikre det kvalitetsnivå som kreves. En jevn fornying er det eneste som kan oppfylle de sikkerhetskrav som må stilles til fiskeflåten som arbeidsplass.