11 Effekter av strukturkvoteordningen og Strukturfondet

11.1 Innledning

Strukturkvoteordningen og kondemnering av fiskefartøy gjennom Strukturfondet vil få konsekvenser, både med hensyn til arbeidsplasser og antall fartøy.

Antall fiskere har vist en nedadgående tendens gjennom mange år, og det er ingen grunn til å tro at dette nettopp nå vil stanse opp av seg selv. Formålet med å innføre frivillige strukturordninger i kystflåten, er at også denne viktige delen av fiskeflåten skal være i stand til å møte økte krav til trygge og robuste arbeidsplasser, bedre lønnsomhet og arbeidsforhold og kunne gjennomføre nødvendig fornying. Ordningene skal gjøre det lettere for kystflåten å tilby tiltrekkende arbeidsplasser som gjør at ungdommen ønsker å satse sin fremtid i dette yrket.

Å unnlate å innføre slike ordninger vil på grunn av at fiskeflåten er for stor i forhold til ressursgrunnlaget også få konsekvenser. Disse vil imidlertid være uforutsigbare m.h.t. strukturmessige og regionale utslag. De konsekvensene som diskuteres i dette kapitlet er med andre ord følger av ordninger som har til formål å stabilisere situasjonen for kystflåten, og på en mer forutsigbar måte gjøre flåten i stand til å møte fremtidens utfordringer.

Strukturkvoteordningen og tilskudd til kondemnering fra Strukturfondet vil være frivillige ordninger. Det er opp til den enkelte fartøyeier å søke om strukturkvote eller søke kondemneringstilskudd. Det samlede antall søknader – og dermed den samlede effekten av ordningene – vil være summen av disse enkeltbeslutningene.

Den konkrete effekten av at strukturkvoteordningen benyttes, er at gruppekvoten for vedkommende reguleringsgruppe skal deles på færre fartøy. Dette vil komme samtlige fartøy umiddelbart til gode gjennom avkortingsdelen av den strukturkvoten som tildeles. Den fartøyeieren som har stått for uttaket av et annet fartøy vil imidlertid høste den største gevinsten ved at han tildeles strukturkvoten.

Fiskeridepartementet kan vanskelig forutsi hvor mange fartøy som vil bli tatt ut av fisket gjennom strukturkvoteordningen. I kap. 11.2 nedenfor er imidlertid de kvotemessige konsekvensene for gjenværende fartøy beregnet ved uttak av henholdsvis 10 %, 20 %, 30 % eller 40 % av fartøyene i hver av de to aktuelle lengdegruppene i gruppe I.

Deretter behandles tilsvarende effekter av Strukturfondet i kap. 11.3. På samme måte som for strukturkvoteordningen, er det vanskelig å forutsi hvor mange som vil søke Strukturfondet om kondemneringstilskudd. Imidlertid lar det seg med noe større grad av sikkerhet beregne hvor mange søknader som kan innvilges avhengig av fondets størrelse. Det må likevel presiseres at det er usikkerhet også her, blant annet knyttet til prisutviklingen på fartøy med adgang til å delta i ulike fiskerier.

Etter dette behandles konsekvenser av begge ordningene i sammenheng i kap. 11.4. Dette gjelder sysselsettingsmessige konsekvenser, geografiske effekter og effekter i forhold til størrelsesfordeling av kystflåten. I forbindelse med disse punktene blir også effektene for fiskeindustrien omtalt.

Effekter av det opprinnelige forslaget om å innføre driftsordninger blir ikke nærmere omtalt. Som det fremgår i kap. 10.5, vil Fiskeridepartementet i første omgang legge opp til et prøveprosjekt med slike ordninger i Finnmark. Gjennom dette forsøket kan det høstes konkrete erfaringer med virkningene av driftsordningene.

11.2 Kvotemessige effekter av strukturkvoteordningen for kystflåten mellom 15 og 28 meter

11.2.1 Fartøy som får tilgang til strukturkvoteordning

En strukturkvoteordning for kystfartøy mellom 15 og 28 meter vil innebære et frivillig tilbud om strukturering for ca. 660 fiskefartøy. Fordelingen i lengdegrupper fremgår av tabell 11.1.

I tabellen er fartøy med adgang til å delta i gruppe I i fisket etter torsk, hyse og sei plassert i denne grupperingen, uansett hvilke andre deltakeradganger fartøyet måtte ha i tillegg. Fartøy som står oppført under «Makrell» vil ikke ha adgang til å delta i gruppe I i tillegg, men kan ha adgang til å delta i rekefisket sør for 62°N eller i fiske etter norsk vårgytende sild (NVG-sild). Tilsvarende gjelder for fartøy som i tabellen er oppført under «Reke».

Som påpekt innledningsvis lar det seg ikke beregne hvor mange fartøy som vil bli tatt ut av fiske gjennom strukturkvoteordningen. Tabellen ovenfor viser hvor mange fartøy mellom 15 og 28 meter som har adgang til å delta i disse adgangsbegrensede gruppene. Hvor mange av disse som faktisk vil være interessert i å søke tildeling av strukturkvote, beror imidlertid på en rekke faktorer.

På den ene siden må det finnes fartøyeiere som ønsker, og har økonomi til, å finansiere uttak av et fartøy fra fiske. Dette kan henge sammen med forhold som alder på eget fartøy og eventuelle planer om fornying, nåværende kvotegrunnlag, forventninger om fremtidig kvoteutvikling og forhold på eiersiden, som for eksempel et forestående generasjonsskifte og neste generasjons planer om fremtidig drift. Rederiets evne til å drive lønnsomt, og dermed dets muligheter for å oppnå lånefinansiering, vil også spille inn.

På den annen side må det finnes fartøyeiere som er villige til å selge sine fartøy. Også dette vil henge sammen med de konkrete forutsetningene for den enkelte.

For at strukturkvoteordningen skal få effekt, må det finnes tilstrekkelig antall fartøyeiere hvor selgers driftsgrunnlag passer i forhold til kjøpers behov. De fylkesmessige bindingene vil redusere antall slike treff.

I tillegg finnes en mindre gruppe fartøyeiere som allerede har flere fartøy i samme reguleringsgruppe. Disse vil trolig ha stor interesse for ordningen, men også her kan en tenke seg kvotemessige forhold som reduserer interessen. Blant annet kan graden av overregulering i viktige fiskerier påvirke vurderingen, likeens hvor stor andel av kvoten som går til avkortning.

Det er en rimelig antakelse at fartøy som tilbys for salg primært er eldre fartøy med svakt kvotegrunnlag. For eksempel kan det være et fartøy som ikke har adgang til å delta i mer enn ett av de adgangsbegrensede fiskeriene og hvor fartøyets kvote blir beregnet ut fra en kortere fartøylengde enn den faktiske. Tilsvarende vil den som eier et fartøy med bredere kvotegrunnlag, men som likevel har rom for å utvide fartøyets driftstid, kunne ha økonomiske forutsetninger for å kjøpe ytterligere et fartøy.

Det er rimelig å anta at det er langt flere som får formell tilgang til strukturkvoteordningen, enn de som faktisk vil ha interesse for, og mulighet til, å benytte seg av den.

11.2.2 Kvotemessig effekt som følge av strukturkvoteordningen

Selv om det ikke lar seg tallfeste hvor mange fartøy som vil bli tatt ut av fiske gjennom ordningen, er det mulig å si noe om den kvotemessige effekten dersom en viss andel av fartøymassen går ut.

Tabell 11.2 viser antallet gjenværende og uttatte fartøy ved en reduksjon på henholdsvis 10 %, 20 %, 30 % eller 40 % av fartøymassen i hver av de to aktuelle lengdegruppene i gruppe I.

Fiskeridepartementet har beregnet den kvotemessige effekten dersom disse antall fartøy blir tatt ut av gruppe I. Beregningene er gjort på grunnlag av faktiske kvotetall for 2003, men uten overregulering. Videre er følgende forutsetninger lagt til grunn:

• et prosentvis likt uttak av de ulike lengdegrupper,

• at de som benytter seg av ordningen ikke tar ut mer enn ett fartøy,

• at det ikke allerede er tildelt strukturkvote for fartøyet før dette blir tatt ut.

Gjennom strukturkvoteordningen vil kvoten for et fartøy øke med 80 % av for eksempel torskekvoten fra det uttatte fartøyet. De resterende 20 % av denne kvoten fordeles på samtlige gjenværende fartøy i lengdegruppen. Slik blir det høyere kvote for alle, både de som aktivt benytter ordningen og de som ikke gjør det.

Det fartøyet som tildeles strukturkvote, vil imidlertid få noe mer enn 80 % høyere kvote, idet også dette fartøyet nyter godt av den avkortede kvotedelen. Tabell 11.3 viser hvor stor kvoteøkningen blir for de som aktivt har benyttet ordningen («Med strukturkvote»), og for øvrige fartøy.

Tabellene 11.2 og 11.3 viser blant annet at med en 30 % reduksjon av antall fartøy i gruppen 21 til 28 meter, dvs. at 56 fartøy blir tatt ut av fiske, vil 56 fartøy få økt sitt kvotegrunnlag med 88,6 % mens de øvrige fartøyene får en økning på 8,6 %. Kvoteforskjellene mellom fartøyene i gruppen blir forholdsvis store, selv om avkortingen demper forskjellene noe.

Forskjellene kan likevel i praksis bli mindre, dersom flere fartøyeiere går sammen om å ta et fartøy ut av fiske og fordeler strukturkvoten mellom sine fartøy. Strukturkvoten på 80 % vil i et slikt tilfelle for eksempel kunne bli fordelt med på hvert av fire fartøy. De fire fartøyene vil i tillegg fortsatt nyte godt av de samme 8,6 % i generell økning, og kommer dermed ut med en total økning i kvotene på 28,6 % av opprinnelig kvote (uten overregulering).

Dersom strukturkvoten på 80 % i sin helhet tildeles ett fartøy, og med utgangspunkt i et gjennomsnitt av årets kvoter for fartøyene i hver av de to lengdegruppene (henholdsvis 87 tonn /121 tonn), viser beregningene at

• et gjennomsnittsfartøy i gruppe I,

• lengdegruppe 21 til 28 meter,

• som ikke selv får tildelt strukturkvote,

vil få en kvoteøkning på i overkant av 10 tonn torsk dersom 30 % av fartøyene i lengdegruppen blir tatt ut.

Tilsvarende vil de 56 som aktivt nytter ordningen få ca. 97 tonn torsk ekstra gjennom strukturkvotetildelingen, pluss de samme 10 tonn, til sammen ca. 107 tonn.

Tabell 11.4 viser kvoteeffekten i de to lengdegruppene, avhengig av hvor mange fartøy som tas ut av fiske.

I eksempelet ovenfor fra lengdegruppe 21 til 28 meter og 30 % reduksjon av antall fartøy, vil økt torskekvote med førstehåndspriser per mars 2003 gi en merinntekt på ca. 150.000 kroner for de som ikke benytter seg av strukturkvoteordningen. En tilsvarende prosentvis økning av kvotene i fisket etter sei og hyse, vil gi ytterligere ca. 30.000 kroner

Regneeksemplene over forutsetter 20 % avkortning av strukturkvoten. Fiskeridepartementet har også sett på andre nivåer på avkortningen, henholdsvis 10 og 30 %. Økningen i det prosentvise kvotegrunnlag er presentert i tabellene 11.5 og 11.6, som da korresponderer med tabell 11.3.

11.2.3 Nærmere om hvor stor effekt som kan forventes

Strukturkvoteordningen vil ha flere likhetstrekk med de enhetskvoteordningene som er innført for havfiskeflåten. Effekten av disse ordningene kan derfor si noe om potensialet i ordningen, selv om det er ulikheter mellom ordningene og mellom fartøygruppene.

En betydningsfull forskjell er at det legges opp til at strukturkvoteordningen skal gi en permanent forhøyet kvotefordel, mot avkorting, mens enhetskvoteordningene er tidsbegrenset og i noen tilfeller også har avkortingsregler.

Enhetskvoteordningen for konvensjonelle fartøy på eller over 28 meter ble iverksatt sommeren 2000. Denne fartøygruppen besto da av 98 fartøy, men er nå redusert til 53 fartøy gjennom ordningen. Gruppen er så langt redusert med 46 %.

Dette kan gi et bilde på hvilken effekt strukturvirkemiddel kan ha for antallet fartøy i en gruppe. Det er imidlertid noen særegenheter som reduserer overføringsverdien av erfaringene fra denne gruppen, til gruppen kystfartøy mellom 15 og 28 meter.

For det første var det betydelige ulikheter i kvotegrunnlag innad i gruppen konvensjonelle fartøy på eller over 28 meter. Flere av fartøyene hadde kvoter beregnet ut fra en vesentlig mindre fartøystørrelse enn 28 meter.

For det andre ble innføringen av enhetskvoteordningen kombinert med tildeling av kondemneringstilskudd til fartøy som ble tatt ut av fiske og destruert.

For det tredje ble det gjort unntak fra fylkesbindingen dersom et fartøy ble kjøpt i forbindelse med enhetskvoteordningen. Samtlige fartøy i gruppen var således ett marked. Den eneste begrensningen var en avkorting på 20 % ved uttak av et fartøy fra et av de fem nordligste fylkene, til fordel for et fartøy hjemmehørende i øvrige fylker.

Samlet var det flere forhold som oppmuntret til å bruke enhetskvoteordningen i denne gruppen, enn det som vil være tilfelle for strukturkvoteordningen for fartøy mellom 15 og 28 meter. Dette gjør det nærliggende å tro at en ikke får like sterk effekt i denne gruppen.

Trål- og ringnotfartøy har også fått tilgang til enhetskvoteordninger. Grønlandsreketrålflåten fikk sin første enhetskvoteordning i 1994 og ringnotflåten i 1996. Torsketrålflåten fikk første gang tilgang til enhetskvoteordninger i 1984, da ordningen omfattet ferskfisk- og rundfrysetrålflåten. Senere har det vært flere omganger med enhetskvoteordninger for torsketrålerne. Någjeldende ordninger er fra 2000 både for torsketrålerne, ringnotflåten og grønlandsrekeflåten. Seitrålerne fikk enhetskvoteordning i 2001, mens ordningen for industritrålflåten ble iverksatt i 2002.

Disse gruppene er så forskjellig fra kystflåten at de i liten grad kan antyde noe om effektene av innføring av strukturkvoteordning for fartøy mellom 15 og 28 meter. Det nevnes likevel at enhetskvoteordningen har ført til en reduksjon på knapt 12 % i torsketrålflåten og vel 14 % i ringnotflåten fra 1996 og frem til i dag.

For kystflåten er det grunn til å vente at såvel fylkesbindingene som delingen i to lengdegrupper klart vil redusere effekten av strukturkvoteordningen.

Strukturkvoteordningen vil verken kunne benyttes for fartøy på tvers av fylkesgrensene eller mellom lengdegruppene. Dette vil gjøre markedet mindre og det vil bli færre som finner et fartøy med kvotegrunnlag som passer inn i forhold til egen drift.

At deler av kvoten til det uttatte fartøyet tilbakeføres til resterende fartøy i lengdegruppen, og at det stilles krav om at uttatte fartøy destrueres, vil bidra til å dempe den prisen en kjøper er villig til å betale for et fartøy med sikte på strukturering. Lavere pris vil påvirke hvor mange som er villige til å selge.

Disse begrensningene settes for å ivareta hensynet til en geografisk og størrelsesmessig sammensatt kystflåte. Begrensningene reduserer effekten av ordningen, men demper samtidig mulige uønskede effekter av struktureringen.

Svingninger i totalkvotene av ulike fiskebestander vil også påvirke effekten av strukturkvoteordningen. Lave kvoter gir dårlig lønnsomhet, og forventninger om lave kvoter i fremtiden vil gi flere rederier problemer med å skaffe finansiering, både til løpende drift og til fornying av fartøy. Dette vil medføre flere potensielle selgere.

Lavt kvotegrunnlag i forhold til den fangstkapasiteten fartøyet faktisk har, øker behovet for å investere i et høyere og kanskje bredere kvotegrunnlag. Dette vil gi flere kjøpere blant de som faktisk er i stand til å drive lønnsomt.

Tallene fra Budsjettnemnda for fiskenæringen viser ingen systematisk forskjell på lønnsomhet ut fra kystflåtens geografiske tilhørighet. Det er således ikke grunn til å frykte geografiske skjevheter i bruken av ordningen. Det vises nærmere til tabell 11.12 og diskusjon i kapittel 11.4.2.

Det er imidlertid grunn til å tro at det finnes et oppdemt behov for å benytte seg av ordningen, og at flere vil benytte seg av ordningen den første tiden etter at den er innført, enn etter at den har virket en tid. Det er også rimelig å tro at etterspørselen avtar med tiden, fordi alle i gruppen etter hvert får styrket sitt kvotegrunnlag gjennom ordningen.

11.3 Kvotemessige effekter av Strukturfondet for kystflåten under 15 meter

11.3.1 Innledning

En avgift på brutto fangstverdi har betydning for det økonomisk resultatet for den enkelte næringsdrivende. Når fiskeflåten blir ilagt en ny avgift, vil dette redusere inntektene i de årene avgiften virker.

Det trekkes allerede i dag en del avgifter av fangstverdien før utbetaling til fisker. Dette gjelder for eksempel produktavgiften, som i 2003 er på 3,4 % og som kommer i stedet for arbeidsgiveravgift og ulike andre trygdeavgifter i fiskerinæringen. Videre blir det trukket en avgift til dekning av salgslagets utgifter. Denne avgiften varierer noe fra salgslag til salgslag, og for ulike produktgrupper. Det blir også trukket en avgift til organisasjonene i næringen for arbeid som disse utfører, og som har betydning for omsetningsmessige spørsmål.

Det trekkes avgifter på eksportleddet, som indirekte får effekt for fangstleddet. Dette gjelder eksportavgiften, med differensierte satser fra 0,2 til 3,3 % på ulike eksportprodukter, og FoU-avgiften på tre promille av samlet norsk fiskeeksport. Denne er øremerket til Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond.

Konsekvensene av strukturavgiften vil avhenge av avgiftssatsens størrelse. Hvis det i utgangspunktet er overkapasitet og dårlig lønnsomhet, kan en høy avgift i seg selv virke strukturerende. Strukturavgiftens størrelse må imidlertid settes så høyt at det kan kjøpes ut tilstrekkelig mange fartøy til at det får betydning for situasjonen for den gjenværende flåten. Det er i dette at avgiftens begrunnelse ligger.

11.3.2 Kvotemessig effekt av kondemnering gjennom Strukturfondet

Strukturfondet for kondemnering av fiskefartøy vil være en frivillig ordning for fartøyeiere som av ulike grunner ønsker å trekke seg ut av fiske. Som for strukturkvoteordningen er det vanskelig å vurdere konsekvensene av en frivillig ordning, fordi etterspørselen er uforutsigbar.

Effekten av Strukturfondet vil imidlertid ikke bare være styrt av antall søknader, men også av hvor stort fondet er og hvor mange søknader som således kan innvilges. Fondets størrelse avhenger av avgiftssatsen, størrelsen på avgiftsgrunnlaget og graden av statlig medfinansiering.

Som det er gjort rede for i kapittel 10.4, mener Fiskeridepartementet at Strukturfondet skal benyttes til kondemnering av fartøy under 15 meter som fisker innenfor adgangsbegrensede fiskerier. Dette vil danne grunnlaget for departementets forslag til avgiftssats, som vil bli fremmet for Stortinget i Revidert nasjonalbudsjett for 2003.

Tabell 11.7 viser hvordan en reduksjon på henholdsvis 5 %, 10 %, 15 % eller 20 % av fartøymassen under 15 meter i gruppe I påvirker antallet gjenværende og uttatte fartøy.

Den praktiske effekten av kondemneringen for gjenværende fartøy, er at kvotene for disse vil øke etter hvert som antall fartøy blir redusert. Gitt torskekvotene i 2003 og uendret overreguleringsgrad, vil en 15 % reduksjon i antall fartøy gi om lag 5,5 tonn eller 17,7 % økning i kvoten for gjenværende fartøy i gruppen mellom 10 og 15 meter.

Med dagens førstehåndspriser vil det gi en merinntekt på vel 80.000 kroner som konsekvens av økt torskekvote, og om lag 30.000 kroner i tillegg dersom en også legger til grunn tilsvarende prosentvis lik økning av maksimalkvotene i fisket etter sei og hyse.

Tabell 11.8 viser den prosentvise økningen i kvote ved ulike reduksjoner av fartøymassen.

Kvoteeffekten for gjenværende fartøy i reguleringsgruppen øker i takt med at det blir færre fartøy å dele kvotene på. I eksemplet med 15 % reduksjon i gruppen mellom 10 og 15 meter, vil kvotegrunnlaget av torsk øke med 17,7 %.

Reduksjonen på 15 % innebærer et antall på til sammen 312 fartøy i begge lengdegruppene i gruppe I. Erfaringene fra tidligere kondemneringsordninger viser at det langt fra bare er fartøy med adgang til å delta i gruppe I som blir kondemnert. Det er således ikke realistisk å anta at så mange fartøy blir tatt ut fra gruppe I, med de økonomiske rammer strukturfondet vil få.

Tall fra kondemneringsordningen i 2002 viser at gjennomsnittlig kondemneringstilskudd for fartøy under 15 meter lå på rundt 650.000 kroner dette året. Adgangsbegrensing av flere fiskerier kan bidra til at gjennomsnittsprisene på fartøy stiger, og fartøyeiere kan oppnå høyere salgspris enn tidligere. Det er derfor rimelig å anta – også ved å se på fartøypriser i markedet – at gjennomsnittlig kondemneringstilskudd per båt trolig kan bli høyere enn kondemneringstilskuddene for 2002. Fartøy på åtte meter i gruppe I som er eldre enn ti år, hadde i 2002 et verdianslag på rundt 500.000 kroner i markedet, mens verdianslaget for en 13-metring i samme aldersgruppe lå i overkant av 1,3 mill. kroner. For fartøy over 11 meter som deltar i rekefisket sør for 62°N og fartøy som deltar i fisket etter norsk vårgytende sild vil anslaget være en del lavere.

Disse antagelsene tilsier at den nødvendige kondemneringsstøtten i gjennomsnitt vil måtte ligge i overkant av en mill. kroner per fartøy, for fartøy under 15 meter.

Samfunns og Næringslivsforskning AS (SNF) har tidligere utarbeidet en analyse 1 for Fiskeridepartementet, som grunnlagsmateriale for høringsnotatet om opprettelse av et Strukturfond. Beregninger foretatt på grunnlag av SNFs analyse viser at en kondemneringsordning for fartøy under 15 meter vil fordre et Strukturfond på rundt 385 mill. kroner over fem år, dersom fondet skal ha reell effekt for kvotegrunnlaget til den gjenværende flåten i de ulike reguleringsgruppene. Det vil gi ca. 77 mill. kroner årlig. Med et årlig Strukturfond på 77 mill. kroner vil en kunne ta ut om lag 70 fartøy fra en fartøymasse på rundt 2.500 fartøy. Dette tilsvarer en andel på om lag 3 % første året. Over fem år vil det bety rundt 350 fartøy, hvilket tilsvarer nærmere 15 % av dagens fartøy under 15 meter som fisker innenfor adgangsbegrensede fiskerier. Det bør gjøres oppmerksom på at ikke alle disse vil ha adgang til å delta i gruppe I idet gruppen som har adgang reke sør erfaringsmessig tar en del.

Det kan nevnes at antall søknader om kondemneringstilskudd i 1999 var 62, hvorav 44 ble innvilget. I år 2000 var antall søknader 49, der 30 ble innvilget. I 2001 og 2002 ble henholdsvis 36 og 24 søknader innvilget. I alt ble altså 134 fartøy kondemnert i perioden 1999–2002.

Det er viktig å presisere at de satser som ligger til grunn for disse beregningene, lite trolig vil være attraktive for andre enn de eldste fartøyene under 15 meter. Departementet er opptatt av å ikke fastsette satser som ligger høyere enn markedsprisen. Det bør settes forholdsvis lave satser, men med rom for individuell vurdering av tilskuddet for den enkelte alt etter gjeld og hvilke fiskerier fartøyet driver. Dette for å kjøpe ut kapasitet så billig som mulig, samtidig som fondet neppe vil bli stort nok til å kunne gi et reelt tilbud om kondemnering til andre enn de eldste fartøyene.

Det har fra fiskerinæringens organisasjoner blitt fremsatt krav om at fondet skal medfinansieres av staten med 50 %, og at avgiften flåten skal belastes således bør ligge på 0,35 %, det vil si halvparten av departementets forslag på 0,7 %. Dersom staten går inn med 50 %, vil dette innebære om lag 39 mill. kroner årlig. Ved lavere andel statlig medfinansiering, vil avgiftssatsen måtte settes tilsvarende nærmere 0,7 % for å opprettholde innbetaling til fondet på 3–400 mill. kroner.

Statistisk vil fangstverdien i regelen være jevnt fordelt med ca. 50 % på hvert halvår. Dersom ordningen kommer i gang i andre halvdel av 2003, vil en dermed ved en avgiftssats på 0,35 % kunne forvente en innbetaling fra flåten på nærmere 20 mill. kroner. Ved en statlig medfinansiering på tilsvarende beløp, vil en kunne ta ut om lag 35 fartøy i 2003. Dette tilsvarer 1,5 % av fartøymassen.

11.4 Distrikts- og sysselsettingsmessige konsekvenser av forslagene

I det følgende behandles distrikts- og sysselsettingsmessige konsekvenser som følge av begge ordninger under ett.

Som påpekt i kap. 11.1, vil ordningene få konsekvenser både med hensyn til antall arbeidsplasser og antall fartøy. Innføringen av strukturkvoteordningen og etableringen av Strukturfondet er imidlertid tiltak som skal stabilisere situasjonen for kystflåten, i forhold til en negativ utvikling når det gjelder fornying av flåten og når det gjelder rekruttering.

11.4.1 Reduksjon av antall årsverk

Den direkte sysselsettingen som fisker har vist en klart nedadgående trend de siste 12 årene, fra 22.048 fiskere på blad B i 1988 til om lag 13.700 i 2001. Dette er en nedgang på nesten 38 %. Den fylkesvise fordelingen av fiskere registrert på blad B i 1988 og 2001 fremgår av tabell 11.9.

Tabell 11.9 viser at reduksjonen i antallet fiskere på blad B har vært relativt jevnt fordelt på de ulike regionene.

Fiskeridepartementet har vurdert de sysselsettingsmessige konsekvenser ved innføring av strukturkvoteordning og et Strukturfond, med utgangspunkt i sysselsettingstall fra Budsjettnemndas årlige lønnsomhetsundersøkelser.

Nemnda bruker begrepet «årsverk» som et uttrykk for arbeidsinnsatsen i fisket. Det er likhet mellom en person og et årsverk dersom samme personen står ombord i hele fartøyets driftstid. I kystflåten er dette regelen, mens det bak et årsverk i havfiskeflåten, som til en viss grad benytter seg av utskiftningsmannskap, vil være mer enn en person pr. årsverk.

For kystflåten viser nemndas estimater for sysselsettingen at det for fartøy under 21 meter stort sett er samsvar mellom antall personer og antall årsverk (dvs. at samme person står ombord som mannskap i hele fartøyets driftstid), mens de større kystfartøy, spesielt fartøy i størrelsen 21 til 28 meter, delvis benytter utskiftningsmannskap. I vurderingene nedenfor har en valgt ikke å skille mellom antall personer og antall årsverk.

Det er grunn til å tro at et ikke uvesentlig antall fartøy bemannes av personer som også deltar i fiske med andre fartøy. Det er for eksempel ikke uvanlig at fartøyeiere samarbeider med andre fartøyeiere om å ta tildelt kvote, først med det ene fartøyet og deretter med det andre. I en slik situasjon, såkalt «skipperfiske», forsvinner det færre arbeidsplasser som mannskap som følge av at fartøy kondemneres. I de tilfellene hvor samme eier har flere fartøy, er det heller ikke uvanlig at samme mannskap benyttes på begge fartøy. Dersom eieren i et slikt tilfelle nytter strukturkvoteordningen, innebærer det i realiteten heller ingen sysselsettingsmessige konsekvenser. Dette må tas i betraktning når tallene nedenfor vurderes.

Kilde: © Eksportutvalget for fisk. Foto: Jean Gaumy

Budsjettnemndas lønnsomhetsundersøkelser omfatter kun helårsdrevne fiskefartøy. Kravet til helårsdrift er i regelen at et kystfartøy skal ha levert fangst for minst 150.000 kroner og ha landet fangst i minst 25 av undersøkelsesårets uker. Flere fartøy med adgang til å delta i adgangsregulerte fiskerier oppfyller ikke kravene til helårsdrift. Den helårsdrevne kystflåten under 28 meter utgjorde i 2001 1.857 fartøy. Disse fartøyene sysselsetter om lag 4.100 årsverk, eller i gjennomsnitt 2,2 årsverk.

Ved kondemnering av fartøy under 15 meter vil det, dersom en legger til grunn 1–2 årsverk per fartøy, gå tapt omkring 20–40 årsverk for hver prosentpoengs reduksjon av antall fartøy. Dersom ca. 15 % av alle kystfartøy under 15 meter blir kondemnert i løpet av perioden på fem år, vil reduksjonen bli på omkring 300–600 årsverk.

Når det gjelder strukturkvoteordningen for fartøy mellom 15 og 28 meter, så viser tallene at fartøy i disse lengdegruppene sysselsetter fra tre til åtte personer hver, avhengig av størrelse, redskap og kvotegrunnlag. Legges det til grunn et gjennomsnitt på tre årsverk per fartøy i størrelsen 15 til 21 meter og seks personer for fartøy i størrelsen 21 til 28 meter, vil en reduksjon på 30 % av fartøyene i gruppe I kunne gi i overkant av 600 færre årsverk. Tabell 11.10 viser hvordan en reduksjon på henholdsvis 10 %, 20 %, 30 % og 40 % av fartøymassen mellom 15 og 28 meter i gruppe I påvirker sysselsettingen.

Det som hittil er gjennomgått, gjelder den direkte sysselsettingen om bord på fiskefartøyene. For fiskeindustrien på land vil landet kvantum råstoff totalt sett ikke bli påvirket. Forskjellen ligger i at kvantumet blir levert av noe færre fartøy, som hver for seg har noe større kvoter. I utgangspunktet ligger det en viss effektivitetsgevinst for industrien i dette. Dette dreier seg imidlertid om så begrensede andeler av de totale fangstene, at det neppe vil ha noen sysselsettingsmessig effekt som lar seg beregne.

En kan ikke se bort fra at ordningene kan få betydning for råstofftilførselen helt lokalt, dersom lokale fiskere benytter seg av ordningene til å søke kondemneringsstøtte fra fondet eller selge fartøy med sikte på strukturering, og det er få andre fiskere i lokalmiljøet. Som det fremgår nedenfor i kap. 11.4.2, er det imidlertid ingen dokumentasjon som tyder på at det vil oppstå systematiske geografiske forskjeller i å benytte disse ordningene. For strukturkvoteordningen vil de samme distriktspolitisk begrunnede begrensningene som i dag fortsatt gjelde. Til sammen innebærer dette at det er grunnlag for å anta at det ikke vil skje betydningsfulle endringer i landingsmønsteret på fylkesplan.

Innenfor et fylke kan det likevel tenkes å oppstå endringer, som i så fall vil henge sammen med tilsvarende forskyvninger på fartøysiden. Dette er diskutert videre nedenfor i kap. 11.4.2.

Kilde: © Eksportutvalget for fisk. Foto: Kjell Ove Storvik

Det er grunn til å understreke at de anslag som er gjort i dette kapitlet er svært grove. Muligheten for at flere innfører ordninger med avløsermannskap, vil innebære at antall personer som sysselsettes ikke reduseres i samme grad som antall årsverk, slik dette er definert her. Innføring av strukturordninger vil likevel få sysselsettingsmessige konsekvenser. Fiskeridepartementet mener imidlertid at en må se konsekvensene av disse ordningene i sammenheng med den situasjonen kystflåten uansett står overfor i dag og i den nære fremtid. Det kan meget vel tenkes at det er et mer dramatisk alternativ å ikke gjøre noe, enn å innføre disse ordningene.

Det er grunn å gjenta at reduksjonen i antall fiskere som vi har sett de siste tiår vil fortsette. Formålet med å innføre frivillige strukturordninger i kystflåten, er å gjøre også denne viktige delen av fiskeflåten i stand til å møte økte krav til trygge og robuste arbeidsplasser, bedre lønnsomhet og arbeidsforhold, og å gjøre flåten i stand til gjennomføre nødvendig fornying. En eventuell reduksjon i sysselsettingen som følge av de frivillige strukturordningene er derfor en konsekvens av ordninger som har som formål å stabilisere situasjonen for denne flåten over tid, og på den måten gjøre flåten i stand til å møte fremtidens utfordringer.

11.4.2 Geografiske effekter

Budsjettnemnda for fiskenæringen har som tidligere nevnt ikke tall som tilsier en systematisk forskjell i lønnsomhet ut fra kystflåtens geografiske fordeling. Derfor skulle det ut fra lønnsomhetsbetraktninger ikke være grunn til å vente særlige geografiske skjevheter i bruken av strukturkvoteordning og kondemnering over Strukturfondet.

Imidlertid er antall fartøy med deltakeradgang betydelig høyere i de tre nordligste fylkene enn i resten av landet. Slik vil disse fylkene bli mer berørt enn andre fylker, også på den måten at disse fylkene får mest igjen av de kvotene som går tilbake til fordeling i de ulike lengde- og reguleringsgruppene når strukturkvoteordningen eller Strukturfondet nyttes. Den fylkesvise fordelingen av fartøy med gruppe I adgang er gjengitt i tabell 11.11.

Strukturkvoteordningen er underlagt krav om at bruken av ordningen skal avgrenses til å gjelde innenfor fylkesgrensene for gruppe I. Dette vil ivareta hensynet til en fylkesvis fordeling av fartøy og kvotegrunnlag, på samme måte som reglene gjør i dag.

Kondemnering over Strukturfondet vil kunne føre til kvotelekkasje fra fylker, dersom det oppstår skjevheter i søknadsmassen mellom fylkene. Dette diskuteres nærmere i det følgende. Uansett må det tas i betraktning at omfanget av ordningen, trolig ikke mer enn opp mot 3 % færre fartøy per år i fem år, ikke vil være så stor at dette har noen merkbar effekt på fylkesnivå.

En mulig tilnærming er å ta utgangspunkt i at eiere av de eldste og minst lønnsomme fartøyene vil etterspørre kondemneringsmidler i større grad enn andre. Dette forutsetter imidlertid at eierne av disse fartøyene ønsker å trekke seg ut av fiske, og at en ikke vil benytte seg av utskiftingsordning og drive videre med et nyere fartøy. Ved en slik tilnærming kan det være nyttig å se på Budsjettnemndas oversikt over den geografiske fordelingen i alder og lønnsomhet for fartøy mellom åtte og 13 meter. Oversikten er gjengitt i tabellene 11.12 og 11.13.

Tabell 11.13 viser at flåten i de nordlige fylkene har høyest snittalder. De nyeste fartøyene finner vi i Sogn og Fjordane. Når det gjelder driftsmargin, viser tabell 11.12 ingen klar systematisk fordeling fra år til år i denne perioden, selv om Finnmark kommer rimelig godt ut alle tre årene. Tallene viser med andre ord ingen klar sammenheng mellom gjennomsnittlig alder på fartøy i et fylke, og gjennomsnittlig driftsmargin for fartøyene i fylket. Dersom en antar at eiere av eldre fartøy med lav lønnsomhet vil være mest tilbøyelige til å søke kondemneringstilskudd fra Strukturfondet, viser dette at det ikke er grunn til å tro annet enn at den geografiske fordelingen av kondemneringer blir relativt jevn.

Dette samsvarer med den faktiske geografiske fordelingen av kondemneringstilskudd, som har vært nokså jevn de siste årene for de ulike gruppene. Det er i hovedsak fartøy med adgang til å delta i gruppe I og fartøy over 11 meter med adgang til å delta i rekefisket sør for 62°N som har blitt tatt ut ved kondemnering. I perioden 1998–2002 ble henholdsvis 42 og 65 kystfartøy i torsk gruppe I og reke sør kondemnert ved den rene kondemneringsordningen (ordningen hvor fartøyenes deltakeradgang ikke kunne overføres til et nyere erstatningsfartøy, i motsetning til den såkalte kombinerte kondemneringsordningen).

Den fylkesvise fordelingen av disse fartøyene er vist i tabellene 11.14 og 11.15. Tabellene viser at i forhold til fartøymassen i de to gruppene i det enkelte fylke, har kondemneringer vært rimelig jevnt fordelt på regionene, selv om Nord-Trøndelag har tatt ut en noe større andel fartøy fra gruppe I enn de andre områdene. Det samme gjelder Vestfold på reke sør. Vi ser imidlertid at det har vært tatt ut større deler av flåten på reke sør enn i gruppe I.

Det er på denne bakgrunn ingen grunn til å forvente at Strukturfondet vil medvirke til noen åpenbare omfordelinger mellom fylkene av flåte og kvotegrunnlag i de ulike fartøygruppene under 15 meter. For fartøygruppene over 15 meter vil fylkesbindingen i gruppe I innebære at strukturkvoteordningen ikke vil medføre verken tilstramming eller liberalisering av muligheten for å flytte fartøy og kvoteandeler over fylkesgrensene, i forhold til dagens situasjon.

Det finnes i dagens ordninger ingen begrensninger i adgangen til å selge et fartøy for fortsatt drift innenfor fylket, og det foreslås derfor heller ingen slike begrensninger i strukturordningene.

Arbeidsmarkedsstrukturen varierer mellom fylkene, og innad i det enkelte fylke. Noen steder er det korte avstander mellom sentre av ulik størrelse, og der kan større områder utgjøre et sammenhengende arbeidsmarked. Andre steder er avstandene større og hvert enkelt senter utgjør i realiteten en isolert arbeidsmarkedsregion. Slike områder kan være preget av en klarere sammenheng mellom sysselsettingsmuligheter og befolkningsutvikling.

Forslaget om en strukturkvoteordningen og oppretting av et Strukturfond må sees i sammenheng med regjeringens distrikts- og regionalpolitikk, hvor et viktig element er å styrke vekstkraftige regioner. Analysen over viser at det ikke er grunn til å forvente en omfordeling av driftsgrunnlag mellom fylkene. Det legges derfor til rette for lokal vekst, ved at ordningene vil bidra til å styrke driftsgrunnlaget for enkeltfartøy og dermed trygge mulighetene for virksomhet på lang sikt. Et styrket driftsgrunnlag vil gjøre det mulig å tilby attraktive arbeidsplasser, og dermed styrke bosettingen.

I et lokalt perspektiv vil det selvsagt være av stor betydning om dette skjer i eget lokalmiljø, eller andre steder i fylket. Ordningene skal legge til rette for en reduksjon av antall fartøy, og de fartøyene som går ut av fiske vil representere tap av eksisterende og potensiell sysselsetting. En reduksjon av antall fartøy er imidlertid ønskelig, sett i lys av utviklingen innen redskapsteknologi og fartøyutforming. Ytterligere begrensninger i muligheten for å nytte ordningene vil åpenbart svekke effektiviteten i ordingene og forsinke den nødvendige strukturtilpasningen. Det er ikke ønskelig, og vil også kunne virke negativt for arbeidet med å styrke vekstkraftige regioner. Strukturkvoteordningen og Strukturfondet skal nettopp bidra til å stoppe den negative utviklingen, blant annet når det gjelder rekruttering til fiskeflåten, og skape større stabilitet. Lykkes ikke dette vil kystflåten vanskelig kunne bidra tilstrekkelig til å styrke regioner som i utgangspunktet har potensial for en positiv utvikling.

Det er vurdert å foreta en nærmere konsekvensanalyse på lokalt nivå i utvalgte fylker. En slik analyse ville imidlertid gi svært usikre resultater, idet dette som påpekt flere ganger dreier seg om frivillige ordninger. Selv om man på overordnet nivå kan ha en formening om hvor mange som totalt kan tenkes å ville nytte ordningene, vil det på lokalt nivå, hvor det i utgangspunktet kan være svært få fartøy, være svært vanskelig å anslå om den ene eller den andre fartøyeieren vil nytte ordningene. Det vil derfor være slik at en analyse på utvalgte steder ville måtte beregnes på så vidt mange usikre forutsetninger at resultatet ikke ville gi noe beslutningsgrunnlag av verdi.

Det kan likevel ikke utelukkes at forslagene kan medføre strukturkonsentrasjon av fiskerivirksomhet innen det enkelte fylke, og at betydningen av fiskerisektoren i enkelte kystsamfunn derfor kan bli endret.

Fiskeridepartementet vil følge utviklingen i fiskerinæringen i forhold til regjeringens distrikts- og regionalpolitiske målsettinger.

Når det gjelder utviklingen for fiskeindustrien, vil bortfall av fartøy lokalt kunne ha betydning for tilførselen av råstoff til den enkelte bedrift. Diskusjonen ovenfor har således også relevans for situasjonen for et lokalt fiskemottak.

I et mer overordnet perspektiv, forventes det særlig at strukturkvoteordningen for kystflåten mellom 15 og 28 meter, vil kunne gi en positiv effekt. Det kvantum råstoff som ilandføres vil være det samme, men bedriftenes produksjon kan bli mer stabil over året. Dagens situasjon fører ofte til kappfiske og dårlig kvalitet på råstoffet. For fiskeindustrien innebærer dette permitteringer av ansatte, små muligheter til å planlegge den daglig drift og redusert verdiskaping og sysselsetting. Jevnere tilgang på råstoff av høy kvalitet over større deler av året vil gi industrien bedre mulighet til å produsere produkter som både gir økt sysselsetting og verdiskaping. Kappfiske gjør at industrien som følge av store kvanta fisk på kort tid, må produsere produkter som har lav sysselsettingsmessig effekt og verdiskaping. En forbedring her vil bidra til større stabilitet for sysselsettingen lokalt.

11.4.3 Effekter på størrelsesfordelingen av kystflåten

Inntil kystflåten i 2002 ble delt inn i fire størrelsesgrupper, var det en klar utvikling mot større fartøy som følge av forlengelse og utskifting. Firedelingen av kystflåten vil trolig bremse denne utviklingen.

Strukturkvoteordningen og kondemneringsordningen gjennom Strukturfondet vil neppe føre til særlige forskyvninger mellom størrelsesgruppene i kystflåten. De to ordningen vil virke i hver sine lengdegrupper, men det er ingen indikasjoner på at ordningene skulle gi vesentlig annerledes effekter i noen grupper enn i andre.

11.5 Administrative konsekvenser av forslagene

11.5.1 Strukturkvoteordning

Det kan ventes en ganske stor pågang med saker med en gang ordningen er innført, men deretter vil saksmengden trolig avta. Kapasiteten i forvaltningen må øke som følge av dette, men arbeidsmengden vil avta over tid.

Ut fra en administrativ vurdering har strukturkvoteordningen mange likhetstrekk med de enhetskvote- /sammenslåingsordningene vi i dag har i havfiskeflåten og for konvensjonelle fartøy på 28 meter og over. Det forventes ikke problemer ved å håndtere strukturkvoteordningen innenfor dagens system.

11.5.2 Kondemnering over Strukturfondet

Det vil påløpe noen kostnader knyttet til saksbehandlingen i SND og til avgiftsinnkrevingen hos salgslagene. Dette arbeidet vil i all hovedsak kunne utføres innenfor SNDs og salgslagenes eksisterende bemanning. Kostnader knyttet til administreringen av fondet og avgiftsinnkrevingen skal dekkes innenfor de oppkrevde avgiftsmidlene.