3 Sentral bakgrunnsinformasjon

3.1 Oslo lufthavn, Avinor og plassering av en eventuell tredje rullebane

Oslo lufthavn, Gardermoen, åpnet 8. oktober 1998. Lufthavnen ligger ca. 5 mil nord for Oslo sentrum. Lufthavnsområdet er på ca. 13 km^2. Oslo lufthavn har to parallelle rullebaner på henholdsvis 3600 meter (vestre) og 2950 meter (østre), hvilket er nok til å betjene så godt som alle flytyper uten vektbegrensninger. Vestre rullebane ligger i både Nannestad kommune og Ullensaker kommune, mens østre rullebane ligger i Ullensaker kommune (begge i Akershus fylke). De to rullebanene er orientert omtrent nord-syd. Standardkonseptet for bruk av rullebanene er Mixed Parallell Operations (MPO).6 Da benyttes begge rullebanene til både avgang og ankomst, noe som gir bedre trafikkflyt og kapasitetsutnyttelse. For å begrense nattestøy, er det klare begrensninger for flygninger om natten. I hovedsak brukes vestre rullebane i tidsperioden 24:00–06:30.

Oslo lufthavn eies av Avinor AS som er et heleid statlig aksjeselskap hvor eierskapet forvaltes av SD.7 Avinor eier, driver og utvikler et landsomfattende nettverk av lufthavner for sivil luftfart og en samlet flysikringstjeneste for både sivil og militær luftfart. Nettverket består av 43 lufthavner, inklusive datterselskapet Svalbard lufthavn AS og Værøy heliport. I tillegg leier Avinor ut Haugesund lufthavn til eksterne aktører, og eier Fagernes lufthavn som ikke har operativ drift.

Regjeringen setter viktige sektorpolitiske rammer i de nasjonale transportplanene, budsjettfremlegg for Stortinget og i policy-dokumenter som eksempelvis regjeringens luftfartsstrategi (Meld. St. 10 (2022–2023). Disse rammene, vedtektene til Avinor AS og oppdrag fra SD til selskapet har betydning for virksomhetsstyringen av Avinor.

Avinor har avgiftsinntekter fra lufthavn- og flysikringsvirksomheten, som betales av flyselskapene. Avgiftsinntektene utgjør normalt i underkant av halvparten av Avinors samlede inntekter, mens øvrige inntekter er knyttet til kommersiell virksomhet. Det er lagt til grunn en samfinansieringsordning mellom lufthavnene, som innebærer at ulønnsomme lufthavner finansieres gjennom overskudd fra de lønnsomme lufthavnene, særlig Oslo lufthavn. Avinor finansierer som hovedregel sine investeringer selv, og det er Avinors konsernstyre som vedtar selskapets investeringer. Unntaket er investeringer Avinor blir bedt om å gjennomføre av SD som eier og med statlig finansiering.

Avinors daværende datterselskap, Oslo lufthavn AS, utarbeidet i 2012 Masterplan for Oslo lufthavn 2012–2050 (Avinor, 2012). Dokumentet benevnes heretter Masterplan. Det er en retningsgivende plantype som viser en forventet utvikling på mellomlang og lang sikt og er en samlende plan som redegjør for overordnet arealbruk samt flyoperative og driftsmessige forhold. I arbeidet med Masterplan utredet man et vestre, et østre og et nordre alternativ for en eventuell tredje rullebane. Det nordre alternativet bortfalt fordi det ikke oppfylte flyoperative krav.

Avinor oppdaterte kunnskapsgrunnlaget som lå til grunn for Masterplan i oktober 2020 og viser der mulig innplassering av de to alternative rullebanene (Avinor, 2020a). Se figur 3.1.

Forstørr bilde

Figur 3.1 Oversikt over de to aktuelle rullebane-alternativene

Kilde: Avinor, 2020a

Det oppdaterte kunnskapsgrunnlaget ble oversendt SD i 2020 og inneholder Avinors anbefaling for lokaliseringsvalg. Her heter det at «Med bakgrunn i de gjennomførte oppdateringene av kunnskapsgrunnlaget opprettholder Avinor sin anbefaling om Alternativ Øst som lokalisering av en eventuell tredje rullebane ved OSL» (Avinor, 2020a).

De aktuelle arealene til en tredje rullebane er ikke regulert til luftfartsformål. Relevant bakgrunnsinformasjon, blant annet om dagens rullebanesystem, eierforhold til grunn/areal og gjeldende regulering av grunn/areal er lagt i Vedlegg 3.1.

For å vurdere handlingsalternativene med hensyn på videre planlegging, er det viktig å kjenne historikken i saken om en eventuell tredje rullebane godt. En rekke sentrale dokumenter med relevans for utvalgets arbeid er utarbeidet de siste 25 årene. En kronologisk gjennomgang av sentrale dokumenter ligger i Vedlegg 4.

3.2 Historikken i saken om en mulig tredje rullebane

3.2.1 Tidligere planprosesser og utredninger

Spørsmålet om behovet for å bygge en tredje rullebane, lokalisering og behovet for å avsette areal, har vært gjenstand for faglige vurderinger og politiske overveielser helt siden flyplassen åpnet i 1998.

Viktig utredningsarbeid er gjort (i sin tid av Luftfartsverket8) og gjøres som en naturlig del av virksomhetsplanleggingen til Avinor. Også på initiativ fra SD er det gjort større utredningsarbeider som er dokumentert i rapporter i forbindelse med utarbeidelse av nasjonale transportplaner (NTP).

Avinor har gjennom årenes løp vurdert behovet for en eventuell tredje rullebane og både Avinor og SD har brukt ekstern ekspertise til å utrede kapasitetsspørsmålet og tilhørende problemstillinger.

En eventuell utbygging av en tredje rullebane vil være svært kostbar og ha store samfunnsmessige virkninger, både for lokalsamfunnet og for storsamfunnet. Avinor har beregnet og analysert slike virkninger både i egen regi og med bruk av eksterne rådgivere.

Trafikkprognosene i 2016/2017 viste mulig behov for tredje rullebane rundt år 2030.

En viktig del av arbeidet med å vurdere spørsmålet om en tredje rullebane er å ta stilling til lokaliseringen.

I eiermeldingen om Avinors virksomhet av 2017 orienterte regjeringen Stortinget om at Avinor skulle gis i oppdrag å planlegge utbygging med utgangspunkt i et østlig lokaliseringsalternativ i Ullensaker kommune (Meld. St. 30 (2016–2017)). Stortinget hadde ikke innvendinger til dette. I brev av mars 2017 til Avinor slår SD fast at departementet legger til grunn at videre planlegging etter plan- og bygningsloven skal baseres på østre alternativ (SD, 2017).

Utvalget oppfatter at Avinor lojalt har forholdt seg til dette, og at på denne bakgrunn innledet Avinor og Ullensaker kommune i 2017/2018 et arbeid for å lage et planprogram for en områdereguleringsplan for en tredje rullebane. Ullensaker kommune kom høsten 2018 tilbake til staten ved SD og satt spørsmålstegn ved den politiske beslutningen om det østre lokaliseringsvalget (Ullensaker kommune, 2018a). Kommunen mente at staten hverken hadde fulgt opp egne løfter om prosess for avklaring av lokalisering eller fulgt gjeldende regelverk. Kommunen meddelte senere at man ikke ville fastsette planprogram for en områderegulering slik det var lagt opp til (Ullensaker kommune 2018b).

SD svarte i brev til Ullensaker kommune i 2019 (SD, 2019) at «Departementet legger til grunn at planlegging av en tredje rullebane krever at det gjennomføres en konsekvensutredning etter plan- og bygningslovens regler.» Og videre at «For å unngå unødvendig uenighet om de sentrale delene av grunnlaget for lokaliseringsvalget vil Samferdselsdepartementet sørge for at kunnskapsgrunnlaget oppdateres.». Brevet avsluttes med å informere om at når det oppdaterte kunnskapsgrunnlaget foreligger, vil departementet ta kontakt med Ullensaker kommune. I etterkant av dette ba SD Avinor om å oppdatere kunnskapsgrunnlaget som lå til grunn for beslutningen om østre alternativ. Dette ble, som omtalt i punkt 3.1, gjort i 2020.

3.2.2 Vurderinger av økonomisk karakter

3.2.2.1 Investeringskostnader

En tredje rullebane vil være et svært kostbart investeringstiltak som må planlegges godt. Utvalgets gjennomgang av sentrale dokumenter viser at Avinor på ulike tidspunkt har utarbeidet ulike dokumenter knyttet til planlegging av en eventuell tredje rullebane.

Det mest utviklede plangrunnlaget ligger i ovenfor omtalte Masterplan, med utkast til planprogram av 2018 for en områdereguleringsplan for et østre alternativ (Asplan Viak, 2018) samt oppdatering i 2020 av deler av kunnskapsgrunnlaget for Masterplan (Avinor, 2012/Avinor 2020a).

Utvalget konstaterer at det plangrunnlaget som så langt er utviklet enten har hatt som formål å bidra til å foreta lokaliseringsvalg eller å starte en prosess med regulering (områderegulering), men ikke som grunnlag for en investeringsbeslutning.

I Masterplan opplyser Avinor at man primært har lagt vekt på å belyse forskjellene mellom alternative lokaliseringer av en tredje rullebane som bakgrunn for vedtak knyttet til valg av areal for båndlegging. Avinor gjør i Masterplan oppmerksom på at det derfor ikke er gjennomført fullstendige bedrifts- eller samfunnsøkonomiske analyser av en eventuell tredje rullebane med tilhørende terminalfasiliteter. Det blir i Masterplan likevel informert om at en foreløpig grovanalyse indikerer god samfunnsøkonomisk lønnsomhet, men at en full analyse som del av et beslutningsunderlag bør tilfredsstille de kravene som er stilt i Finansdepartementets (FIN) ordning med ekstern kvalitetssikring(Avinor, 2012)9.

I forbindelse med utarbeidelsen av det oppdaterte kunnskapsgrunnlaget i 2020 engasjerte Avinor rådgivningsfirmaet Rambøll for å utrede tekniske og økonomiske forhold ved en eventuell fremtidig utbygging av en tredje rullebane på Gardermoen. Arbeidet var å anse som en fortsettelse av tilsvarende utredninger som ble gjennomført i 2012 som en del av underlaget til Masterplan. Av det oppdaterte kunnskapsgrunnlaget fremgår at man også i denne omgang primært tok for seg en gjennomgang av områder der man antok det var forskjeller mellom lokaliseringsalternativene. For eksempel ble selve oppbyggingen av baneanlegget med belegg og bærelag av tilkjørte knuste masser ikke beregnet siden disse ble antatt å være relativt like for begge alternativer (Avinor, 2020a).

Avinor har i dialog med utvalget våren 2023 vært tydelig på at det ikke foreligger oppdaterte og gjennomarbeidede kostnadsestimater som egner seg for å ta stilling til lønnsomheten i å bygge en tredje rullebane. Avinor gjorde høsten 2022 foreløpige og grove beregninger og har formidlet at disse viste kostnader på samlet i størrelsesorden 10 mrd. kr for grunnerverv og bygging av en tredje rullebane. En ny terminal må bygges for å ta ut hele effekten av en tredje rullebane, og kostnadene til denne er ikke medregnet i ovennevnte grovestimat.

3.2.2.2 Samfunnsøkonomisk lønnsomhet

I 2015 ble det gjennomført en samfunnsøkonomisk analyse av økt lufthavnkapasitet i Oslofjord-området. Analysen ble gjort på oppdrag fra sekretariatet for Nasjonal transportplan 2018–2027 (Møreforsking Molde, Høgskolen i Molde, Transportøkonomisk Institutt, 2015).

Hovedproblemstillingen for analysen var hvorvidt det var lønnsomt, og mest lønnsomt, å utvide Oslo lufthavn gjennom en terminalutvidelse samt en tredje rullebane, fremfor å utvide Sandefjord lufthavn, Torp (TRF) og Moss lufthavn, Rygge (RYG). Analysen bekreftet begge deler. Utrederne kom til at nytten av å bygge en tredje rullebane med ny terminal syntes å ligge i størrelsesorden 7 ganger høyere enn kostnadene, samt at mesteparten av trafikantnytten er knyttet til utenlandstrafikken.

Andre sentrale funn i rapporten var at det er liten forskjell mellom å utvide Oslo lufthavn fremfor å ta veksten på de to andre lufthavnene når det gjelder klimautslipp. Utrederne kom også til at når det gjelder støy, vil det kreves mer detaljerte beregninger. Det blir i utredningen likevel hevdet at det er sannsynlighetsovervekt for at støyulempene vil være større ved å øke kapasiteten på de to andre lufthavnene fremfor på Oslo lufthavn.

Om alternativet med utbygging av en tredje rullebane står det avslutningsvis i rapporten at investeringens samfunnsøkonomiske lønnsomhet fremstår som svært robust. Utrederne anbefaler å vurdere tidspunkt for innfasing av investeringene ut fra trafikkutviklingen fremover, samt å gjennomgå kostnadssiden med vekt på usikkerhet og kostnadseffektivitet.

Selv om beregningene ble laget tilbake i 2015 og tallene vil endres med oppdaterte beregninger, er det grunn til å tro at de relative forskjellene mellom alternativene i stor grad består.

3.2.3 Vurderinger av fremdrift og byggetid

Avinor utarbeidet i 2018 en prosjekt/fremdriftsplan for en tredje rullebane som viste at samlet tid fra oppstart av konsekvensutredning for lokaliseringsvalg til ferdig utbygging grovt anslått ville være 11–13 år basert på:

• Konsekvensutredning som grunnlag for lokaliseringsvalg: 10–12 måneder
• Fastsettelse av områdereguleringsplan: 16–20 måneder
• Fastsettelse av konsesjon: 16–20 måneder
• Styrevedtak om konsesjon: 28–32 måneder
• Detaljprosjektering, kontrahering, bygging og testing: 68–74 måneder

Utvalget har anmodet Avinor om å oppdatere vurderinger av den samlede plan- og bygningstiden, og selskapet leverte en tentativ fremdriftsplan basert på et østre utbyggingsalternativ (Avinor, 2024a). Den oppdaterte fremdriftsplanen bygger på følgende sentrale forutsetninger:

• Det er avklart at det foreligger et behov for å avsette areal for en tredje rullebane på Oslo lufthavn
• Tiltaket finansieres av Avinor uten statlige tilskudd

Av notatet fremgår at «Avinors prosjektmodell for store investeringer bygger på tilsvarende prosesser for KS1 og KS2 som Statens prosjektmodell, med unntak av bredden av alternativer i en konseptvalgutredning. For Avinor vil man i idéfasen og konseptfasen holde seg innenfor virksomhetsområdet Avinor har – utvikling og drift av lufthavner Avinor eier». Utvalget oppfatter at dette er vesentlig for planleggingstiden Avinor angir, fordi færre aktuelle alternativer forenkler analysearbeidet.

Den oppdaterte fremdriftsplanen viser også en planleggings- og byggetid for en tredje rullebane i et østre alternativ på opp mot 11 år, etter at lokaliseringsvalget er tatt. Planleggings- og byggetiden for et vestre alternativ vil være anslagsvis 3 år lengre. Dette begrunnes blant annet med at deler av utbyggingsområdet har utfordrende grunnforhold samt at utbyggingsområdet berører en rekke boliger og gårdstun.

I kapittel 11 gjør utvalget rede for sine vurderinger av Avinors planer.

3.3 Regelverk, bestemmelser om kapasitetsfastsettelse og kapasitetsfordeling mm

Regelverket som regulerer rullebaneutnyttelse, påvirker rullebanekapasiteten.

Flere selskaper i Avinor-konsernet er involvert i utnyttelsen av rullebanesystemet. Avinor AS eier og drifter Oslo lufthavn. Styring av lufttrafikken inn mot og ut av Oslo lufthavn gjøres av datterselskapet Avinor Flysikring AS, som også driver underveistjenesten, det vil si flygekontrolltjenesten for det norske luftrommet.

Utvalget har bedt både Avinor og Luftfartstilsynet å orientere om hvilket regelverk som i størst grad styrer bruken av rullebanekapasiteten. Dette ble gjort i notater fra begge virksomheter (Avinor, 2023a, Luftfartstilsynet, 2023).

Både Luftfartstilsynet og Avinor trekker frem at det er felleseuropeiske regler som gjelder for styringen av rullebanekapasiteten. Avinor Flysikring AS som yter av lufttrafikktjenester må forholde seg til to EU-forordninger som begge er gjennomført i norsk rett. Dette er:

• Kommisjonsforordning (EU) 2017/373 av 1. mars 2017, gjennomført i norsk rett i FOR-2022-06-16-1029
  Denne stiller krav til hvordan foretak som yter lufttrafikktjenester skal utøve tjenesten sin, herunder krav som må oppfylles for å oppnå og beholde sertifikatet som yter av lufttrafikktjenester.
• Kommisjonsforordning (EU) 923/2012 av 26. september 2012, gjennomført i norsk rett i FOR-2016-12-14-1578
  Denne stiller mer detaljerte krav til hvordan lufttrafikktjenesten skal foregå rent operativt, eksempelvis i form av uttrykksmåter for flygeledere mv.

Avinor viser til at følgende rammefaktorer er særlig viktig i regelverket:

• rullebaneatskillelse (minste avstand mellom fly på samme rullebane)
• redusert rullebaneatskillelse (regelverk som regulerer forutsetningene for å redusere atskillelse)
• radaratskillelse (regelverk som regulerer minste horisontale avstander mellom fly i luften)
• parallelle innflyginger (regelverk som regulerer muligheter for operasjon på parallelle rullebaner)
• krav til wake turbulence atskillelse (minste horisontale avstand for å sikre operasjoner bak vingevirvelturbulens hos større fly).

Luftfartstilsynet viser også til at det er inntatt en rekke EU-forordninger i norsk rett som i ulik grad har betydning for trafikkflyten ved lufthavner og styringen av luftrom. Luftfartstilsynet fremhever at man på den ene siden i regelverk har krav til innføringen av tekniske løsninger som skal bedre effektiviteten i lufttrafikktjenesten (for eksempel om trafikkflyten inn mot og ut fra rullebanene) og på den andre siden har regelverk som angir overordnede organisatoriske krav til det felleseuropeiske lufttrafikknettverksystemet.

Utvalget har gjennom dialogen med Luftfartstilsynet, Avinor og organisasjoner som Airports Council International (ACI) og EUROCONTROL oppfattet at det kontinuerlig arbeides med å utvikle regelverk og prosedyrer for luftrom/trafikkstyring. Utvalget oppfatter at det foreløpig ikke avtegner seg bilde av et fremtidig regelverk som gir vesentlig annerledes rammer for bruken av rullebanekapasiteten på lufthavnene på det sentrale Østlandsområdet.

Det er fastlagt i EU-regelverk hvordan kapasitet skal fastsettes og fordeles på lufthavner i Europa. Utgangspunktet er at fordelingen av tidsluker (slots) på overbelastede lufthavner skal være basert på nøytrale, oversiktlige og ikke-diskriminerende regler. Rådsforordning (EØF 95/93) (slotsforordningen) omhandler felles regler for fordeling av tidsluker. En tidsluke/slot-tid er et tidsvindu som fordeles til flyselskaper der det er stor trafikktetthet og/eller det må innføres begrensninger på antall flygninger.

I slotsforordningens punkt 6 er det nærmere regulert hvordan man skal gå frem for å bestemme hvor mye kapasitet det er på en lufthavn og hvem som skal være involvert i prosesser der det skal fordeles tidsluker. Arbeidet skal blant annet være basert på en objektiv analyse av mulighetene for å avvikle lufttrafikken under hensyn til de forskjellige typer trafikk. Fordeling av tidsluker skjer 2 ganger årlig slik at flyselskapene opererer med et vinterprogram og et sommerprogram. Fastsettelse av kapasiteten på Oslo lufthavn er forankret i rådsforordningen.

Avinor har informert om at de har regelmessige statusmøter med flyselskapene hvor man orienterer om planlagt utvikling i kapasitet, og de får tilbakemelding på denne.

I slotsforordningen fremgår det at medlemsstaten skal påse at det utpekes en lufthavnkoordinator som er en fysisk eller juridisk person med grundig kjennskap til ruteplankoordinering i flyselskaper. Utpekingen skal skje etter konsultasjon med de flyselskaper som bruker lufthavnen regelmessig, deres organisasjoner og lufthavnmyndighetene. Samme koordinator kan utpekes for flere lufthavner. Koordinatoren er ansvarlig for fordelingen av tidsluker og skal overvåke bruken av tidslukene. I Norge ble selskapet Airport Coordination Norway (ACN) utpekt som lufthavnkoordinator i 1997. Selskapet eies av Avinor med 50 %, mens SAS, Norwegian og Widerøe eier resten av aksjene.