Sammendrag
Utvalget startet sitt arbeid i januar 2023. Dets mandat har vært å frembringe et grunnlag som setter regjeringen i stand til å ta stilling til om det er behov for å avsette areal for en tredje rullebane på Oslo lufthavn, Gardermoen.
Oslo lufthavn eies av det heleide statlige selskapet Avinor AS. Lufthavnen har to rullebaner i om lag nord/sør-retning. Avinor har over lengre tid vurdert behovet for en tredje rullebane.
Behovet for en tredje rullebane oppstår dersom etterspørselen etter rullebanekapasitet overstiger kapasiteten man kan få ut av dagens tobanesystem og det ikke finnes bedre alternativer enn en tredje rullebane.
Oslo lufthavn er navet i det norske lufthavnnettverket, både for innenlands og utenlands trafikk. På grunn av funksjonen som nav, og Oslo som nasjonalt senter for statlig administrasjon og i stor utstrekning også norske selskapers hovedkontor, er det betydelige trafikktopper morgen og ettermiddag fordi en stor andel av passasjerene er på korte reiser til og fra møter, mens andre skal videre til andre destinasjoner. Dette trafikkmønsteret påvirker kapasitetsutnyttelsen på lufthavnen betydelig.
Med gjeldende trafikkmønster har Oslo lufthavn en rullebanekapasitet på ca. 267 000 flybevegelser årlig og en kapasitet til å håndtere om lag 80 flybevegelser per time under sommerdrift. Kapasiteten er lavere ved vinterdrift, men flytrafikken er da også normalt lavere. De neste 10 årene planlegger Avinor investeringer som vil øke kapasiteten i tobanesystemet til om lag 300 000 årlige flybevegelser, noe som tilsvarer opp mot 90 flybevegelser i timen under sommerdrift.
Det er stor usikkerhet knyttet til når det vil oppstå behov for en tredje rullebane. Utvalgets gjennomgang av drivkrefter som påvirker kapasitetsbehovet, viser særlig stor usikkerhet med hensyn til trafikkutviklingen. Usikkerheten skyldes blant annet ettervirkningene av koronapandemien, endringer i reisebehov og reisepreferanser, det forestående teknologiske/grønne skiftet, den økonomiske utviklingen samt den usikre geopolitiske situasjonen.
Trafikkprognosene har endret seg på kort tid. Kort tid før pandemien viste prognosene at man ville nå kapasitetstaket tidlig på 2030-tallet. De siste prognosene viser at det er lite sannsynlig at trafikken kommer tilbake på nivået fra før pandemien før i 2027/2028. Veksten de neste tiårene ventes dessuten å ligge på et vesentlig lavere nivå enn tidligere. Ut fra disse prognosene er det dermed lite sannsynlig at det oppstår behov for en tredje rullebane på Oslo lufthavn før etter 2040. De siste trafikkprognosene tilsier at årlige flybevegelser vil overstige 300 000 i andre halvdel av 2040-tallet, og tidligst – ifølge et lite sannsynlig scenario – fra midten av 2030-tallet.
Avgifter som virkemiddel eller forsøk på aktivt å utnytte kapasiteten over døgnet bedre, fremstår som et lite aktuelt alternativ til en tredje rullebane. Det er begrenset potensial for å fordele trafikken på Oslo lufthavn jevnere over døgnet gjennom moderate avgiftsøkninger. For å oppnå en endret fordeling over døgnet må det trolig så store avgiftsøkninger til at det vil ha trafikkavvisende effekt.
Et alternativ til en tredje rullebane kan være å bruke andre større regionale lufthavner (som lufthavnene i Bergen, Stavanger eller Trondheim) til å avlaste Oslo lufthavn med direkteforbindelser til utlandet. Så lenge det både er mest effektivt og ønskelig at Oslo lufthavn opprettholder sin viktige navfunksjon, er dette imidlertid en dårligere løsning.
Et annet alternativ til en tredje rullebane er en delt løsning mellom lufthavnene på Østlandsområdet. Hverken flyselskapene eller Avinor ønsker dette, siden det vil svekke Oslo lufthavns navfunksjon, samtidig som det gir mer komplekse og derfor mer kostbare driftsoperasjoner, og det heller ikke vil bli bedre for flertallet av de reisende. Etter den informasjon utvalget har, foreligger det ikke kommersiell interesse for å drifte Moss lufthavn, Rygge. En delt løsning fremstår derfor ikke som et foretrukket og anbefalt alternativ.
Timingen av en investeringsbeslutning og prosjektgjennomføring er viktig. Om en tredje rullebane bygges for tidlig, har flyplassen kostbar overkapasitet, mens om den bygges for sent, vil det ikke være mulig å levere det etterspurte flytilbudet. Siden en tredje rullebane trolig vil være et prosjekt med høy samfunnsøkonomisk lønnsomhet, vil det trolig være bedre at rullebanen står ferdig litt for tidlig enn litt for sent.
En investeringsbeslutning bør tas tettest mulig i tid på når en eventuell tredje rullebane må stå ferdig. På den måten kan man redusere usikkerheten knyttet til å vurdere behovet for rullebanen.
En tredje rullebane vil være en betydelig investering. Det foreligger ikke detaljerte kostnadsestimater, men det er grunn til å tro at kostnaden overstiger 10 milliarder (2023-kroner). For å få full utnyttelse av en tredje rullebane, må det på sikt i tillegg bygges en ny terminal.
Det vil bli unødvendig komplisert og kostbart å bygge en tredje rullebane på Oslo lufthavn dersom lufthavnen blir innebygget slik at en eventuell utbygging blir vanskeliggjort. Med innebygging menes at det er satt opp bygninger på og rundt det arealet som er nødvendig for å bygge en tredje rullebane. Så lenge man ikke kan utelukke at det skal bygges en tredje rullebane i fremtiden, bør innebygging unngås.
En tredje rullebane vil være et omfattende prosjekt som vil ta 10–15 år, inkludert reguleringsplanarbeid og forprosjekt. Det finnes et vestre og et østre alternativ for en tredje rullebane ved Oslo lufthavn. I 2017 ga Samferdselsdepartementet (SD) Avinor beskjed om å planlegge for en tredje rullebane i et østre alternativ. Planarbeidet iht plan- og bygningsloven stoppet opp i 2018/19 i påvente av nærmere avklaringer fra staten.
Utvalget har møtt mange aktører som har interesser knyttet til en mulig tredje rullebane. Fellestrekk i aktørenes tilbakemeldinger har vært at det er behov for en grundig utredning før det besluttes om det skal bygges en tredje rullebane. Flere interessenter legger stor vekt på at det må åpnes for innspill i tråd med lovens bestemmelser og at en beslutning følger ordinær statlig praksis ved planlegging og gjennomføring av store utbyggingsprosjekter.