2 Om utvalget, arbeidsmetode, begrepsavklaringer, forståelsen av mandatet

2.1 Utvalgets sammensetning

Utvalget har blitt ledet av professor emerita i samfunnsøkonomi Siri Pettersen Strandenes (Vestland).

Øvrige medlemmer av utvalget har vært:

• Simen Bakken – prosjektleder/konsulent (sivilingeniør, Oslo)
• Siri Hatlen – selvstendig/styreleder (sivilingeniør og MBA, Akershus)
• Frode Steen – professor samfunnsøkonomi (doktorgrad samfunnsøkonomi, Vestland)
• Eivind Tveter – førsteamanuensis (doktorgrad i logistikk og master i samfunnsøkonomisk analyse, Møre og Romsdal)

Utvalget har blitt støttet av et sekretariat med to ansatte i Samferdselsdepartementet:

• Fredrik Birkheim Arnesen
• Tomm A. Øvre

Utvalget bruker konsekvent begrepet «utvalget» om seg selv i denne rapporten. Vises det til «utvalget», menes utvalget som har levert herværende rapport.

2.2 Utvalgets arbeidsmetode

2.2.1 Hvordan utvalget har arbeidet

Utvalget har i all hovedsak hatt månedlige møter fra januar 2023 til ferdigstilling av utvalgets rapport. Det har vært lagt opp til at alle utvalgets medlemmer deltar på flest mulig av møtene. Medlemmer av utvalget har i enkelttilfeller hatt fagmøter med Avinor og andre for avklaringer.

Utvalget har lagt vekt på å fremskaffe informasjon om hvilke vurderinger som tidligere er gjort om fremtidig behov for kapasitet på Oslo lufthavn. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 3.

Med visse unntak, der utvalget selv har vært på studiebesøk eller befaringer, har utvalget invitert interessegrupper og virksomheter til sine møter.

I mandatets punkt B heter det at «Utvalget skal ut over dette sørge for å innhente (herunder kjøpe) eksterne utredninger i den grad det er nødvendig for å ha et forsvarlig grunnlag for egne vurderinger eller som direkte svar på kravene i pkt. 1 til 6 ovenfor.»

Utvalget har kjøpt én mindre ekstern utredning som er en gjennomgang av Avinors foreløpige prosjektplan for planlegging og utbygging av en tredje rullebane. Denne utredningen er nærmere omtalt i kapittel 11.

Det har vært nødvendig for utvalget å innhente mye informasjon fra Avinor, både opplysninger om faktiske forhold og Avinors egne vurderinger. Både utvalget og Avinor har vært bevisst viktigheten av å sikre «armlengdes avstand».

Informasjonen fra Avinor er gitt i møter og/eller besøk samt i form av presentasjoner eller notater. Der utvalget har brukt disse, er de oppgitt som kilder. Avinors vurderinger er referert til spesifikt der dette er naturlig.

2.2.2 Involvering av interessegrupper

Utvalget har lagt vekt på å innhente informasjon og vurderinger fra aktuelle interessegrupper, organisasjoner og virksomheter. Det er avholdt en rekke møter med disse underveis i arbeidet.

I tillegg har utvalget vært på befaringer. Utvalgets sekretariat har også gjennomført besøk/befaringer på vegne av utvalget for å fremskaffe nødvendig informasjon.

Møter og besøk/befaringer har vært svært nyttige, både for å forstå hvilke forhold som bør hensyntas, og ikke minst for å avklare hvilke usikkerhetsmomenter som foreligger.

Vedlegg 2 Oversikt over interessenter og aktører lister opp hvem utvalget og sekretariatet har møtt eller besøkt. Utvalget har imøtekommet alle ønsker om møter.

2.3 Begrepsavklaringer

2.3.1 Rullebanekapasitet

En lufthavns rullebanekapasitet er definert som det antall avganger og landinger (flybevegelser) som kan håndteres i et gitt tidsrom, enten i en dimensjonerende makstime eller per år.3 Et vanlig mål for dimensjonerende makstime for en rullebane er en time som inntreffer minimum 30 ganger per driftsår ifølge International Civil Aviation Organization (ICAO).

Det skilles mellom praktisk og teoretisk rullebanekapasitet. Teoretisk kapasitet er kapasiteten systemet skal kunne håndtere under optimale betingelser i fravær av driftsforstyrrelser. Den praktiske kapasiteten tar utgangspunkt i hva systemet kan håndtere under normale driftsforhold, der man må kunne håndtere forsinkelser uten at man overskrider grensen for hva som aksepteres av akkumulerte forsinkelser. Den praktiske kapasiteten er derfor lavere enn den teoretiske kapasiteten.

I utvalgets rapport er det den praktiske rullebanekapasiteten som ligger til grunn for vurderingene og som det er oppgitt tall for.

2.3.2 Å avsette areal, båndlegging mv

Det fremgår av utvalgets mandat punkt C, 5 at det skal vurderes om et areal, inkludert hensynssoner/restriksjonsområder, bør båndlegges til en tredje rullebane. Utvalget skal ikke ta stilling til hvilket areal som i så fall bør båndlegges og utvalget går følgelig ikke inn i den problemstillingen.

Utvalget konstaterer at oppdragsgiver i mandatet bruker begrepene «avsette areal» og «båndlegging av areal». Utvalget har tatt opp forståelsen av disse begrepene i en arealplanreguleringsmessig kontekst med planavdelingen i Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD).

Etter dialogen med KDD har utvalget kommet til at det er mer avklarende å vurdere om det er behov for å «iverksette rådighetsbegrensende tiltak» for å hindre innebygging. Dette er tiltak som sikrer at det aktuelle området ikke innebygges, dersom staten og Avinor på et senere tidspunkt skulle vedta utbygging av en tredje rullebane. En slik forståelse peker mot det bakenforliggende behovet og formålet, fremfor å angi fremgangsmåten for å sikre statens interesser. Rådighetsbegrensende tiltak retter seg ikke nødvendigvis utelukkende mot arealet hvor en tredje rullebane skal være fysisk innplassert. Det kan også være aktuelt å inkludere hensynssoner4 i tilstøtende arealer, for eksempel for å unngå at det bygges slik at kravene i sikkerhetsregelverket for luftfarten ikke kan følges.

2.4 Utvalgets forståelse av mandatet

Utvalget og oppdragsgiver ved samferdselsministeren hadde et orienteringsmøte om status i utvalgets arbeid i oktober 2023. Samferdselsministeren bekreftet da at mandatet må forstås i lys av hovedformålet med utredningen. På denne bakgrunn vil utvalget kommentere følgende:

De fleste punktene i mandatet er adressert i utvalgets rapport. Under arbeidets gang har utvalget sett at det er noen deler av mandatet det ikke har mening å gjennomføre på nåværende tidspunkt.

Det knytter seg stor usikkerhet til trafikkprognoser langt frem i tid og dermed rundt beregningene som etterspørres i mandatets punkt C, 2: «Beregninger av fremtidige reisevolumer med lufttransport på Østlandsområdet basert på anslag for forventet etterspørsel og tilbud».

Avinor har informert utvalget om at de i sin virksomhetsplanlegging generelt baserer seg på prognoser utført av Transportøkonomisk institutt (TØI) supplert med egne analyser og vurderinger.

Utvalget ble ved årsskiftet 2023/2024 gjort oppmerksom på at Avinor hadde gitt TØI i oppdrag å levere en ny trafikkprognose i mai 2024. Utvalget mener at denne (TØI, 2024a) og Avinors siste trafikkprognose (Avinor, 2024d) kvitterer ut ovennevnte punkt i mandatet. Dette er nærmere omtalt i kapittel 7.

Mandatets punkt C, 3, F lyder «Samfunnsøkonomiske analyser av de alternativene som beskrives. Bedriftsøkonomiske virkninger for Avinor beskrives også».

Utvalget har merket seg at det i mandatet er snakk om alternativer langs flere dimensjoner:

• Alternativer knyttet til å «avsette areal» eller ikke
• Alternativer med hensyn til å sikre tilstrekkelig rullebanekapasitet
• Alternativer for plassering av en tredje rullebane (østre vs vestre)

Hovedformålet med utredningen er ifølge punkt B i mandatet å «frembringe et grunnlag som setter regjeringen i stand til å ta stilling til om det er behov for å avsette areal for en tredje rullebane på Oslo lufthavn, Gardermoen». Gitt dette, mener utvalget at det er alternativer knyttet til å «avsette areal» som må være gjenstand for særlig oppmerksomhet i utvalgets arbeid. Som omtalt ovenfor i punkt 2.3.2 er det snakk om alternative rådighetsbegrensende tiltak som sikrer nødvendig areal samt hindrer innebygging av en eventuell tredje rullebane. Samfunnsøkonomiske analyser egner seg ikke godt metodisk for å vurdere denne type handlingsalternativer, blant annet fordi nødvendige data vanskelig lar seg fremskaffe og/eller beregne. I kapittel 10 har utvalget innarbeidet noen betraktninger om alternative rådighetsbegrensende tiltak, herunder vurderinger av prinsipielle sider og virkninger. Avinor har selv best grunnlag for å vurdere bedriftsøkonomiske konsekvenser for selskapet, og utvalget har følgelig ikke sett på dette.

Utvalget mener videre at et komplett beslutningsunderlag først bør utvikles når prognosene tilsier at behovet for en betydelig kapasitetsøkning nærmer seg så mye at beslutningen om eventuelt å investere i en tredje rullebane må tas. Som det fremgår av utvalgets drøftinger i kapitlene 9 og 11, ligger dette etter utvalgets oppfatning frem i tid.

2.5 Oppbygging av rapporten

Rapporten begynner med et sammendrag samt utvalgets tilrådinger.

Kapittel 1 inneholder vurderinger av hva som skal til for å lykkes i gjennomføringen av tilrådingene, og utvalgets vurderinger av de økonomisk-administrative konsekvensene av tilrådingene.

Det har vært gjort forberedende arbeider knyttet til å bygge en eventuell tredje rullebane på Oslo lufthavn siden lufthavnen ble åpnet i 1998. Utvalget mener det er viktig å være kjent med denne historikken. Utvalget har innarbeidet informasjon om dette, samt annen sentral bakgrunnsinformasjon om lufthavnen, om Avinor og om regelverk for fastsettelse og fordeling av kapasitet (slots) i kapittel 3.

Utvalget har omtalt det utvalget oppfatter er interessentenes sentrale innspill til utvalget i kapittel 4. Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere utenlandske erfaringer. Utvalget har vært i kontakt med aktører med god kunnskap om lufthavndrift samt hatt direkte dialog med enkelte europeiske lufthavner. Dette er det gjort rede for i kapittel 4.

I kapittel 5 tar utvalget for seg tilgjengelig rullebanekapasitet og planene for å optimalisere og videreutvikle denne (uten å bygge en tredje rullebane). Støy som følge av flytrafikk er et tema mange av de eksterne interessegruppene har tatt opp med utvalget. I dette kapittelet har utvalget derfor også tatt for seg sammenhengen mellom støy og rullebanekapasitet. Kapittelet omhandler i tillegg omtale av innvirkningen av vær og klima på rullebanekapasiteten til Oslo lufthavn.

Av utvalgets mandat fremgår at utvalget skal vurdere utviklingen i drivkrefter på utvalgte områder. Drivkreftene har størst betydning for vurderinger av etterspurt rullebanekapasitet og er omtalt i kapittel 6.

I kapittel 7 gjør utvalget rede for trafikkprognoser og fremtidig etterspurt rullebanekapasitet. Vurderingene av om avgifter kan brukes til å sikre best mulig utnyttelse av den eksisterende rullebanekapasiteten» er lagt i kapittel 7.

Utvalget er også bedt om å vurdere ulike forhold av relevans for spørsmålet om behovet for en tredje rullebane, blant annet hvilken rolle de ikke-statlige lufthavnene i Østlandsområdet bør spille. Dette er dekket i kapittel 8.

Utredningsinstruksen5 stiller krav om at man stiller seg det grunnleggende spørsmålet: «Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?». Med utgangspunkt i analysene i kapitlene 5–8 søker utvalget i kapittel 9 å besvare spørsmålet om det vil bli behov for en tredje rullebane i fremtiden, og i så fall når.

Basert på drøftingene i kapittel 9 og utvalgets konklusjoner, har utvalget i kapittel 10 vurdert om staten bør iverksette rådighetsbegrensende tiltak for å hindre innebygging av Oslo lufthavn. Utvalget omtaler hvilke handlingsalternativer staten har med hensyn til rådighetsbegrensede tiltak, og gir sine overordnede betraktninger om prinsipielle sider og virkninger.

I kapittel 11 gir utvalget sine vurderinger av om det er behov for å igangsette videre planlegging nå. Mandatet stiller ikke krav om at utvalget skal se på dette. Utvalget mener imidlertid at det vil ha verdi for oppdragsgiver å få innspill om når planlegging bør skje, for at en tredje rullebane skal kunne være på plass til riktig tid, om behovet oppstår.