10 Bør det iverksettes rådighetsbegrensninger på arealbruk for å hindre innebygging?

10.1 Rådighetsbegrensninger som en statlig realopsjon

Gitt at det ikke tas en beslutning om bygging av en tredje rullebane nå, og det heller ikke iverksettes noen rådighetsbegrensninger, kan Oslo lufthavn bli bygget inne. Dette vil gjøre det mer krevende og mer kostbart å bygge ut en tredje rullebane om det skulle bli aktuelt på et senere tidspunkt. Utvalgets dialog med flyplasseiere i andre land viser at der det har vært mulig å skaffe seg arealene til en tredje rullebane og/eller å sikre seg mot innebygging, har man forsøkt å gjøre dette som et preventivt tiltak.

Å utsette beslutningen om en tredje rullebane og samtidig iverksette rådighetsbegrensninger kan betraktes som å benytte seg av en realopsjon. Det er verdien av å ha fleksibilitet til å se an utviklingen og å ta beslutninger når man har mer kunnskap om beslutningsrelevante forhold, herunder risiko, som er å anse som en realopsjon.

I Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) sin veileder (DFØ, 2023) vises det til at visse forutsetninger skal være til stede for at det skal være relevant å vurdere realopsjoner:

• store (irreversible kostnader) forbundet med å reversere et tiltak
• sannsynlig at det i fremtiden kommer beslutningsrelevant informasjon
• det er mulig å respondere på den nye informasjonen

Utvalget vurderer at alle disse forutsetningene er oppfylt når det gjelder spørsmålet om en tredje rullebane: Det er potensielt store kostnader forbundet med å reversere en frigjøring av arealer dersom arealene som senere skal brukes til rullebane er blitt bebygget som følge av frigjøring. Det er også sannsynlig at det i fremtiden kommer beslutningsrelevant informasjon, for eksempel om trafikkvekst, prognoser og rullebanekapasitet (etter oppgraderinger) som utløser behov for en tredje rullebane, eller en trafikkutvikling som gjør det mindre sannsynlig at behovet for en tredje rullebane oppstår. Det vil også være mulig å respondere på ny informasjon om trafikkutviklingen.

10.2 Statens handlingsalternativer for rådighetsbegrensende tiltak

Utvalget har hatt dialog med KDD om statlige virkemidler etter plan- og bygningsloven for å sikre areal til en framtidig tredje rullebane og hindre tiltak som vil vanskeliggjøre en slik etablering.

Staten har nedenstående omtalte virkemidler for å sikre statlige og vesentlige regionale interesser i planer etter plan- og bygningsloven (pbl). Virkemidlene kan benyttes for å sikre areal til en framtidig tredje rullebane og hindre tiltak som vil vanskeliggjøre dette.

Medvirkning: Statlige og regionale organer skal delta aktivt i kommunale planprosesser og gi planmyndighetene informasjon som kan ha betydning for planleggingen, jf. pbl. § 3-2. Avinor har ansvar for luftfartsanlegg som er drevet av Avinor, og kan gjennom innspill til kommuneplaner og reguleringsplaner knyttet til tredje rullebane.

Innsigelse: Statlige og regionale organer kan fremme innsigelse til kommunale arealplaner i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde, jf. pbl. § 5-4. I dette tilfellet kan Avinor fremme innsigelse til planer som ikke ivaretar utviklingsmuligheter til flyplassen eller hindrer etablering og drift av en tredje rullebane. Det kan også fremmes innsigelse til planer som åpner for utbygging som vil bli påvirket av en tredje rullebane. Et eksempel på dette er etablering av ny støyfølsom bebyggelse i rød støysone rundt tredje rullebane. Det er statsforvalteren som har ansvar for støy og som normalt vil fremme denne typen innsigelser.

Statlig fastsatt planprogram: Med hjemmel i forskrift om konsekvensutredninger § 31 (Endring av rollen som ansvarlig myndighet) kan KDD bestemme at annen myndighet enn den som følger av forskriften skal være ansvarlig myndighet for å fastsette planprogram for planer etter plan- og bygningsloven dersom hensynet til nasjonale eller viktige regionale hensyn tilsier det, eller planen omfatter flere kommuner eller fylker. Bestemmelsen kan kombineres med § 32 (særskilte regler om planprogram) som åpner for at et planprogram, eventuelt konsekvensutredningen, kan brukes til å ta stilling til hvilke alternative lokaliteter man skal gjennomføre et reguleringsarbeid for. Dette kan være en mulig fremgangsmåte for avklaring av vestre vs østre rullebane.

Statlig arealplan: KDD kan pålegge en kommune å utarbeide arealplan eller selv vedta statlig arealplan når gjennomføring av viktige statlige eller regionale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig, jf. pbl. § 6.4. En beslutning om bruk av statlig arealplan bør tas i samråd med kommunen. Bestemmelsene om prosess og medvirkning er de samme for statlig plan som for kommunale planprosesser. Bestemmelsene om innsigelse og klage gjelder ikke for statlig plan. I dette tilfellet kan SD anmode KDD om at planprosessen for tredje rullebane blir gjennomført som statlig arealplan.

Statlige planbestemmelser: Statlige planbestemmelser vedtas av Kongen i statsråd, jf. pbl. § 6.3. Statlige planbestemmelser innebærer at det ikke kan iverksettes særskilt angitte bygge- og anleggstiltak innenfor nærmere avgrensede områder uten samtykke fra departementet eller statsforvalteren hvis myndigheten delegeres. Det kan også gis bestemmelser om at kravet til samtykke bortfaller når kommunen har vedtatt ny arealdel eller reguleringsplan. Statlige planbestemmelser går foran eldre arealplaner og skal hindre at slike planer brukes som grunnlag for å gjennomføre uønsket utbygging. Før vedtak skal forslag til statlige planbestemmelser legges ut til offentlig ettersyn og sendes på høring til berørte kommuner. Statlige planbestemmelser gjelder for et tidsrom på inntil 10 år, men kan forlenges i 5 år av gangen. SD kan anmode KDD om å vedta statlige planbestemmelser for tredje rullebane. Utfordringen vil være å definere hvilket område bestemmelsen skal gjelde for og hvilke tiltak som ikke skal være tillatt. Dersom det ikke er tatt en beslutning om hvilken kommune tredje rullebane skal ligge i, vil planbestemmelsen måtte omfatte store områder i begge kommunene. Målet med en statlig planbestemmelse er at det skal utarbeides en plan som erstatter planbestemmelsen. Alternativet kan være å gå rett på bruk av statlig arealplan.

Statlig bygge- og deleforbud: KDD kan nedlegge statlig bygge- og deleforbud dersom de blir gjort oppmerksom på søknader om byggetillatelse som vil vanskeliggjøre etablering og drift av tredje rullebane, pbl. § 13-4. Formålet med bygge- og deleforbudet er sikre seg at man får tid til å gjennomføre en prosess for å endre plangrunnlaget for området.

KDD har informert utvalget om at statlig fastsatt planprogram, statlig arealplan og statlige planbestemmelser er virkemidler som er inngripende i forhold til kommunalt selvstyre og bare bør brukes hvis det er behov for dette. Bruk av disse virkemidlene forutsetter politisk aksept.

10.3 Vurdering av handlingsalternativene

Utbygging av en tredje rullebane vil ha stor betydning for angjeldende kommune, dens innbyggere og næringsliv, naturressurser mv. Staten bør være forsiktig med å iverksette vidtgående rådighetsbegrensende tiltak som sikrer statens interesser, og som samtidig legger sterke føringer for og begrenser kommunens handlefrihet og selvråderett. Statlige føringer kan potensielt føre til at betydelig samfunnsnytte ikke realiseres.

Nytten ved innføring av rådighetsbegrensende tiltak oppstår først og fremst for staten/Avinor på sikt ved at man hindrer en utvikling som potensielt er både kostbar og tidkrevende å reversere eller omgjøre. Eksempler på dette er kostnader forbundet med ekspropriasjon43 eller rivning av eiendom. I utvalgets dialog med utenlandske aktører, som ACI, blir det fremhevet at det er en stor, nær uoverstigelig, barriere å utvide rullebanekapasiteten gjennom store infrastrukturtiltak som en ny rullebane, ved lufthavner der omlandet er bebygget.

Ulempene ved rådighetsbegrensende tiltak oppstår mer lokalt og angår særlig berørt kommune, næringsliv og innbyggere. Den faktiske virkningen av rådighetsbegrensende tiltak er blant annet avhengig av:

• Hvilken form tiltaket har/tiltakets karakter (jf. handlingsalternativene omtalt ovenfor)
• Tiltakets faktiske innhold dvs hva begrensningene går ut på
• Hvem tiltaket først og fremst er rettet mot/angår
• Hvilken varighet tiltaket har

Avinor har i sitt forberedende arbeid med en tredje rullebane tatt utgangspunkt i føringene fra SD i 2017 om å legge det østre alternativet for en tredje rullebane til grunn. Utvalget har merket seg at det i Hurdalsplattformen står at «regjeringen vil skrinlegge vestre alternativ for en tredje rullebane på Gardermoen, og dermed frigjøre viktig areal». Utvalget tok opp dette med KDD i 2023 og oppfatter at det ikke pågikk prosesser for å følge opp dette punktet.

I utvalgets dialog med Avinor har selskapet gjort oppmerksom på at det i arealplanmessig sammenheng og i dialog med berørte kommuner har tatt utgangspunkt i SDs føringer. Som gjort rede for i Vedlegg 3 har Avinor fremmet innsigelse til arealdelen i kommuneplanen til Ullensaker kommune for perioden 2021–2030.

På invitasjon fra utvalget gjennomgikk Avinor innsigelsen, det kunnskapsmessige grunnlaget for denne og viktige avveiinger Avinor har gjort. Avinor understreket for utvalget at kunnskap om lokale støykonsekvenser har stor betydning for et tenkt operativt opplegg med tre rullebaner, og at dette så har påvirket utformingen av innsigelsen. Innsigelsen handler i stor grad om å innarbeide hensynssoner.

En utvidelse av hensynsone for høyderestriksjoner og byggerestriksjoner fra dagens situasjon med to rullebaner til tre rullebaner vil, ifølge Avinor, påvirke tettstedet Jessheim i tillegg til de tettstedene som allerede i dag omfattes av disse restriksjonene. Avinor opplyser om at konsekvensen i praksis er at man ikke kan bygge (veldig) høye bygg på Jessheim44. Avinor har informert utvalget om at dagens godkjente planer for utvikling av Jessheim kan, så langt Avinor kjenner til, realiseres.

Følgende tettsteder er mest plaget med flystøy (det vil si at de ligger innenfor rød og gule sone i støykartene) i dagens situasjon:

• Moreppen/Nannestad (ca 250 innbyggere)
• Sessvollmoen/Ullensaker (ca 1300 innbyggere)
• Mogreina/Ullensaker (ca 2000 innbyggere)
• Sand/Ullensaker (ca 2500 innbyggere)
• Løkenfeltet/Nannestad (ca 650 innbyggere)

Det vil i særlig grad være innbyggerne i Mogreina og Sand som berøres sterkest av støy som følge av etablering av en tredje rullebane i et østre alternativ.

Det er flystøysonene for 2040 i støyberegningene laget i 2017 som er brukt i det oppdaterte kunnskapsgrunnlaget for Masterplan (Avinor, 2020) som må legges til grunn i kommunalt planarbeid. Større deler av de to nevnte tettstedene vil ligge i gul sone med en tredje rullebane basert på et østre alternativ.

I det oppdaterte kunnskapsgrunnlaget til Masterplan (Avinor, 2020) ligger beregninger og støysonekart laget av SINTEF på vegne av Avinor i 2017. Det ble innarbeidet en oversikt over antall personer plaget av støy i 2017 (tobanesystem) og beregnet tilsvarende for 2030, 2040 og 2050 (trebanesystem/østre alternativ). Utvalget har sammenfattet oversikten i nedenstående tabell:

Tabell 10.1  Antall personer plaget av støy ved en rullebane i østre alternativ

Kilde: Avinor, 2020

Avinor har informert utvalget om at nedgangen i antall berørte i 2030 dels skyldes at støyberegningene tar hensyn til flytyper med mindre støyutslipp ved avgang og dels at det er en forventet overgang til flere landinger som benytter kurvede traséer. Det er færre personer som bor under de kurvede traséene og antallet plagede vil derfor naturlig nok gå ned. Avinor minner om at opptellingen forutsetter at det ikke bygges eller rives bygninger etter situasjonen for 2017. Det er heller ikke tatt hensyn eventuelle bygninger som må rives som følge av en eventuell bygging av en tredje rullebane.

SINTEF beregnet i samme studie arealet og antall boliger innenfor rød og gul støysone. Tabellen nedenfor er basert på en tabell i Avinors oppdaterte kunnskapsgrunnlag (Avinor, 2020):

Tabell 10.2  Areal og boliger berørt av støy ved en rullebane i østre alternativ

Kilde: Avinor, 2020

Utvalget mener at det må gjøres avveiinger mellom hva som er nødvendige restriksjoner for å forhindre at en unødig krevende situasjon inntreffer for staten dersom det skal bygges en tredje rullebane, vurdert opp mot hva slags aktivitet og utvikling som bør kunne finne sted frem til endelige avklaringer i spørsmålet om en tredje rullebane foreligger. Avveiinger mellom fordelene for storsamfunnet og ulempene for lokalsamfunnet gjøres best på politisk nivå. Tidsaspektet i saken er relevant og det bør følgelig gjøres vurderinger med jevne mellomrom av behovet for en tredje rullebane, herunder nødvendigheten av reguleringsmessige tiltak som gir begrensninger.