9 Folkevalgte organer og administrasjonen

9.1 Folkevalgte organer

9.1.1 Gjeldende rett

I kommuneloven er det regler om hvilke folkevalgte organer en kommune skal og kan ha, se særlig kapittel 2, men også andre steder i loven.

Enkelte organer må kommunen ha. Det gjelder kommunestyre, formannskap (ikke for parlamentarisk styrte kommuner som i stedet har kommuneråd), kontrollutvalg og partssammensatt utvalg/administrasjonsutvalg. Andre organer er frivillige, slik at kommunestyret selv kan velge om det ønsker å opprette dem. Dette gjelder blant annet faste utvalg, kommunestyrekomiteer, kommunedelsutvalg og styre for institusjon. Komiteer er organer som enten kan opprettes av kommunestyret eller av annet folkevalgt organ som har fått myndighet til å opprette dette.

For både de obligatoriske og frivillige organene finnes det ulike regler om hvordan de opprettes og settes sammen, hvilken myndighet de har eller kan få delegert, samt regler for åpenhet og saksbehandling for øvrig. Det er disse bestemmelsene som skaper forskjellen mellom de ulike folkevalgte organene. Departementet gir her en kort og overordnet beskrivelse av de fleste av de folkevalgte organene. Reglene om åpenhet og saksbehandling er særlig omtalt i kapittel 17.

Kommunestyre

Kommunestyret er det øverste organet i kommunen, jf. kommuneloven § 6. Det er dette organet som treffer vedtak på vegne av kommunen, med mindre noe annet følger av lov eller delegeringsvedtak. Kommunal myndighet som andre forvalter, enten det er folkevalgte eller administrasjonen, gjøres på vegne av kommunestyret og under kommunestyrets politiske ansvar. Kommunestyret blir satt sammen på bakgrunn av kommunestyrevalget og i tråd med reglene i valgloven. Hvor mange medlemmer det skal være i kommunestyret, blir fastsatt av foregående kommunestyre, men skal etter kommuneloven § 7 være et ulike tall og ha et minstetall som avhenger av antall innbyggere.

Formannskap

Formannskapet, jf. kommuneloven § 8, er et organ som alle kommuner skal ha. Det eneste unntaket er kommuner med parlamentarisk styreform hvor det i stedet skal opprettes et kommuneråd, se nærmere om dette nedenfor. Formannskapet skal ha minst fem medlemmer. Medlemmene velges av og blant kommunestyrets medlemmer.

Formannskapet skal etter § 8 nr. 3 behandle forslag til økonomiplan, årsbudsjett og skattevedtak, jf. også §§ 44, 45 og 48. I tillegg behandler formannskapet alt kommunestyret har fastsatt at det skal behandle. Formannskapet kan tildeles avgjørelsesmyndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov.

Kommuneråd

Kommuner med parlamentarisk styreform skal ha et kommuneråd. Dette er et folkevalgt organ som erstatter både formannskap og administrasjonssjef i kommuner som styres etter formannskapsmodellen. Kommunerådet er øverste ledelse for den samlete kommunale administrasjonen, jf. kommuneloven § 20 nr. 1. Det skal påse at saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak som er truffet, blir iverksatt, jf. kommuneloven § 20 nr. 2. Kommunerådet kan enten velges av kommunestyret, jf. kommuneloven § 19, eller dannes ved at ordføreren peker ut en kommunerådslederkandidat som selv setter sammen nytt kommuneråd, jf. kommuneloven § 19 a. Kommunestyret kan vedta at hele rådet eller enkeltmedlemmer av rådet skal fratre. Dersom lederen av kommunerådet velger å fratre, skal hele rådet fratre. Enkeltmedlemmer av rådet kan også fratre etter eget ønske.

Kommunestyret kan gi kommunerådet avgjørelsesmyndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov, jf. kommuneloven § 20 nr. 3. Kommunestyret kan fastsette at det skal være adgang til å tildele enkeltmedlemmer av rådet ledelsesansvar på rådets vegne for deler av administrasjonen, jf. kommuneloven § 20 nr. 1.

Faste utvalg

Faste utvalg, jf. kommuneloven § 10, er organer som kommunestyret velger om det vil opprette. Disse opprettes for kommunale formål eller for deler av den kommunale virksomheten. Kommunestyret fastsetter selv området for de faste utvalgenes virksomhet, og utvalgene kan tildeles avgjørelsesmyndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov. Slike utvalg skal ha minst tre medlemmer som velges av kommunestyret. Medlemmene trenger ikke være medlem av kommunestyret.

Komiteer

Komiteer, jf. kommuneloven § 10 nr. 5, er organer kommunestyret kan velge om det vil opprette. Kommunestyret kan også delegere til andre organer myndighet til å opprette organer. Komiteene opprettes til forberedende behandling av saker og til å utføre særskilte verv. Det framgår ikke uttrykkelig av loven, men det er lagt til grunn at slike komiteer er av mer kortvarig karakter enn faste utvalg. Komiteene kan tildeles myndighet til å avgjøre enkeltsaker som har direkte tilknytning til komiteens oppdrag. Adgangen til å delegere myndighet til komiteer er dermed mer begrenset enn til faste utvalg.

Kommunestyrekomiteer

Kommunestyrekomiteer, jf. kommuneloven § 10 a, er organer som kommunestyret velger om det vil opprette. Dersom kommunestyret ønsker slike komiteer, skal i utgangspunktet alle kommunestyrets medlemmer plasseres i en kommunestyrekomite. Det er bare kommunestyremedlemmer som er valgbare. Kommunestyrekomiteer er saksforberedende organer for kommunestyret, og de kan ikke tildeles avgjørelsesmyndighet.

Kontrollutvalg

Kontrollutvalg etter kommuneloven § 77 er et obligatorisk organ som er gitt lovpålagte oppgaver knyttet til egenkontrollen i en kommune. Det skal velges av kommunestyret og bestå av minst tre medlemmer.

Minst ett av medlemmene skal sitte i kommunestyret. Kontrollutvalget skal føre løpende kontroll med den kommunale forvaltningen. Utvalget skal blant annet føre kontroll med at regnskapet blir revidert, med kommunens økonomiforvaltning og med at kommunens vedtak blir fulgt opp.

Partssammensatte utvalg/administrasjonsutvalg

Partssammensatte utvalg/administrasjonsutvalg, jf. kommuneloven § 25, er obligatoriske organer som skal behandle saker som gjelder forholdet mellom kommunen som arbeidsgiver og de ansatte. Et slikt utvalg kan likevel erstattes med andre ordninger dersom dette får tilslutning fra minst tre fjerdedeler av de ansatte. I utvalget sitter representanter for kommunen og for de ansatte. Saksbehandlingsreglene i kapittel 6 gjelder.

Kommunedelsutvalg

Kommunedelsutvalg, jf. kommuneloven § 12, er organer som kommunestyret velger om det vil opprette. Forskjellen fra de faste utvalgene er særlig at kommunedelsutvalgene bare har kompetanse innenfor en bestemt geografisk del av kommunen.

Lovens utgangspunkt er at kommunestyret selv velger medlemmer og leder. Loven åpner imidlertid også for direkte valg av medlemmene.

Kommunedelsutvalgene kan tildele avgjørelsesmyndighet i alle saker vedrørende kommunedelen hvor ikke annet følger av lov.

Styre for institusjoner

Kommunestyret kan velge å opprette styre for institusjoner, jf. kommuneloven § 11. Slike styrer kan tildeles myndighet til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering. Institusjonene det her er snakk om, er typisk helseinstitusjoner, skoler og liknende.

I motsetning til de tidligere nevnte organene (med et lite unntak for komiteer) åpner loven for at kommunestyret i stor grad kan overlate til andre å bestemme styrets sammensetning. Styret for institusjon skal ha minst tre medlemmer.

Styre for kommunerådets ledelse for særskilte deler av den kommunale virksomheten

Kommunestyret kan gi kommunerådet myndighet til å opprette og oppnevne styrer for rådets ledelse for særskilte deler av den kommunale virksomheten, jf. kommuneloven § 20 nr. 4. Kommunerådet har myndighet til å fastsette vedtekter for slike styrer og kan tildele dem myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning.

9.1.2 Utvalgets forslag

Innledning

Utvalget peker på at folkevalgte organer er nødvendige for at de folkevalgte skal få gjort en god og effektiv jobb. Det hensiktsmessig med flere folkevalgte organer enn kommunestyret, slik at ikke alle saker må behandles i dette organet. At oppgaver og ansvar fordeles til flere organer, gjør at sakene kan behandles både raskere og grundigere, og det bidrar til at kommunen kan drives på best mulig måte. At de folkevalgte arbeider gjennom ulike organer, er også en måte å sikre åpne, tillitsskapende og gode demokratiske prosesser på. Dette siste forutsetter at det settes visse rammer og regler for saksbehandlingen og prosessene som skjer i organene.

Utvalget drøfter hvilke hensyn som taler for og mot detaljerte regler om kommunale organer. På den ene siden taler hensynet til forenkling og hensynet til kommunalt selvstyre og større handlefrihet for færre og mindre detaljerte regler om kommunale organer. På den andre siden er det ikke nødvendigvis slik at færre regler er en reell forenkling for kommunene i den praktiske hverdagen. Dersom det finnes et regelverk med klare, gode regler for organisering, vil dette for mange kommuner kunne være enklere å forholde seg til. Også hensynet til innbyggerne og lokaldemokratiet tilsier at det er nødvendig med noen grunnleggende bestemmelser som sikrer demokratiske prinsipper, at beslutninger tas av de rette organer og under en åpen, offentlig og dermed kontrollerbar ordning.

Utvalget konkluderer med at kommunestyret bør ha stor frihet til selv å organisere kommunens arbeid. Samtidig er det sentralt at visse grunnleggende hensyn som åpenhet og ryddig saksbehandling ivaretas ved de folkevalgtes behandling av saker. En viss gjenkjennelighet i ulike organer kan også være en fordel for de som skal forholde seg til kommunen og følge kommunens arbeid.

I hovedsak foreslår utvalget å videreføre dagens regler om folkevalgte organer, men med enkelte endringer.

Rammer for opprettelse av organer

Utvalget understreker at det er viktig at det er noen felles rammer og grunnleggende forutsetninger for hvordan de folkevalgte organene skal være. Dette for å sikre forutsigbarhet, likhet og gjenkjennelighet mellom kommunene og at visse grunnleggende prinsipper blir fulgt. Utvalget mener derfor at alle folkevalgte organer bør være omfattet av et regelverk. Hvilke organer som skal eller kan opprettes, og hvilke regler (særlig saksbehandlingsregler) som gjelder for dem, bør derfor være regulert. På denne bakgrunnen slår utvalget fast at reglene om folkevalgte organer bør være uttømmende regulert, enten i kommuneloven eller i særlov. Bare organer som er omtalt i lov, skal kunne opprettes. Utvalget foreslår å tydeliggjøre dette gjennom en egen bestemmelse i kommuneloven, som sier at folkevalgte organer skal opprettes i tråd med bestemmelsene i kommuneloven eller etter bestemmelser om slike organer i andre lover.

Det er av sentral betydning å avgrense hvilke organer som er folkevalgte, og som derfor skal følge saksbehandlingsreglene for slike organer. For å være tydelig foreslår utvalget å lovfeste hva som skal regnes som folkevalgte organer etter kommuneloven. Dette er gjort ved å liste opp de folkevalgte organene i kommuneloven. Også kommunale organer hjemlet i særlov er inkludert i begrepet folkevalgt organ i kommuneloven.

Utvalget mener det er viktig at de folkevalgte organene er gjenkjennelige fra kommune til kommune, og at det er lett å finne lovens regler for de ulike organene. Utvalget foreslår derfor en lovbestemmelse som fastslår at organene skal ha navn som inkluderer lovens betegnelse. Et kommunestyre skal derfor hete kommunestyre, og et formannskap skal hete formannskap. Utvalget foreslår likevel noen lovfestete unntak fra dette utgangspunktet. For de betegnelsene som begynner med kommune bør kommunen i stedet kunne bruke betegnelsen by eller herad.

Av hensyn til det kommunale selvstyret foreslår utvalget at lovkravet om å bruke bestemte betegnelser på organene, begrenses til de mest sentrale organene i kommunen. Flertallet i utvalget mener at lovkravet bør gjelde for kommunestyre, formannskap, kommuneråd, utvalg og kommunestyrekomiteer. Et mindretall i utvalget foreslår at parlamentarisk styrte kommuner også skal kunne bruke betegnelsen regjering i stedet for råd, for eksempel byregjering i stedet for byråd.

Kommunestyre

Utvalget mener at det i hovedsak ikke er behov for å endre dagens regler om kommunestyret.

Utvalget er imidlertid opptatt av å styrke og tydeliggjøre både det folkevalgte nivået og administrasjonen i kommunen. En styrking av kommunestyrets rolle kan skje dels ved måten kommunestyret selv velger å jobbe på og dels gjennom endringer i loven. Utvalget foreslår derfor at kommunestyrets oppgaver og ansvar blir omtalt noe nærmere i loven. En slik tydeliggjøring vil også kunne bidra til å klargjøre forholdet til administrasjonen. Videre vil det gjøre det lettere både for nye kommunestyremedlemmer og for andre å sette seg inn i hva kommunestyret driver med.

Utvalget foreslår derfor at innholdet i dagens § 6 om kommunestyret blir utvidet noe, jf. forslaget til ny § 5-2. Dette gjøres gjennom å presisere at kommunestyret kan delegere myndighet til andre folkevalgte organer, ordføreren eller kommunedirektøren innenfor rammen av denne eller annen lov. Utvalget vil på denne måten tydeliggjøre kommunestyrets, og dermed de folkevalgtes, oppgaver og rolle. Dette er etter utvalgets vurdering ingen endring av gjeldende rett, men et nyttig pedagogisk grep.

Utvalget peker videre på at å innskrenke delegeringsadgangen vil innebære at handlingsfriheten til kommunen ville bli redusert, og at mange flere enkeltsaker ville måtte behandles i kommunestyret. Utvalget mener kommunestyret er nærmest til å vurdere hvordan dette bør være i sin kommune. Det bør derfor fortsatt være opp til hvert enkelt kommunestyre å benytte seg av adgangen til å delegere i den utstrekning det ønsker innenfor gjeldende delegeringsskranker.

Utvalget foreslår å lovfeste en generell adgang til å delegere myndighet til å treffe vedtak i saker som ikke har prinsipiell betydning, til andre rettssubjekter.

Utvalget foreslår videre at hvis det er snakk om å treffe vedtak i saker som gjelder oppgaver som er pålagt i lov, kan myndigheten kun delegeres hvis kommuneloven eller annen lov gir adgang til det. Dette innebærer en viss begrensning i adgangen til å delegere myndighet til å treffe vedtak i saker som ikke har prinsipiell betydning. På den andre siden kan kommunen der det er hjemmel for det i lov, også delegere myndighet til å treffe vedtak i saker som har prinsipiell betydning, til andre rettssubjekter. Se også punkt 9.5 om delegering.

Etter dagens kommunelov § 7 fastsettes antall kommunestyremedlemmer av et kommunestyre med virkning for det neste kommunestyret. Antallet må fastsettes innenfor visse rammer. Utvalget foreslår å videreføre disse reglene.

Formannskap

Utvalget mener at det fortsatt er behov for et organ utover kommunestyret som ivaretar helhetsperspektivet, i alle fall når det gjelder økonomien. Det er hensiktsmessig med et mindre organ som kan styrke helhetsstyringen av kommunene. Dette kan avlaste kommunestyret og behandle saker som kommunestyret ikke ønsker å delegere til lederen av administrasjonen. Etter utvalgets vurdering er det nødvendig med et folkevalgt organ hvor ordningen med politisk innstillingsplikt til kommunestyret i økonomisaker kan videreføres.

Utvalget har også vurdert om det er grunn til å endre navnet på formannskapet, men mener at navnet ikke bør endres. I den forbindelsen peker utvalget på at formannskapet er et historisk begrep og organ, og det har en egenverdi å ivareta navnet. Likestillingshensynet er heller ikke like framtredende her, siden dette er navnet på et organ og ikke en tittel for enkeltpersoner.

I hovedsak foreslår utvalget at bestemmelsen om formannskapet blir videreført.

Utvalg

Utvalget har vurdert om man trenger både komiteer og faste utvalg, og har kommet fram til at det er unødvendig å ha to separate organer. Utvalget peker på at regelverket kan forenkles og tydeliggjøres samtidig som kommunens handlingsrom utvides hvis man regulerer dette på en enklere måte. Derfor foreslår utvalget å slå komiteer og faste utvalg sammen, og ha felles regler for ett organ, som kalles utvalg. Den nye typen utvalg vil kunne være både tidsbegrenset og varig, og det vil kunne tildeles avgjørelsesmyndighet, innstillingsrett eller kun utredningsoppgaver. Forslaget tar også opp i seg dagens kommunedelsutvalg, men med enkelte særregler om for eksempel direkte valg. Tilsvarende vil kontrollutvalg og partssammensatte utvalg være utvalg med visse særregler.

Utvalget peker på at kommunestyret vil ha relativt stor handlefrihet med hensyn til oppgaver, myndighet, varighet og så videre for slike utvalg. Utvalg vil kunne opprettes for kommunale formål, for deler av den kommunale virksomheten eller for en geografisk del av kommunen. Dette betyr at utvalgene i større grad kan tilpasses ulike typer behov. På denne måten blir bestemmelsen noe mer fleksibel enn i dag. Det vil si at organer tilsvarende både dagens faste utvalg og de mer ad hoc-pregete komiteene vil kunne etableres etter en slik ny bestemmelse. Slike utvalg skal kunne opprette arbeidsutvalg med medlemmer valgt blant medlemmene i utvalget. Arbeidsutvalget kan få myndighet fra utvalget til å treffe vedtak i saker som ikke har prinsipiell betydning, så lenge kommunestyret ikke har bestemt noe annet. På tilsvarende måte kan utvalget gi sin egen leder slik myndighet.

Kommunedelsutvalg vil være utvalg, men med enkelte særlige regler. Det vil fortsatt være adgang til å velge kommunedelsutvalg ved direkte valg. Ellers skal de ordinære reglene for utvalg i hovedsak gjelde også for kommunedelsutvalg.

Når det gjelder tidspunkt for valg av utvalgene, foreslås det i utgangspunktet ingen konkret tidsfrist. Utvalget foreslår at dagens bestemmelse videreføres. Det innebærer at der det ikke blir valgt nye medlemmer til utvalg i kommunestyrets konstituerende møte, så forlenges medlemmenes funksjonstid inntil nyvalg foretas. Utvalget foreslår imidlertid at forlengelsen av medlemmenes funksjonsperiode ikke kan vare lenger enn til første årsskifte etter valget. Dersom det ikke blir valgt nye medlemmer før årsskiftet, vil utvalgene opphøre. Utvalget foreslår for øvrig at reglene om utvidet funksjonstid skal gjelde for alle folkevalgte organer.

Andre folkevalgte organer

Utvalget foreslår at kontrollutvalg og partssammensatte utvalg fortsatt skal være obligatoriske med i hovedsak samme regler som i dag. Reglene for utvalg vil også gjelde for disse. Reglene om kommunestyrekomiteer og styrer for institusjoner foreslås også videreført i hovedsak slik som de er i dag. For parlamentarisk styrte kommuner videreføres bestemmelsene om kommuneråd og styre for kommunerådets ledelse for særskilte deler av den kommunale virksomheten.

Reglement for folkevalgte organer

Etter utvalgets vurdering er det viktig at kommunestyret er tydelig når det gjelder hvilke fullmakter de andre folkevalgte organene skal ha. Dette blir enda viktigere med nye regler om utvalg hvor det er store valgmuligheter for kommunestyret til å fastsette hvilke fullmakter de enkelte utvalgene skal ha. Dette er viktig for det enkelte organet som får fullmakter, for kommunestyret selv og for andre involverte og interesserte.

Utvalget foreslår derfor en egen regel som sier at det for folkevalgte organer skal være et reglement som fastsetter organets virksomhetsområde og eventuell avgjørelsesmyndighet, hva slags tidsperiode organet er opprettet for, og andre sentrale bestemmelser om organets virksomhet. Et slikt reglement kan fastsettes enten i en særskilt arbeidsbeskrivelse, i mandatet for organet, i delegeringsreglementet eller i et annet dokument. Utvalget foreslår ingen formalkrav utover at kravet om reglement tilsier at dette skal fastsettes skriftlig.

9.1.3 Høringsinstansenes syn

Rammer for opprettelse av organer

Om lag 20 høringsinstanser gir støtte til forslaget om å tydeliggjøre og ramse opp hvilke folkevalgte organer kommunestyret kan opprette. Blant disse er Nordkapp kommune, Vadsø kommune og Træna kommune. I tillegg er det om lag 30 høringsinstanser som gir generell og overordnet støtte til utvalgets forslag, uten å nevne dette forslaget særskilt.

Om lag 25 høringsinstanser er enten imot forslaget eller ber departementet vurdere om kommunestyret skal kunne opprette også andre organer enn de som er ramset opp. Blant disse er Eidsberg kommune, Tvedestrand kommune og Kvam kommune.

Høringsinstansene trekker i stor grad fram de samme argumentene som utvalget peker på. Det handler på den ene siden om kommunens frihet til å etablere de folkevalgte organene den trenger, noe som taler mot forslaget. På den annen side handler det om å sikre forutsigbarhet, likhet og gjenkjennelighet fra kommune til kommune, noe som taler for forslaget.

Spydeberg kommune peker på en rekke faktorer i sin høringsuttalelse:

Kommunen er positiv til utvalgets foreslåtte utvidelse av den kommunale organisasjonsfriheten. Å tydeliggjøre hvem som er folkevalgte, hvilke organer som kan opprettes, hvilke regler som gjelder for disse organene, og hva de kan kalles bunner i kloke avveininger. En slik tydeliggjøring skaper klare rammer for å sikre tilfredsstillende valg av medlemmer til et gitt organ, god saksbehandling og åpenhet.

Å skape sammenfallende struktur for folkevalgte organer bidrar til å gjøre Kommune-Norge mer gjenkjennelig for innbyggerne, og minsker risikoen for forvirring. Det er et poeng å etterstrebe en ensartet og lettfattelig overordnet politisk struktur da dette kan bidra til økt forståelse for en kommunes politiske virke. Det vil også gjøre det enklere å finne lovens regler for de ulike organene. I en forlengelse av dette kan en slik struktur bidra til økt engasjement i lokaldemokratiet og større grad av ulike former for innbyggerdeltakelse. En komplisert og uoversiktlig politisk struktur gagner hverken innbyggerne, folkevalgte aller administrasjonen.

Også Fylkesmannen i Oppland støtter forslaget fra utvalget:

Utvalgets forslag om at det bare kan opprettes organer som er omtalt i lov er bra. En uttømmende regel om dette som betyr at et organ ikke kan opprettes, dersom det ikke finnes hjemmel i kommunelov eller særlov er bra. Hensynet til at kommunene skal kunne organisere sin virksomhet slik de ønsker er ivaretatt ved at kommuneloven hjemler en rekke ulike organer.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet uttaler:

En likere utvalgsstruktur mellom kommunene vil gjøre det lettere for innbyggerne å orientere seg om det som skjer i kommunen. En uttømmende opplisting av hva som skal regnes som folkevalgte organer etter loven er også klargjørende, spesielt for personer uten politisk erfaring.

Det er svært få som kommenterer forslaget om at organene må ha et navn som er nevnt i loven. Oslo kommune er opptatt av kommuneråd/byråd, og uttaler blant annet:

Den alminnelige forståelsen av ordet råd knyttes i hovedsak til ulike valgte/utpekte enkeltpersoner eller grupper som har til å oppgave å gi råd. Etter Oslo kommunes syn gjenspeiler rådsbegrepet i liten grad den myndighet og de oppgaver et kommuneråd i en parlamentarisk styrt kommune har. Kommunens vurdering er at de betegnelser som velges i størst mulig utstrekning bør klargjøre/synliggjøre organets rolle i det kommunale styringssystemet. Når man først har valgt den parlamentariske modellen, bør samsvar mellom betegnelse og innholdet i rollen bidra til bedre forståelse av styringssystemet blant innbyggerne, for eksempel om forholdet mellom bystyret og byrådet.

Kommunen er opptatt av kommunenes utøvende organ får en betegnelse som er mer i samsvar med organets reelle funksjon enn det dagens rådsbegrep er. Arbeidet med en ny kommunelov er en naturlig anledning for vurdering av alternativer til gjeldende betegnelser og Oslo kommune ber departementet vurdere dette.

Når det gjelder forslaget om at et organ enten må være folkevalgt eller administrativt, har dette støtte av et klart flertall blant de om lag 20 høringsinstansene som konkret uttaler seg. Blant andre KS peker på at forslaget vil tydeliggjøre arbeidsdelingen mellom politikk og administrasjon.

Kommunestyre

Om lag 10 høringsinstanser gir konkret støtte til forslaget om å tydeliggjøre kommunestyrets oppgaver og ansvar i loven. Askim kommune sier det er hensiktsmessig med en klargjøring av oppgavene til kommunestyret i loven. Også Strand kommune er enig i at kommunestyrets oppgaver og ansvar bør omtales noe nærmere i kommuneloven. Enebakk kommune uttaler:

Utvalgets forslag om en tydelig lovregulering av roller, ansvar og oppgaver for de folkevalgte og administrasjonen støttes. En tydeliggjøring av roller, samt aksept og respekt for disse, er avgjørende for å skape et godt samspill.

Formannskap

Det er svært få høringsinstanser som kommenterer forslagene knyttet til formannskapet. KS og om lag 25 kommuner går inn for at formannskapet skal kunne opprette arbeidsutvalg, i likhet med utvalgene. Forslaget er ikke nærmere begrunnet.

Utvalg

Det er relativt få høringsinstanser som kommenterer forslaget om å slå sammen komiteer og faste utvalg til utvalg. Om lag 20 gir støtte til forslaget, og ingen går direkte imot.

Bodø kommune uttaler:

Bodø kommune er opptatt av at kommunene skal ha handlingsfrihet til å opprette utvalg og fastsette utvalgenes myndighetsområde og oppgaver i forhold til den enkelte kommunes behov. Forslaget om forenkling av dagens § 10 støttes derfor.

Om lag 20 høringsinstanser går inn for at et eventuelt arbeidsutvalg som utvalget nedsetter, også kan bestå av medlemmer som ikke er medlemmer av selve utvalget, eller de ber departementet om å vurdere det nærmere. Blant disse er Strand kommune, Ullensaker kommune og Buskerud fylkeskommune.

Lørenskog kommune peker i den forbindelsen på at forslaget om at bare medlemmer av utvalget bør kunne velges til arbeidsutvalget, innskrenker de folkevalgtes handlefrihet mer enn nødvendig. Derfor bør også andre enn utvalgets medlemmer kunne velges inn i et arbeidsutvalg.

Andre folkevalgte organer

Noen få høringsinstanser mener det ikke er behov for å videreføre reglene om kommunestyrekomiteer. KS er blant dem, og viser til at slike organer kan reguleres som utvalg.

Det er også noen få høringsinstanser som sier at det bør vurderes om reglene om ansattes medvirkning bør innskrenkes til å fastslå at slike ordninger skal etableres, og deretter overlate til partene gjennom avtaleverket å avklare hvordan det skal skje.

Reglement for folkevalgte organer

Ingen høringsinstanser kommenterer forslaget om at kommunestyret skal vedta et reglement for de folkevalgte organene.

9.1.4 Departementets vurdering

Rammer for opprettelse av organer

Departementet deler utvalgets utgangspunkt om at kommunene skal ha stor frihet til å etablere de folkevalgte organene de trenger. Videre slutter departementet seg til utvalgets vurdering om at det er viktig at det er noen felles rammer og grunnleggende forutsetninger for hvordan disse folkevalgte organene skal være. Forutsigbarhet, likhet og gjenkjennelighet mellom kommuner er viktig. Departementet mener derfor at forslaget om at bare organer som er omtalt i lov skal kunne opprettes, er et godt forslag som ivaretar viktige hensyn.

I høringsrunden var det om lag 25 høringsinstanser som enten uttaler at de er imot forslaget eller som ber departementet vurdere om kommunestyret skal kunne opprette også andre organer enn de som er listet opp.

Departementet kan ikke se at det er behov for at kommunestyret skal kunne opprette flere organer enn de som er listet opp. Så lenge de folkevalgte organene som omtales i lov kan organiseres slik at de gir kommunene tilstrekkelig handlingsrom, utgjør forslaget ikke et vesentlig inngrep i utgangspunktet om at kommunene skal ha stor frihet til å etablere de folkevalgte organene de trenger. Slik Fylkesmannen i Oppland peker på, vil hensynet til at kommunene skal kunne organisere sin virksomhet slik de ønsker, være ivaretatt ved at kommuneloven hjemler en rekke ulike organer. Departementet vil også peke på at utvalg vil kunne opprettes på flere ulike måter med hensyn til oppgaver, myndighet, varighet også videre, se nærmere nedenfor. Dette gir fleksibilitet for kommunene. At en likere og mer oversiktlig struktur kan gjøre det enklere for innbyggerne å orientere seg, slik noen høringsinstanser peker på, er også en betydelig fordel.

På denne bakgrunnen vil departementet følge opp utvalgets forslag om å lovfeste hva som skal regnes som folkevalgte organer etter kommuneloven ved å liste opp disse organene i loven. Også kommunale organer hjemlet i særlov vil være inkludert i begrepet folkevalgt organ.

Departementet er videre enig med utvalget i at de folkevalgte organene bør være gjenkjennelige fra kommune til kommune, og at det bør være lett å finne lovens regler for de ulike organene. Departementet vil derfor videreføre utvalgets forslag om at de folkevalgte organene skal ha navn som inkluderer lovens betegnelse, og slutter seg til utvalgets vurdering og begrunnelse.

Kommunestyre

Utvalget mener det i hovedsak ikke er behov for å endre dagens regler om kommunestyret. Departementet er enig i dette. Departementet slutter seg også til utvalgets vurdering av at det folkevalgte nivået bør styrkes og tydeliggjøres. Når det gjelder kommunestyret, er det særlig forslagene knyttet til delegeringsmyndighet som vil bidra til styrking og tydeliggjøring. For nærmere vurdering av dette vises det til punkt 9.5. For øvrig slutter departementet seg til at dagens regler i kommuneloven § 7 om medlemstallet i kommunestyret, videreføres.

Formannskap

Utvalget ønsker å opprettholde formannskapet som et obligatorisk organ. Det viser særlig til behovet for et organ utover kommunestyret som ivaretar helhetsperspektivet – i alle fall når det gjelder økonomien. Departementet er enig i dette, og slutter seg til utvalgets øvrige begrunnelse for å opprettholde formannskapet som et obligatorisk organ. Det er heller ingen høringsinstanser som tar til orde for ikke å videreføre formannskapet som et obligatorisk organ. Det viser etter departementets vurdering at kommunene ikke ser på dette som et særlig stort inngrep i den kommunale organisasjonsfriheten. Departementet foreslår på denne bakgrunnen å videreføre formannskapet som et obligatorisk organ. Departementet ser heller ikke tungtveiende grunner til å endre navnet på formannskapet. Også på dette punktet slutter departementet seg til utvalgets vurdering og begrunnelse.

Departementet har merket seg at om lag 25 høringsinstanser går inn for at formannskapet skal kunne opprette arbeidsutvalg, i likhet med utvalgene. Forslaget er ikke nærmere begrunnet. Departementet ser at det kan være hensiktsmessig at loven åpner for en slik løsning. På samme måte som for utvalg, jf. nedenfor, vil det kunne være et praktisk behov for å opprette et slikt arbeidsutvalg. Departementet mener imidlertid at formannskapet ikke fullt ut kan likestilles med utvalg i denne sammenhengen. Formannskapet er som nevnt et obligatorisk organ med lovpålagte oppgaver. Derfor bør ikke formannskapet kunne opprette arbeidsutvalg hvis kommunestyret har bestemt noe annet.

Det vil også være i strid med hensynet bak formannskapet som et obligatorisk organ hvis et slikt arbeidsutvalg i praksis tar over rollen til formannskapet. Departementet mener derfor at formannskapet bare bør kunne delegere myndighet til å treffe vedtak i saker som ikke har prinsipiell betydning til et arbeidsutvalg. Kommunestyret vil imidlertid kunne bestemme at arbeidsutvalget ikke skal få noen type beslutningsmyndighet delegert til seg. Departementet mener videre at et arbeidsutvalg må bestå av medlemmer som er valgt blant medlemmene av formannskapet, jf. tilsvarende regel for utvalg. Innenfor disse rammene ser ikke departementet avgjørende betenkeligheter med å åpne for at formannskapet skal kunne opprette arbeidsutvalg.

Utvalg

Utvalget foreslår å slå sammen faste utvalg og komiteer til utvalg. Departementet mener forslaget er godt, og kan slutte seg til utvalgets begrunnelse. Departementet vil særlig understreke at forslaget forenkler og tydeliggjør regelverket samtidig som kommunens handlingsrom utvides. Utvalg vil kunne oppfylle en rekke ulike behov kommunen har for å etablere et folkevalgt organ av denne typen. Det vises her til at utvalg vil kunne være både tidsbegrenset og varig, og det vil kunne tildeles avgjørelsesmyndighet, innstillingsrett eller kun utredningsoppgaver.

Høringsrunden viser god oppslutning om forslaget. Departementet har også merket seg at ingen høringsinstanser går imot forslaget. Departementet vil etter dette følge opp utvalgets forslag om å slå sammen faste utvalg og komiteer til utvalg. I det ligger også at forslaget vil ta opp i seg dagens kommunedelsutvalg, men med enkelte særregler. Tilsvarende vil kontrollutvalg og partssammensatte utvalg være utvalg med visse særregler.

Departementet vil i likhet med utvalget ikke foreslå noen konkret tidsfrist for å velge medlemmer til utvalgene. Det betyr at gjeldende bestemmelse videreføres. Det innebærer at der det ikke blir valgt nye medlemmer til utvalg i det konstituerende møtet, så vil medlemmenes funksjonstid forlenges inntil nyvalg foretas. Departementet vil videre følge opp utvalgets forslag om at utvalgsmedlemmenes funksjonsperiode ikke kan forlenges lenger enn til første årsskifte etter valget. Kommunestyret får dermed i praksis en frist til å velge nye utvalgsmedlemmer. Dersom det ikke blir valgt nye medlemmer, vil utvalgene opphøre. Departementet viser til at det er viktig at det er klare og tydelige regler knyttet til funksjonsperioden. Et kommunestyre bør i rimelig tid etter et kommunestyrevalg ta stilling til om et utvalg som har blitt opprettet i forrige periode eller tidligere bør fortsette, og hvem som skal være medlemmer i et slikt utvalg. Departementet viser også til at det ikke er kommet innvendinger mot forslaget i høringsrunden. Reglene om utvidet funksjonstid skal gjelde for alle folkevalgte organer, og ikke bare utvalg.

Andre folkevalgte organer

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at kontrollutvalg og partssammensatte utvalg fortsatt skal være obligatoriske, og at reglene for disse i hovedsak videreføres som i dag. Når det gjelder kontrollutvalg, viser departementet til nærmere omtale i kapittel 24.

Når det gjelder partssammensatte utvalg, er det noen få høringsinstanser som sier at det bør vurderes om reglene om ansattes medvirkning bør innskrenkes til å fastslå at slike ordninger skal etableres, og deretter overlate til partene gjennom avtaleverket å avklare hvordan det skal skje. Departementet har ikke indikasjoner på at ordningen med partssammensatte utvalg i kommuneloven § 25 ikke fungerer etter hensikten. Den er kjent blant kommunene som arbeidsgivere og representanter for arbeidstakerne. Videre vil departementet peke på at høringsinnspillene ikke er nærmere begrunnet. Departementet vet derfor ikke hvilke vurderinger som ligger til grunn for høringsinstansenes syn. Disse høringsinstansene utgjør også et lite antall. Det er derfor lite som tyder på at en endring av gjeldende rett er etterspurt av de relevante aktørene.

Noen høringsinstanser sier at bestemmelsen om kommunestyrekomiteer bør oppheves. Det vises i den forbindelsen til at slike organer kan organiseres som utvalg. Kommunestyrekomité er et folkevalgt organ hvor loven allerede legger føringer på sammensetning, avgjørelsesmyndighet og så videre. Den skiller seg fra det nye folkevalgte organet, utvalg, hvor loven legger færre føringer når det gjelder sammensetning, avgjørelsesmyndighet mv. Dette taler for at kommuneloven fortsatt skal ha egne bestemmelser om kommunestyrekomité. Departementet kan heller ikke se at kommunestyrekomiteer uten videre kan organiseres som utvalg. Ordningen bygger på at alle medlemmene i kommunestyret blir delt inn i kommunestyrekomiteer, og at ingen andre enn kommunestyremedlemmer kan velges til en slik komité. Dette er en grunnleggende forskjell fra ordningen med utvalg, hvor kommunestyret står fritt til å velge både kommunestyremedlemmer og andre som medlemmer til utvalget. At man til en kommunestyrekomité bare kan velge kommunestyremedlemmer, får betydning også for hvilke krav til kjønnsbalanse som kan stilles. I en kommunestyrekomité kan man ikke stille absolutte krav til kjønnsbalansen. Det kan man gjøre når det gjelder utvalg.

Reglement for folkevalgte organer

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at folkevalgte organer skal ha et reglement. Reglementet skal fastsette organets virkeområde og eventuell vedtaksmyndighet, hva slags tidsperiode organet er opprettet for og eventuelle andre sentrale bestemmelser om organets virksomhet. Departementet mener at et slikt reglement kan være hensiktsmessig, og departementet kan heller ikke se at dette pålegger kommunene en særlig arbeidsbyrde. Det som skal framgå av reglementet er uansett noe som kommunestyret må ta stilling til. Departementet viser også til at det ikke er noen som har hatt innvendinger mot forslaget i høringen. På denne bakgrunnen vil departementet i det vesentlige videreføre utvalgets forslag.

Departementet vil likevel foreslå enkelte justeringer i utvalgets forslag.

Det er neppe behov for å innføre krav til et eget reglement for styret i kommunale foretak. Foretakets vedtekter gjør den samme nytten som et reglement vil gjøre. Departementet mener derfor det vil være unødvendig og uhensiktsmessig at kommunene i tillegg til å fastsette vedtekter for kommunale foretak, også skal fastsette reglement.

Departementet vil heller ikke kreve at hver kommune fastsetter reglement for representantskap eller andre styringsorganer i interkommunale politiske råd og kommunale oppgavefellesskap. De sentrale bestemmelsene for disse organene må fastsettes i samarbeidsavtalen for organene, se forslag til § 18-4 (interkommunalt politisk råd) og § 19-4 (kommunalt oppgavefellesskap).

9.2 Folkevalgte

9.2.1 Gjeldende rett

Kapittel 7 i kommuneloven regulerer de folkevalgtes rettigheter og plikter. I § 40 nr. 1 første ledd sies det at en folkevalgt plikter å delta i møter i det folkevalgte organet vedkommende er valgt inn, med mindre det foreligger gyldig forfall. Videre sies det i § 40 nr. 2 at når en folkevalgt er til stede i et folkevalgt organ, plikter vedkommende å avgi stemme når en sak tas opp til avstemning. Ved saker om valg eller ansettelser er det adgang til å stemme blankt.

Etter kommuneloven er folkevalgte ikke bare de som er direkte valgt inn i kommunestyret. Også andre personer som kommunestyret eller et annet folkevalgt organ har valgt som medlem i et folkevalgt organ, er folkevalgte. De omtales gjerne som indirekte folkevalgte, siden de ikke er direkte valgt av innbyggerne. Det er ingen rettslig forskjell mellom direkte og indirekte valgte folkevalgte.

9.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å tydeliggjøre hvem som er folkevalgte i lovens forstand. Både kommunestyremedlemmer, som er direkte valgt av innbyggerne, og personer som et folkevalgt organ har valgt inn i folkevalgte organer, er folkevalgte i lovens forstand. Medlemmer av et folkevalgt organ som er valgt inn av andre enn et folkevalgt organ, er derimot ikke folkevalgte etter kommuneloven. Et eksempel på slike medlemmer er ansattes representanter i et partssammensatt utvalg. For å tydeliggjøre disse forholdene foreslår utvalget å ta inn en definisjon av folkevalgt i den samme bestemmelsen som de folkevalgte organene blir beskrevet. Det foreslås for det første å lovfeste at kommunestyremedlemmer er folkevalgte. I tillegg foreslås det å lovfeste at personer som et folkevalgt organ etter kommuneloven har valgt inn i et annet folkevalgt organ, også er folkevalgte etter kommuneloven. Folkevalgte organer som har medlemmer som andre har valgt, se eksemplet ovenfor med partssammensatt utvalg, vil dermed ha både medlemmer som er folkevalgt, og medlemmer som ikke er det.

Utvalget foreslår å videreføre regelen om at folkevalgte har plikt til å møte i organets møter dersom de ikke har gyldig forfall. Også bestemmelsene om stemmeplikt ved deltakelse på møte der en sak tas opp til avstemning, foreslås videreført. Øvrige bestemmelser om folkevalgtes rettigheter og plikter behandles i andre kapitler, se kapittel 18 om inhabilitet og kapittel 15 om godtgjøring og velferdsgoder.

9.2.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 15 høringsinstanser støtter utvalgets forslag om å ta inn en definisjon av folkevalgte i kommuneloven. Blant dem som er positive er KS, Troms fylkeskommune, Finnmark fylkeskommune og Gol kommune. Også Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet er positive og peker blant annet på:

Kommunelovutvalget foreslår å gjøre en presisering av begrepet folkevalgt (jf. § 5-1 i forslaget til ny kommunelov). Den viktigste delen av forslaget et at det skal klart fremgå at de som sitter i kommunalt oppnevnte råd og utvalg, men som ikke er direkte-valgt, også er å anse som folkevalgte. Det er en klar fordel at lovforslaget er tydelig på dette punktet, da det i en del sammenhenger gjøres et nummer av at bare politikere i kommunestyre og fylkesting har fått sitt verv gjennom direkte tillit fra velgerne i valg. Bufdir støtter presiseringen av begrepet folkevalgt.

Om lag 20 høringsinstanser er imidlertid kritiske til å definere indirekte folkevalgte som folkevalgte i lovens forstand. Blant disse er Unio, Utdanningsforbundet, Nissedal kommune og Nome kommune. Fagforbundets uttalelse er representativ for mange av de som er skeptiske:

I kapittel 5 svekkes innholdet i definisjonen av «folkevalgt» fordi også «personer som et folkevalgt organ har valgt inn i et folkevalgt organ» er å anse som folkevalgt (§ 5-1, 4. ledd). Det er vanligvis de politiske partiene og ikke de valgte politikerne som velger personer til å styre virksomheter eller til å være styrerepresentanter der. Det gjør imidlertid ikke disse utvalgte personene til «folkevalgte», men til oppnevnte av kommunen. Når i tillegg definisjonen av hva som er et folkevalgt organ utvides til å omfatte blant annet styre for en institusjon, styre for deler av kommunal virksomhet eller kommunalt foretak og regionråd (§ 5-1), svekkes den virkelige folkevalgte styringen med kommunen og kommunens virksomhet.

9.2.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at det kan være hensiktsmessig å tydeliggjøre i loven hvem som er folkevalgte. Det knytter seg enkelte rettigheter og plikter til det å være folkevalgt. Derfor bør det være klart og tydelig hvilke personer som skal være å anse som dette. En definisjon i loven bidrar til dette. Departementet deler også utvalgets vurdering av hvem som skal anses som folkevalgt. Dette skal være medlemmer av kommunestyret og andre personer som et folkevalgt organ har valgt inn i et folkevalgt organ. Dreier det seg imidlertid om medlemmer av organet som er valgt inn av andre enn et folkevalgt organ, som ansattes representanter i partssammensatte utvalg, vil disse ikke være å anse som folkevalgte etter kommuneloven.

Departementet har merket seg at noen høringsinstanser er kritiske til å definere indirekte folkevalgte som folkevalgte i kommunelovens forstand. Det er i den forbindelsen grunn til å understreke at den foreslåtte definisjonen ikke er en utvidelse av hvem som er å anse som folkevalgte, men en tydeliggjøring i loven. Departementet kan ikke se at forslaget endrer gjeldende rett. Det er videre vanskelig å se at selve definisjonen gir noe mer eller mindre folkevalgt styring av kommunene, slik departementet oppfatter at noen høringsinstanser trekker fram. Definisjonen av folkevalgte sier ingenting om hvilke folkevalgte organer som kan opprettes, hvem som kan velges eller andre liknende forhold som har betydning for selve styringen av kommunen.

Departementet vil på denne bakgrunnen følge opp utvalgets forslag om å ta inn i loven en definisjon av hvem som er folkevalgte.

9.3 Tittelen på lederen av kommunens administrasjon.

9.3.1 Gjeldende rett

Øverste leder for den samlete kommunale administrasjonen er i dag omtalt som administrasjonssjef i kommuneloven § 22. Veldig mange kommuner bruker imidlertid tittelen rådmann. I dagens lov er det ikke krav om bruk av en spesiell tittel, selv om § 22 sier at det i hver kommune skal ansettes en administrasjonssjef. Stortinget mente det var unødvendig å lovfeste krav om en konkret tittel. Forslaget fra departementet i proposisjonen om å lovfeste rådmann som en slik fast tittel, ble strøket i stortingsbehandlingen. Det forrige kommunelovutvalget hadde opprinnelig foreslått å lovfeste tittelen kommunedirektør.

9.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener det bør være samsvar mellom lovens tittel og den tittelen som brukes ute i kommunene. Det er også å foretrekke at alle kommuner har samme tittel på lederen av administrasjonen. Utvalget ønsker imidlertid ikke å lovfeste rådmann som tittel. Dette først og fremst fordi denne tittelen ikke er kjønnsnøytral, og det er en målsetting at slike titler skal være kjønnsnøytrale. I og med at administrasjonssjef er en tittel som relativt få har tatt i bruk, har utvalget forsøkt å finne en annen tittel.

Utvalgets flertall (alle unntatt én) mener at tittelen på administrasjonens øverste leder bør lovfestes. Det vil virke klargjørende at alle kommuner benytter samme tittel for den øverste lederen av kommunens administrasjon. Flertallet understreker at tittelen må være kjønnsnøytral og foreslår å lovfeste tittelen kommunedirektør. Flertallet peker på at kommunedirektør er en god tittel som både ivaretar likestillingshensyn og de andre hensynene til en fast og tydelig tittel som viser at dette dreier seg om den øverste lederen av administrasjonen i kommunen. Mindretallet (ett medlem) peker på at det ikke finnes noen egnete titler å lovfeste, og mener derfor det ikke er hensiktsmessig å lovfeste en konkret tittel som alle kommuner må bruke.

9.3.3 Høringsinstansenes syn

Forslaget har fått relativ mye oppmerksomhet av høringsinstansene. Det er om lag 55 høringsinstanser som uttrykker at de er imot å lovfeste kommunedirektør som tittel på administrasjonens øverste leder. Om lag 15 høringsinstanser gir konkret støtte til forslaget. I tillegg er det en del høringsinstanser som gir generell støtte til forslagene fra utvalget uten å nevne dette forslaget særskilt.

Det er ulike begrunnelser blant de som er imot. Blant andre peker Fagforbundet og Raudt Høyanger på at stillingsbetegnelsen bør reflektere at kommunen er en folkevalgt ikke-kommersiell enhet. I den sammenhengen passer ikke kommunedirektør. Andre høringsinstanser, for eksempel Trondheim kommune, støtter eksplisitt at betegnelsen bør være kjønnsnøytral, men mener at den foreslåtte tittelen kan føre til forvirring. Akershus fylkeskommune mener at kommunedirektør ikke er en egnet tittel. Også Justis- og beredskapsdepartementet er skeptisk:

«Kommunedirektør» er svært likt den etablerte tittelen «kommunaldirektør», som brukes om ledere på nest øverste nivå i kommuneadministrasjonen. Dersom «kommunedirektør» innføres, må det trolig også innføres nye titler for alle kommunaldirektører. Skal det innføres en ny tittel på den øverste lederen av den kommunale administrasjonen, bør det velges en tittel som i mindre grad kan forveksles med etablerte titler.

Noen høringsinstanser peker på rådmann som tittel. Tolga kommune og Randaberg kommune er blant disse. Granvin herad ønsker å lovfeste denne tittelen:

Stillingsnemninga rådmann er vel innarbeid, og ein god tittel som relaterer seg til funksjonen i kommunen. Omgrepet rådmann bør lovfestas som stillingsnemning.

Det er også noen få høringsinstanser som peker på administrasjonssjef som tittel. Høylandet kommune og Notodden kommune er blant disse.

Noen få høringsinstanser mener at valget av stillingstittel bør være valgfritt. Fauske kommune konkluderer med at «ordningen med valgfrihet bør videreføres framfor å tvinge gjennom ny tittel gjennom lovhjemmel». Revisorforeningen «støtter mindretallets forslag om ikke å lovfeste én tittel». KS «legger til grunn at kommunestyret/fylkestinget selv kan benytte andre betegnelser på den øverste administrative lederen».

Høringsinstansene som støtter forslaget synes i det vesentlige å dele utvalgets begrunnelse for forslaget. Kongsberg kommune uttaler:

Kommunestyret er enig i at ordet «kommune» bør være en del av tittelen for den øverste administrative leder for kommuneorganisasjonen og er videre enig i at den kjønnsnøytrale tittel Kommunedirektør erstatter Rådmannstittel.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet uttaler:

Bufdir støtter forslaget om å endre tittel på den øverste administrative lederen i kommunen til en kjønnsnøytral tittel. Vi er opptatt av at alle stillingstitler skal gjøres kjønnsnøytrale. Denne stillingen er spesielt viktig fordi det er en offentlig stilling, og dessuten en person som ofte uttaler seg på vegne av kommunen til pressen. Vi støtter forslaget om tittel kommunedirektør.

9.3.4 Departementets vurdering

Departementet mener at utvalgets forslag om å lovfeste kommunedirektør som tittel er godt begrunnet. Det er et mål i seg selv at stillingstitler er kjønnsnøytrale. Det vil også virke klargjørende at lederen av den kommunale administrasjonen har den samme tittelen i alle kommunene.

Det er imidlertid andre hensyn som taler mot forslaget. Å pålegge alle kommuner å bruke en gitt tittel på lederen av administrasjonen innebærer et visst inngrep i det kommunale selvstyret, selv om dette ikke er et avgjørende argument. Høringsrunden viser at det er en ikke ubetydelig motstand mot utvalgets forslag, selv om motstanden bygger på forskjellige begrunnelser. Høringsrunden viser også at det er store variasjoner mellom kommunene når det gjelder hvilken tittel som eventuelt bør benyttes. Noen mener kommunedirektør er bra, mens andre mener den tittelen ikke er egnet. Andre igjen mener at rådmann er en passe tittel, mens atter andre mener administrasjonssjef passer. Departementet mener dette understreker at det har en viss verdi at kommunene selv får bestemme denne stillingstittelen, og at lovgiveren bør være varsom med å velge en tittel som alle kommunene må bruke.

Departementet kan ikke se at det har rådet en utbredt misforståelse blant innbyggere og andre om hvem som er den øverste administrative lederen i kommunen. Dette tilsier at det ikke eksisterer et særlig behov for å lovfeste en særskilt tittel.

Departementet vil derfor ikke følge opp utvalgets forslag om å lovfeste kommunedirektør som en obligatorisk tittel på lederen av administrasjonen. Departementet vil likevel peke på de hensynene som ligger til grunn for utvalgets forslag, og oppfordre kommunene om å bruke den kjønnsnøytrale tittelen som loven selv bruker på denne stillingen.

9.4 Roller og oppgaver for administrasjonen

9.4.1 Gjeldende rett

I kommuneloven kapittel 4 er det bestemmelser om administrasjonen og administrasjonssjefen. I §§ 22 og 23 er det krav om at det skal ansettes en administrasjonssjef som er øverste leder for administrasjonen, med de unntak som følger av loven og innenfor de rammene kommunestyret fastsetter. Administrasjonssjefens hovedoppgaver er å påse at saker som legges fram for folkevalgte organer er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. Ifølge forarbeidene til loven inkluderer dette utredningsansvaret også rettslige tvilsspørsmål, slik at administrasjonssjefen har plikt til å gi uttrykk for det dersom vedkommende mener at det er rettslige mangler ved forslag til vedtak eller ved saksforberedelsen før vedtaket.

Videre skal administrasjonssjefen sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnete instrukser, samt at administrasjonen er gjenstand for betryggende kontroll. Kravet om betryggende kontroll innebærer et krav om interkontroll.

Administrasjonssjefen har møte- og talerett i alle folkevalgte organer bortsett fra kontrollutvalget.

Administrasjonssjefen kan få «myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller typer av saker om ikke er av prinsipiell betydning, hvis ikke kommunestyret har bestemt noe annet», jf. kommuneloven § 23 nr. 4. Det er en viss uklarhet i formuleringen her, i det prinsipiell kan peke tilbake på enten kun typer av saker eller både typer av saker og enkeltsaker. Hva som er av prinsipiell betydning, er i stor grad opp til kommunestyret å vurdere. Det vises til punkt 9.5. nedenfor for en nærmere omtale av disse spørsmålene.

Etter § 24 nr. 1 kan kommunestyret tildele administrasjonssjefen myndighet til å opprette og nedlegge stillinger og til å treffe avgjørelser i personalsaker.

9.4.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i hovedsak å videreføre dagens bestemmelser i kommunelovens kapittel 4 om at hver kommune skal ha en administrasjonssjef som leder for administrasjonen, og om oppgaver og myndighet for denne lederen.

Kommunedirektørens ledelsesansvar

Utvalget foreslår i hovedsak å videreføre kommuneloven § 23 nr. 1, hvor lederrollen til kommunens administrative leder er uttrykkelig omtalt. Bestemmelsen fastslår at kommunedirektøren skal lede den samlete kommunale administrasjonen – med de unntak som følger av lov. I dagens bestemmelse er det også en henvisning til de «rammer kommunestyret fastsetter», noe som sikter til at kommunestyret kan fastsette nærmere instrukser for stillingen. Utvalget foreslår ikke innholdsmessige endringer, men foreslår å presisere ordlyden noe ved å ta ut ordet rammer og heller si at dette ledelsesansvaret gjelder «innenfor de instrukser, retningslinjer eller pålegg kommunestyret gir».

Forsvarlig utredning og lovlighet

Utvalget foreslår å videreføre dagens bestemmelse om at kommunedirektøren skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet. I tillegg foreslår utvalget å presisere at utredningen skal gi et faktisk og rettslig grunnlag for å treffe en avgjørelse. Ved å lovfeste at kommunedirektøren har et selvstendig ansvar for utredningens faktiske og rettslige grunnlag, blir det tydeligere at kommunens administrative leder har et selvstendig ansvar for at disse forholdene er forsvarlig utredet uavhengig av om det er i strid med politikernes virkelighetsoppfatninger eller meninger.

De rammene kommunestyret setter for utredningen, vil likevel kunne sette rammer for hvor langt og grundig utredningen kan gjøres. Hvis kommunestyret har dårlig tid og setter korte tidsfrister for spørsmål som skal utredes, må utredningen bli så forsvarlig som det er mulig innenfor denne tidsrammen.

Utvalget peker på at det uansett er kommunestyret som bestemmer. Kommunestyret vil fortsatt ha instruksjonsrett overfor kommunedirektøren. Samtidig har kommunedirektøren et selvstendig ansvar innenfor de rammene som kommunestyret fastsetter.

Utvalget foreslår å videreføre bestemmelsen som pålegger kommunedirektøren å påse at vedtak fra folkevalgte organer blir iverksatt. I forslaget er det en tilføyelse om at iverksettelsen skal skje uten ugrunnet opphold.

For å tydeliggjøre ansvaret og rollen til kommunedirektøren ytterligere, foreslår utvalget å ta inn en bestemmelse om at dersom kommunedirektøren blir oppmerksom på faktiske eller rettslige spørsmål som har sentral betydning for gjennomføringen av vedtaket, skal kommunedirektøren gjøre det folkevalgte organet oppmerksom på dette på en egnet måte. Dersom for eksempel et benkeforslag blir vedtatt og det senere viser seg at vedtaket var i strid med lovkrav, vil kommunedirektøren måtte informere det folkevalgte organet om dette. Organet vil dermed få anledning til å endre vedtaket. Hvorvidt dette innebærer en plikt eller rett til å utsette iverksettelsen av vedtaket, må avgjøres ut fra en konkret vurdering av vedtakets art, hvilke problemer en utsettelse eventuelt fører med seg, hva slags og hvor alvorlig lovstrid det er snakk om og så videre.

Internkontroll

Utvalget foreslår at kommunedirektørens ansvar for internkontroll ikke lenger skal reguleres av de bestemmelsene som direkte omhandler kommunedirektøren. Utvalget foreslår en helt ny internkontrollbestemmelse, som blir plassert sammen med andre bestemmelser om kommunens egenkontroll. Kommunedirektøren skal fortsatt ha ansvaret for internkontrollen. Se nærmere kapittel 23 om dette.

Prinsipielle saker

Utvalget ønsker at alle prinsipielle saker skal behandles av folkevalgte organer. Dette innebærer at kommunedirektøren heller ikke skal kunne få avgjørelsesmyndighet delegert til seg i (enkelt)saker som har prinsipiell betydning. Adgangen til å delegere myndighet til kommunedirektøren skal således kun gjelde for saker som ikke har prinsipiell betydning.

Personalsaker

Utvalgets prinsipielle utgangspunkt er at kommunestyret har ansvaret for budsjettet og arbeidsgiverpolitikken. Arbeidsgiverpolitikk vil for eksempel kunne omfatte ledelsesfilosofi, bemanningsnormer, valg av antall stillinger innenfor en kategori innenfor vedtatt budsjett og hvilke stillingskategorier eller antall årsverk som skal reduseres ved nedbemanninger. Dette bør kommunestyret fortsatt ha ansvaret for. Et eksempel på dette er hvor mange helsesøstre det skal være i kommunen. Dette er både et politisk og et økonomisk spørsmål som det er naturlig at politikerne tar stilling til.

Samtidig peker utvalget på at det er en fordel om kommunedirektøren har ansvar og myndighet for de enkelte ansettelsene og de løpende personalsakene. Utvalget foreslår derfor at kommunedirektøren gis et større ansvar for personalsaker i loven slik at det ikke blir nødvendig å delegere myndigheten til kommunedirektøren. Slik delegering gjøres i stor grad i dag. Utvalget foreslår å lovfeste at kommunedirektøren skal ha det løpende personalansvaret for den enkelte, inkludert ansettelse, oppsigelse, avskjed og tjenstlig reaksjon, hvis ikke annet er fastsatt i lov.

Ved å legge dette ansvaret til kommunedirektøren ved lov, fratas kommunestyrene en kompetanse de har i dag. Etter kommuneloven § 24 er dette en kompetanse som i utgangspunktet ligger hos kommunestyret, men som kan delegeres. Utvalget mener en slik endring vil være godt begrunnet. Blant annet vil det styrke det grunnleggende skillet mellom de folkevalgte og administrasjonen. Siden kommunedirektøren har ansvaret for administrasjonen både faglig og administrativt, er det nærliggende å ha ansvaret for de som er ansatt i administrasjonen, og for at de rette personene med den rette kompetansen blir ansatt. Videre peker utvalget på at det er den som leder administrasjonen som har best forutsetninger for å sikre og videreutvikle en velfungerende administrasjon. Som formelt ansvarlig for alt administrasjonen gjør, er det også nærliggende og en logisk konsekvens at kommunedirektøren får råderett til selv å administrere stillinger, blant annet ansettelser og oppsigelser.

Åremål

Dagens kommunelov § 24 inneholder en bestemmelse om åremål. Utvalget foreslår ingen realitetsendringer her.

9.4.3 Høringsinstansenes syn

Kommunedirektørens ledelsesansvar

Utvalgets forslag om å tydeliggjøre kommunedirektørens rolle og oppgaver har bred støtte. Om lag 30 høringsinstanser gir konkret uttrykk for støtte til dette. Ingen høringsinstanser har innvendinger mot forslaget. Begrunnelsene fra høringsinstansene går langs utvalgets linjer. Som et eksempel uttaler Gildeskål kommune, Bodø kommune og Fauske kommune i likelydende høringsuttalelser at de:

støtter forslagene som skal bidra til å klargjøre administrasjonens roller og oppgaver gjennom å presisere ledelsesansvaret, kravene til utredning mv. jfr. § 13-1, 2-4 ledd. Særlig vil vi her vise til hva utvalget skriver under pkt. 8.5 i NOUen: «For å bestemme hva lederen skal gjøre, må det foreligge avgjørelser i kommunestyret som fastsetter instrukser, retningslinjer eller pålegg».

Forsvarlig utredning og lovlighet

Det er få høringsinstanser som konkret kommenterer forslaget om å presisere at utredningen skal gi et faktisk og rettslig grunnlag for å treffe en avgjørelse. Lødingen kommune uttaler:

Lødingen kommune støtter forslaget om at administrativ leders ansvar for forsvarlig utredning av saker til folkevalgte organer presiseres. Det er bra at administrativ leder får større ansvar for å gjøre folkevalgte organ oppmerksom på særskilte iverksettelsesutfordringer av vedtak.

Unio uttaler:

Unio støtter lovfesting av rådmannens/kommunaldirektørens selvstendige ansvar for at saker som legges fram for folkevalgte organer er forsvarlig utredet, både faglig, faktisk og rettslig. Dette vil kunne bidra til å unngå at politiske signaler fører til at administrasjonen unnlater å belyse alle sider av en sak.

Askim kommune og Eidsberg kommune har innvendinger mot å benytte begrepet faktisk i presiseringen av hva saksutredningen skal inneholde. Disse mener blant annet at «faktisk» har et annet innhold enn begrepet «fakta/faktum», og at uttrykket kan forvirre mer enn det kan oppklare.

Det er likevel ingen høringsinstanser som går klart imot forslaget fra utvalget.

Prinsipielle saker

Det er ingen høringsinstanser som konkret kommenterer forslaget om at kommunedirektøren bare skal kunne delegeres myndighet i saker som ikke er av prinsipiell betydning.

Personalsaker

Når det gjelder det nye forslaget om at kommunedirektøren skal ha det løpende personalansvaret, er det om lag 35 høringsinstanser som konkret uttaler seg positivt. Blant disse er KS, Leikanger kommune, Sogn regionråd og Buskerud fylkeskommune. Disse høringsinnspillene er sparsommelig begrunnet, men noen viser til at den administrative lederen bør ha klare ansvarsområder. Derfor støttes også forslaget om at kommunedirektøren skal ha et lovfestet ansvar for personalsaker. Narvik kommune uttaler at det er et fornuftig forslag.

Det er bare to høringsinstanser som har innvendinger mot forslaget. KS Telemark uttaler:

Fylkesstyret mener at spørsmål knyttet til øverste administrative leders personalansvar i kommunen ikke trenger lovfesting slik utvalget foreslår. Det kommunale selvstyret bør overlates til å håndtere fastsetting av de nødvendige fullmakter mellom politikk og administrasjon – for eksempel gjennom avklare delegasjonsreglement.

Åremål

Det er ingen høringsinstanser som konkret kommenterer forslaget om å videreføre bestemmelsen om at ledende administrative stillinger kan ansettes på åremål.

9.4.4 Departementets vurdering

Kommunedirektørens ledelsesansvar

Departementet mener det ikke er behov for å gjøre grunnleggende endringer i bestemmelsen om kommunedirektørens ledelsesansvar. Dette er i tråd med utvalgets forslag, som kun innebærer noen språklige presiseringer. Forslaget fra utvalget har også fått betydelig støtte i høringsrunden, og det er ingen høringsinstanser som har gått imot forslaget.

Departementet viser ellers til utvalgets begrunnelse og foreslår å følge opp forslaget om kommunedirektørens ledelsesansvar.

Forsvarlig utredning og lovlighet

Det er på det rene at en viktig oppgave for kommunedirektøren er å utarbeide saksframlegg for folkevalgte organer. Det overordnete hensynet bak denne oppgaven er å legge til rette for at de folkevalgte skal kunne fatte sine beslutninger på best mulig grunnlag.

Departementet vil i likhet med utvalget videreføre plikten kommunedirektøren har til å påse at saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet. Departementet er også enig i forslaget om å presisere at utredningen skal gi et faktisk og rettslig grunnlag for å treffe vedtak. Utvalget har pekt på at ved å lovfeste at kommunedirektøren har et faglig ansvar for utredningens faktiske og rettslige grunnlag, blir det tydeligere at kommunens administrative leder har et selvstendig ansvar for å framlegge dette uavhengig av om dette er i strid med politikernes virkelighetsoppfatning eller meninger. Departementet slutter seg til dette.

Departementet har registrert en viss bekymring i høringen når det gjelder uttrykket faktisk. Askim kommune og Eidsberg kommune peker på at uttrykket kan forvirre mer enn det kan forklare. Departementet er ikke enig i dette. I den sammenhengen uttrykket brukes her, synes det rimelig klart at med faktiske opplysninger menes faktaopplysninger.

Hva som ligger i kravet til forsvarlig utredning utover presiseringen som foreslås tatt inn, må i det vesentlige være opp til det folkevalgte organet å vurdere. Departementet kan ikke gi retningslinjer eller andre føringer for en slik vurdering. Hva som er forsvarlig vil blant annet kunne avhenge av sakens karakter, kompleksitet, tid til rådighet for utredningen og så videre. Dette betyr at hvis det folkevalgte organet faktisk realitetsbehandler en sak, må det implisitt legges til grunn at organet vurderte det slik at saken var forsvarlig utredet.

Utvalget foreslår at plikten kommunedirektøren har til å iverksette vedtak videreføres, men slik at det presiseres at iverksettelsen skal skje uten ugrunnet opphold. Departementet vil følge opp dette forslaget til presisering.

Utvalget foreslår også at dersom kommunedirektøren blir oppmerksom på faktiske eller rettslige spørsmål som har sentral betydning for gjennomføringen av vedtaket, skal kommunedirektøren gjøre det folkevalgte organet oppmerksom på dette på en egnet måte. Det kan tenkes ulike grunner til at slike nye opplysninger dukker opp etter at et vedtak er truffet. Departementet mener det er viktig at det folkevalgte organet blir gjort oppmerksom på slike spørsmål, siden det ikke er utenkelig at slike opplysninger vil kunne endre organets vurdering av saken, og dermed vedtaket. Det er viktig å understreke at ikke enhver ny opplysning som kommunedirektøren blir oppmerksom på, utløser denne plikten. Det må være opplysninger som har sentral betydning for gjennomføringen av vedtaket.

Utvalget tar ikke klart stilling til om det innebærer en plikt eller rett til å utsette gjennomføringen av vedtaket hvis spørsmål som har sentral betydning for gjennomføringen dukker opp. Departementet er enig med utvalget i at dette må avgjøres ut fra en konkret vurdering av vedtakets art, hvilke problemer en utsettelse eventuelt medfører, hva slags og hvor alvorlig lovstrid det eventuelt er snakk om og så videre.

Prinsipielle saker

Utvalget foreslår at kommunestyret kun kan delegere avgjørelsesmyndighet til kommunedirektøren i saker som ikke har prinsipiell betydning. Det er ingen høringsinstanser som konkret kommenterer forslaget. Departementet mener klart at saker av prinsipiell betydning bør behandles av folkevalgte organer. Det er verken ønskelig eller behov for at kommunedirektøren skal kunne få slik myndighet delegert til seg. Når det gjelder nærmere omtale av hvilke saker som har prinsipiell betydning, vises det til punkt 9.5.

Personalsaker

Departementet slutter seg til utvalgets begrunnelse for å gi kommunedirektøren et lovfestet ansvar for det løpende personalansvaret for den enkelte. Departementet vil særlig trekke fram at forslaget vil styrke det grunnleggende skillet mellom de folkevalgte og administrasjonen. Departementet vil også trekke fram at kommunedirektørens ansvar for administrasjonen tilsier at kommunedirektøren også har ansvaret for de som er ansatt i administrasjonen og for at de rette personene blir ansatt.

Forslaget har fått bred støtte i høringen. Svært få instanser har hatt innvendinger. Departementet har vurdert betydningen av at forslaget formelt fratar kommunestyret personalansvaret for den enkelte. Selv om forslaget kan sies å gripe inn i det kommunale selvstyret, kan det ikke få avgjørende betydning. Argumentene som taler for forslaget må i denne forbindelsen veie tyngre. Departementet vil på denne bakgrunnen følge opp utvalgets forslag.

Åremål

Departementet vil videreføre adgangen for kommunestyret til å bestemme at ledende administrative stillinger skal være åremålsstillinger, slik også utvalget har foreslått. Det er hensiktsmessig at det enkelte kommunestyret har en slik mulighet. Forslaget er ikke konkret kommentert i høringen. Det er altså ikke reist innvendinger mot at kommunestyret har denne muligheten.

9.5 Delegering

9.5.1 Gjeldende rett

Den tradisjonelle forståelsen av delegering innebærer å tildele et organ eller en enkeltperson man har organisasjons- og instruksjonsmyndighet over, myndighet til å treffe avgjørelser i nærmere angitte saker.

Det finnes ingen generelle regler om delegering av offentlig myndighet i Norge. De viktigste rettskildene er juridisk teori, som har utviklet en alminnelig delegeringslære, og enkelte høyesterettsavgjørelser. I juridisk teori er det imidlertid noe uenighet om enkelte punkter i denne læren.

Utgangspunktet i den tradisjonelle delegeringslæren er at myndighet kan delegeres fra overordnet til underordnet organ innenfor statsforvaltningen, det vil si regjering, departementer, direktorater mv. Ved delegering av myndighet fra staten til andre organer, blant andre kommuner og interkommunale organer som er egne rettssubjekter, kreves det hjemmel i lov. Dette hjemmelskravet har sin bakgrunn i at staten ikke har noen direkte instruksjonsmyndighet overfor andre organer. Det følger videre av den tradisjonelle delegeringslæren at andre organer enn den sentrale statsforvaltningen bare kan delegere myndighet dersom de har hjemmel i lov. Kommuner må derfor ha hjemmel i lov for å kunne delegere den kompetansen som i lov blir lagt til kommunen. Kommuneloven inneholder på denne bakgrunnen bestemmelser som åpner for delegering av myndighet fra kommunestyret til andre organer i kommunen. Også særlovgivningen inneholder enkelte bestemmelser om delegering av myndighet til interkommunale organer.

Det må etter alt å dømme foreligge en lovhjemmel både for at kommunestyret skal kunne delegere utøvelse av offentlig myndighet til underordnete organer internt i kommunen, og for at kommunestyret skal kunne delegere slikt til andre rettssubjekter, blant annet ulike interkommunale organer.

Kommuneloven § 6 bestemmer at kommunestyret er kommunens øverste organ og treffer vedtak på vegne av kommunen så langt ikke annet følger av lov eller delegeringsvedtak. Hvorvidt kommunestyret kan delegere konkret myndighet, og i så fall til hvem, følger av kommuneloven eller særlov. Kommuneloven har også enkelte bestemmelser som pålegger en delegeringssperre. Hvis loven sier at kommunestyret eller et annet organ selv skal gjøre noe, så betyr dette at kommunestyret eller det bestemte organet faktisk må gjøre det selv og ikke kan delegere til andre.

Selv om det finnes enkelte delegeringssperrer i kommuneloven, er det stor adgang for kommunestyret til å delegere til underordnete folkevalgte organer. Også innenfor administrasjonen har administrasjonssjefen vid adgang til å delegere til andre ansatte.

Kommunestyret har med visse unntak en videre adgang til å delegere myndighet til folkevalgte organer enn til enkeltpersoner. Til ordføreren, lederen av faste utvalg, den enkelte kommuneråd og administrasjonssjefen kan det delegeres myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller i typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning. Til formannskap, faste utvalg, kommunedelsutvalg og kommunerådet kan det på sin side delegeres myndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov.

I flere bestemmelser i kommuneloven sies det at det kan delegeres myndighet til «å treffe vedtak i enkeltsaker eller i typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning», se for eksempel §§ 9 og 23. Etter ordlyden er det noe uklart om «ikke er av prinsipiell betydning» i lovens formulering peker tilbake til både «enkeltsaker» og «typer av saker» eller bare «typer av saker». Etter departementets mening kan man heller ikke ut fra forarbeidene trekke sikre slutninger om hvordan disse bestemmelsene er å forstå. Departementet mener derfor at innholdet i disse bestemmelsene er noe uklare etter gjeldende rett.

Kommunestyret har et vidt spillerom til å vurdere hvilke saker som er av prinsipiell betydning. I Ot.prp. nr. 42 (1991–92) side 277 er det nærmere angitt hvilke momenter som er relevante i denne vurderingen.

Kommuneloven har videre en bestemmelse i § 39 om at kommunestyret skal fastsette reglement for delegering av avgjørelsesmyndighet og for innstillingsrett.

9.5.2 Utvalgets forslag

Delegering internt i kommunen

Utvalget mener at det internt i kommunen bør være vid adgang til å delegere myndighet. Dette er viktig for at kommunene selv kan finne effektive og lokalt tilpassete arbeidsordninger. En generell innstramming i adgangen til å delegere myndighet vil være uheldig for kommunene og deres handlingsrom og styringsevne.

Som en hovedregel bør det skilles mellom hvilken myndighet som kan delegeres til kollegiale folkevalgte organer, og hvilken myndighet som kan delegeres til enkeltpersoner, slik som tilfellet er i dag. Utvalget foreslår å videreføre den vide adgangen til å delegere myndigheten til å treffe avgjørelser til formannskap, utvalg, kommunedelsutvalg og kommunerådet.

Når det gjelder delegering av myndighet til enkeltpersoner (ordføreren, lederen av utvalg, den enkelte kommuneråden og kommunedirektøren), mener utvalget at loven både bør endres og tydeliggjøres. Utvalget mener at enkeltpersoner ikke bør kunne avgjøre enkeltsaker som har prinsipiell betydning. Slike saker bør avgjøres av folkevalgte organer. Utvalget peker på at saker som har prinsipiell betydning reiser skjønnsmessige spørsmål som bør være gjenstand for politiske overveielser.

Når det gjelder delegering videre fra et folkevalgt organ som har fått delegert myndighet, til et annet folkevalgt organ, foreslår utvalget å videreføre at kommunestyret kan gi folkevalgte organer myndighet til å gjøre dette med mindre det foreligger en delegeringssperre i lov eller forskrift. Utvalget foreslår heller ingen begrensning i delegeringsadgangen innenfor kommunens administrasjon.

Delegering til andre rettssubjekter

Utvalget foreslår å lovfeste en generell adgang til å delegere myndighet til å treffe vedtak i saker som ikke har prinsipiell betydning, til andre rettssubjekter. Dette innebærer at kommunestyret som hovedregel kan delegere all type myndighet, også utøvelse av offentlig myndighet, til andre rettssubjekter, under forutsetning av at saken ikke har prinsipiell betydning.

Utvalget foreslår videre at hvis det er snakk om å treffe vedtak i saker som gjelder oppgaver som er pålagt i lov, kan slik myndighet kun delegeres hvis kommuneloven eller annen lov gir adgang til det. Dette innebærer en viss begrensning i adgangen til å delegere myndighet til å treffe vedtak i saker som ikke har prinsipiell betydning. På den andre siden kan kommunen der det er hjemmel for det i lov, også delegere myndighet til å treffe vedtak i saker som har prinsipiell betydning, til andre rettssubjekter.

Hvordan delegere

Utvalget foreslår å videreføre bestemmelsen i kommuneloven § 39 nr. 2 om at kommunestyret selv skal fastsette et delegeringsreglement innen 31. desember i året etter at kommunestyret er konstituert. Utvalget mener for øvrig at det delegerende organet bør nevne konkret hvilken myndighet som blir delegert, ved for eksempel å vise til hvilke lovbestemmelser delegeringen skal omfatte, men vil ikke lovfeste noe krav om dette.

9.5.3 Høringsinstansenes syn

Når det gjelder forslaget om delegering internt i kommunen, er det svært få høringsinstanser som kommenterer dette. Det er noen få høringsinstanser som støtter delegeringsforslaget i sin helhet.

Forslaget om delegering til andre rettssubjekter, får derimot større oppmerksomhet i høringen. Om lag 35–40 høringsinstanser gir uttrykk for at lovpålagte oppgaver bør kunne delegeres til andre rettssubjekter, hvis det ikke strider mot lov. Det er svært få som gir konkret støtte til utvalgets forslag, men Trondheim kommune sier at delegering til andre rettssubjekter ikke skal gjelde vedtak av prinsipiell betydning.

KS uttaler at de «vil opprettholde gjeldende rett der kommunen kan overlate lovpålagte oppgaver, også av prinsipiell karakter med unntak av myndighetsutøvelse (fatte enkeltvedtak overfor innbyggerne), til et selskap som kommunen enten eier alene eller sammen med andre så langt dette ikke strider mot lov».

Bodø kommune uttaler:

Vi vil også peke på at ordlyden i § 5-2, 4. ledd, andre punktum innebærer en innskrenkning av gjeldende rett for kommunen sin adgang til å overlate lovpålagte oppgaver til et annet rettssubjekt. Dette vil innebære en innskrenkning av kommunens frihet til å overlate lovpålagte oppgaver til egne selskaper eller til andre rettssubjekter den driver sammen med andre, enten det er sammen med andre kommuner eller private. En slik innskrenkning innebærer både en begrensning av kommunens frihet og den begrenser muligheten til interkommunalt samarbeid. Bodø kommune støtter ikke dette, og viser til KS’ sin uttalelse om at det ikke er behov for en slik innskrenkning og at gjeldende rett bør videreføres, slik at utvalgets hovedformål om å styrke kommunenes selvstyre realiseres på en god måte.

En rekke kommuner har liknende uttalelser. Nord-Aurdal kommune kan tjene som et eksempel:

Kommunestyret går mot forslaget i § 5-2, 4. ledd, om delegering til andre rettssubjekt. Dette innebærer en innskrenking av gjeldende rett og en inngripen i det kommunale selvstyre og vil begrense kommunenes mulighet til interkommunalt samarbeid.

Asker kommune og flere andre kommuner foreslår «at § 5-2 siste ledd siste setning endres, slik at lovpålagte oppgaver kan delegeres til eget rettssubjekt, dersom dette ikke strider mot lov».

Noen høringsinstanser vil begrense delegeringsadgangen til andre rettssubjekter som kommunen selv eier (for eksempel et kommunalt eid AS), mens andre høringsinstanser ønsker at også privateide rettssubjekter skal omfattes av denne delegeringsadgangen. Regionrådet Nord-Gudbrandsdal sier i den forbindelsen at for å «sikre kommunal fleksibilitet og sjølråderett bør det fortsatt være anledning for kommunene å overlate lovpålagte oppgaver til egne selskaper eller til andre rettssubjekter de driver sammen med andre».

Enkelte høringsinstanser ber departementet presisere om bestemmelsen gjelder alle typer avgjørelser som kommunen treffer, inkludert privatrettslige avgjørelser.

Det er også noen høringsinstanser som trekker fram kommunenes valg av fullmektig til generalforsamlingen i et aksjeselskap. Disse høringsinstansene mener at kommunen bør kunne overlate fullmaktsrepresentasjonen også til noen som er bosatt i en annen kommune, for eksempel en ordfører i en annen kommune.

Knapt noen høringsinstanser har kommentert forslaget om å videreføre kommunestyrets plikt til å vedta et delegeringsreglement, men Fylkesmannen i Oppland uttaler:

Fylkesmannen mener at det delegerende organet i delegasjonsreglementet konkret bør si hvilken myndighet som blir delegert, for å sikre seg at kommunestyrets medlemmer i praksis har foretatt en konkret vurdering av hvilke saker de selv skal behandle og hvilke saker som å bli delegert til andre folkevalgte organer eller administrasjonen. Vi viser til at dette var motivene for at Stortinget i 2012 vedtok § 39 nr. 2.

9.5.4 Departementets vurdering

Delegering internt i kommunen

Departementet er enig med utvalget i at det bør være vid adgang til delegering internt i kommunen. Slik utvalget peker på, er det viktig at kommunene selv kan finne effektive og lokalt tilpassete arbeidsordninger.

Det bør fortsatt skilles mellom hvilken myndighet som kan delegeres til kollegiale folkevalgte organer, og hvilken myndighet som kan delegeres til enkeltpersoner. Departementet vil derfor videreføre den vide adgangen til å delegere myndigheten til å treffe avgjørelser til formannskap, utvalg, kommunedelsutvalg og kommunerådet.

Også når det gjelder delegering av myndighet til enkeltpersoner (ordføreren, lederen av utvalg, den enkelte kommuneråden og kommunedirektøren), mener departementet som utvalget at loven både bør endres og tydeliggjøres. Enkeltpersoner bør ikke kunne delegeres myndighet til å treffe vedtak i saker som har prinsipiell betydning. Departementet mener det er viktig at prinsipielle saker behandles av folkevalgte organer og at vedtaket i saken treffes der. En slik avgrensning i adgangen til å delegere går ikke utover den kommunale organisasjonsfriheten i særlig grad. Kommunestyret kan fortsatt delegere slik myndighet til formannskap og utvalg. Dette gir kommunestyret en tilstrekkelig grad av organisasjonsfrihet når det vurderer og behandler delegeringsreglementet.

Utvalget foreslår at kommunestyret kan gi folkevalgte organer adgang til å videredelegere myndighet til andre folkevalgte organer med mindre det foreligger en delegeringssperre i lov eller forskrift. Ifølge utvalget er dette en videreføring av gjeldende rett. Departementet kan imidlertid ikke se at en slik delegeringsadgang følger av gjeldende rett. Det er også vanskelig å se at det er behov for en slik regel, eller i hvilke tilfeller den kunne være aktuell. Etter departementets vurdering vil det for utvalgs og formannskapets vedkommende være mest aktuelt å delegere myndighet til et eventuelt arbeidsutvalg. I slike tilfeller vil delegeringsadgangen allerede være regulert, se nærmere forslaget til § 5-6 fjerde ledd om dette når det gjelder utvalg.

Departementet mener videre at når kommunestyret først har lagt myndigheten til et konkret folkevalgt organ, kan det ikke være opp til dette organet å frasi seg denne myndigheten og gi den til et organ det ikke har instruksjons- og omgjøringsmyndighet over, det vil si sideordnete organer. Å endre hvilket organ som skal treffe avgjørelse i saken, bør gjøres av kommunestyret selv. Det samme må gjelde dersom enkeltpersoner har fått delegert myndighet. Hvis for eksempel ordføreren har fått delegert myndighet fra kommunestyret, kan det ikke være opp til ordføreren å videredelegere denne myndigheten til noen andre.

Delegering til andre rettssubjekter

Utvalget foreslår å lovregulere delegeringsadgangen til rettssubjekter utenfor kommunen. Forslaget innebærer at til disse rettssubjektene kan det bare delegeres myndighet til å treffe vedtak i saker som ikke har prinsipiell betydning.

Departementet slutter seg til dette forslaget. Det er et viktig prinsipielt utgangspunkt at saker som har prinsipiell betydning, avgjøres av folkevalgte organer. Derfor bør det ikke være adgang å delegere beslutningsmyndighet i slike saker for eksempel til kommunedirektøren eller ordføreren, jf. ovenfor. Av samme grunn bør slik myndighet i utgangspunktet ikke kunne delegeres til andre rettssubjekter.

Det er en del høringsinstanser som mener at forslaget vil gå på bekostning av muligheten til interkommunalt samarbeid eller muligheten til å overlate utførelsen av oppgaver til andre rettssubjekter, for eksempel aksjeselskaper. Departementet presiserer at forslaget ikke handler om adgangen til å overlate utførelsen av oppgaver til noen utenfor kommunen. Forslaget handler om adgangen til å delegere myndighet til å treffe vedtak i saker.

Dette betyr at det fortsatt vil være vid adgang for kommunen til å løse oppgaver gjennom andre rettssubjekter. Departementet har likevel registrert at det for eksempel er bekymring knyttet til kommuners bruk av eiendomsselskaper. Bekymringen synes å knytte seg til om kommunene fortsatt kan legge avgjørelser om fast eiendom til slike selskaper, siden forslaget forbyr delegering av vedtaksmyndighet i saker som har prinsipiell betydning.

Departementet mener forslaget ikke stenger for at kommunene kan forvalte sin faste eiendom i andre rettssubjekter. Et kommunalt eid aksjeselskap som forvalter kommunens faste eiendom, gjør dette på grunnlag av vedtektene for selskapet. Det er i vedtektene at eieren (kommunen) har tatt stilling til hvilken myndighet som skal ligge til selskapet. Vedtak som selskapet treffer på grunnlag av disse vedtektene, er etter departementets vurdering ikke vedtak som treffes på grunnlag av delegert myndighet. Det betyr at disse vedtakene ikke omfattes av denne delegeringsbestemmelsen.

Videre foreslår utvalget at myndighet til å treffe vedtak i saker som gjelder lovpålagte oppgaver, bare kan delegeres til andre rettssubjekter hvis kommuneloven eller annen lov gir adgang til det. Dette innebærer ifølge utvalget en viss begrensning i adgangen til å delegere myndighet til å treffe vedtak i saker som ikke har prinsipiell betydning. På den andre siden kan kommunen der det er hjemmel for det i lov, også delegere myndighet til å treffe vedtak i saker som har prinsipiell betydning, til andre rettssubjekter.

Departementet vil også her understreke at forslaget ikke regulerer hvilke oppgaver man kan overlate til andre å utføre. Forslaget påvirker altså ikke kommunenes adgang til å sette drift av sykehjem på anbud eller å organisere brannvesenet som et interkommunalt selskap, for å nevne to eksempler.

Forslaget handler om myndighet til å treffe vedtak i saker som gjelder lovpålagte oppgaver. En rekke høringsinstanser går imot forslaget. Slik departementet leser disse høringsuttalelsene, er det ingen som går imot lovfesting av regler på dette området. Motstanden synes å knytte seg mot den delen av forslaget som handler om at delegeringsmyndigheten kun gjelder «hvis denne loven eller en annen lov gir adgang til det». Høringsinstansene mener at delegeringsmyndigheten bør gjelde «så langt dette ikke strider mot lov» eller liknende formuleringer.

Departementet er usikker på om det egentlig er noen realitetsforskjell mellom utvalgets forslag og høringsinstansenes syn og forslag. Uenigheten synes å gå på om det (mer eller mindre) eksplisitt må framgå av lov at den aktuelle delegeringen er lovlig, slik utvalgets forslag kan leses som. Eller om det er tilstrekkelig at det å delegere myndigheten ikke er (mer eller mindre) eksplisitt forbudt, slik høringsinstansene tar til orde for. I hvilken grad det er en realitetsforskjell her, trenger departementet ikke å ta stilling til.

Det bør være en egen bestemmelse som regulerer delegeringsadgangen i saker som gjelder lovpålagte oppgaver. I den bestemmelsen bør det være åpning for at også saker av prinsipiell betydning kan delegeres til andre rettssubjekter. Departementet forstår det slik at både utvalget og høringsinstansene er enige om dette, noe også departementet kan slutte seg til.

Departementet går ikke videre med utvalgets forslag om at delegeringsadgangen bare kan benyttes «hvis denne loven eller annen lov gir adgang til det». Formuleringen kan skape inntrykk av at det (mer eller mindre) eksplisitt må framgå av lov at det er åpnet for delegering. Departementet mener at også høringsinstansenes forslag er egnet til å skape tvil om kravet til hjemmelsgrunnlaget.

Departementet vil derfor foreslå å lovfeste en annen formulering, som sier at delegeringsadgangen bare kan benyttes «så langt lovgivningen åpner for det». Om det er adgang til delegering i en gitt sak, vil måtte bero på en tolkning av det aktuelle hjemmelsgrunnlaget. Dette er ikke prinsipielt annerledes enn utvalgets formulering eller høringsinstansenes formulering. Også i de tilfellene ville man måtte tolke hjemmelsgrunnlaget. Departementets forslag til lovtekst tar sikte på å få fram at det aktuelle hjemmelsgrunnlaget ikke nødvendigvis trenger å være eksplisitt. Etter forslaget må man altså foreta en lovtolkning av hjemmelsgrunnlaget basert på alminnelige rettskildeprinsipper. Resultatet av en slik lovtolkning vil være avgjørende for om vilkåret «så langt lovgivningen åpner for det» er oppfylt.

Departementet mener at denne formuleringen gir et mer riktig utgangspunkt for tolkningen av det aktuelle hjemmelsgrunnlaget.

Hvordan delegere

Departementet foreslår å videreføre kommunestyrets plikt til å fastsette reglement for delegering og innstilling. Det bør fortsatt i stor grad være opp til kommunene selv å bestemme innenfor lovens rammer hvordan de fastsetter reglementet og den nærmere innretningen av det. Departementet slutter seg ellers til utvalgets oppfatning om at kommunestyret konkret bør nevne hvilken myndighet som blir delegert, men vil som utvalget ikke lovfeste noe krav om dette.

9.6 Disposisjoner foretatt uten fullmakt eller myndighet

9.6.1 Gjeldende rett

9.6.1.1 Innledning

Dersom noen i kommunen fatter et vedtak, inngår en avtale eller foretar en annen disposisjon uten å ha nødvendig fullmakt eller myndighet (personell kompetanse) til dette, oppstår spørsmålet om hvilke konsekvenser det skal ha. Skal disposisjonen bli bindende for kommunen til tross for at fullmakt eller myndighet mangler? Eller må en privat medkontrahent akseptere at slike disposisjoner blir bindende? Hovedregelen og utgangspunktet etter gjeldende rett er at kommunen ikke er bundet av disposisjonene. Men i visse situasjoner vil det likevel kunne være motsatt. For at kommunen skal bli bundet, må det være et rettslig grunnlag eller regelverk som gjør at kommunen blir bundet.

Reglene om hva som skjer hvis noen går utover sin myndighet eller fullmakt i en kommune, vil være ulike avhengig av om det dreier seg om privatrettslige disposisjoner eller offentlig myndighetsutøvelse. Privatrettslige disposisjoner er handlinger som er av en slik art at også en privat part kunne gjort dem. Hvis kommunen for eksempel kjøper en bil, må både kommunen og selgeren forholde seg til de samme, ordinære regler for privat bilkjøp. Andre eksempler på privatrettslige disposisjoner kan være opptak av lån, avgivelse av garantier, kjøp og salg av fast eiendom, kjøp av fond eller aksjer, inngåelse av personalavtaler, entreprisekontrakter, investeringer i forretningsvirksomhet, mer alminnelige innkjøp, og så videre. Ved privatrettslige disposisjoner er regler om fullmakt, representasjon og legitimasjon sentralt. Ved offentlig myndighetsutøvelse vil den forvaltningsrettslige ugyldighetslæren være aktuell. Offentligrettslig myndighetsutøvelse behandles i et eget punkt til slutt.

9.6.1.2 Kort om kommunelovens bestemmelser om hvem som kan treffe beslutninger for kommunen

Det er nær sammenheng mellom reglene om hvem som bestemmer hva og reglene om konsekvensene av om noen går ut over sin myndighet.

Etter kommuneloven § 6 ligger all beslutningsmyndighet i en kommune i utgangspunktet hos kommunestyret. Skal andre organer eller personer ha beslutningsmyndighet, må dette ha grunnlag i lov eller i delegering. Samtidig bygger loven på en relativt vid adgang til å delegere myndighet til andre kommunale organer. Reglene om delegering er nærmere beskrevet foran i punkt 9.5.

Kommuneloven har også enkelte bestemmelser som direkte gir fullmakt eller myndighet til andre enn kommunestyret. Det vises for eksempel til § 9 om ordførerens myndighet og § 23 om administrasjonssjefens oppgaver og rolle. Videre gir for eksempel budsjettforskriften § 9 og § 2 fullmakt til administrasjonssjefen til å disponere innenfor budsjettvedtak. I slike bestemmelser er det gjerne også trukket opp grenser og rammer for hvor langt myndigheten eller fullmakten rekker. For eksempel står det i § 9 nr. 3 annet punktum at ordføreren er «rettslig representant for kommunen og fylkeskommunen og underskriver på dennes vegne i alle tilfeller hvor myndigheten ikke er tildelt andre». Av forarbeidene (NOU 1990: 13 side 352 og Ot.prp. nr. 42 (1991–92) side 267) følger det at denne bestemmelsen verken gir ordføreren myndighet til å treffe beslutninger på vegne av kommunen eller regulerer spørsmålet om binding via legitimasjon.

9.6.1.3 Kort om fullmakt i avtaleretten

I avtaleretten er det regler om hvem som kan opptre på vegne av andre. Når kommunen inngår avtaler med grunnlag i forvaltningens private autonomi, altså som enhver annen avtalepart, vil avtaleloven og ulovfestete avtalerettslige regler komme til anvendelse. Dette følger av avtaleloven § 41, som fastslår at bestemmelsene i avtaleloven gjelder på formuerettens område, og av Bremangerdommen (HR-2016-476-A) som sier at dette gjelder også for kommuner. Klargjørende omtale av dette finnes også i to artikler av Markus Hoel Lie i Lov og Rett 09/2016 Gyldig avtale på tross av personelle kompetansebrudd i kommunen – en analyse av HR-2016-476-A og av forslagene til regulering av personelle kompetansebrudd i forslaget til ny kommunelov i NOU 2016: 4 og i Tidsskrift for rettsvitenskap 05/2017 Kombinasjonsfullmakt – en komparativ analyse av fullmakt på ulovfestet grunnlag. Se nærmere omtale av både dom og artikler nedenfor.

Avtaleloven kapittel 2 har regler om fullmakt. Her skal kun kort nevnes reglene om stillingsfullmakt (§ 10 andre ledd) som innebærer at en person har fullmakt i kraft av sin stilling. Det vil si at det ligger til stillingen å foreta visse disposisjoner som binder virksomheten. Forutsetningen for stillingsfullmakt er blant annet at det følger av lov eller sedvane at det ligger til stillingen en adgang til å disponere på vegne av arbeidsgiver. For at sedvane skal foreligge må det være en relativt utbredt praksis. Dette vil som oftest være mest aktuelt for disposisjoner som foretas regelmessig og som har et mindre økonomisk omfang. Det vil dermed som regel være når ansatte nedover i kommunehierarkiet foretar disposisjoner, som ofte forekommer og som økonomisk sett har mindre omfang, at kommunen kan bli bundet på dette grunnlaget, jf. Markus Hoel Lie, Kommunalrettslig representasjon, binding og erstatning, (Oslo 2011) side 73 følgende.

I tillegg kommer ulovfestete regler framkommet og omtalt i litteratur og rettspraksis. Slike regler om binding uten ordinær fullmakt eller myndighet, gjerne omtalt som kombinasjonsfullmakt, omtales nærmere nedenfor.

9.6.1.4 Konsekvenser av å gå utover fullmakt eller myndighet

Konsekvensene av at noen på vegne av en kommune har gått utover sin fullmakt eller myndighet er i begrenset grad regulert i lovgivningen.

Kommuneloven har ingen generelle regler som direkte regulerer hvorvidt og i hvilken grad en kommune blir bundet dersom noen går utover sin myndighet eller fullmakt. Hvilke konsekvenser det skal ha om noen i en kommune går utover sin fullmakt eller myndighet må løses med utgangspunkt i andre rettsregler enn de som følger av kommuneloven, som avtalerettslige regler.

For kommunale foretak har imidlertid kommuneloven en særregel (§ 74) som regulerer overskridelse av representasjonsretten (fullmakt eller myndighet):

Har noen som representerer foretaket utad, ved handling på vegne av foretaket overskredet sin myndighet, er handlingen ikke bindende for kommunen eller fylkeskommunen hvis medkontrahenten innså eller burde innsett at myndigheten ble overskredet, og det derfor ville stride mot redelighet å gjøre disposisjonen gjeldende.

Bestemmelsen er bygget opp på tilsvarende måte som aksjeloven og innebærer at daglig leder kan være legitimert til å fatte beslutninger som ligger innenfor det daglig leder normalt kan fatte beslutninger om etter loven (§ 71 nr. 1), selv om det skulle foreligge omstendigheter som gjør at han egentlig ikke har beslutningskompetanse (for eksempel instruks fra styret).

I tillegg til kommuneloven, som altså har begrenset regulering av dette, er avtaleloven og avtaleretten generelt, aktuelle rettskilder ved vurdering av rettslige konsekvenser av privatrettslige disposisjoner dersom noen foretar handlinger på vegne av kommunen uten å ha fullmakt eller myndighet. Hovedregelen er, som nevnt foran, at for at kommunen skal bli bundet må den som handler på vegne av kommunen ha fullmakt eller myndighet til den aktuelle disposisjonen. Foreligger ikke slik fullmakt eller myndighet er utgangspunktet at kommunen ikke blir bundet. Likevel finnes det noen rettslige grunnlag som gjør at kommunen likevel vil kunne bli bundet. Både avtaleloven kapittel 2 og ulovfestete avtalerettslige regler kan komme til anvendelse.

Avtaleloven kapittel 2 har bestemmelser både om fullmakt og om binding dersom noen går ut over den fullmakt vedkommende har fått. I § 10 første ledd står hovedregelen om at dersom en fullmektig handler innenfor fullmakten, blir dette bindende for fullmaktsgiver. Denne bestemmelsen sammenholdt med § 11 andre ledd regulerer situasjonen hvis fullmektigen går ut over det vedkommende faktisk har fullmakt til. Hvis fullmakten eller fullmaktsgrunnlaget (eller legitimasjonen) åpner for slik disposisjon, selv om den reelle myndigheten fullmektigen har fått er snevrere, vil disposisjonen kunne bli bindende dersom medkontrahenten er i aktsom god tro (det vil si at vedkommende ikke forsto eller burde forstått at tilstrekkelig fullmakt ikke forelå). Det grunnlaget som må foreligge (som kan omtales både som fullmakten, fullmaktsgrunnlaget, legitimasjonen eller legitimasjonsgrunnlaget), må altså være noe som kan gi medkontrahenten rimelig grunn til å oppfatte situasjonen slik at fullmektigen eller representanten hadde rett til å inngå den aktuelle avtalen på vegne av fullmaktsgiver. Dersom et slikt grunnlag foreligger og vedkommende var i aktsom god tro, vil vedkommende i så fall være legitimert utad i større utstrekning enn det underliggende fullmaktsforholdet tilsier. Dette vil for eksempel være tilfelle dersom det foreligger et fullmaktsdokument som åpner for en konkret handel, uten at det angis noen beløpsgrense. Dersom fullmektigen likevel har en slik beløpsgrense for sin myndighet, men medkontrahenten ikke har grunn til å vite om denne, vil fullmektigen være legitimert og handelen vil kunne bli bindende selv om beløpsgrensen er brutt. Tilsvarende vil stillingen, jf. avtalelovens regler om stillingsfullmakt, kunne være et slikt grunnlag. Dersom grensene for stillingens myndighet er definert i loven, vil det likevel ikke være grunnlag for legitimasjon. For eksempel vil en administrasjonssjef ikke kunne være legitimert til å treffe avgjørelser av prinsipiell betydning, da det følger av kommuneloven § 23 nr. 4 at hun eller han ikke har myndighet til å treffe vedtak av prinsipiell betydning. Dersom loven inneholder en delegeringssperre, vil heller ikke en ansatt eller annen kunne være legitimert for en disposisjon som delegeringssperren står i veien for. De nærmere grenser for reglene og anvendelse av disse på en kommune er nærmere behandlet i Bremangerdommen som omtales grundig nedenfor.

I tillegg til avtaleloven finnes det ulovfestete avtalerettslige regler om toleranse- eller kombinasjonsfullmakt, jf. juridisk teori og rettspraksis. I begrepet toleransefullmakt ligger det at dersom en fullmaktsgiver er passiv overfor de disposisjonene som for eksempel en fullmektig gjør på vegne av seg, må man i visse tilfeller legge til grunn at disposisjonen blir bindende. Ved passiviteten utvises en toleranse for at dette er greit. Kombinasjonsfullmakt vil si at selv om det ikke foreligger en konkret fullmakt som dekker det aktuelle tilfellet, så foreligger det i visse tilfeller likevel grunner til å la fullmaktsvirkninger inntreffe. Dette vil være hvis en tredjemann har hatt grunn til å regne med en viss fullmakt og den påståtte fullmaktsgiver må sies å ha medvirket til å skape slike berettigete forventninger hos tredjemann.

Bremangerdommen (HR-2016-476-A) er den nyeste og mest sentrale dommen på dette feltet. Den er klargjørende for innholdet i disse avtalerettslige reglene generelt og for anvendelsen av disse på en kommune.

Administrasjonssjefen i Bremanger kommune hadde inngått avtaler med Fokus Bank ASA (nå Danske Bank A/S) om finansielle instrumenter i strid med kommunens finansreglement. Avtalene påførte kommunen en betydelig finansiell risiko. Tingretten og lagmannsretten kom til at kommunen ikke var bundet fordi administrasjonssjefen ikke hadde fullmakt til å inngå disse avtalene og heller ikke ble ansett å være legitimert. Kommunen ble heller ikke ansett å være bundet ved passivitet eller ved å være erstatningsansvarlig. Høyesterett kom i motsetning til de tidligere instansene til at avtalene var bindende for kommunen, og frifant banken. Som de andre instansene mente Høyesterett at det ikke forelå legitimerende omstendigheter som tilsa at kommunen ble bundet. Høyesterett mente imidlertid at kommunens passivitet gjennom lengre tid etter at det var klarlagt at finansreglementet var overtrådt, medførte at ugyldighetsinnsigelsen var framsatt for sent.

Høyesteretts vurdering av spørsmålet om legitimasjon tydeliggjør rettsreglene på dette området. Høyesterett sier først uttrykkelig at også kommuner er omfattet av avtaleloven når de inngår avtaler på formuerettens område, jf. avtaleloven § 41. På bakgrunn av dette vurderer Høyesterett først om administrasjonssjefen kunne binde kommunen i denne saken på bakgrunn av reglene om stillingsfullmakt i avtaleloven § 10 andre ledd. Høyesterett kom til at det i denne saken ikke var påvist noen sedvane for at administrasjonssjefen kan binde kommunen utover det som følger av kommunelovens regler (som åpner for binding gjennom delegeringsvedtak eller konkrete materielle regler om myndighet). Høyesterett drøfter deretter den konkrete delegeringen, det vil si kommunens delegeringsreglement og finansreglement, og finner at disse ikke ga administrasjonssjefen fullmakt til den aktuelle disposisjonen. Deretter vurderes om administrasjonssjefen likevel var legitimert på ulovfestet grunnlag ved at det forelå en toleranse- eller kombinasjonsfullmakt. Høyesterett viser til tidligere rettspraksis og litteratur og legger til grunn at de ulovfestete reglene om toleranse- eller kombinasjonsfullmakt gjelder for kommuner. Videre fastslås at forutsetningen for at slik fullmakt skal foreligge, er at de legitimerende omstendighetene må være skapt ved handlinger eller unnlatelser fra kommunestyret og at de må være etablert før avtaleinngåelsen. Etter en konkret vurdering kommer Høyesterett til at kommunestyret i denne saken ikke har utstyrt administrasjonssjefen med legitimerende omstendigheter som tilsier at kommunen av den grunn kan bli bundet. Bremanger kommune er således, etter en konkret vurdering, ikke bundet av disposisjonen i saken på grunn av legitimasjon (eller binding til tross for manglende fullmakt eller myndighet).

Bremanger kommune blir imidlertid likevel bundet i saken. Dette fordi Høyesterett kommer til at kommunen har gjort ugyldighetsinnsigelse gjeldende for sent til at avtalene nå kan anses ugyldige. Kommunen blir således bundet med grunnlag i passivitet.

Bremangerdommen sier således at avtalerettslige regler gjelder for kommuner og at både stillingsfullmakt og såkalt toleranse- eller kombinasjonsfullmakt også gjelder. De alminnelige avtalerettslige grensene for å bli bundet når noen går ut over sin fullmakt eller myndighet gjelder også for kommuner. Disse må, som Høyesterett også gjorde, anvendes sammen med relevante kommunalrettslige regler. Det vises i denne sammenheng også til artikkelen av Markus Hoel Lie i Lov og Rett 09/2016 Gyldig avtale på tross av personelle kompetansebrudd i kommunen – en analyse av HR-2016-476-A og av forslagene til regulering av personelle kompetansebrudd i forslaget til ny kommunelov i NOU 2016: 4 hvor Bremangerdommen analyseres. Hoel Lie fastslår her at dommen innebærer slike rettsavklaringer om avtalerettens anvendelse på kommuner. I tillegg inneholder den generelle avklaringer om toleranse- og kombinasjonsfullmakter. Dette framkommer også i Markus Hoel Lies artikkel i Tidsskrift for rettsvitenskap 05/2017 Kombinasjonsfullmakt – en komparativ analyse av fullmakt på ulovfestet grunnlag. Av sistnevnte artikkel framkommer dog også at det kan være noe usikkerhet knyttet til de nærmere prejudikatsvirkninger av dommen, og det antydes at det muligens vil være en noe høyere terskel for å si at kombinasjonsfullmakt foreligger dersom en kommune, eller en offentlig instans, er involvert enn ved disposisjoner mellom private parter.

Etter Bremangerdommen synes det imidlertid uansett å være klart at avtalerettslige regler kommer til anvendelse på privatrettslige disposisjoner kommunen utfører. En kommune vil kunne bli bundet på grunnlag av disse, selv om noen går utover sin fullmakt eller myndighet. De ulovfestete reglene om kombinasjonsfullmakt eller toleransefullmakt vil kunne komme til anvendelse også for kommuner. I tillegg kan en kommune som ikke er bundet etter slike regler, bli ansvarlig på bakgrunn av passivitet fordi innsigelser er framsatt for sent, slik som i Bremangerdommen. Ordinære erstatningsrettslige regler vil dessuten kunne tilsi at en kommune har et erstatningsrettslig ansvar.

9.6.1.5 Utøvelse av offentlig myndighet

Når kommunen utøver offentlig myndighet, kan det oppstå spørsmål om kommunen blir bundet dersom noen går utover sin fullmakt eller myndighet. Dette reiser spørsmål om et vedtak er gyldig til tross for at det er fattet av noen som ikke hadde rettslig kompetanse til å fatte det.

Ved utøvelse av offentlig myndighet, for eksempel byggetillatelse, tvangsvedtak i medhold av barnevernloven, eller liknende, reguleres spørsmålet om ugyldighet av den forvaltningsrettslige ugyldighetslæren. Den forvaltningsrettslige ugyldighetslæren er dels ulovfestet, dels regulert i forvaltningsloven. Feil ved innholdet i et vedtak vil som oftest medføre ugyldighet, mens feil ved måten vedtaket har blitt fattet på (tilblivelsesmangler), som oftest kun medfører ugyldighet dersom feilen kan ha virket inn på vedtakets innhold. For saksbehandlingsfeil (det vil si brudd på saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven) er dette direkte sagt i forvaltningslovens § 41. Brudd på disse saksbehandlingsreglene vil normalt ikke føre til ugyldighet med mindre det foreligger en rimelig mulighet for at feilen kan ha virket inn på avgjørelsens innhold. I tillegg kommer ulovfestete forvaltningsrettslige prinsipper om ugyldighet.

En feil som består av at noen har fattet et vedtak uten å ha myndighet eller fullmakt til å fatte et slikt vedtak, omtales som en personell kompetansemangel. Som det framgår nærmere av utvalgets utredning er det usikkert om den forvaltningsrettslige ugyldighetslæren kommer til anvendelse ved personelle kompetansemangler. Departementet går ikke nærmere inn på dette her.

9.6.2 Utvalgets forslag

9.6.2.1 Bør konsekvenser av manglende fullmakt eller myndighet lovfestes?

Utvalget drøfter om det bør reguleres i kommuneloven hvorvidt en kommune blir bundet av disposisjoner som noen gjør på vegne av kommunen uten å ha fullmakt eller myndighet til dette.

Når det gjelder privatrettslige disposisjoner, konkluderer utvalget med at konsekvensene av at noen i kommunen har handlet uten eller i strid med fullmakt, bør lovreguleres. Utvalget viser til at gjeldende rett er uklar, og mener dette er uheldig og lite forutberegnelig for alle involverte parter. Videre vises det til at problemstillingen er aktuell i praksis, at spørsmålet har en prinsipiell side og at spørsmålet allerede er regulert for kommunale foretak i kommuneloven. Som et argument mot regulering viser utvalget til at det er vanskelig å finne den rette reguleringen fordi det foreligger gode momenter for ulike typer regulering og fordi det her er vanskelig å lage treffsikre og gode regler. Utvalget mener at dette ikke kan begrunne å la være å lage regler på et område der det er behov for avklaring og forutberegnelighet. Utvalget mener videre at kommuneloven er det best egnete sted for slik regulering. Utvalget fremmer imidlertid ikke et konkret forslag, men framsetter tre ulike alternative reguleringsmåter for å løse dette på.

For offentlig myndighetsutøvelse mener utvalget at det ikke bør lovfestes noe i kommuneloven. Eventuell regulering av dette bør heller være i forvaltningsloven. Et mindretall (ett medlem) mener imidlertid at det bør lovreguleres noe om også dette i kommuneloven.

En løsning der det ikke lovfestes noe om hvorvidt kommunen blir bundet, men at det i kommuneloven heller fastsettes klarere kompetanseregler, altså regler om hvem i kommunen som har kompetanse (myndighet / fullmakt) til å foreta en disposisjon, avviser utvalget. Dette er begrunnet kort med en henvisning til at dette vil redusere det kommunale selvstyret og det grunnleggende prinsippet i kommuneloven om at all makt skal ligge hos kommunestyret.

9.6.2.2 Privatrettslige disposisjoner

Utvalget mener altså at det bør lovfestes noe om konsekvenser av privatrettslige disposisjoner som er foretatt uten fullmakt eller myndighet, men utvalget fremmer ikke et konkret forslag. Utvalget har gått gjennom ulike hensyn som er sentrale i vurderingen av om og hvordan dette eventuelt skal reguleres. Videre er det skissert tre alternative forslag til hvordan dette kan reguleres. Utvalget viser for øvrig til at det vil være behov for at departementet jobber videre med problemstillingen og de tre alternativene etter å ha fått høringsinnspill. De praktiske behovene for regulering og de rettslige utfordringene ved regulering bør da vurderes nærmere.

Grunnleggende hensyn

Ved vurderingen av om det bør lovreguleres noe og hvordan dette i så fall skal gjøres, går utvalget gjennom ulike sentrale hensyn. Det setter opp følgende hovedhensyn:

1. Beskytte kommunen og fellesskapets interesser. Det representantene for fellesskapet har bestemt for kommunen, skal faktisk følges opp og gjennomføres uten at en enkelt ansatt eller folkevalgt på egen hånd kan forplikte kommunen til noe annet.

2. Sikre folkevalgt styring i kommunen. Det er de folkevalgte som skal ta beslutninger eller delegere til andre å ta beslutninger.

3. Beskytte private parter. Private parter som inngår en avtale med noen i kommunen, eller som er part i et vedtak fattet av noen i kommunen, bør kunne stole på at denne personen har myndighet til å gjøre det.

4. Hensyn til omsetningslivets tarv. Både kommunen og andre aktører i markedet skal vite, og kunne innrette seg etter, at kommunen er som andre aktører i markedet. Det må også kunne være mulig å inngå avtaler hurtig og effektivt uten omfattende undersøkelser av fullmaktsforhold.

Alternativ 1: Ingen legitimasjonsvirkning

Alternativ 1 er å lovfeste en regel om at kommunen ikke blir bundet av en privatrettslig disposisjon uten at den er foretatt eller godkjent av det organet eller den personen som har kompetanse til å foreta disposisjonen.

Her skal det altså ikke være noen legitimasjonsvirkning ved disposisjoner foretatt med ingen eller mangelfull fullmakt eller myndighet. Det betyr at selv om en representant for kommunen kan framstå som om vedkommende har fullmakt eller myndighet til å gjøre en privatrettslig disposisjon overfor en medkontrahent, skal kommunen ikke bli bundet dersom vedkommende går utover sin fullmakt eller myndighet. Dette vil i utgangspunktet gjelde uavhengig av årsak til at vedkommende gjorde det, og uavhengig av innhold og omfang av den aktuelle disposisjonen. Det understrekes at forutsetningen for at en kommune skal bli bundet av en privatrettslig disposisjon er at denne er foretatt eller godkjent av det organet eller den personen som har kompetanse til å foreta disposisjonen. Det får ingen rettsvirkning om en ansatt eller folkevalgt i kommunen handler uten å ha myndighet eller fullmakt.

I dette alternativet legger utvalget avgjørende vekt på hensynet til kommunen, kommunal styring og fellesskapets interesser.

Alternativ 2: Legitimasjon kun for avtaler om dagligdagse forhold

Alternativ 2 tar utgangspunkt i det samme forslaget som alternativ 1, nemlig at kommunen ikke blir bundet om noen handler uten eller i strid med fullmakt eller myndighet. I tillegg inneholder dette alternativet en klar åpning for at kommunen likevel kan bli bundet av avtaler om dagligdagse forhold, som innkjøp til daglig drift av kommunens kjerneoppgaver. Forutsetningen for at kommunene kan bli bundet ved slike disposisjoner er, slik utvalget beskriver det, at «beslutningstaker framstod som legitimert og medkontrahenten hverken innså eller burde innsett at kompetansen ble overskredet».

Dagligdagse forhold vil typisk være innkjøp til daglig drift av kommunens kjerneoppgaver. Her blir det en utfordring å avgrense hva som skal være dagligdagse forhold. Utvalget sier at dette kan enten gjøres ved å bruke begrepet i loven og tolke det konkret i forhold til den enkelte kommune og situasjon. Eller man kan knytte dette til budsjettet og si at hvis kommunedirektøren har handlet innenfor vedtatt budsjett og kontraktssummen ikke overstiger et visst beløp (som 500.000 eller 50.000), blir kommunen likevel bundet, med mindre det vil stride mot redelighet og god tro å gjøre disposisjonen gjeldende.

Begrunnelsen for alternativ 2 er å balansere de to hovedhensynene – dels hensynet til å beskytte kommunen og til klarhet og dels hensynet til den private parten som innretter seg etter disposisjoner som er foretatt.

Alternativ 3: Legitimasjonsvirkning

I alternativ 3 kan kommunen bli bundet selv om en representant har gått utover den fullmakt eller myndighet vedkommende hadde. Forutsetningen er, slik utvalget beskriver det, at «beslutningstaker fremstod som legitimert og medkontrahenten hverken innså eller burde innsett at kompetansen var overskredet»

Kravet om legitimasjon kan oppfylles på flere måter. Utgangspunktet kan være at representanten framviser et dokument som framstår som om det viser vedkommende myndighet (delegering, fullmakt eller liknende), eller det kan foreligge stillingsfullmakt, det vil si at representanten har en stilling eller et verv som i alminnelighet er tillagt myndighet til å inngå den avtalen det er snakk om. I forlengelse av dette kan legitimasjon oppstå gjennom såkalt toleransefullmakt og kombinasjonsfullmakt. En regulering etter dette alternativet bør stille strenge krav til legitimasjonen. Dette fordi kommunens oppbygging og særegne forhold tilsier det. Blant annet vises det her til at systemet bygger på at saker som har prinsipiell betydning, skal avgjøres av kommunestyret eller annet folkevalgt organ.

Kravet om at kommunens medkontrahent må ha vært i aktsom god tro innebærer at medkontrahenten ikke visste at representanten fra kommunen manglet myndighet eller fullmakt til å inngå slik avtale, og at han heller ikke burde ha visst dette. Kravene til aktsom god tro må ved en slik regel være strenge.

Dette alternativet er begrunnet i hensynet til den praktiske gjennomføringen av beslutninger og disposisjoner i en kommune. For utenforstående er det ofte vanskelig å få oversikt over kommunens administrative delegeringsvedtak, siden de ofte er konkrete og formløse. Også i kommuner er det behov for at avtaler og andre disposisjoner avtales og gjennomføres raskt og effektivt. I dette alternativet er det derfor lagt vekt på en deling av risikoen mellom kommunen og den private part for disposisjoner som er inngått uten nødvendig fullmakt eller myndighet. Det er her også vist til at tilsvarende regler finnes for kommunale foretak og at det fungerer bra.

9.6.2.3 Utøvelse av offentlig myndighet

Utvalget har også vurdert om det bør innføres noen regler om hva som skal skje dersom noen går utover sin myndighet når det gjelder utøvelsen av offentlig myndighet. Det vil i praksis si at noen fatter et vedtak i en type sak der de ikke var rett person eller rett organ til å fatte et slikt vedtak, eller at noen fatter et vedtak med et innhold som går utover det de har myndighet til.

Utvalgets flertall (alle bortsett fra én) mener at det ikke bør innføres noen særlig regel om dette i kommuneloven. Selv om det er en del usikkerhet om hvordan gjeldende rett skal forstås også her, så er dette noe som heller bør utredes og eventuelt reguleres i forvaltningsloven. Konsekvensene av at noen har utøvd offentlig myndighet ved å fatte et vedtak uten å ha myndighet til å fatte et slikt vedtak, bør følge de alminnelige forvaltningsrettslige prinsippene. Reglene om dette bør være like for all offentlig virksomhet. Det er ingen grunn til at det skulle være særskilte regler for kommunene om dette.

Et mindretall i utvalget (ett medlem) mener imidlertid at det bør lovreguleres noe om offentlig myndighetsutøvelse i kommuneloven. Etter mindretallets oppfatning bør lovgivningen ta høyde for og regulere rettsvirkningen av regelbrudd. Ettersom kommuneloven gir en rekke regler om personell kompetanse, bør virkningen av brudd på disse reglene lovfestes i kommuneloven. Vilkårene for at personell kompetansesvikt skal lede til ugyldighet, er heller ikke helt avklart. Av hensynet til forutsigbarhet bør dette avklares i kommuneloven.

9.6.3 Høringsinstansenes syn

9.6.3.1 Privatrettslige disposisjoner

Om lag 30 høringsinstanser har uttalt seg om dette forslaget. Et flertall av disse, støtter forslaget om en lovregulering av spørsmålet (om lag 25). Mange av disse sier imidlertid ikke noe om hvilket alternativ de foretrekker. Noen støtter alternativ 1, og noen støtter alternativ 3. Svært få støtter alternativ 2. Under fem høringsinstanser uttrykker direkte at de er imot at spørsmålet i det hele tatt blir lovregulert.

Advokatforeningen mener det er fornuftig å regulere legitimasjonsvirkninger av privatrettslige disposisjoner og støtter alternativ 3. Advokatforeningen mener alternativ 1 er uheldig, alternativ 2 går for kort, men at alternativ 3 balanserer hensynet til den private parten mot det offentliges interesser. Den viser også til at en slik regel vil bygge på den alminnelige avtaleretten.

Finans Norge (hovedorganisasjonen for finansnæringen i Norge) mener det er viktig med en avklaring av denne problemstillingen, og støtter en lovregulering i tråd med alternativ 3. Den viser til at dette er hovedregelen i næringslivet og at dette allerede gjelder for kommunale foretak. Den sier også at dette er det eneste alternativet som innebærer fleksibilitet for kommunene, ivaretar en praktisk avtaleinngåelsesprosess, skaper forutberegnelighet for kontraktsmotpartene, stimulerer til disiplin internt i kommunene og samtidig bidrar til tillit, noe som er grunnleggende for en effektiv handelspraksis.

Mange kommuner og fylkeskommuner kommer med en uttalelse der de framhever alternativ 1 som det beste. Mange av disse er på ulikt vis begrunnet i at kommunen eller fylkeskommunen mener at alternativet er i tråd med gjeldende rett, i tråd med en nylig avsagt dom fra Høyesterett (Bremangerdommen) eller i tråd med det KS mener.

Justisdepartementet peker på at disse spørsmålene vil oppstå både i kommunal og statlig forvaltning og er kritisk til om det er gode grunner for å regulere dette særskilt for kommunal sektor.

Førsteamanuensis Markus Hoel Lie fra Universitetet i Tromsø har kommet med et høringsinnspill som henviser til artikkelen han selv har skrevet i Lov og Rett 09/2016 Gyldig avtale på tross av personelle kompetansebrudd i kommunen – en analyse av HR-2016-476-A og av forslagene til regulering av personelle kompetansebrudd i forslaget til ny kommunelov i NOU 2016: 4. Artikkelen blir således, i tillegg til å være en fagartikkel, et høringsinnspill. Artikkelen er omtalt under gjeldende rett. I tillegg til analysen av Bremangerdommen, går artikkelen grundig gjennom utvalgets forslag og de tre alternative forslagene. Hoel Lie mener at ingen av de tre alternative forslagene til ny legitimasjonsregel bør følges opp. Han er kritisk til utvalgets drøftinger og forståelse av problemkomplekset. Han mener alternativ 1 er radikal og ikke aktuell. Alternativ 2 er vanskelig tilgjengelig, upresis og gir en mindre hensiktsmessig løsning enn regelen om stillingsfullmakt. Alternativ 3 er mer nærliggende, men forholdet til avtalelovens regler om fullmakt er uklart og antakelsen om virkning (legitimasjon for disposisjoner for mindre verdier) er feil. Heller ikke alternativ 3 bør, etter hans mening, følges opp. Hoel Lie viser også til at Bremangerdommen tilsier at behovet for regulering er mindre. Han mener dommen er en god modell for løsning av denne type spørsmål – enten uten noe ny regulering eller for hvordan en regulering bør være. Den ulovfestete kombinasjonsfullmakten som omtales grundig i dommen er en rettsregel som er både fleksibel og setter noen absolutte rammer for når kommunen kan bindes. Lovgivning om hvem som på kommunens vegne skal ha kompetanse til å treffe disposisjoner på formuesretten vegne blir viktig, særlig der det treffes avgjørelser av stor verdi for kommunen. Hoel Lie understreker at det er viktig å se sammenhengen mellom regler om kompetanse og regler om legitimasjon. Konklusjonen til Hoel Lie er at «i kommunalretten er det behov for en klargjøring av hvor de personelle kompetansegrensene går, ikke en legitimasjonsregel».

Offentlig myndighetsutøvelse

Få høringsinstanser uttaler seg om dette temaet særskilt. De som uttaler seg er imidlertid i hovedsak enige med utvalgets flertall i at kommuneloven ikke bør ha bestemmelser om dette (om lag 10). I tillegg har flere gitt en generell støtte til hele utvalgets omtale av temaet kommunalrettslig representasjon, noe som også innebærer støtte til ikke å lovregulere noe vedrørende offentlig myndighetsutøvelse. Knapt noen har støttet mindretallets forslag til lovregulering.

9.6.4 Departementets vurdering

9.6.4.1 Privatrettslige disposisjoner

Departementet er enig med utvalget i at spørsmålet om konsekvenser dersom noen går utover sin fullmakt eller myndighet, er en vanskelig problemstilling. Det er imidlertid ikke gitt at en lovregulering verken er nødvendig eller tilstrekkelig for å løse de problemstillingene som kan oppstå. Departementet har vurdert spørsmålet grundig på bakgrunn av utvalgets vurderinger og alternative forslag, høringsinnspillene, samt den senere rettsutviklingen, særlig Bremangerdommen og juridisk teori (særlig Markus Hoel Lies artikler i Lov og rett og i Tidsskrift for Rettsvitenskap), se nærmere omtale av dette foran. På bakgrunn av denne helthetsvurderingen har departementet kommet til at det ikke fremmes noen lovforslag om denne problemstillingen.

Departementet viser til at høringsinnspillene ikke synes å peke entydig i én retning. Få høringsinstanser har uttalt seg, og flere av de som har uttalt seg kommer med helt korte uttalelser som kan gi inntrykk av misforståelser eller at de ikke har satt seg grundig inn i problemstillingen. Klar støtte til lovfesting kommer bl.a. fra Advokatforeningen og Finans Norge. Mens klar motstand mot forslaget uttrykkes særlig fra Markus Hoel Lie. Også Justis- og beredskapsdepartementet signaliserer skepsis mot forslaget. Det samlete inntrykket fra høringen er således at den ikke gir noen klar retning og at den ikke gir inntrykk av at behovet for nye regler er så stort.

Departementet viser videre til at behovet for en slik regulering av flere grunner synes mindre nå enn da utvalget gjorde sine vurderinger. Rettstilstanden framstår ikke like uklar. Det vises her først og fremst til Bremangerdommen, men også til analyse av dommen og av problemstillingen i Markus Hoel Lies fagartikler. Departementet viser til gjennomgangen av gjeldende rett foran, hvor det framgår at avtalerettslige regler i stor grad vil gjelde også for kommuner i disse situasjonene, og at ulovfestete regler om legitimasjon eller kombinasjonsfullmakt vil kunne komme til anvendelse og på visse vilkår vil kunne medføre at kommunen kan bli bundet selv om noen har gått utover sin ordinære fullmakt eller myndighet. Bremangerdommen gir her god veiledning. Den løser ikke alle problemstillinger, og de konkrete sakene vil ofte være komplekse, men departementet mener likevel at rettstilstanden er blitt atskillig klarere. De omtalte fagartiklene som analyserer dommen og problemstillingen gir også ytterligere veiledning. En lovbestemmelse på dette området, som avveier interessene til partene på en rimelig måte, vil dessuten uansett ikke kunne gi en klar løsning i alle de ulike tilfeller som kan dukke opp.

Gjeldende rett framstår nå hensiktsmessig og med en rimelig balanse av de ulike hensynene som utvalget har omtalt. Departementet kan ikke se at det er behov for å innføre nye regler som endrer rettstilstanden i forhold til det som er gjeldende rett. Det er ikke ønskelig med regler som i mindre grad gir legitimasjon enn det gjeldende rett tilsier. Departementet kan ikke se at det er grunn til at kommuner skal ha et eget lovfestet vern som sikrer dem mer enn det som følger av gjeldende rett i slike situasjoner som det her er snakk om. Hensynet til felleskapets midler og det at det er et folkevalgt organ, er viktig, men kan, etter departementets vurdering, ivaretas på andre måter enn særlige rettsregler her. Også av hensyn til fellesskapet og kommunens egen drift er det viktig at andre i stor grad kan stole på avtaler og andre disposisjoner som kommunen inngår på tilsvarende måte som ellers i samfunnet.

Dersom det skulle lovfestes en regel med samme innhold som det som etter gjeldende rett følger av avtalerettslige regler og rettspraksis, ville det innebære en risiko for at regelen innebærer at andre, nye uklarheter oppstår. Dette fordi en slik lovbestemmelse vil måtte inneholde elementer av skjønn som alltid er vanskelig, og fordi spørsmålet er sammensatt av en rekke elementer som er vanskelig å lovfeste presist. Et element vil for eksempel være interesseavveiningen mellom hensynet til kommunen og til avtaleparten. Departementet tviler derfor på om en lovbestemmelse på dette området i seg selv skaper en klarere rettstilstand. I tillegg kommer at forholdet mellom en slik regulering og den til enhver tid gjeldende rett på avtalerettens område, lett vil kunne bli uklar. Hvis det skulle oppstå ulik rettspraksis knyttet til de ulike rettsreglene, vil en uklarhet kunne øke over tid. En lovfesting vil derfor ikke nødvendigvis forenkle reglene, men kan i verste fall, og særlig på sikt, reise nye problemstillinger.

Til slutt nevnes at dersom det hadde vært ønskelig å lovfeste noe om dette, er neppe kommuneloven det mest egnete stedet. Problemstillingen dreier seg i stor grad om avtalerett, og avtaleloven kunne således være et nærliggende sted dersom noe skulle lovfestes. Dersom det skulle være særregler for offentlig virksomhet, så burde det kanskje gjelde for all offentlig virksomhet og ikke bare kommunen. I så fall ville forvaltningsloven vært et mer nærliggende sted for en eventuell regulering.

9.6.4.2 Offentlig myndighetsutøvelse.

Departementet støtter utvalgets flertall om at det ikke bør lovfestes noe i kommuneloven om konsekvensene av manglende myndighet eller fullmakt til å fatte vedtak som innebærer offentlig myndighetsutøvelse. Det vises til flertallets begrunnelse og særlig det at en regulering av denne problemstillingen heller hører hjemme i forvaltningsloven. Forvaltningsloven er nå gjenstand for revidering, og spørsmålet bør således heller utredes i denne sammenheng.