2 Bakgrunnen for proposisjonen
2.1 Lokaldemokratiets framvekst
Grunnlaget for det kommunale selvstyret og kommunen som selvstendig forvaltningsnivå og demokratisk arena, ble lagt allerede ved formannskapslovene av 1837. Formannskapslovene, som besto av to lovverk, ett for byene og ett for landdistriktene (herreder), etablerte et lokalt styringsapparat i kommunene ledet av folkevalgte organer. Lovene regulerte kommunenes myndighet, hvilke regler som gjaldt for de kommunale styringsorganers saksbehandling og forholdet mellom stat og kommune. Formannskapslovene la således grunnlaget for den kommunale grunnstrukturen som vi kjenner i dag, og som senere kommunallovgivning har bygget videre på.
Formannskapslovene innførte blant annet direkte valg til overordnete politiske organer i byene og landkommunene. I starten var formannskapet det sentrale og førende vedtaksorganet, som valgte ordfører og var tillagt beskatnings- og bevilgningsmyndighet. I tillegg skulle det velges representanter (kommunestyret), som bare trådte sammen etter initiativ fra formannskapet. Formannskapslovene ble endret i 1879, og sentrale kontrollfunksjoner ble overført fra formannskapet til kommunestyret. Det ble også bestemt at kommunestyret skulle velge ordfører. Endringer i valglovene i 1896 førte også til at det bare var kommunestyrerepresentantene som skulle velges ved direkte valg. Formannskapet skulle velges av og blant representantene. Vi fikk dermed det systemet som gjelder i dag.
Formannskapslovene innførte også et folkevalgt organ (amtsformannskapet) for amtskommunen (fylkeskommunen). Amtsformannskapet skulle bestå av ordførerne i landkommunene innen amtet sammen med amtmannen (fylkesmannen) og skattefogdene. Amtmannen skulle være ordfører.
Formannskapslovene ble avløst av nye kommunelover vedtatt i 1921. Man beholdt fortsatt ordningen med to lovverk, ett for byene og ett for landdistriktene. Disse lovene besto i hovedsak av mindre justeringer i eksisterende lovverk og representerte ingen prinsipielle nydannelser. Reglene om valg ble imidlertid skilt ut i en egen lov, og det ble blant annet gitt regler om en administrativ leder for kommuneforvaltningen (borgermester). Betegnelsen amtmann, amtsting og amtsutvalg ble byttet ut med fylkesmann, fylkesting og fylkesutvalg. Fylkestinget skulle heretter velge møteleder av og blant sine medlemmer.
I 1923, 1928 og 1933 ble midlertidige administrasjonslover vedtatt som følge av den økonomiske situasjonen i kommunene, og omfattende bestemmelser om statlig styring med virksomheten i kommunene ble innført. Det ble blant annet gitt regler om den økonomiske forvaltningen i kommunene, herunder bestemmelser om at kommunene kunne settes under administrasjon ved mislighold av gjeldsforpliktelser samt forbud mot at kommuner kunne gå konkurs. Nye kommunelover ble igjen vedtatt i 1938, hvor flere av disse bestemmelsene ble videreført. Det ble ellers gjort få endringer i selve styringsordningen i kommunene. Betegnelsen rådmann ble innført i stedet for borgermester, og stillingen ble nærmere definert.
En ny felles kommunelov for by- og landkommuner ble vedtatt i 1954. Her ble det blant annet bestemt at kommunestyrene hadde avgjørelsesmyndighet i alle saker som ikke positivt var lagt til formannskapet. Fylkeskommunen fikk et eget kapittel i loven, men bestemmelsene ble i realiteten ikke endret fra loven av 1938. En ny fylkeskommunelov ble vedtatt i 1961 etter mønster fra kommuneloven av 1954. Denne loven, sammen med endringer de påfølgende årene, gjorde fylkeskommunen til en mer selvstendig administrativ og politisk enhet, med direkte valgt fylkesting, egen beskatningsrett og egen administrasjon. Det ble lagt et klarere skille mellom politikk og administrasjon.
Dagens kommunelov ble vedtatt i 1992 som en felles lov for kommuner og fylkeskommuner. Denne erstattet kommuneloven av 1954 og fylkeskommuneloven av 1961. Kommuneloven av 1992 la opp til et mer samordnet og helhetlig rettslig rammeverk for virksomheten i kommunesektoren enn tidligere lover. Loven var i hovedsak en oppdatering og modernisering av den eksisterende styringsmodellen for kommuner og fylkeskommuner slik den var utformet i de eldre lovene. De viktigste overordnete strukturelle grepene var en rendyrking av et enhetlig og samlet ansvar for politiske og administrative oppgaver, med kommunestyret og administrasjonssjefen som ansvarlig for henholdsvis kommunens vedtak og den administrative ledelsen. Loven la også til rette for å styrke kommunenes organisasjonsfrihet.
Loven la videre grunnlaget for en økt grad av lokalt folkestyre. Den utvidet blant annet adgangen til å delegere vedtaksmyndighet til rådmannen, med adgang for denne til å videredelegere til andre ansatte. Når det gjelder kommunestyret, fjernet man de fleste begrensningene i adgangen til å delegere vedtaksmyndighet til underordnete folkevalgte organer. Åpne møter i folkevalgte organer og innsyn i kommunale beslutningsprosesser ble slått tydelig fast som alminnelig modell, og det ble foretatt en kraftig reduksjon i antallet vedtak som trenger statlig godkjenning for å bli gyldig. Den interne kontrollen med kommunenes virksomhet ble søkt styrket ved blant annet innføringen av et kontrollutvalg. Det ble også innført en bestemmelse om mulighet for statlig lovlighetskontroll av alle kommunale vedtak etter lovlighetsklage fra kommunestyremedlemmer eller av eget tiltak fra fylkesmannen.
Prinsippet om det kommunale selvstyret har inntil nylig ikke vært uttrykkelig regulert i kommuneloven eller Grunnloven. Kommunelovenes bestemmelser om kommunale organers eksistens, oppbygging, sammensetning og saksbehandling har imidlertid bygget opp under kommunene som selvstendige organer med beslutningsadgang og selvstendig ansvar. Våren 2016 ble en grunnlovsbestemmelse om lokalt selvstyre vedtatt av Stortinget. Grunnloven § 49 andre ledd slår nå fast at innbyggerne har rett til å styre lokale anliggende gjennom lokale folkevalgte organer, men at nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivået må fastsettes ved lov. I innstillingen fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité er det blant annet understreket at bestemmelsen ikke er ment å skulle være noen «skranke for den funksjons- og oppgavefordeling innen offentlig forvaltning som Stortinget gjennom ordinær lovgivning finner hensiktsmessig».
2.2 Bakgrunnen for forslaget til ny lov
Ved behandlingen av Prop. 119 L (2011–2012) uttalte en samlet kommunal- og forvaltningskomité i Innst. 128 L (2012–2013) at:
Komiteen ser behov for ein heilskapleg gjennomgang av kommunelova for å styrkje det kommunale sjølvstyret, og ber regjeringa kome tilbake til Stortinget på eigna måte.
Komiteens innstilling må ses i lys av at dagens kommunelov da hadde rukket å bli om lag 20 år og at samfunnsutviklingen tilsa en gjennomgang av loven. Se nærmere punkt 2.3 om dette.
Departementet har foretatt en helhetlig gjennomgang av kommuneloven og legger fram forslag til en ny kommunelov. I arbeidet har departementet særlig hatt som siktemål at lovforslaget skal kunne styrke det kommunale selvstyret. Departementet mener at denne proposisjonen følger opp Stortingets ønske om en helhetlig gjennomgang av kommuneloven for å styrke og legge til rette for det kommunale selvstyret.
2.3 NOU 2016: 4
Regjeringen Stoltenberg II oppnevnte kommunelovutvalget ved kongelig resolusjon 21. juni 2013. I mandatet ble det redegjort for bakgrunnen for oppnevningen. Det ble pekt på at det da var 20 år siden kommuneloven trådte i kraft. Flere trekk ved samfunnsutviklingen har gjort det ønskelig med en samlet gjennomgang av loven. Kommunene og fylkeskommunene har fått flere oppgaver, og organiseringen av kommunal og fylkeskommunal virksomhet og bruken av ulike styringsverktøy har blitt mer kompleks. Internasjonale forpliktelser har fått økt betydning for kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet, uten at det er gjort noen samlet vurdering av disse. Det har videre gjennom årene utviklet seg en betydelig praksis knyttet til lovens bestemmelser, og det kan være grunn til å foreta en samlet gjennomgang av denne praksisen for å avdekke uklarheter i dagens lov, spørsmål som bør reguleres, og spørsmål som bør reguleres på en annen måte enn i dag.
Det ble videre bestemt i mandatet at utvalgets utredning og samlete gjennomgang av kommuneloven skulle danne grunnlag for regjeringens tilbakemelding til Stortinget.
NOU 2016: 4 Ny kommunelov ble levert til departementet 10. mars 2016. Utvalget foreslår at grunnstammen i dagens kommunelov videreføres. Utvalget peker på at forslagene til endringer i loven samlet sett skal bidra til å styrke det kommunale selvstyret, forbedre egenkontrollen hos kommunene og forenkle reguleringen av kommunesektoren. Utvalget har også vært opptatt av å avklare spørsmål som etter lov er uklare, å bidra til språklig forenkling, samt å ta inn i kommuneloven enkelte grunnleggende regler for kommunal virksomhet som i dag følger av særlover og ulovfestet rett.
2.4 Høringen
Kommunal- og moderniseringsdepartementet sendte NOU 2016: 4 på høring 6. april 2016. Høringsfristen var 6. oktober 2016. Utredningen var også tilgjengelig på departementets nettsider.
Det ble sendt inn om lag 320 høringsuttalelser. Av disse kom om lag 200 fra kommuner og fylkeskommuner. Resten av høringsuttalelsene kom i det vesentlige fra ulike statlige instanser, interkommunale samarbeid og organisasjoner. Det kom også noen få høringsuttalelser fra privatpersoner.
Høringen vil bli omtalt nærmere i tilknytning til de enkelte forslagene. Departementet vil likevel her gi en kort og overordnet oppsummering av høringen. På generelt grunnlag viser høringen at de fleste lovforslagene har til dels bred støtte. Det er få lovforslag som møter betydelig motstand. Et annet generelt og overordnet inntrykk er at utredningen i NOU 2016: 4 er grundig og god, og at lovforslagene er i tråd med utvalgets mandat om et styrket kommunalt selvstyre.
En stor andel av høringsinstansene har konkrete kommentarer til enkelte av forslagene, mens de på generelt grunnlag gir støtte til de andre lovforslagene. Når departementet redegjør for høringsinstansenes syn i tilknytning til de enkelte forslagene, vil antall høringsinstanser som på generelt grunnlag har uttrykt støtte til forslaget som hovedregel ikke framkomme. I det vesentlige vil departementet vise til de høringsinstansene som konkret har kommentert det aktuelle forslaget. Departementet vil derfor understreke at også de høringsuttalelsene som er mer generelle og overordnete i sin støtte til lovforslagene, er vurdert og lagt vekt på i forbindelse med departementets vurderinger og forslag.
2.5 Høringsinstansene
Kommunelovutvalgets utredning ble sendt til disse instansene:
Departementene
Barneombudet
Brønnøysundregisteret
Datatilsynet
Direktoratet for arbeidstilsynet
Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi)
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Finanstilsynet
Folkehelseinstituttet
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Foreldreutvalget for grunnskolen
Fylkesmennene
Helsedirektoratet
Husbanken
Konkurransetilsynet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Mattilsynet
Miljødirektoratet
NAV
Norges Bank
Norges Vassdrags- og energidirektorat
Riksantikvaren
Riksarkivet
Skattedirektoratet
Statens helsetilsyn
Statens pensjonskasse
Statens råd for likestilling av funksjonshemmede
Statistisk sentralbyrå
Sysselmannen på Svalbard
Toll- og avgiftsdirektoratet
Utdanningsdirektoratet
Utlendingsdirektoratet
Vegdirektoratet
Nord Universitet
Norges Forskningsråd
Norges Handelshøyskole NHH
Norges miljø- og biovitenskapelige universitet
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Stavanger
Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet
Riksrevisjonen
Sametinget
Sivilombudsmannen
Fylkeskommunene
Kommunene
Longyearbyen lokalstyre
Innovasjon Norge
Kommunalbanken
SIVA – Selskapet for industrivekst
Advokatforeningen
Akademikerne
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Delta
Den norske legeforening
Den norske Revisorforening
Den norske tannlegeforening
Elevorganisasjonen
Fellesforbundet
Finansforbundet
Finans Norge
Forum for Kontroll og Tilsyn
Friluftsrådenes Landsforbund
Funksjonshemmedes fellesorganisasjon
Handelshøyskolen BI
Juristforbundet
Kommunal Landspensjonskasse (KLP)
KLP Kommunekreditt
KS – Kommunesektorens arbeidsgiver- og interesseorganisasjon
Landsorganisasjonen i Norge
Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner
Nasjonalforeningen for folkehelsen
NITO
Norges autoriserte regnskapsføreres forening
Norges Handikapforbund
Norges idrettsforbund
Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund (NKKF)
Norges Kommunerevisorforbund (NKRF)
Norges kulturvernforbund
Norsk Journalistlag
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Norsk forening for bolig- og byplanlegging
Norsk kommunalteknisk forening
Norsk Pasientforening
Norsk psykologforening
Norsk Rådmannsforum
Norsk Sykepleierforbund
Norsk Tjenestemannslag
Norsk Vann
Næringslivets Hovedorganisasjon
Pensjonistforbundet
Private Barnehagers Landsforbund
Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO)
Samarbeidsrådet for yrkesopplæring
Sparebankforeningen
Unio
Vellenes Fellesorganisasjon
Verdipapirfondenes forening
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Arbeiderpartiet
Demokratene
Det Liberale Folkepartiet
Fremskrittspartiet
Høyre
Kristelig Folkeparti
Kystpartiet
Miljøpartiet De Grønne
Norges Kommunistiske Parti
Partiet De Kristne
Pensjonistpartiet
Piratpartiet
Rødt
Samfunnspartiet
Senterpartiet
Sosialistisk Venstreparti
Venstre
Disse instansene har hatt merknader til høringsnotatet:
Arbeids- og sosialdepartementet
Barne- og likestillingsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Datatilsynet
Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi)
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Finanstilsynet
Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder
Fylkesmannen i Buskerud
Fylkesmannen i Finnmark
Fylkesmannen i Hedmark
Fylkesmannen i Hordaland
Fylkesmannen i Møre og Romsdal
Fylkesmannen i Oppland
Fylkesmannen i Rogaland
Fylkesmannen i Sogn og Fjordane
Fylkesmannen i Vestfold
Fylkesmannen i Østfold
Helsedirektoratet
Helsetilsynet
Husbanken
Kartverket
Kommunalbanken
Miljødirektoratet
Norges Vassdrags- og energidirektorat
Riksantikvaren
Riksarkivet
Språkrådet
Statistisk sentralbyrå
Utdanningsdirektoratet
Vegdirektoratet
Vegtilsynet
Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter
Riksrevisjonen
Sivilombudsmannen
Akershus fylkeskommune
Aust-Agder fylkeskommune
Buskerud fylkeskommune
Finnmark fylkeskommune
Hedmark fylkeskommune
Hordaland fylkeskommune
Nordland fylkeskommune
Rogaland fylkeskommune
Telemark fylkeskommune
Troms fylkeskommune
Vestfold fylkeskommune
Østfold fylkeskommune
Alta kommune
Alvdal kommune
Andøy kommune
Arendal kommune
Asker kommune
Askim kommune
Askøy kommune
Audnedal kommune
Aurskog-Høland kommune
Beiarn kommune
Bergen kommune
Bjerkreim kommune
Bodø kommune
Bærum kommune
Bømlo kommune
Drammen kommune
Eidsberg kommune
Eidskog kommune
Eidsvoll kommune
Enebakk kommune
Engerdal kommune
Etnedal kommune
Fauske kommune
Fet kommmune
Finnøy kommune
Folldal kommune
Fredrikstad kommune
Fyresdal kommune
Førde kommune
Gildeskål kommune
Giske kommune
Gjerdrum kommune
Gjerstad kommune
Gjesdal kommune
Gjøvik kommune
Gol kommune
Grane kommune
Gran kommune
Granvin herad
Grimstad kommune
Grong kommune
Gulen kommune
Hadsel kommune
Halden kommune
Hamar kommune
Hammerfest kommune
Harstad kommune
Hattfjelldal kommune
Hjelmeland kommune
Hobøl kommune
Hole kommune
Hurum kommune
Høyanger kommune
Høylandet kommune
Hå kommune
Kautokeino kommune
Klepp kommune
Kongsberg kommune
Kristiansand kommune
Krødsherad kommune
Kvalsund kommune
Kvam herad
Kvæfjord kommune
Lardal kommune
Larvik kommune
Leikanger kommune
Leirfjord kommune
Lenvik kommune
Lier kommune
Lierne kommune
Lillehammer kommune
Lunner kommune
Luster kommune
Lødingen kommune
Lørenskog kommune
Løten kommune
Marker kommune
Malvik kommune
Meløy kommune
Modum kommune
Moss kommune
Målselv kommune
Nannestad kommune
Narvik kommune
Nedre Eiker kommune
Nes kommune (Akershus)
Nissedal kommune
Nordkapp kommune
Notodden kommune
Nittedal kommune
Nome kommune
Nord-Aurdal kommune
Nordreisa kommune
Nore og Uvdal kommune
Odda kommune
Oppegård kommune
Os kommune
Oslo kommune
Rana kommune
Randaberg kommune
Re kommune
Rendalen kommune
Rennesøy kommune
Ringebu kommune
Ringerike kommune
Ringsaker kommune
Risør kommune
Rollag kommune
Rygge kommune
Rælingen kommune
Rømskog kommune
Røyken kommune
Salangen kommune
Saltdal kommune
Sandnes kommune
Sarpsborg kommune
Sauda kommune
Seljord kommune
Sel kommune
Sirdal kommune
Ski kommune
Skedsmo kommune
Skiptvet kommune
Sokndal kommune
Sola kommune
Spydeberg kommune
Stavanger kommune
Stord kommune
Stranda kommune
Strand kommune
Suldal kommune
Sør-Aurdal kommune
Sør-Odal kommune
Sør-Fron kommune
Sørum kommune
Time kommune
Tinn kommune
Tjøme kommune
Tolga kommune
Tromsø kommune
Trondheim kommune
Trysil kommune
Træna kommune
Trøgstad kommune
Tvedestrand kommune
Tynset kommune
Tysnes kommune
Tønsberg kommune
Ullensaker kommune
Ullensvang herad
Ulstein kommune
Vadsø kommune
Vang kommune
Vefsn kommune
Vestby kommune
Vestre Slidre kommune
Vikna kommune
Vinje kommune
Volda kommune
Vågsøy kommune
Vågå kommune
Østre Toten kommune
Øvre Eiker kommune
Øyer kommune
Øystre Slidre kommune
Åseral kommune
Akershus og Østfold kontrollutvalgssekretariat
Digitale Gardermoen
Fellesnemnda for Sandefjord, Andebu og Stokke
Fellesnemnda for Trøndelag
Glåmdal sekretariat IKS
Hareid kommune kontrollutvalg
Hedmark Revisjon IKS
Herøy kommune kontrollutvalg
Indre Helgeland Regionråd
Indre Østfold kontrollutvalgssekretariat
Kommunerevisjon IKS
KomRev Nord
KomRev Trøndelag IKS
KomSek Trøndelag
KomSek Midt-Norge
Kontrollutvalgssekretariatet i Buskerud
Kontrollutvalgssekretariatet i Bærum
Kontrollutvalgssekretariatet Innlandet
Kontrollutvalgstjenester AS
Nes kommunes kontrollutvalg
Lillesand kommunes kontrollutvalg
Regionrådet i Nord-Gudbrandsdal
Revisjon Midt-Norge IKS
Rogaland Revisjon IKS
Romerike kontrollutvalgssekretariat
Salten Regionråd
Sande kommune kontrollutvalg
SEKOM-sekretariatet
Sekretærforum for kontrollutvalgssekretariatene i Møre og Romsdal og Sogn og Fjordane
Sekretariat for kontrollutvalget i Sør-Østerdal
Sekretær kontrollutvalget i Nord-Gudbrandsdal
Selje kommunes kontrollutvalg
Sogn regionråd
Sunnmøre kontrollutvalgssekretariat
Telemark kontrollutvalgssekretariat
Ulstein kommune kontrollutvalg
Vanylven kontrollutvalg
Vesterålen regionråd
Vest-Finnmark regionråd
Vestfold interkommunale kontrollutvalgssekretariat
Vestfjord avløpsselskap
Vest Kontroll
Volda kommunes kontrollutvalg
Vågsøy kommunes kontrollutvalg
Ørsta kommunes kontrollutvalg
Østfold kontrollutvalgssekretariat
Advokatforeningen
Fagforbundet
Fagforundets sentrale pensjonistutvalg
Finans Norge
Forum for Kontroll og Tilsyn
Forum for offentlig informasjon (Seniorgruppa)
Friluftsrådenes Landsforbund
Frivillighet Norge
Jernbanepensjonistenes forbund
KS Bedrift
KS Telemark
LO-Stats pensjonistutvalg
Norsk Journalistlag
Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund (NKKF)
Norges Kommunerevisorforbund (NKRF)
Norsk kommunikasjonsforening
Norsk Redaktørforening
Norsk Vann
Næringslivets Hovedorganisasjon
Pensjonistforbundet
Pensjonskasseforeningen
Politiets Pensjonistforbund
Postens Pensjonistforbund
Pressens Offentlighetsutvalg
Spekter
Statens Vegvesens Forbund
Telepensjonistenes forbund
Unio
Utdanningsforbundet
Vellenes Fellesorganisasjon
Miljøpartiet De Grønne Skien
Ringerike Høyre
Raudt Høyanger
Inge Dyrhol
Tor P. Ekrol
Kristian Hammervik
Thomas Jahreie
Ole Klaussen
Markus H. Lie
Disse instansene har uttalt at de ikke ønsker å uttale seg i saken, eller at de ikke har merknader til høringsnotatet:
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Klima- og miljødepartementet
Kunnskapsdepartementet
Olje- og energidepartementet
Utenriksdepartementet
Landbruksdirektoratet
LO