19 Interkommunalt samarbeid

19.1 Innledning

Samarbeid mellom kommuner opptrer i mange ulike former. Disse kan deles inn i to hovedtyper. For det første samarbeid uten noen lovregulert organisatorisk overbygning. Dette kan for eksempel være samarbeid i form av uformelle faglige nettverk. For det andre samarbeid hvor virksomheten er organisert etter regelverket for en lovfestet samarbeidsform.

Kommuneloven regulerer tre ulike samarbeidsordninger. Det er interkommunalt styre etter § 27, vertskommunesamarbeid etter kapittel 5 A og samkommunesamarbeid etter kapittel 5 B. Stortinget har vedtatt at reglene om samkommune skal oppheves og at eksisterende samkommuner skal oppløses innen 1. januar 2020. I tillegg er interkommunale selskaper regulert i en egen lov, lov om interkommunale selskaper av 29. januar 1999 nr. 6. Ingen av disse organisasjonsformene åpner for statlig eller privat deltakelse. Kommunene kan også benytte seg av samarbeidsformer som ikke kun er forbeholdt kommunene. De kan for eksempel delta i aksjeselskaper, foreninger og samvirkeforetak slik også private rettssubjekter kan.

Kommuner kan samarbeide med andre kommuner innenfor alle deler av sin virksomhet. For de oppgavene kommunene påtar seg frivillig (ofte forretningsdrift), er det stor organisasjonsfrihet. Kommunene opptrer her mer eller mindre på den privatrettslige arena på lik linje med private parter.

For lovpålagte oppgaver som innebærer utøvelse av offentlig myndighet, har ikke kommunene samme grad av frihet til å velge hvilken organisasjonsform de kan benytte. Kommunene må da i praksis benytte vertskommunemodellen. Begrunnelsen for dette er at når kommunene opptrer som myndighetsorgan, er det nødvendig å ivareta hensynet til innbyggernes rettssikkerhet, demokratisk kontroll mv. i sterkere grad enn når kommunene driver forretningsdrift.

19.1.1 Omfang av interkommunalt samarbeid

Leknes mfl. har i rapporten Interkommunalt samarbeid. Konsekvenser, muligheter og utfordringer (International Research Institute of Stavanger (heretter IRIS) 2013) kartlagt formelle interkommunale samarbeidsordninger i Norge. Deres kartlegging viser at det er om lag 850 formelle interkommunale samarbeid som fordeler seg med omtrent 200 § 27-samarbeid, 200 vertskommunesamarbeid etter § 28-1 b og c, og 200 interkommunale aksjeselskaper (der kommunene eier mer enn 2/3 av aksjene) samt om lag 250 interkommunale selskaper.

Andre kartlegginger av omfanget av interkommunalt samarbeid inkluderer blant andre Econ (Econ-rapport nr. 2006-057), NIVI Analyse AS (Nivi rapport 2012:2, 2013:2 og 2013:3) og en kartlegging som del av nullpunktmåling for kommunereformen (Nivi Rapport 2016:3). Den siste kartleggingen viser blant annet at enkelte kommuner, som f.eks. Evenes, Rissa og Overhalla, har over 50 samarbeidsordninger hver.

19.1.2 Utvalgets overordnete vurdering

19.1.2.1 Motiver for og utfordringer med interkommunalt samarbeid

Interkommunalt samarbeid er svært vanlig både i Norge og i andre land. Interkommunalt samarbeid vil alltid være et supplement til gjeldende oppgavefordeling og foregår på mange ulike områder og i ulike former. Utvalget viser til at det er både fordeler og ulemper knyttet til slikt samarbeid.

Utvalget viser til at følgende motiver ofte trekkes fram som begrunnelse for å inngå interkommunalt samarbeid:

• strategi for å være mindre sårbar og overleve som egen kommune

• bedre ressursutnyttelse gjennom stordriftsfordeler

• bedre tilgang til rett kompetanse

• økt kvalitet på tjenestene

• økt mulighet for å gjennomføre større statlig initierte reformer

• større potensial for interessehevding utad og for å styrke regionen

• fremme viktige saker for egen kommune

• avlaste den enkelte kommune

• kostnadsfordeling

• mer demokratisk enn å la private utføre oppgavene

Utvalget viser til at interkommunalt samarbeid kan reise både prinsipielle og praktiske problemstillinger. Hensynet til effektivitet og tjenestelevering kan bryte med hensynet til demokratisk styring og kontroll. De praktiske problemstillingene er i stor grad relatert til organisering. Det er en mulig konflikt mellom kommunenes behov for demokratisk styring og kontroll på den ene siden og behovet for et handlekraftig interkommunalt samarbeid på den andre. Hvis kommunestyrene skal få de ønskete resultatene av det interkommunale samarbeidet, vil det ofte kreve at de gir fra seg en viss grad av styring og kontroll til samarbeidet. Dette vil kunne svekke prioriterings- og styringsevnen i kommunestyret og muligheten kommunestyret har til å føre økonomisk kontroll med den kommunale virksomheten. Disse innvendingene kan imidlertid også reises i større eller mindre grad mot en utstrakt delegering til administrasjonen eller til kommunale foretak og ved konkurranseutsetting.

Selv om frivillig interkommunalt samarbeid harmonerer både med frihetsaspektet og effektivitetshensynet ved det kommunale selvstyret, kan interkommunalt samarbeid sies å ivareta grunnleggende demokratiske hensyn på en dårligere måte enn tiltak som drives i regi av den enkelte kommune. Ved interkommunalt samarbeid kan den enkelte deltakerkommunen (med et begrenset unntak ved vertskommunesamarbeid) ikke instruere samarbeidet om hvordan det skal utføre sine oppgaver eller utøve sin myndighet. Deltakerkommunene må i stedet påvirke gjennom sin deltakelse i samarbeidets styringsorganer.

Avstanden fra velgerne til utøverne av det interkommunale samarbeidet er lengre og indirekte. Mens politikerne i kommunestyret kan stilles til ansvar for sine beslutninger i valg, har velgerne ikke samme innflytelse overfor representanter for kommunen som deltar i interkommunale samarbeidsordninger. I et samarbeid vil ønsker fra en kommunes innbyggere måtte veies opp mot de ønskene innbyggerne i andre kommuner har.

19.1.2.2 Utvalgets prinsipielle syn på interkommunalt samarbeid

Etter utvalgets vurdering innebærer interkommunalt samarbeid både muligheter og utfordringer for kommunene selv og for innbyggerne i kommunene. Utvalget ser i utgangspunktet positivt på interkommunalt samarbeid. Det gir blant annet kommunene mulighet til å utnytte ressursene bedre gjennom stordriftsfordeler samt å øke kvaliteten på tjenestene. Det er derfor viktig at kommunene har gode muligheter til å samarbeide med hverandre om utførelsen av oppgaver. Interkommunalt samarbeid medfører imidlertid visse styrings- og demokratiutfordringer som kommunene må være klar over, og som de må gjøre det de kan for å redusere ulempene av. Utvalget trekker fram at kommunene står politisk ansvarlig for at innbyggerne får de tjenester de etterspør og har krav på, både når kommunene selv produserer tjenestene, og når tjenesteproduksjonen er lagt til interkommunale samarbeidsorganer. Det er derfor viktig at kommunene har en klar målsetting om hva de ønsker å oppnå ved å delta i et interkommunalt samarbeid, og en oppfatning om hvordan de best mulig kan styre samarbeidet for å oppnå sin målsetting samt at resultatet av samarbeidet blir evaluert.

Utvalget mener kommunene bør benytte organisasjonsformer som er særskilt beregnet for oppgaven det samarbeides om, og som ikke etterlater betydelig usikkerhet om hvilke regler som gjelder for samarbeidet. Skal kommunene samarbeide om lovpålagte oppgaver med innslag av myndighetsutøvelse, er det vertskommuneformen som er særskilt utviklet for slikt samarbeid. Dersom kommunene derimot skal samarbeide om ren økonomisk aktivitet som innebærer å tilby varer eller tjenester i markedet, er det aksjeselskapsformen som er særskilt utviklet for det. Gjelder samarbeidet interne støttetjenester, kan interkommunale selskaper være en egnet samarbeidsform. Alle disse samarbeidsformene inneholder en omfattende regulering av ulike spørsmål som kan oppstå i et samarbeid.

Etter utvalgets vurdering er det viktig at kommunene tilbys gode organisasjonsformer som ivaretar hensynet til både store og små kommuner og hensynet til innbyggerne, og som er tilpasset samarbeid om alle typer oppgaver. Utvalget mener derfor at det er behov for flere ulike samarbeidsformer selv om de til dels kan benyttes om hverandre. Utvalget peker videre på at den vide adgangen til interkommunalt samarbeid kan føre til at kommunens styringsevne svekkes, og at interkommunale samarbeid har demokratiske utfordringer ved at beslutninger ikke treffes av de organene som står direkte ansvarlig overfor velgerne.

19.1.3 Departementets overordnete vurdering

Det har vært gjort flere forsøk på å tallfeste antall interkommunale samarbeidsordninger i Norge. De ulike utredningene om dette har imidlertid lagt til grunn ulike definisjoner av samarbeidene. I tillegg har kommunene selv ofte mangelfull oversikt over omfanget av eget samarbeid. Det finnes derfor ingen enhetlig oversikt over omfanget og utviklingen av omfanget av interkommunale samarbeidsordninger.

Basert på de kartleggingene som har vært gjort, legger imidlertid departementet til grunn at omfanget av interkommunalt samarbeid er stort og at det har vært økende de seneste tiårene.

Interkommunalt samarbeid har både positive og negative sider. Interkommunalt samarbeid vil blant annet kunne bidra til bedre ressursutnyttelse gjennom stordriftsfordeler og bedre tilgang til nødvendig kompetanse for å sikre gode tjenester. Interkommunalt samarbeid reiser imidlertid også noen problemstillinger. Dette er blant annet praktiske utfordringer knyttet til å kunne sette ressursbruken i samarbeidene opp mot ressursbruken i den kommunale virksomheten for øvrig. Det er også utfordringer med å koordinere tjenestene som blir produsert i det interkommunale samarbeidet, med andre kommunale tjenester. Det er også mer prinsipielle innvendinger knyttet til lengre og mer indirekte styringslinjer fra kommunestyrene til samarbeidene samt økt avstand fra velgerne til samarbeidene.

Disse svakhetene innebærer etter departementets vurdering at kommunesammenslåing i mange tilfeller vil være et bedre alternativ enn et omfattende interkommunalt samarbeid på mange ulike områder. Departementet mener at interkommunalt samarbeid, til tross for de utfordringene som knytter seg til det, likevel kan være en aktuell ordning.

Kommunene bør derfor tilbys gode organisasjonsformer som gjør det mulig å samarbeide og ta ut de fordelene som knytter seg til interkommunalt samarbeid. Det er imidlertid viktig at kommunene er bevisst de ulempene som tross alt knytter seg til interkommunalt samarbeid. Et grep er å ha en aktiv og bevisst styring av samarbeidene, jf. kapittel 26. Kommunene bør sørge for å få regelmessig informasjon fra samarbeidene om virksomheten i samarbeidene, og kommunestyrene bør behandle sentrale saker som skal behandles i det øverste organet i samarbeidene. Dette vil bidra til at virksomheten i samarbeidene blir bedre forankret i deltakerkommunene og til sterkere politisk styring av samarbeidene.

19.2 Overordnet bestemmelse om interkommunalt samarbeid

19.2.1 Gjeldende rett

Kommuneloven inneholder i dag ingen overordnet bestemmelse som angir hvilke typer interkommunalt samarbeid kommunene kan delta i.

19.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener den nye kommuneloven bør inneholde en bestemmelse som fastslår at kommuner kan samarbeide med hverandre for å utføre felles oppgaver. Utvalget foreslår også å ta inn i loven en opplisting av de vanligste samarbeidsformene.

19.2.3 Høringsinstansenes syn

Samtlige av de om lag 25 høringsinstansene som kommenterer forslaget, slutter seg til utvalgets forslag om å ta inn en overordnet bestemmelse om interkommunalt samarbeid i kommuneloven.

Alta kommune uttaler:

[Kommunen] støtter at det tas inn i loven en overordnet bestemmelse som fastslår at kommunene kan samarbeide med hverandre for å løse felles oppgaver (§ 17-1). En opplisting av de vanligste formene for samarbeid er positivt da dette gir oversikt og klarhet om hvilke samarbeidsformer kommunene kan benytte.

Flere andre høringsinstanser har liknende merknader.

Fylkesmannen i Rogaland er positiv til at det foreslås en overordnet fanebestemmelse som synliggjør de ulike alternative formene for interkommunalt samarbeid.

Samferdselsdepartementet støtter forslaget og peker på at en slik bestemmelse både vil understreke prinsippet om at kommuner kan inngå samarbeid om felles oppgaver og kunne ha ikke ubetydelig informasjonsverdi.

19.2.4 Departementets vurdering

Departementet viderefører utvalgets forslag om en overordnet bestemmelse om interkommunalt samarbeid i kommuneloven. En slik bestemmelse vil fastslå prinsippet om at kommunene har anledning til å samarbeide om utførelsen av felles oppgaver. Å ta inn en oversikt over de vanligste formene for samarbeid i loven vil dessuten bidra til oversikt og klarhet om hvilke samarbeidsformer kommunene kan benytte dersom de ønsker å samarbeide med andre kommuner.

19.3 Interkommunalt samarbeid med en enkel reguleringsform

19.3.1 Gjeldende rett

Bestemmelser med en enkel regulering av hvordan kommuner kan samarbeide om å løse felles oppgaver, har vært tatt inn i alle kommunelover siden kommuneloven av 1921. I dagens kommunelov har § 27 en slik regulering om samarbeid i form av et interkommunalt styre.

Samarbeidsformen er lite regulert i loven, all reguleringen er samlet i én paragraf. To eller flere kommuner eller fylkeskommuner kan opprette et eget styre til løsning av felles oppgaver. Avgjørelsen om å opprette et slikt styre anses å ha så vidtrekkende konsekvenser både av politisk, økonomisk og administrativ art at den må treffes av kommunestyret selv uten adgang til å delegere. Det følger av § 27 nr. 2 bokstav a at vedtektene skal inneholde bestemmelser om styrets sammensetning og hvordan det skal utpekes, det vil si at andre enn kommunestyret kan gis myndighet til å velge den enkelte kommunes medlem(mer) i styret for samarbeidet. Samtlige deltakerkommuner skal være representert i styret. Det kan opprettes et mindre organ som får delegert generell styrekompetanse, hvor ikke alle deltakerkommunene trenger å være representert. Representasjonskravet knytter seg kun til det øverste styringsorganet i samarbeidet. Dette øverste styringsorganet vil ha full instruksjonsrett og omgjøringsmyndighet overfor et eventuelt underordnet organ. Deltakerne hefter ubegrenset for samarbeidets forpliktelser.

Det skal fastsettes vedtekter om blant annet området for styrets virksomhet. Verken staten eller private kan delta i et slikt samarbeid. Adgangen til å gi myndighet til styret er begrenset til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering. Et interkommunalt styre kan i utgangspunktet ikke tildeles myndighet til å treffe vedtak som innebærer offentlig myndighetsutøvelse, med mindre dette knytter seg direkte til driften og organiseringen av samarbeidet, for eksempel å ansette folk eller treffe andre avgjørelser i personalsaker. Hvis det er aktuelt å tildele styret slik myndighet utover dette, må det reguleres i særlov, jf. NOU 1990: 13 sidene 203 og 415. Loven regulerer ikke spørsmålet om styret er et eget rettssubjekt eller ikke. Dette må avgjøres helt konkret for den enkelte virksomheten. I henhold til høyesterettsdom inntatt i Rt. 1997 side 623, vil vurderingstemaet være bredt – og omfatte flere ulike momenter. Sentrale momenter vil være hvilken grad av selvstendighet styret i samarbeidet har i forhold til deltakerkommunene, herunder det økonomiske fundamentet for samarbeidet.

19.3.2 Utvalgets forslag

19.3.2.1 Behov for en enkel organisasjonsform

Utvalget viser til to evalueringer av interkommunalt samarbeid som etter utvalgets vurdering gir et godt bakgrunnsmateriale for å vurdere spørsmålet om § 27-styre i en eller annen form bør videreføres i den nye kommuneloven. Den ene rapporten, Evaluering av interkommunalt samarbeid etter kommunelovens § 27 – omfang, organisering og virkemåte (Universitetet i Agder (heretter UiA) 2010), tar bare for seg § 27-samarbeid. Den andre rapporten, Interkommunalt samarbeid. Konsekvenser, muligheter og utfordringer (IRIS 2013), tar for seg alt interkommunalt samarbeid knyttet til formelle organisasjonsformer.

Det framgår av rapportene at § 27 blir brukt som ramme for to typer interkommunalt samarbeid: regionråd og produksjonssamarbeid.

Regionråd er en uformell betegnelse på et formalisert organ som nabokommuner på frivillig basis oppretter for å håndtere saker av felles interesse. Produksjonssamarbeid er en betegnelse på samarbeid hvor det samarbeides om én oppgave eller tjeneste for å oppnå bedre kvalitet og effektivitet på den aktuelle oppgaven eller tjenesten.

Utvalget mener det er behov for en enkel organisasjonsform som kommunene kan benytte for mindre omfattende samarbeid. Utvalget peker likevel på at de to forskningsrapportene ikke er entydige på om det fortsatt er behov for § 27. Rapporten fra UiA om § 27 gir uttrykk for at de fleste produksjonssamarbeidene kunne vært organisert som interkommunale selskaper. Utvalget viser til at dette isolert sett kan tale for at det er unødvendig å videreføre § 27 for denne type samarbeid. Lov om interkommunale selskaper er en mer gjennomarbeidet lov som angir løsning på mange spørsmål som kan oppstå i et samarbeid. Den er derfor bedre egnet enn § 27 for produksjonssamarbeid. Samtidig virker § 27 ifølge rapporten som en velegnet bestemmelse for regionråd, da det for denne type samarbeid er behov for en enkel og fleksibel organisasjonsmodell. Verken interkommunale selskaper eller vertskommuner blir vurdert som gode organisasjonsformer for regionråd.

Rapporten fra IRIS viser at de ulike samarbeidsformene til dels benyttes om de samme oppgavene. Også dette kan etter utvalgets vurdering tilsi at § 27 er overflødig. Rapporten viser imidlertid at store og små kommuner har ulike oppfatninger om de ulike organisasjonsformene på mange områder. Små kommuner er gjennomgående mer positive til § 27 enn store kommuner. Mange kommuner, særlig de mindre kommunene, velger videre å samarbeide med andre kommuner uten å benytte de formelle organisasjonsformene som ramme for samarbeidet. Dette må ses i sammenheng med at både § 27 og uformelle samarbeid oppfattes som mer fleksible, billigere og enklere organisatorisk enn interkommunale selskaper og aksjeselskaper. § 27 representerer med andre ord et «lavterskeltilbud» når det gjelder formelle organisasjonsformer. Dette kan tale for å beholde § 27, da det særlig er viktig å beholde en organisasjonsform som mindre kommuner finner hensiktsmessig og kan benytte. Dette blant annet fordi disse kommunene gjennomgående har mindre juridisk kompetanse og kapasitet til å benytte mer kompliserte organisasjonsformer. Dersom § 27 blir opphevet, vil det kunne resultere i at en del mindre kommuner vil velge å samarbeide uformelt framfor å benytte en av de formelle samarbeidsformene. Utvalget viser til at dette særlig kan være problematisk siden det kan komme i konflikt med EØS-avtalens anskaffelsesregler og fordi kommunene da overhodet ikke vil ha noe regelverk å støtte seg på dersom det oppstår uenigheter mellom kommunene i samarbeidet.

Utvalget mener evalueringene av § 27 tilsier at hovedtrekkene i bestemmelsen bør videreføres for produksjonssamarbeid i den nye kommuneloven. Utvalget vil samtidig understreke at det er store fordeler med å organisere et samarbeid etter en godt lovregulert samarbeidsform, særlig i de tilfeller hvor det oppstår uenighet mellom deltakerne i samarbeidet.

Interkommunalt samarbeid etter § 27 er svært knapt regulert i lovgivningen. Dette er både dens styrke og dens svakhet. Dette gjør at den oppfattes som enkel og ubyråkratisk. Den knappe reguleringen åpner imidlertid for betydelig usikkerhet om hvilke regler som gjelder for samarbeidet på ulike områder.

Utvalget foreslår på denne bakgrunnen at § 27 ikke videreføres i den nye kommuneloven i sin nåværende form for produksjonssamarbeidene. Bestemmelsen bør i stedet erstattes av en ny samarbeidsform – kommunalt oppgavefellesskap – som fortsatt vil være en enkel samarbeidsform, men som vil regulere noen flere forhold enn det dagens kommunelov § 27 gjør.

Når det gjelder regionråd, behandler disse i svært liten grad saker som krever at det foreligger en formell organisatorisk overbygning. De fleste regionråd har likevel valgt å etablere en formell organisatorisk ramme for samarbeidet. Det kan etter utvalgets mening være mange gode grunner til dette. De fleste har valgt å organisere samarbeidet etter kommuneloven § 27. Ifølge rapporten fra UiA er § 27 den best egnete måten å organisere regionråd på.

Utvalget mener at det faktum at de fleste regionråd har valgt å organisere virksomheten sin etter kommuneloven § 27, taler for å ta inn en egen bestemmelse om regionråd i kommuneloven.

19.3.2.2 Kommunalt oppgavefellesskap

Utvalget foreslår å ta inn en ny organisasjonsform beregnet for produksjonssamarbeid i kommuneloven. Slikt samarbeid bør etter utvalgets vurdering kalles kommunalt oppgavefellesskap. Utvalget mener dette på en treffende måte beskriver at det er snakk om samarbeid mellom kommuner om løsning av felles oppgaver.

Utvalget redegjør for at reglene om kommunalt oppgavefellesskap kan tenkes utviklet i to ulike retninger. For det første kan reguleringen av organisasjonsformen utvides slik at den regulerer alle sentrale spørsmål som kan tenkes å oppstå i et samarbeid. I så fall vil organisasjonsformen bli svært lik lov om interkommunale selskaper, noe det etter utvalgets vurdering ikke er behov for. Da kan heller lov om interkommunale selskaper benyttes. Et alternativ er en minimumsløsning hvor kun de mest sentrale forholdene av betydning for interkommunalt samarbeid blir regulert.

Utvalget mener det er viktig å beholde fordelene ved organisasjonsformen fra dagens § 27 ved at kommunene har frihet til å velge egne løsninger tilpasset det konkrete samarbeidet. Samtidig er det en fordel med noe mer regulering, slik at de største usikkerhetsmomentene ved organisasjonsformen blir fjernet. Dette gjelder særlig om samarbeidet er et eget rettssubjekt eller ikke, og hvilken ansvarsform som gjelder for samarbeidet. Dette innebærer ikke at organisasjonsformen bør gjennomreguleres, men at blant annet nevnte forhold bør reguleres nærmere enten i lov eller i vedtekter.

Styringsorganer

Utvalget foreslår at det skal være obligatorisk å velge et representantskap i oppgavefellesskapet. Dette skal være oppgavefellesskapets øverste organ, og alle deltakerkommunene skal være representert i dette folkevalgte organet. Utvalget foreslår videre å presisere i loven at representantskapet kan opprette andre underordnete folkevalgte organer til styring av oppgavefellesskapet. Representantskapet vil ha instruksjonsrett overfor disse organene, og det vil kunne omgjøre vedtak disse organene treffer, i samme utstrekning som disse selv kunne ha omgjort vedtaket.

Eget rettssubjekt

Utvalget viser til at om samarbeidet er et eget rettssubjekt eller ikke har betydning i flere sammenhenger.

At et oppgavefellesskap er et eget rettssubjekt, innebærer at det har partsevne og dermed kan få rettigheter og pådra seg plikter i henhold til rettsregler. Det vil si at oppgavefellesskapet kan forplikte seg overfor en tredjepart, og på selvstendig grunnlag kan gjøre krav gjeldende overfor en tredjepart. Oppgavefellesskapet vil da blant annet kunne ha arbeidsgiveransvar for eventuelle ansatte.

For at et kommunalt oppgavefellesskap skal kunne forplikte seg på selvstendig grunnlag overfor en tredjepart, for eksempel inngå kontrakter i eget navn og ansette personell, må det opprettes som et eget rettssubjekt. Dersom oppgavefellesskapet ikke skal ansette personell, og heller ikke inngå kontrakter i eget navn, vil oppgavefellesskapet kunne organiseres uten at det dannes et eget rettssubjekt. En av deltakerkommunene må i så fall ansette personellet og inngå eventuelle kontrakter.

Utvalget mener det ikke bør stilles krav om at et oppgavefellesskap skal være et eget rettssubjekt. Dette fordi utvalget antar at kommunene i visse situasjoner vil se seg tjent med at samarbeidet ikke er et eget rettssubjekt. Det vil kunne gi deltakerkommunene mulighet til å beholde større kontroll med samarbeidet, herunder ved at samarbeidet ikke kan binde seg utad. Dette kan være ønskelig ved samarbeid av mer politisk karakter eller om mindre oppgaver, men hvor det likevel er behov for å ha noen rammer rundt samarbeidet blant annet fordi samarbeidet strekker seg over noe tid. Utvalget foreslår i stedet et krav om at deltakerkommunene må ta stilling til om samarbeidet er et eget rettssubjekt, når samarbeidet blir opprettet. Utvalget mener at det vil oppstå færre problemsituasjoner ved at partene har et mer bevisst forhold til både hvem som er arbeidsgiver til personell, og hvem som forpliktes overfor tredjemann ved inngåelse av kontrakter.

Ansvarsform og forholdet til økonomisk aktivitet i markedet

Utvalget mener at deltakerne i et kommunalt fellesskap bør hefte ubegrenset for fellesskapets forpliktelser, slik reglene i dag er for § 27-samarbeid. En slik ansvarsform vil blant annet føre til at samarbeidene oppnår gunstige lånebetingelser. Utvalget mener likevel at deltakerkommunene ikke bør hefte solidarisk for fellesskapets samlete forpliktelser, men kun for sin del av forpliktelsene, jf. slik det er for interkommunale selskaper og samkommuner.

Utvalget peker på at det i dag er noe uklart om det ubegrensete ansvaret deltakerkommunene vil ha for samarbeidets forpliktelser, i enkelte tilfeller må anses som statsstøtte etter EØS-avtalen. Dersom det ubegrensete ansvaret anses å være i strid med statsstøtteregelverket, vil dette innebære at oppgavefellesskapet ikke vil kunne utøve økonomisk aktivitet i markedet. Denne problemstillingen blir nærmere omtalt i kapittel 28 om kommunene som markedsaktør.

Hva kommunale oppgavefellesskap bør benyttes til

Utvalget foreslår kun i begrenset grad å lovregulere kommunale oppgavefellesskap. Samarbeidsformen bør derfor etter utvalgets vurdering ikke benyttes for typer av samarbeid hvor lovverket tilbyr bedre regulerte samarbeidsformer. Etter utvalgets vurdering betyr dette at oppgavefellesskap kun bør benyttes på mindre omfattende samarbeid hvor det ikke er grunn til å anta at det kan oppstå usikkerhet omkring juridiske spørsmål som er lovregulert i de andre samarbeidsformene. Utvalget foreslår likevel ikke å lovregulere hvor omfattende samarbeid oppgavefellesskap kan benyttes for. Dette bør det være opp til kommunene selv å vurdere.

Samarbeidsavtale

Utvalget foreslår å lovfeste at det skal inngås en samarbeidsavtale for kommunale oppgavefellesskap. Denne avtalen skal lages ved opprettelsen av oppgavefellesskapet og vedtas av kommunestyrene selv i alle deltakerkommunene. Avtalen bør inneholde bestemmelser om sentrale forhold ved samarbeidet. Utvalget mener det er viktig at regelverket for oppgavefellesskap er fleksibelt, og at det ikke lovfestes flere innholdsmessige krav enn det som er nødvendig for å skape den nødvendige avklaring mellom deltakerne for å sikre at oppgavefellesskapet tilfredsstiller visse minimumskrav til representasjon, organisering og liknende.

Utvalget mener det bør være krav om at samarbeidsavtalen minst skal inneholde bestemmelser om:

• oppgavefellesskapets navn. Navnet skal inneholde ordet kommunalt oppgavefellesskap. Dette vil bidra til å identifisere fellesskapet overfor så vel innbyggere, folkevalgte som offentlige registre

• rettslig status for oppgavefellesskapet, det vil si om det er et eget rettssubjekt eller ikke

• antall medlemmer den enkelte deltakerkommune skal ha i representantskapet, som er kommunenes eierorgan i samarbeidet

• hvilke oppgaver og hvilken myndighet som er lagt til oppgavefellesskapet

• deltakernes innskuddsplikt og plikt til å yte andre bidrag til oppgavefellesskapet. Det gjelder ikke etter utvalgets forslag noen plikt til å gjøre innskudd i oppgavefellesskapet, men det kan fastsettes i avtalen

• den enkelte deltakers eierandel i oppgavefellesskapet og den enkelte deltakers ansvarsandel for fellesskapets forpliktelser dersom denne avviker fra eierandelen

• hvorvidt oppgavefellesskapet skal ha mulighet til å ta opp lån

• hva oppgavefellesskapet skal rapportere til deltakerne om

• uttreden fra og oppløsning av oppgavefellesskapet, blant annet om oppbevaring av arkiver skapt av oppgavefellesskapet – her bør det blant annet fastsettes regler om tidsfrister for uttreden og oppløsning og for det økonomiske oppgjøret ved uttreden og oppløsning.

Utvalgets forslag innebærer at lovreguleringen av oppgavefellesskap blir holdt på et minimumsnivå. Når kommunene skal lage en samarbeidsavtale for oppgavefellesskapet, bør kommunene etter utvalgets vurdering vurdere om det er andre forhold som bør tas inn i samarbeidsavtalen utover minimumskravene i loven. Det kan da være hensiktsmessig å se hen til hvilke forhold som er regulert i for eksempel lov om interkommunale selskaper. Jo større og mer omfattende et samarbeid er, desto viktigere er det at samarbeidsavtalen utvides med bestemmelser som i større grad regulerer ulike forhold som kan oppstå, og som krever en juridisk løsning.

19.3.2.3 Regionråd

Etter utvalgets oppfatning bør regionråd reguleres i kommuneloven for å klargjøre at dette er et folkevalgt organ, og at kommunelovens regler om møteoffentlighet, saksbehandling mv. også gjelder for møter i slike organer. Dette er viktig blant annet av hensyn til åpenhet og demokratisk deltakelse.

Rapporten Evaluering av interkommunalt samarbeid etter kommunelovens § 27 – omfang, organisering og virkemåte (UiA 2010) viser at § 27 i dagens kommunelov virker å være en egnet bestemmelse for organisering av regionrådssamarbeid. Dette understøttes av at de fleste regionråd er organisert etter denne samarbeidsformen. Utvalget baserer derfor sitt forslag til regelverk på gjeldende kommunelov § 27, men foreslår enkelte tilleggsbestemmelser. Den samme evalueringen viser at over 80 prosent av regionrådene har etablert flere enn ett styringsnivå i samarbeidet. Utvalget foreslår at det skal være obligatorisk å velge et råd i regionrådet. Dette skal være regionrådets øverste organ, og alle deltakerkommunene skal være representert i dette folkevalgte organet. Utvalget foreslår videre å presisere i loven at dette rådet kan opprette andre underordnete folkevalgte organer til styring av regionrådet. Rådet vil ha instruksjonsrett overfor disse organene, og det vil kunne omgjøre vedtak disse organene treffer, i samme utstrekning som disse selv kunne ha omgjort vedtaket.

Etter utvalgets vurdering er det bare noen få forhold som bør lovfestes for regionråd. Utvalget foreslår å regulere at regionråd skal være politiske samarbeidsorganer som behandler generelle samfunnsspørsmål på tvers av kommunegrensene i den regionen rådet representerer. De skal ikke være tjenesteproduserende organer. Da er det andre interkommunale samarbeidsformer som må benyttes. Regionråd skal i utgangspunktet heller ikke treffe vedtak som innebærer offentlig myndighetsutøvelse. Regionrådet kan likevel forvalte tilskuddsmidler. Utvalget mener de sentrale punktene i lovreguleringen av regionråd bør være:

• Hva regionråd skal kunne drive med, bør komme klart fram. Regionrådets myndighet vil bero på hvilke oppgaver og hvilken myndighet deltakerkommunene positivt overfører til regionrådet i samarbeidsavtalen. Regionråd er politiske samarbeidsorganer som behandler generelle samfunnsspørsmål som går på tvers av kommunegrensene i den region rådet representerer. De er ikke tjenesteproduserende organer. Utvalget mener dette bør gjenspeiles i lovfestingen av hva et regionråd skal kunne drive på med.

• Deltakerkommunene pålegges å ta standpunkt til om regionrådet skal være et eget rettssubjekt.

• Regionråd kan (med enkelte unntak) ikke gis myndighet til å utøve offentlig myndighet.

• Deltakerne hefter ubegrenset for sin andel av regionrådets forpliktelser.

• Det skal opprettes en skriftlig samarbeidsavtale for regionrådet.

19.3.2.4 Overgangsbestemmelser

Utvalget foreslår at interkommunale samarbeid organisert etter § 27 må være omdannet til enten regionråd eller kommunalt oppgavefellesskap senest fire år etter at loven har trådt i kraft. Alternativt kan samarbeidet oppløses og eventuelt omdannes til en annen organisasjonsform. Utvalget foreslår at styret i § 27-samarbeidet kan vedta å omdanne samarbeidet til et kommunalt oppgavefellesskap eller et regionråd med flertallet av de avgitte stemmene i styret. Vedtak om å endre hvorvidt samarbeidet er et eget rettssubjekt eller ikke, i forbindelse med omdanningen til ny organisasjonsform, vil etter utvalgets forslag likevel kreve tilslutning fra kommunestyret eller fylkestinget i samtlige deltakerkommuner. Hvis deltakerkommunene i stedet vedtar å oppløse samarbeidet eller vedtar at samarbeidet skal oppløses og omdannes til en annen samarbeidsform, må kommunene følge reglene for oppløsning av § 27-samarbeid og reglene som gjelder for omdanning til andre organisasjonsformer.

Ved omdanning som skjer etter den foreslåtte overgangsbestemmelsen, skal eiendeler, rettigheter og forpliktelser overføres fra § 27-styret til det omdannete samarbeidet dersom det er et eget rettssubjekt. Dersom det nye samarbeidet ikke er et eget rettssubjekt, skal overføringen skje til én eller flere av deltakerkommunene. Utvalget foreslår også at omregistrering i grunnbok og andre offentlige registre i forbindelse med omdanningen skal skje ved navneendring. Dette innebærer at det ikke skal betales tinglysingsgebyr, dokumentavgift eller andre avgifter eller gebyrer som en følge av omdanningen.

Dersom deltakerkommunene ønsker å omdanne § 27-samarbeidet til en annen organisasjonsform, gjelder ikke overgangsbestemmelsen. Det innebærer at ved oppløsning og omdanning til annen organisasjonsform enn kommunalt oppgavefellesskap eller regionråd vil de alminnelige reglene om krav til samtykke for skifte av debitor gjelde. Dette vil også kunne utløse ny konsesjonsplikt mv.

Dersom et § 27-samarbeid ikke er omdannet til en annen organisasjonsform eller oppløst innen fire år etter at loven trer i kraft, skal samarbeidet anses som oppløst.

19.3.3 Høringsinstansenes syn

19.3.3.1 Kommunalt oppgavefellesskap

I overkant av 50 høringsinstanser uttaler seg om forslaget om å lovfeste samarbeidsformen kommunalt oppgavefellesskap. Om lag 35 av høringsinstansene støtter forslaget, mens om lag 15 går mot forslaget.

Skiptvet kommune går mot forslaget til ny samarbeidsmodell og sier:

Skiptvet kommune er av den formening at kommunene bør beholde muligheten til å opprette et eget styre til løsning av felles oppgaver jfr. kommunelovens § 27. Den gir oss en fleksibel løsning hvor ikke alle deltakende kommuner behøver være representert i styret.

Marker kommune har tilsvarende uttalelse.

Sarpsborg kommune ønsker heller ikke å erstatte § 27-samarbeid med kommunalt oppgavefellesskap. Kommunen begrunner dette slik:

Sistnevnte gir langt mindre fleksibilitet for kommunene til å finne egnede samarbeidsarenaer da samtlige medlemskommuner må være representert i representantskapet.

Hammerfest kommuner støtter at dagens § 27-samarbeid utgår og erstattes med kommunalt oppgavefellesskap. Kommunen uttaler:

Et kommunalt oppgavefellesskap vurderes å være en enkel og fleksibel organisasjonsform hvor kommunene vil ha stor frihet til å velge egne lokale løsninger.

Styringsorganer

I overkant av 50 høringsinstanser har merknader til forslaget om at samtlige deltakerkommuner skal være representert i det øverste organet i oppgavefellesskapet. Av disse går over 40 mot forslaget.

Svært mange av høringsinstansene begrunner motstanden sin mot forslaget med at det innebærer en innskrenkning sammenliknet med gjeldende ordning for § 27-samarbeid.

Spydeberg kommune uttaler:

Kommunen ønsker å påpeke at forslaget om kommunalt oppgavefellesskap medfører en innskrenkning i forhold til dagens regler om § 27 samarbeid med hensyn til organisering. Å pålegge et representantskap med deltakelse fra alle kommunene vurderes som unødvendig, ufleksibelt og formalistisk.

Alta kommune uttaler:

Når det gjelder reglene om organisering av oppgavefellesskapet vurderes det at det ikke er nødvendig å stille krav om at det skal være et representantskap med deltakelse fra alle. Et styre der kommunene selv bestemmer antall og hvem som skal sitte i styret, slik som i dag, bør være tilstrekkelig.

Salten Regionråd støtter heller ikke kravet om at alle deltakerne skal være representert i representantskapet, og uttaler:

Salten Regionråd støtter derimot ikke forslaget om kommunalt oppgavefellesskap i forslaget da dette innebærer en innskrenkning i forhold til dagens regler om § 27 samarbeid med hensyn til organisering. Salten Regionråd mener det ikke er behov for å endre reglene knyttet til representasjon i styret. Forslaget om å lovfeste krav til representasjon i styret vil innebære at en gir slipp på dagens fleksibilitet for kommunene til selv å finne velegnede løsninger.

Friluftsrådenes Landsforbund støtter forslaget og uttaler:

Vi er enig i at alle deltakerkommunene må være representert i oppgavefellesskapets øverste organ, representantskapet (som vil tilsvare det de fleste friluftsrådene nå kaller «årsmøtet»). Vi anser det som et viktig demokratisk prinsipp at alle deltakende kommuner er med i øverste styring av interkommunalt samarbeid. Det er imidlertid viktig at representantskapet kan velge underordna folkevalgte organer som styrer oppgavefellesskapet (tilsvarer «styrene» i de fleste friluftsrådene i dag). De største friluftsrådene har 20–30 medlemskommuner og det trengs organer med færre medlemmer for å styre den løpende virksomheten mellom årlige representantskaps-/årsmøter.

Også Nannestad kommune mener samtlige deltakerkommuner bør være representert i representantskapet «for å sikre demokratisk styring fra alle eierkommuner».

Samarbeidsavtale og ansvarsform

Om lag 40 høringsinstanser uttaler seg om forslaget til samarbeidsavtale og ansvarsform. Ingen av høringsinstansene er negative til regulering av samarbeidsavtalen eller ansvarsformen.

Hammerfest kommune, som i stor grad er representativ for høringsinstansenes syn, uttaler:

Det anses å være en fordel at de nye bestemmelsene gir anvisning på hvilke sentrale forhold en samarbeidsavtale minimum må inneholde. Det anses også som positivt at det økonomiske ansvaret klargjøres […] og at man ved etablering av et samarbeid må ta stilling til om oppgavefellesskapet skal være et eget rettssubjekt eller ikke […].

Fylkesmannen i Oppland uttaler at det er «bra at det settes minimumskrav til samarbeidsavtalen ved opprettelse».

Datatilsynet mener forholdet mellom de ulike samarbeidsformene i lovforslaget og personopplysningsregelverket bør komme tydelig fram i proposisjonen. Tilsynet uttaler:

I lovforslagets kapittel 18 hjemles opprettelse av regionale råd, i kapittel 19 opprettelse av kommunale oppgavefellesskap, og i kapittel 20 opprettelse av vertskommunesamarbeid. Datatilsynet har erfart at disse ordningene skaper problemer for etterlevelsen av personopplysningsloven ved at det kan reises tvil om hvilken kommune som har behandlingsansvaret for de personopplysningene som behandles, samt hvem som evt. er databehandler. Vi mener lovproposisjonen må være tydelig på at kommuner som inngår oppgavefellesskap og vertskommunesamarbeid har en plikt til å ta stilling til hvem i samarbeidet som har de ulike rollene etter personvernregelverket. Kravene til hva som skal inngå i avtalene er relativt utfyllende for de ulike samarbeidsalternativene, og Datatilsynet anbefaler at avklaring av roller etter personvernlovgivningen tas inn i de respektive bestemmelsene.

Ved etableringen av kommunale oppgavefellesskap skal det opprettes samarbeidsavtaler, noe som kan være nok i seg selv. Det kan i slike tilfeller også være nødvendig å etablere databehandleravtale mellom partene, se personopplysningsloven § 15 og dens forskrifter § 2-15.

Datatilsynet har erfart at det er lite kunnskap hos den enkelte kommune om når det er nødvendig med databehandleravtale mellom kommunene når disse danner kommunale oppgavefellesskap. Når slik avtale er nødvendig bør framgå av § 18-4, § 19-4 og § 20-4 eller følge som en merknad til bestemmelsene i lovproposisjonen.

19.3.3.2 Regionråd

Om lag 50 høringsinstanser kommenterer lovforslaget om regionråd. Kun tre høringsinstanser går mot forslaget om å lovregulere regionrådsmodellen, resten støtter forslaget. Det er imidlertid få høringsinstanser som i særlig grad begrunner synet sitt.

Fylkesmannen i Rogaland støtter forslaget, og uttaler:

Fylkesmannen er positiv til at de nye bestemmelsene om regionråd tydeliggjør dette alternativet som samarbeidsform i forhold til gjeldende rett.

Narvik kommune peker på at regionrådsformen er uklar i dag, og sier:

Det bør presiseres i loven (§ 18-1) at regionrådene er politiske samarbeidsorganer som har til arbeidsområde å behandle generelle samfunnsspørsmål på tvers av kommunegrensene i den regionen som rådet representerer. Det bør presiseres at rådene ikke skal være tjenesteproduserende samtidig med at det presiseres at de ikke kan treffe vedtak som innebærer offentlig myndighetsutøvelse.

Regionrådet Nord-Gudbrandsdal uttaler:

Behovet for å lovfeste ordningen med regionråd støttes og vil være retningsgivende for en viktig del av kommunenes samarbeid.

Akershus fylkeskommune støtter ikke forslaget:

Etter fylkesutvalgets syn er det tilstrekkelig å la alminnelige foreningsrettslige prinsipper […] regulere samarbeidsformen «regionråd».

Justis- og beredskapsdepartementet mener det øverste organet i regionrådet ikke bør kalles «rådet», og uttaler:

Dette er egnet til å skape usikkerhet, da man vil kunne ha vanskelig for å skille mellom «regionrådet» og «rådet». Det øverste organet i et regionråd bør derfor ha et annet navn enn «rådet».

19.3.3.3 Overgangsbestemmelser

Svært få høringsinstanser har kommentert forslaget om overgangsbestemmelser. Forslaget får støtte i høringen, men enkelte høringsinstanser påpeker behov for noen mindre justeringer.

Narvik kommune mener at «[d]et bør hensyntas i overgangsreglene at kommunestyret må få spørsmålet om samarbeidet skal være et eget rettssubjekt eller ikke til vurdering for at samarbeidet skal være gyldig».

Oslo kommune har følgende merknad:

Lovforslaget § 32-2 inneholder overgangsregler for interkommunale styrer etter gjeldende kommunelov § 27. Det foreslås at interkommunalt samarbeid etter denne bestemmelsen senest fire år etter at ny lov trer i kraft, må være omdannet til regionråd eller kommunalt oppgavefellesskap etter forslaget til ny lov. Oslo kommune støtter dette. I andre ledd foreslår det at vedtak om omdanning treffes av styret med flertall av de avgitte stemmene, og at styret med samme flertall kan vedta de endringene i vedtektene som er nødvendige for å omdanne vedtektene til en samarbeidsavtale for en av de to nye samarbeidsordningene. Oslo kommune mener at myndigheten til å vedta omdanning og vedtektsendringer ikke skal ligge til styret i et § 27-samarbeid, og men at det er kommunestyrene som må fatte slikt vedtak. Dette vil også være i tråd med lovforslagets kapittel 17 og 18 der myndigheten til å vedta å opprette regionråd eller kommunalt oppgavefelleskap er lagt til kommunestyret selv. Det er også i de samme kapitler kommunestyret som skal vedta samarbeidsavtalen og endringer i denne.

Vestfjorden Avløpsselskap mener også det er behov for å endre overgangsbestemmelsen, og uttaler:

Bestemmelsen bør endres, for eksempel slik at dersom noen av eierkommunene motsetter seg at omdanningen skjer ved flertallsbeslutning, eller dersom slik beslutning vil innebære vesentlige materielle endringer for samarbeidet, så må vedtaket om dette ha tilslutning fra kommunestyret/fylkestinget i samtlige deltakerkommuner.

19.3.4 Departementets vurdering

19.3.4.1 Behov for en enkel organisasjonsform

Departementet gir i punkt 19.1.3 uttrykk for at kommunene bør tilbys gode organisasjonsformer som gjør det mulig å samarbeide og ta ut de fordelene som knytter seg til interkommunalt samarbeid. Departementet mener på denne bakgrunnen som utvalget at det bør lovfestes samarbeidsmodeller for både produksjonssamarbeid og politiske samarbeid.

Kommunene bør tilbys en enkel samarbeidsmodell for produksjonssamarbeid om mindre omfattende oppgaver. En slik enkel samarbeidsmodell vil særlig være viktig for å kunne tilby mindre kommuner en enkel, fleksibel og billig organisasjonsmodell for interkommunalt samarbeid. Departementet foreslår derfor i hovedtrekk å videreføre utvalgets forslag til lovregulering av kommunalt oppgavefellesskap, se nærmere om dette i punkt 19.3.4.2.

Departementet mener det også er behov for å fastsette regler for hvordan interkommunalt politisk samarbeid skal foregå, jf. utvalgets forslag til regionråd. Etter departementet vurdering er det behov for enkelte mindre endringer i utvalgets forslag på dette området, se nærmere om dette i punkt 19.3.4.3.

19.3.4.2 Kommunalt oppgavefellesskap

Departementet slutter seg til utvalgets vurdering om at det er behov for en enkel samarbeidsform for kommuner som ønsker å løse oppgaver i fellesskap. Det er samtidig viktig at reguleringen av samarbeidsformen gir en forutsigbar ramme for samarbeidet.

Departementet registrerer at en del av høringsinstansene ønsker å videreføre regelverket for § 27-samarbeid framfor å lovfeste kommunale oppgavefellesskap. Alle høringsinstansene som uttaler seg, synes imidlertid å være enige om at det er behov for en enkel samarbeidsmodell. Høringsinstansene som går mot forslaget, peker særlig på at kommunalt oppgavefellesskap ikke er så fleksibelt som § 27-samarbeid. Dette fordi alle deltakerkommunene må være representert i representantskapet i et oppgavefellesskap, mens de ikke trenger å være det i et § 27-samarbeid. Departementet vil peke på at dette må bygge på en misforståelse. Alle deltakerkommunene må være representert i det øverste organet i et § 27-samarbeid.

Departementet er enig med Hammerfest kommune som uttaler at et kommunalt oppgavefellesskap er en «enkel og fleksibel organisasjonsform hvor kommunene vil ha stor frihet til å velge egne lokale løsninger». Departementet vil dessuten understreke at regelverket for oppgavefellesskap i stor grad er en videreføring av regelverket for § 27-samarbeid, selv om reguleringen er noe utvidet. Departementet foreslår på denne bakgrunnen å lovfeste kommunale oppgavefellesskap.

Styringsorganer

Et stort flertall av høringsinstansene går mot forslaget om at samtlige deltakerkommuner skal være representert i det øverste organet i et oppgavefellesskap. Det framgår imidlertid av svært mange av høringsuttalelsene at dette synet er begrunnet i at høringsinstansene mener det ikke er behov for å endre reglene som gjelder på dette området. Disse høringsinstansene legger imidlertid feilaktig til grunn at det ikke gjelder noe slikt krav til representasjon i § 27-samarbeid etter gjeldende kommunelov, jf. Ot.prp. nr. 42 (1991–92) side 280 hvor det klart framgår at samtlige deltakerkommuner må være representert i styret.

Departementet mener det er forutsetning for samarbeid at samtlige deltakerkommuner er representert i representantskapet. Dette sikrer demokratisk deltakelse og styring fra samtlige deltakerkommuner. Tilsvarende krav gjelder også for andre samarbeidsmodeller med felles styringsorganer, som for eksempel interkommunale selskaper, vertskommunesamarbeid med felles, folkevalgt nemnd og samkommuner. Departementet foreslår derfor at samtlige deltakerkommuner skal være representert i det øverste organet i et oppgavefellesskap.

Utvalget foreslår at representantskapet i et kommunalt oppgavefellesskap skal kunne velge underordnete organer til styring av oppgavefellesskapet. Utvalget foreslår ikke noe krav om at samtlige deltakerkommuner må delta i slike underordnete styringsorganer. Friluftsrådenes Landsforbund peker på at det er behov for organer med færre medlemmer for å styre virksomheten mellom representantskapsmøtene. Departementet deler disse vurderingene. Departementet foreslår derfor å videreføre utvalgets forslag på dette området.

Samarbeidsavtale og ansvarsform

Departementet deler utvalgets syn om at det er behov for å fastsette enkelte minimumskrav til innholdet i samarbeidsavtalen. Departementet synes utvalget har funnet en fornuftig balanse mellom å regulere enkelte sentrale forhold samtidig som kommunene får stor frihet til å bli enige om den nærmere utformingen av samarbeidet. Departementet foreslår på denne bakgrunnen å lovfeste visse minimumskrav til innholdet i samarbeidsavtalen.

Departementet er enig med Datatilsynet i at deltakerkommunene må ta stiling til hvem i samarbeidet som har de ulike rollene etter personvernregelverket. Dette er imidlertid forhold som blir regulert av personvernregelverket, og som kommunene har plikt til å følge uavhengig av hva som eventuelt står om dette i samarbeidsavtalen. Departementet mener derfor at det vil være en unødvendig dobbeltregulering å ta inn noe om forholdet til personregelverket i samarbeidsavtalen.

Departementet enig med utvalget i at deltakerne bør hefte ubegrenset for oppgavefellesskapets forpliktelser. Dette vil blant annet være med på å sikre oppgavefellesskapet rimelig finansiering. Det var heller ingen av høringsinstansene som hadde et annet syn på dette spørsmålet. Departementet fremmer derfor forslag om at deltakerne skal ha ubegrenset økonomisk ansvar for sin del av oppgavefellesskapets forpliktelser.

19.3.4.3 Interkommunalt politisk råd (regionråd)

Regionråd er en svært utbredt samarbeidsform hvor mange saker som har betydning for både kommunene, innbyggerne og næringslivet i regionen, blir behandlet. Departementet er enig med utvalget i at det derfor bør gjelde klare rammer for slikt samarbeid, blant annet regler om saksbehandling og møteoffentlighet. Dette er viktig av hensyn til åpenhet og demokratisk deltakelse og kontroll.

Begrepet regionråd har i dag ikke noe fast juridisk innhold. I sin alminnelighet dreier det seg om politiske samarbeid som deltakerkommunene har opprettet av eget tiltak, og som behandler generelle samfunnsspørsmål som går på tvers av kommunegrensene i det området regionrådet representerer. De fleste regionråd har ikke ansvar for å produsere tjenester til innbyggerne, selv om enkelte regionrådssamarbeid også er involvert i slike oppgaver. Regionråd er også i liten grad tildelt direkte avgjørelsesmyndighet, men også dette forekommer, for eksempel hvor regionrådet driver tilskuddsforvaltning.

Departementet støtter utvalget i at regionråd ikke bør kunne produsere tjenester for innbyggerne eller kommunene i regionen. Dersom kommunene ønsker å samarbeide om å yte tjenester, må de derfor benytte en annen samarbeidsmodell. Dette innebærer en viss innstramming i hva regionråd kan drive med. Departementet er videre enig med utvalget i at deltakerkommunene ikke skal kunne gi et slikt interkommunalt politisk samarbeidsorgan myndighet til å utøve offentlig myndighet, med mindre det er knyttet til interne forhold i samarbeidet eller tilskuddsforvaltning av midler som deltakerkommunene stiller til rådighet.

Utvalget foreslår å benytte begrepet regionråd om den nye politiske samarbeidsmodellen, det vil si å videreføre begrepsbruken som benyttes på liknende samarbeid i dag. Departementet mener det vil være uheldig å benytte regionråd om den foreslåtte modellen. Etter departementets vurdering bør navnet på samarbeidsmodellen ta opp i seg det sentrale innholdet i modellen, nemlig at det er snakk om et interkommunalt politisk samarbeidsorgan. Dette vil blant annet kunne være av verdi for innbyggernes forståelse av hva slags samarbeid det er snakk om. Departementet mener videre at det vil være uheldig å benytte regionråd på den foreslåtte modellen da en del av de samarbeidene som i dag kaller seg regionråd, har oppgaver utover det å være interkommunale politiske samarbeidsorganer. Det forekommer i dag blant annet at regionråd har en rolle i tjenesteproduksjonen for deltakerkommunene. Departementet mener på denne bakgrunn at den foreslåtte samarbeidsmodellen ikke bør kalles regionråd, men interkommunalt politisk råd. Dette navnet vil i større grad enn regionråd beskrive hva som ligger i den foreslåtte samarbeidsmodellen.

Forslaget om å lovregulere regionrådsmodellen samt innholdet i dette regelverket fikk svært stor oppslutning blant høringsinstansene som uttalte seg om dette. Departementet foreslår derfor i hovedsak for øvrig å lovregulere denne modellen i tråd med utvalgets forslag.

Departementet er imidlertid enig med Justis- og beredskapsdepartementet i at det øverste organet i regionrådet ikke bør kalles «rådet». Departementet mener det øverste organet i samarbeidet bør kalles «representantskapet» slik det høyeste organet også blir kalt i kommunale oppgavefellesskap og i interkommunale selskaper.

Departementet foreslår også å videreføre utvalgets forslag til innhold i samarbeidsavtalen.

19.3.4.4 Overgangsbestemmelse

Departementet er enig med utvalget i at det er behov for å lage overgangsbestemmelser for omdanning av eksisterende § 27-samarbeid til andre samarbeidsformer ved innføringen av en ny kommunelov.

Departementet ser at omdanningen fra § 27-samarbeid til interkommunalt politisk råd eller kommunalt oppgavefellesskap og fastsettelse av samarbeidsavtalen vil være mindre byråkratisk dersom et flertall i styret i § 27-samarbeidet kan vedta dette framfor at dette må vedtas av det enkelte kommunestyret i samtlige deltakerkommuner. Kravene til innhold i samarbeidsavtalen for et kommunalt oppgavefellesskap og et interkommunalt politisk råd er imidlertid mer omfattende enn kravene til vedtekter for et § 27-samarbeid. Dersom et flertall i styret skal kunne vedta de endringene i vedtektene som er nødvendige for å omdanne vedtektene til en samarbeidsavtale, vil sentrale deler av innholdet i samarbeidsavtalen bli fastsatt uten at de enkelte deltakerkommunenes kommunestyrer behandler saken. Dette er i strid med forslaget om at samarbeidsavtalen må vedtas av kommunestyret i samtlige deltakerkommuner ved etablering av nye interkommunale politiske råd og oppgavefellesskap. Departementet er derfor enig med de høringsinstansene som mener at det er kommunestyrene som må treffe slike vedtak, ikke flertallet i styret, og fremmer forslag til overgangsbestemmelse i tråd med dette.

19.4 Vertskommunesamarbeid med felles, folkevalgt nemnd – valgbarhet

19.4.1 Gjeldende rett

Kommuneloven kapittel 5 A inneholder regler om vertskommunesamarbeid. Etter disse reglene kan en kommune overlate utførelsen av lovpålagte oppgaver, blant annet å treffe vedtak som innebærer offentlig myndighetsutøvelse, til en vertskommune. Dersom partene ønsker det, kan de velge å oppnevne en felles, folkevalgt nemnd i vertskommunen. Deltakerkommunene kan delegere myndighet til nemnda til å treffe vedtak i saker av både prinsipiell og ikke-prinsipiell betydning. Hver deltakerkommune skal være representert med minst to representanter i nemnda, jf. § 28-1 c nr. 4. Det er ikke noe krav om at medlemmene av nemnda skal velges blant kommunestyremedlemmene i deltakerkommunene.

19.4.2 Utvalgets forslag

Utvalget ser at det er flere argumenter som taler for å endre valgbarhetsreglene, slik at bare kommunestyremedlemmer kan velges til nemnda. Kommunestyrene i deltakerkommunene har et overordnet politisk ansvar for at innbyggerne deres får de tjenestene de har krav på etter loven. Dette ansvaret kan de ikke fraskrive seg selv om de faktiske tjenestene blir utført i et interkommunalt samarbeid. Det er derfor generelt viktig med god kontakt mellom kommunestyrene i deltakerkommunene og interkommunale samarbeidsorganer. Med kommunestyrerepresentanter i nemnda vil kontakten bli mer direkte og forbindelseslinjene tilbake til kommunestyret kortere enn om andre folkevalgte representerer kommunen i samarbeidet. Myndighetsutøvelse griper dessuten direkte inn i innbyggernes rettigheter og plikter. Det er da særlig viktig med en sterk tilknytningsform. På den annen side vil det å innføre en begrensning i valgbarheten til den felles, folkevalgte nemnda svekke den kommunale organisasjonsfriheten. Etter utvalgets vurdering er kommunene selv nærmest til å vurdere hvilke hensyn som bør vektlegges ved valg av personer til nemnda. Det at færre vil bli valgbare, vil dessuten øke arbeidsbelastningen for de få som er valgbare (kommunestyrerepresentantene).

Utvalget peker på at et annet moment som tilsier endring i valgbarhetsreglene, er at det er viktig at interkommunalt samarbeid, spesielt om sentrale kommunale oppgaver, sikres sterk politisk forankring i deltakerkommunene, både fra et demokratiperspektiv og fra et styringsperspektiv. Å lovfeste en regel om at bare kommunestyremedlemmer i deltakerkommunene er valgbare til den felles, folkevalgte nemnda, vil kunne være et bidrag til å sikre bedre politisk forankring i deltakerkommunene enn etter nåværende ordning. En slik regel vil sikre at samarbeidet blir styrt av representanter som er valgt direkte av innbyggerne i deltakerkommunene, jf. demokratiperspektivet.

Selv om flere argumenter taler for å endre valgbarhetsreglene, peker utvalget på at hovedmålet med gjennomgangen av kommuneloven er å styrke det kommunale selvstyret. Det å innskrenke kommunenes adgang til selv å velge hvem de ønsker som sine representanter i den felles, folkevalgte nemnda, vil ikke være i tråd med dette formålet. Et generelt prinsipp for styring av kommunesektoren er at nasjonale myndigheter ikke bør gripe sterkere inn i kommunenes handlefrihet enn det formålet bak en eventuell regulering tilsier. Der kommunene samarbeider om sentrale velferdsoppgaver, mener utvalget det er grunn til å anta at kommunene selv vil se betydningen av å la seg representere av kommunestyrerepresentanter. Dersom samarbeidet dreier seg om mer perifere kommunale oppgaver, eller for eksempel oppgaver hvor det kan være fordelaktig med spisskompetanse i nemnda, kan det likevel være at kommunene vil finne det mer hensiktsmessig å velge andre personer enn kommunestyrerepresentanter til å representere seg i nemnda. Utvalget mener det er kommunene selv som er nærmest til å vurdere hvilke hensyn som bør veie tyngst ved valg av medlemmer til nemnda. Utvalget mener dessuten at forbindelsen til deltakerkommunene kan sikres på andre måter enn ved at deltakerne blir representert med kommunestyrerepresentanter i nemnda, for eksempel ved tettere rapportering fra vertskommunen til de andre kommunene. Utvalget foreslår på denne bakgrunnen ingen særregler for valgbarhet til den folkevalgte nemnda i et vertskommunesamarbeid.

19.4.3 Høringsinstansenes syn

Det er kun en håndfull høringsinstanser som har kommentert forslaget til regulering av vertskommunesamarbeid. Narvik kommune og Kongsberg kommune støtter utvalgets forslag til lovregulering av vertskommunemodellen.

Fylkesmannen i Rogaland støtter utvalgets konklusjon om at ikke bare medlemmer av kommunestyret skal være valgbare til den felles, folkevalgte nemnda, og uttaler:

Fylkesmannen støtter utvalgets konklusjon på dette punkt, da det etter forholdene kan være hensiktsmessig å ha anledning til å velge andre personer enn de som sitter i kommunestyrene, f.eks. personer med særlig faginnsikt i det aktuelle fagområdet.

19.4.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår å videreføre vertskommunemodellen. Den er tatt i bruk av mange kommuner, og det er ingen høringsinstanser som mener at modellen ikke bør videreføres. Det er dessuten bare denne samarbeidsmodellen som er særskilt beregnet på samarbeid om offentlig myndighetsutøvelse.

Departementet er videre enig med utvalget og de høringsinstansene som mener at det ikke bare er medlemmer av de enkelte kommunestyrene som skal være valgbare til den felles, folkevalgte nemnda i et vertskommunesamarbeid.

19.5 Klageorgan ved intern klagebehandling

19.5.1 Gjeldende rett

Etter forvaltningsloven § 28 første ledd kan et enkeltvedtak påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken til det forvaltningsorganet som er nærmest overordnet det organet som traff vedtaket. På de fleste saksområder er det likevel med hjemmel i særlovgivningen fastsatt at klager skal behandles av et statlig forvaltningsorgan. Dette gjelder både der vedtaket er truffet av en kommune, og der vedtaket er truffet av andre organer, for eksempel et interkommunalt organ.

I en del tilfeller skal likevel klage på enkeltvedtak som er truffet av kommunen, behandles internt i kommunen, jf. forvaltningsloven § 28 andre ledd. Det følger av denne bestemmelsen at for enkeltvedtak truffet av et forvaltningsorgan opprettet i medhold av kommuneloven, er utgangspunktet at klagen skal behandles av kommunestyret. Kommunestyret kan i stedet bestemme at formannskapet, eller én eller flere særskilte klagenemnder oppnevnt av kommunestyret, skal behandle klagen. Der kommunen i et slikt tilfelle unntaksvis overlater myndigheten til å treffe enkeltvedtak til et annet rettssubjekt, for eksempel et interkommunalt selskap, kan det være uklart hvem som skal behandle klagen på selskapets vedtak. Kommunene må ha hjemmel i lov eller forskrift for å kunne overlate til andre rettssubjekter å treffe enkeltvedtak. Slike hjemler er ikke vanlig. Det finnes imidlertid enkelte regler i særlovgivningen, for eksempel brann- og eksplosjonsvernloven § 41.Verken kommuneloven, IKS-loven, aksjeloven eller forvaltningsloven inneholder noen regulering av hvem som er klageorgan når vedtaket er truffet av et § 27-samarbeid, et interkommunalt selskap eller et aksjeselskap.

Kommunal- og regionaldepartementet ga i 1994 ut en veileder om intern klagebehandling i kommunene. Veilederen peker på to alternativer for hvilket organ som kan være klageinstans dersom interkommunale styrer treffer enkeltvedtak: enten vertskommunens klageorgan, det vil si kontorkommunen for samarbeidet, eller et eget klageorgan for den interkommunale virksomheten. Veilederen omhandler kun interkommunalt samarbeid etter kommuneloven § 27, da den ble utarbeidet før IKS-loven.

Rettstilstanden må derfor kunne sies å være noe uklar med hensyn til hvilket organ som skal stå for den interne klagebehandlingen når et annet rettssubjekt treffer enkeltvedtak på vegne av kommunen.

19.5.2 Utvalgets forslag

Det er etter utvalgets vurdering flere organer som kan være klageinstans for klager på vedtak som er truffet av egne rettssubjekter, og hvor klagen er gjenstand for intern klagebehandling.

Et alternativ er å la klageorganet i kontorkommunen behandle klagen. Det at alle klager skal behandles av dette klageorganet, innebærer at de andre kommunene i samarbeidet fraskriver seg ansvar for og innflytelse over klagebehandlingen. Det vil være kontorkommunen alene som tar stilling til hvordan klagene skal avgjøres. Utvalget peker på at dette vil innebære en ansvarsfraskrivelse som ikke er i tråd med at det formelle ansvaret for myndighetsutøvelsen ligger hos den enkelte kommunen, og at klagen skal være gjenstand for intern klagebehandling i kommunen. Utvalget stiller spørsmål ved om slike vedtak vil ha legitimitet blant innbyggerne i deltakerkommunene.

Et annet alternativ er at klagene blir behandlet i den enkelte deltakerkommunen. Dette alternativet innebærer at det vil bli flere (ulike) klageorganer, nemlig de klageorganene som er klageinstans for interne klager i deltakerkommunene. Etter forvaltningsloven § 28 andre ledd kan dette være kommunestyret, formannskapet eller én eller flere særskilte klagenemnder, avhengig av hva den enkelte kommunen bestemmer.

Utvalget framhever at et argument for en slik løsning er at når Stortinget har lagt en bestemt oppgave/myndighet til kommunen, skaper det god sammenheng i regelverket dersom hver kommune også har det siste ordet med hensyn til hvordan oppgaven skal utføres på vegne av sin kommune. Dette gjelder også der et annet rettssubjekt utfører oppgaven på vegne av kommunen. Den enkelte kommunen har også i slike tilfeller det overordnete politiske ansvaret for hvordan myndigheten utøves. Dette er videre løsningen som er valgt for behandling av denne type klager for vedtak som treffes i et administrativt vertskommunesamarbeid, jf. kommuneloven § 28-1 f.

Hensynet til kommunalt selvstyre i videre forstand kan også være et argument for dette alternativet. De andre løsningene vil innebære en begrensning i den enkelte kommunes kompetanse til å avgjøre egne saker.

Utvalget peker på den annen side på at en slik klageordning kan undergrave det forpliktende elementet i samarbeidet. Mange vil dessuten kunne komme til å klage for å få saken behandlet i hjemkommunen sin. En ordning med egne klagenemnder for hver av deltakerkommunene vil også kunne føre til forskjellsbehandling basert på hvilken kommune klagerne er bosatt i, noe som vil kunne redusere legitimiteten samarbeidet har i befolkningen.

Utvalget viser til at et annet argument mot denne løsningen er at den vil kunne gjøre det vanskelig for det interkommunale organet å praktisere regelverket i framtidige saker. Organet skal jo innrette seg etter praksisen fra klagebehandlingen. Med flere klagenemnder kan dette bli vanskelig dersom klageinstansene kommer til ulike resultater. Det er i tillegg slik at den enkelte deltakerkommunen ikke kan gi instrukser om hvordan et selvstendig rettssubjekt skal avgjøre konkrete saker. Deltakerkommunene kan kun styre gjennom sin deltakelse i samarbeidets eierorgan (generalforsamling/representantskap). Dette innebærer at kommunene kun kan styre i fellesskap. Å legge klagekompetansen til den enkelte deltakerkommunen vil videre bryte med prinsippene for fordeling av kompetanse og ansvar mellom deltakerkommunene og samarbeidsorganet. Også dette tilsier at det ikke er noen god løsning med en egen klagenemnd i hver deltakerkommune.

Utvalget påpeker at et tredje alternativ er å oppnevne en særskilt klagenemnd. Fordelen med en slik løsning er at den bygger opp om samarbeidets forpliktende karakter. Den er i tråd med at vedtakskompetansen er flyttet ut av deltakerkommunene og over i et samarbeidsorgan. En slik klageordning innebærer dessuten at klagen blir behandlet internt i vedtaksorganet, i samsvar med det generelle utgangspunktet i forvaltningsloven § 28 andre ledd. En felles klagenemnd vil også sikre en enhetlig vedtakspraksis. Dette er også i tråd med den interne klageordningen i vertskommunesamarbeid med felles nemnd, jf. kommuneloven § 28-1 g nr. 1.

Utvalget mener det ikke vil være noen god løsning å legge klagebehandlingen til kontorkommunens klageorgan. De andre deltakerkommunene vil da i praksis fraskrive seg ethvert ansvar for utfallet av klagebehandlingen. Det å legge klagebehandlingen til deltakerkommunenes klageorgan eller en særskilt interkommunal klagenemnd, finnes i ulike varianter allerede i dagens lovgivning, selv om det er noen ulemper ved begge. Etter utvalgets vurdering tilsier det forhold at det ikke er noe over-/underordningsforhold mellom deltakerne og samarbeidsorganet, at klagebehandlingen ikke skjer i den enkelte deltakerkommunen. Videre tilsier hensynet til at det vil bli komplisert for samarbeidet å følge opp en eventuell ulik praksis fra klagenemndene, at man ikke velger ordningen med separate klagenemnder i deltakerkommunene. Utvalget mener på denne bakgrunn at de beste hensynene taler for å legge klagebehandlingen til én eller flere særskilte interkommunale klagenemnder oppnevnt av samarbeidsorganet selv.

19.5.3 Høringsinstansenes syn

Det er kun Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap som har kommentert utvalgets forslag til lovfesting av klageorgan. Direktoratet uttaler at det «imøteses tydeligere regler på dette området».

19.5.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at det er uheldig at det er uklart hvilket organ som skal stå for den interne klagebehandlingen når et annet rettssubjekt treffer enkeltvedtak etter overført myndighet fra en kommune. Departementet mener derfor dette bør klargjøres i forvaltningsloven.

Departementet er enig med utvalget i at klagebehandlingen bør legges til én eller flere særskilte interkommunale klagenemder oppnevnt av det rettssubjektet som har truffet det påklagete vedtaket. En slik ordning vil samsvare best med hvordan den interne klagebehandlingen er regulert for vedtak som er fattet av kommunen selv. Det vil også sikre en enhetlig praksis samt bygge opp om samarbeidets forpliktende karakter.

19.6 Forholdet til regelverket for offentlige anskaffelser

Anskaffelsesreglene, gitt i lov 17. juni 2016 nr. 73 med tilhørende forskrifter, kommer til anvendelse ved tildeling av offentlige kontrakter om blant annet levering av varer og tjenester. Dersom en kommune selv produserer varer eller tjenester internt i kommuneorganisasjonen (egenregi), kommer anskaffelsesreglene ikke til anvendelse. Dersom noen andre enn kommunen produserer varer eller tjenester som kommunen benytter, må det tas stilling til om dette er en anskaffelse som omfattes av anskaffelsesregelverket. Interkommunalt samarbeid innebærer at en oppgave ikke blir utført av kommunen selv, men at et interkommunalt organ eller en form for løsere interkommunalt samarbeid, for eksempel et samarbeid etablert gjennom en avtale mellom kommunene, utfører den. I utgangspunktet vil en avtale mellom en kommune og et selskap eller et interkommunalt samarbeid om at kommunen skal kjøpe varer eller tjenester fra selskapet/samarbeidet, omfattes av regelverket for offentlige anskaffelser. Likevel oppstiller anskaffelsesreglene flere unntak fra dette utgangspunktet, blant annet slik at ulike former for samarbeid mellom offentlige virksomheter ikke omfattes.

For å vurdere om de ulike formene for interkommunalt samarbeid oppfyller kravene til unntak etter anskaffelsesreglene, må den enkelte samarbeidsformen vurderes konkret.

Utvalget omtaler overordnete problemstillinger knyttet til forholdet mellom interkommunalt samarbeid og anskaffelsesreglene i punkt 18.9 i NOU 2016: 4. Utvalget fikk under sitt arbeid beskjed om at departementet vurderte vertskommuneregelverket opp mot de nye anskaffelsesdirektivene til EU fra 2014, og at det derfor ikke var hensiktsmessig for utvalget å gå tungt inn i vurderingen av forholdet mellom vertskommunemodellen og anskaffelsesregelverket. Utvalget gikk på denne bakgrunnen ikke grundig inn i denne problemstillingen. Utvalget omtalte likevel reglene i de nye anskaffelsesdirektivene og deres forhold til de ulike formene for interkommunalt samarbeid, samtidig som det oppfordret departementet til å bringe klarhet i om noen av unntakene i anskaffelsesreglene vil kunne komme til anvendelse på vertskommunemodellen.

Utvalget peker på at reglene i det nye anskaffelsesdirektivet ikke legger noen begrensninger på muligheten til å opprette regionråd (interkommunalt politisk råd) til å behandle saker som går på tvers av kommunegrensene. Når det gjelder kommunalt oppgavefellesskap, mener utvalget at slike samarbeid, vil kunne omfattes av unntaket for utvidet egenregi, gjennomført i norsk rett ved forskrift om offentlige anskaffelser § 3-1. Dersom det kommunale oppgavefellesskapet ikke er et eget rettssubjekt, vil unntaket for ikke-institusjonalisert samarbeid eller samarbeidsavtaler kunne anvendes, gjennomført i norsk rett ved forskrift om offentlige anskaffelser § 3-3. Utvalget viser til at utredningen Advokatfirmaet Hjort DA har utført for Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Nye anskaffelsesdirektiver og unntaket for offentlig-offentlig samarbeid. Forholdet til norske interkommunale samarbeidsordninger, i stor grad ligger til grunn for utvalgets vurderinger.

Departementet støtter utvalgets vurderinger om forholdet mellom anskaffelsesregelverket og samarbeidsformene interkommunalt politisk råd og kommunalt oppgavefellesskap. Departementet har vurdert reglene om vertskommunemodellen i lys av de nye anskaffelsesreglene, blant annet som en oppfølging av at advokatfirmaet Hjort DA i sin utredning er usikker på om reglene om vertskommunesamarbeid vil oppfylle kravene til unntak etter anskaffelsesreglene. Departementet er kommet til at det ikke nå vil foreslå justeringer i reglene om vertskommunesamarbeid, for å sikre at denne samarbeidsmodellen er i tråd med anskaffelsesreglene. Avgjørelsen av om et samarbeid er i tråd med reglene om offentlige anskaffelser, må skje etter en tolkning av anskaffelsesreglene og det enkelte samarbeidet. Når kommuner vurderer å inngå samarbeid om å løse ulike oppgaver, blir det dermed viktig at kommunene er bevisst at det kan være behov for å vurdere samarbeidet opp mot anskaffelsesreglene. Dette for å avklare at samarbeidet ikke innebærer et kjøp i anskaffelsesrettslig forstand, som må ut på anbud dersom det ikke omfattes av et av unntakene i anskaffelsesreglene.

Når departementet mener at interkommunale samarbeids forhold til anskaffelsesreglene avgjøres gjennom en tolkning av anskaffelsesreglene, betyr det at kommunene ikke kan etablere et samarbeid etter formene for samarbeid som reguleres i kommuneloven, og dermed være sikret at samarbeidet ikke innebærer en anbudspliktig kontrakt etter anskaffelsesretten. Ved usikkerhet om forholdet omfattes av anskaffelsesreglene, må det gjøres en vurdering av samarbeidet i lys av anskaffelsesreglene. Hvis det er gjort en vurdering av samarbeidet, og vurderingen tilsier at samarbeidet ikke er i tråd med anskaffelsesreglene, kan kommunene endre rammene for samarbeidet for at det ikke skal være i strid med anskaffelsesreglene. En slik endring kan for eksempel være å etablere et eget organ for samarbeidet som de samarbeidskommunene har kontroll over.

For omtale av anskaffelsesregelverket, og da særlig reglene om unntakene for samarbeid i offentlig sektor, viser departementet blant annet til veiledning om anskaffelsesregelverket utgitt av Nærings- og fiskeridepartementet. Noen prinsipper som vil være aktuelle i vurderingen av hvordan et interkommunalt samarbeid forholder seg til anskaffelsesreglene, kan likevel oppstilles her:

Om et samarbeid vil være omfattet av anskaffelsesreglene, må alltid vurderes konkret ut fra alle relevante rettslige og faktiske forhold i det konkrete samarbeidet. Det er disse forholdene, og ikke hva samarbeidet betegnes som, som er avgjørende. Forholdene som må vurderes, er blant annet hvilken kontroll de involverte kommunene («oppdragsgiverne») har over det organet som utfører oppgaven, hvorvidt organet også utfører oppgaven for andre enn de involverte og om det er private eierandeler i organet. Dersom samarbeidet ikke er etablert i et egen organ, men bygger på en avtale e.l., må det blant annet vurderes om samarbeidet har til formål å sikre at offentlige oppgaver blir utført for å oppnå et felles mål, at det blir utført utelukkende av hensyn til offentlige interesser og om mindre enn 20 prosent av aktivitetene som samarbeidet omfatter, blir utført for andre enn oppdragsgiverne. At et samarbeid er organisert etter en bestemt modell er ikke i seg selv tilstrekkelig til å kunne si hvordan samarbeidet vurderes etter anskaffelsesreglene, det må alltid gjøres en konkret vurdering av det enkelte samarbeidet.

Intensjonen med modellene for interkommunalt samarbeid er å tilrettelegge for forsvarlig saksbehandling og reelt samarbeid på tvers av kommunegrensene, og ikke å introdusere en modell for kjøp og salg av tjenester mellom kommuner. Når et «samarbeid» mellom kommuner bærer mindre preg av samarbeid, og mer preg av at en kommune utfører eller leverer tjenester for en eller flere andre kommuner mot vederlag, vil det være behov for at det gjøres en vurdering av forholdet opp mot reglene om offentlige anskaffelser. Dette for å avgjøre om en kommune kan gå direkte til en annen kommune for å få utført tjenesten, eller om kontrakten om levering av tjenesten må legges ut på offentlig anbud.

For å gjøre det klart at anskaffelsesreglene kan komme til anvendelse på interkommunalt samarbeid, inkludert samarbeid innenfor vertskommunemodellen, slik at samarbeidet kan bli vurdert som et kjøp som skal anbudsutsettes etter anskaffelsesreglene, foreslår departementet å sette inn en henvisning til reglene om offentlige anskaffelser i den overordnete bestemmelsen om interkommunalt samarbeid i § 17-1.