3 Internasjonal og nordisk rett

3.1 Det europeiske charteret om lokalt selvstyre

3.1.1 Innledning

Det europeiske charteret om lokalt selvstyre utgjør en felles europeisk standard for lokalt selvstyre i folkevalgte organer. Charteret springer ut av et vidtgående felleseuropeisk engasjement for å sikre fred og utvikling etter den andre verdenskrigen. Europarådet, som utarbeidet dette charteret, har stått sentralt i arbeidet for å fremme menneskerettigheter, demokrati og rettssikkerhet. Når lokalt selvstyre er løftet fram i Europarådets organer, er det fordi det anses som en forutsetning for realisering av disse grunnleggende verdiene.

Charteret om lokalt selvstyre fastsetter grunnleggende betingelser for lokalt selvstyre som kan anvendes i land med ulike styresett. Charteret trådte i kraft i 1988, og Norge sluttet seg til charteret i 1989. Alle de 47 medlemslandene i Europarådet har signert.

Charteret regulerer først og fremst forholdet mellom parlamentet, statsforvaltningen og lokale myndigheter. I 2009 ble det vedtatt en tilleggsprotokoll som utdyper innbyggernes rett til deltakelse i lokale myndigheters saker. Tilleggsprotokollen trådte i kraft i juni 2012 etter at åtte medlemsland hadde ratifisert protokollen. Tilleggsprotokollen fastlegger prinsippet om innbyggerdeltakelse som en individuell rettighet og pålegger medlemsstatene å legge til rette for slik deltakelse. Norge sluttet seg til tilleggsprotokollen i 2009 – som det første landet i Europarådet. 14 medlemsland har til nå ratifisert protollen, mens syv har signert.

3.1.2 Charterets plass i norsk rett

Charteret åpner for at medlemslandene kan velge hvilke bestemmelser de vil være bundet av, og hvilke lokale og regionale myndigheter som skal være omfattet. Norge har ikke tatt noen forbehold, og Norge er dermed folkerettslig bundet av alle bestemmelsene i charteret.

Da Norge undertegnet charteret, ble norsk rett ansett å være i samsvar med charterets krav til statene.

Dersom det skulle være motstrid mellom charteret og norsk rett, vil norsk rett gå foran. Charteret kan likevel ha en viss påvirkning som et tolkningsmoment der norsk rett er uklar, og som utgangspunkt gjelder det en presumpsjon for at norsk rett er i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser.

Europarådet har ikke etablert noen egen domstol eller annet særlig organ for å kontrollere etterlevelsen av charterets bestemmelser i medlemslandene. Det foregår imidlertid en utstrakt kontrollvirksomhet, særlig i regi av Kommunalkongressens ekspertgrupper. Slike ekspertvurderinger gir grunnlag for rekommandasjoner, som først behandles i Kommunalkongressen og så blir oversendt til Ministerkomiteen. Ministerkomiteen pleier å ta disse til etterretning og oversender dem deretter til de respektive medlemsland.

3.1.3 Innholdet i charteret – hovedtrekk

Charteret har som klar forutsetning at kommunene skal ha lokal folkevalgt ledelse. De skal kunne bestemme sin interne organisering innenfor generelle lovbestemte rammer, jf. artikkel 3 nr. 2 og artikkel 6. Charteret stiller også krav til de folkevalgtes arbeidsvilkår og vederlag, se artikkel 7. For øvrig inneholder charteret hovedsakelig krav til medlemslandenes regulering av myndighetsfordelingen mellom parlamentet, statsforvaltningen og kommunene.

I artikkel 2 slås det fast at «prinsippet om lokalt selvstyre skal anerkjennes i nasjonal lovgivning, og i grunnlov hvor dette lar seg gjøre». I tillegg til selve prinsippet inneholder charteret en rekke regler som skal sikre et reelt selvstyre. Det følger for eksempel av artikkel 4 nr. 1 første punktum at medlemslandene også må lovfeste (eller grunnlovfeste) lokale myndigheters grunnleggende kompetanse og ansvar. Reglene etablerer en skranke mot ad hoc-styring uten lovgivningsprosessens grundighet, åpenhet og demokratiske forankring, samtidig som de også angir skranker for bruk av lovgivningsmyndighet. Dette utdypes i bestemmelsen om begrepet lokalt selvstyre i artikkel 3 nr. 1. Lokale myndigheter skal etter denne bestemmelsen ha både rett og evne til å regulere og administrere en betydelig del av de offentlige anliggender, og dette skal skje på eget ansvar. Styringen av kommunene skal skje innenfor lovens rammer, men lovgiver og bevilgnings- og beskatningsmyndigheten har også en plikt til å utstyre kommunene med tilstrekkelig rett og evne til å styre. Charteret stiller også opp et nærhetsprinsipp i artikkel 4 nr. 3. Dette innebærer at offentlig myndighetsutøvelse bør utøves så nær innbyggerne som mulig. Dette kan også anses som et krav om at en viss kompetanse skal legges til kommunene.

Charteret anerkjenner at statsforvaltningen har en kontrollfunksjon overfor kommunene, men det stiller krav til hvordan kontrollen skal utøves. Lokale myndigheters kompetanse skal normalt være ubeskåret og udelt, jf. artikkel 4 nr. 4. Administrativ kontroll over lokale myndigheter må i henhold til artikkel 8 ha grunnlag i grunnlov eller lov. Administrativ kontroll med lokale myndigheters virksomhet skal normalt ha som eneste formål å sikre etterlevelse av lov og grunnlovfestete prinsipper. Og administrativ kontroll over lokale myndigheter skal utøves slik at inngrepet står i forhold til de interesser det skal ivareta, jf. artikkel 8.

Charterets artikkel 11 krever at lokale myndigheter skal ha tilgang til judisiell overprøving for å sikre fri utøvelse av sin myndighet. Dette innebærer at det må finnes egnete kontrollorganer for uavhengig rettslig prøving som kommunene kan bringe saker inn for. Dette kan være domstoler eller domstolliknende organer som er uavhengige av statsforvaltningen.

Charteret gir bestemmelser om kommunenes økonomiske handlefrihet i artikkel 9. Innenfor rammen av den nasjonale økonomien skal kommunene ha egne økonomiske midler som de fritt kan disponere så langt deres myndighet rekker. I tillegg skal de ha en viss adgang til å styre egne inntekter. Deler av inntektene skal komme fra lokale skatter som de innenfor lovens rammer selv kan fastsette satsene for. De økonomiske ressursene skal stå i forhold til de forpliktelsene grunnlov og lov pålegger kommunene.

Charterets bestemmelser danner samlet sett en forpliktelse til å ha et internt system for kontroll med at nasjonale myndigheter respekterer det lokale selvstyret. Kravet om at prinsippet om lokalt selvstyre skal lovfestes og grunnlovfestes der det lar seg gjennomføre, og at bestemmelser om lokale myndigheters grunnleggende kompetanse og ansvar skal fastsettes i grunnloven eller ved lov, danner et viktig utgangspunkt. Lokale myndigheter skal kunne gå til domstoler eller liknende uavhengige organer for å få prøvd om statlig styring er innenfor rammene som grunnlov og lov setter.

3.2 Nordisk rett

Utvalget har ikke selv foretatt en gjennomgang av nordisk rett. Ingun Sletnes mfl. utarbeidet imidlertid i 2013 en rapport der kommunelovene i Norden ble kartlagt og sammenliknet. Kommunelovene i Norden. En kartlegging og sammenligning, Ingun Sletnes, Carsten Henrichsen, Olle Lundin og Eija Mäkinen, HiOA Rapport 2013 nr. 13. Dette ble gjort på oppdrag fra daværende Kommunal- og regionaldepartementet, og i samarbeid med ressurspersoner fra de andre nordiske landene. Denne rapporten ble lagt til grunn for utvalgets arbeid med nordisk rett. I tillegg har utvalget sett på nyere nordisk lovgivning på enkelte punkter.