4 Formål

4.1 Gjeldende rett

Dagens kommunelov har i § 1 følgende formålsbestemmelse:

Formålet med denne loven er å legge forholdene til rette for et funksjonsdyktig kommunalt og fylkeskommunalt folkestyre, og for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale og fylkeskommunale fellesinteressene innenfor rammen av det nasjonale fellesskap og med sikte på en bærekraftig utvikling. Loven skal også legge til rette for en tillitskapende forvaltning som bygger på en høy etisk standard.

Formålsbestemmelsen var ny med kommuneloven av 1992, og ble endret i 2009 ved at siste setning om tillitskapende forvaltning og høy etisk standard ble føyd til, jf. Ot.prp. nr. 17 (2008–2009).

Bestemmelsen bruker begrepet folkestyre og ikke selvstyre. Begge begrepene er imidlertid brukt i forarbeidene. Det er også uttalelser i forarbeidene som indikerer at selvstyre anses inkludert i bestemmelsen, selv om dette kan være noe uklart. I NOU 1990: 13 side 345 sies følgende i merknaden til kommuneloven § 1:

Utvalget vil foreslå at den nye Kommune- og fylkeskommunelov får en innledende formålsparagraf hvor man nevner de sentrale verdier som knytter seg til det kommunale og fylkeskommunale selvstyre. I bestemmelsen fremheves folkestyre, rasjonalitet og effektivitet, samt innpasningen i det nasjonale fellesskap. Bestemmelsen antas ikke å ha selvstendig rettslig betydning utover det som også i dag følger av den etablerte forståelsen av det kommunale selvstyrets formål og rammer.

Det er i forarbeidene ikke redegjort uttrykkelig for hva som er forskjellen mellom begrepene folkestyre og selvstyre, og hvorfor folkestyre ble valgt framfor selvstyre i selve formålsbestemmelsen. Det vises imidlertid blant annet til at kommunenes rolle og oppgaver over tid er endret og har økt, og at dette gjør at det ikke lenger er mulig å skille skarpt mellom hva som er kommunale og hva som er statlige oppgaver. Begrepsbruken synes således å være knyttet til perspektiver på kommunens rolle i samfunnet (NOU 1990: 13 side 84):

Det som var det opprinnelige innholdet i det kommunale selvstyret, nemlig et relativt stort spillerom med hensyn til «kommunale anliggender» (innbefattet muligheten til å ikke gjøre noe med dem), vil dermed kunne avløses av et lokalt folkestyre som har som sitt fremste mål å samordne den offentlige virksomhet og tilpasse den til lokalsamfunnets behov og forutsetning.

Samtidig er kommunalt selvstyre omtalt som begrunnelse og bakgrunn for formålsbestemmelsen. Det framkommer (NOU 1990: 13 side 337) at det har vært meningen å inkludere det kommunale selvstyret i formålsbestemmelsen, selv om begrepet ikke er tatt inn i bestemmelsen:

Utvalget har i sitt forslag til Kommune- og fylkeskommunelov bygget inn en formålsparagraf, en bestemmelse som uttrykkelig slår fast prinsippet om lokalt selvstyre. På dette punkt innebærer utvalgets forslag således ikke noe brudd på gjeldende rett. Bestemmelsen er snarere et forsøk på å gi prinsippet om kommunalt selvstyre et klarere lovmessig uttrykk enn i de eksisterende kommunelover.

Denne uttalelsen i forarbeidene indikerer at kommunalt selvstyre ble ansett å ligge i begrepet folkestyre.

Det er for øvrig tre sentrale hensyn som ligger til grunn for formålsbestemmelsen: Det er hensynet til det lokale demokrati, hensynet til optimal utnyttelse av tilgjengelige ressurser med sikte på å gi best mulig tjenestetilbud samt hensynet til overordnete nasjonale/statlige interesser. Som eksempel på det siste nevnes rettssikkerhet, likeverdighet i tjenestetilbud, miljøvern og bærekraftig utvikling i kommuner.

4.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår en ny og modernisert formålsbestemmelse som til dels viderefører elementer fra dagens formålsbestemmelse og til dels har med nye elementer. Det har vært sentralt for utvalget å få inn i bestemmelsen at loven skal fremme det kommunale selvstyret og legge nødvendige rammer for selvstyret.

Generelt framhever utvalget at en lovs formålsbestemmelse skal si noe om lovens intensjon og målsettinger, og at den skal gjenspeile de andre lovbestemmelsene og de hensynene som ligger til grunn for disse. Utvalget mener en ny formålsbestemmelse ikke bør bli en lang oppramsing av alle gode formål, men at noen få overordnete hensyn bør prioriteres.

Utvalget påpeker at de hensynene som ligger bak dagens formålsbestemmelse, det lokale demokratiet, best mulig tjenestetilbud, og overordnete nasjonale interesser, fortsatt gjør seg gjeldende. Samtidig er det behov for en ny bestemmelse som tydeliggjør formålet med bestemmelsene i loven, og som har et enklere og klarere språk. Utvalget foreslår å lovfeste en formålsbestemmelse med følgende elementer:

• det kommunale selvstyret og rammer for dette,

• lokaldemokrati og innbyggerdeltakelse,

• lokalforvaltningen som tjenesteyter og samfunnsutvikler, og

• kommunene som effektive, tillitsskapende og bærekraftige enheter.

I utvalgets forslag er begrepet kommunalt selvstyre tatt inn i lovbestemmelsen, mens begrepet folkestyre, som i dag står i formålsbestemmelsen, ikke er med. Utvalget mener det er viktig å få begrepet selvstyre inn i formålsbestemmelsen for å tydeliggjøre og styrke det kommunale selvstyret. Etter utvalgets vurdering blir ikke folkestyret-elementet i bestemmelsen borte i det begrepet folkestyre er inkludert i begrepet kommunalt selvstyre, og gjenspeiles også i formuleringer om lokaldemokrati og innbyggerdeltakelse.

Utvalget framhever også at kommunens helhetlige samfunnsansvar og kommunens fire hovedroller som tjenesteyter, demokratisk arena, myndighetsutøver og samfunnsutvikler, gjenspeiles i den foreslåtte bestemmelsen. Rollen som tjenesteyter framkommer særlig ved omtalen av en kommune som yter tjenester. Rollen som demokratisk arena omtales ved at loven skal legge til rette for et sterkt og representativt lokaldemokrati med innbyggerdeltakelse. Rollen som myndighetsutøver framkommer noe mer indirekte gjennom formålsbestemmelsens omtale av at loven skal legge til rette for at kommuner kan yte tjenester til beste for innbyggerne, og at den skal bidra til at kommunene er effektive, tillitsskapende og bærekraftige. Rollen som samfunnsutvikler er tatt direkte inn i loven.

Utvalgets mindretall (ett medlem) er uenig i flertallets forslag til ny formålsbestemmelse, og foreslår i stedet å beholde dagens formålsbestemmelse. Mindretallet mener at begrepet folkestyre er noe annet og mer enn selvstyre, og at det er viktigere å ha med begrepet folkestyre enn begrepet selvstyre i formålsbestemmelsen. Det lokale folkestyret er det som gir det lokale selvstyret legitimitet, og fanger også opp den politiske og historiske bakgrunnen for denne lovgivningen. Mindretallet påpeker videre at kommuner i prinsippet kan være selvstyrte uten å være folkestyrte, og at kommunalt selvstyre vil være godt dekket i bestemmelsen om kommunalt selvstyre som utvalget har foreslått.

4.3 Høringsinstansenes syn

Høringen viser en klar støtte til forslaget om ny formålsbestemmelse. Om lag 110 høringsinstanser støtter forslaget eksplisitt, enten nøyaktig som det er eller med en liten justering. Blant disse er KS og en rekke kommuner. Blant de som støtter forslaget er det mange som uttrykkelig sier at de er veldig fornøyd med forslaget, og at de synes dette er en viktig bestemmelse og en viktig del av forslaget til ny kommunelov. I tillegg er det om lag 45 høringsinstanser som støtter lovforslagene generelt uten å si noe spesielt om formålsbestemmelsen.

Om lag 15 høringsinstanser er imot forslaget til ny formålsbestemmelse. Blant disse er Fagforbundet, Utdanningsforbundet, Unio og flere kommuner. Innvendingene går i hovedsak på at begrepet folkestyre er tatt ut og erstattet med selvstyre. De fleste av de som er imot gir uttrykk for at de støtter mindretallets forslag om å beholde dagens formålsbestemmelse slik at begrepet folkestyre kan være inkludert. Mange av disse er ikke imot det kommunale selvstyret, men mener at begrepet folkestyre må prioriteres i formålsbestemmelsen og at selvstyre er godt nok dekket i bestemmelsen om lovfesting av det kommunale selvstyret. Andre uttrykker bekymring for at begrepsendringen kan bidra til å endre oppfatningen av hva en kommune er og at det blir for mye parallelt med næringslivet når fokuset blir selvstyrt og ikke folkestyrt. Enkelte viser her til at for eksempel aksjeselskaper også er selvstyrte. Utdanningsforbundet og Unio peker blant annet på at forslaget vil vanskeliggjøre deres politikk om nasjonale standarder for bemanning og annet i skole og barnehage.

Flere av høringsinstansene som støtter forslaget kommenterer mindretallets forslag, og sier uttrykkelig at begrepet folkestyre er godt nok dekket i forslaget og at det er viktigst å få inn begrepet selvstyre. Enkelte andre som støtter forslaget, ønsker at begrepet folkestyret skal komme inn som et tillegg til det foreslåtte.

Enkelte høringsinstanser har konkrete innspill til andre deler av formålsbestemmelsen. Flere kommuner påpeker at kommunenes rolle som myndighetsutøver bør gå klarere fram av forslaget. Som eksempel vises til Eidsberg kommune, som blant annet sier:

Rollen som myndighetsutøver er en annen enn rollen som tjenesteutøver, og en viktig rolle i den kommunale hverdag. I et samfunn hvor innbyggerne blir mer bevisste på sine rettigheter, ser vi en utvikling der innbyggerne (og utbyggere) blander sammen kommunens rolle som myndighetsutøver og tjenesteyter. Det er viktig at det fremgår klart av formålsparagrafen at disse rollene er separate og sentrale for kommunens helhetlige samfunnsansvar. Rollen som myndighetsutøver legger et stort ansvar på utøverne av denne rollen i forhold til en effektiv, tillitsskapende og bærekraftig utøvelse av oppgavene og det er således viktig at også denne rollen innlemmes i denne sammenhengen i lovteksten.

Flere høringsinstanser ønsker å ha ytterligere elementer inn i formålsbestemmelsen. Helse- og omsorgsdepartementet, med støtte av Pensjonistforbundet, foreslår at kommunenes ansvar for samfunnssikkerhet og beredskap tas inn i loven, eller som merknad til formålsparagrafen. Norsk Redaktørforening mener at ordet åpne bør tas inn i formålsbestemmelsen, for eksempel i siste setning rett før ordet tillitsskapende. Arendal kommune mener at krav til høy etisk standard bør tas inn i bestemmelsen. NHO mener at det bør framgå at «et av formålene med loven er å legge til rette for et velfungerende næringsliv». Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter mener at kommunenes ansvar for menneskerettighetsforpliktelser bør framgå.

4.4 Departementets vurdering

Departementet mener det er viktig med en formålsbestemmelse som er godt tilpasset den nye loven, og støtter derfor utvalgets vurdering om behovet for en ny og modernisert formålsbestemmelse som til dels viderefører elementer fra dagens formålsbestemmelse og til dels har med nye elementer. Departementet kan i hovedsak også slutte seg til utvalgets forslag til ny formålsbestemmelse og begrunnelsen for denne.

Kommunelovutvalget foreslår å ta inn begrepet kommunalt selvstyre i formålsbestemmelsen. Begrepet selvstyre foreslås da brukt i stedet for begrepet folkestyre, som dagens lov bruker.

Enkelte høringsinstanser og et mindretall på ett medlem i utvalget mener at det er uheldig å ikke ha med begrepet folkestyre.

Departementet mener at det kommunale selvstyret er så grunnleggende og sentralt i Norge at det bør framgå direkte i formålsbestemmelsen. Det kommunale selvstyret ligger også bak og er grunnleggende for svært mange av bestemmelsene i kommuneloven. Høringsinstansenes støtte til at begrepet selvstyre skal stå i formålsbestemmelsen er dessuten stor, både når det gjelder antall høringsinstanser som støtter det og fordi mange uttrykkelig gir uttrykk for at dette er viktig og et fremskritt for loven.

Å tydeliggjøre og understreke det kommunale selvstyret er også en viktig del av de samlete endringene med loven. Det er derfor viktig at dette også gjenspeiles i formålsbestemmelsen. At kommunalt selvstyre uttrykkelig nevnes i formålsbestemmelsen, vil i seg selv kunne bidra til å styrke det kommunale selvstyret.

Når det gjelder forskjellen på de to begrepene selvstyre og folkestyre, kan det sies at rent språklig vil folkestyre i større grad inkludere lokaldemokratiet og innbyggernes deltakelse, mens kommunalt selvstyre i større grad sier noe om kommunen som rettssubjekt og dens forhold til staten og innbyggerne. Departementet mener at begge disse begrepene uttrykker viktige sider av kommunens virksomhet som bør framgå av formålsbestemmelsen. Departementet har vurdert om det kan være aktuelt å ta inn både selvstyre og folkestyre i formålsbestemmelsen, men mener en slik løsning er lite hensiktsmessig. Det er mye overlapp mellom begrepene. Etter departementets vurdering vil begrepet selvstyre i hovedsak dekke det som ligger i folkestyret. Demokratielementet, som kanskje framkommer tydeligere i folkestyrebegrepet, er dessuten godt dekket i forslaget til ny formålsbestemmelse ved at bestemmelsen sier at «loven skal legge til rette for et sterkt og representativt lokaldemokrati med aktiv innbyggerdeltakelse». Den setningen framhever at formålet med loven er å bidra til et aktivt, godt og levende lokaldemokrati som bygger på folkestyret.

Som det framkommer av de foreslåtte bestemmelsene om det kommunale selvstyret (se kapittel 5), må utøvelsen av selvstyret skje innenfor nasjonale rammer fastsatt i lov. Kommuneloven har en rekke bestemmelser som legger rammer for kommunenes virksomhet. Departementet mener derfor at formålet med loven også skal være å legge nødvendige rammer for det kommunale selvstyret.

Departementet er enig med utvalget i at en ny formålsbestemmelse bør gjenspeile kommunenes helhetlige samfunnsansvar, det vil si det samfunnsansvaret som kommer til uttrykk gjennom kommunenes rolle som tjenesteyter, demokratisk arena, myndighetsutøver og samfunnsutvikler. I utvalgets forslag til ny formålsbestemmelse framkommer tre av disse rollene tydelig. Kommunens rolle som myndighetsutøver framkommer noe mer indirekte enn rollene som tjenesteyter, demokratisk arena og samfunnsutvikler. Myndighetsrollen er imidlertid uttrykkelig omtalt av utvalget i omtalen av formålsbestemmelsen. Departementet fikk i høringen innspill om at kommunenes rolle som myndighetsutøver bør komme klarere fram i bestemmelsen. Departementet er enig i disse innspillene. Selv om myndighetsrollen framgår av bestemmelsen med forarbeider, bør denne rollen komme like tydelig fram av selve formålsbestemmelsen som de andre rollene. Dette er en viktig rolle, og det framstår litt ubalansert at den ene av de fire rollene kommer mindre tydelig fram enn de andre. Departementet har derfor presisert myndighetsrollen i lovbestemmelsen. Dette er ingen realitetsendring i forhold til utvalgets forslag, men kun en tydeliggjøring.

Noen høringsinstanser ønsker også å ha ytterligere elementer inn i formålsbestemmelsen. Dette er begreper som åpne (kommuner) og høy etisk standard, kommunens ansvarsområder som samfunnssikkerhet og beredskap og menneskerettighetsforpliktelser, samt lovformål som å legge til rette for et velfungerende næringsliv. Departementet er enig i at elementene som er framhevet av høringsinstansene, er viktige. Departementet mener imidlertid at en ny formålsbestemmelse ikke bør ta sikte på å ha en lang og uttømmende oppramsing av alle gode formål, men at noen få overordnete hensyn bør prioriteres. Dette fordi en god formålsbestemmelse ikke bør være for lang, men ha et kort og tydelig budskap på overordnet nivå. Dessuten vil en omfattende opplisting lett medføre at noen gode hensyn vil mangle. De mest sentrale hensynene vil også kunne bli litt borte hvis formålsbestemmelsen blir for omfattende. Etter departementets syn er dessuten flere av disse hensynene til dels dekket i begreper i bestemmelsen som er foreslått. For eksempel vil sentrale verdier som åpenhet, høy etisk standard, etikk og så videre inngå i begrepet tillitsskapende.