7 Kommuners informasjonsplikt

7.1 Gjeldende rett

I kommuneloven av 1992 ble det tatt inn en generell plikt for kommuner til å informere om sin virksomhet samt legge forholdene best mulig til rette for offentlig innsyn i den kommunale forvaltningen. Plikten ble blant annet begrunnet i at et levende lokaldemokrati forutsetter at innbyggerne får nødvendig informasjon om kommunale forhold.

Kommuneloven § 4 stiller to krav til kommuners informasjonsvirksomhet. For det første skal kommuner drive aktiv informasjon om sin virksomhet. Bestemmelsen overlater til kommunene å ta stilling til hva det skal informeres om, hvor mye det skal informeres og hvordan det skal informeres. Dette avgjør kommunene selv ut fra lokale behov og tilgjengelige ressurser. Det vil likevel være i strid med loven om kommunene helt unnlater å informere eller begrenser informasjonsvirksomheten i ekstrem grad, jf. merknadene til § 4 i Ot.prp. nr. 42 (1991–92) side 264.

For det andre skal kommunene legge forholdene best mulig til rette for offentlig innsyn i den kommunale forvaltningen. Dette innebærer ingen utvidet innsynrett utover innsynsretten etter offentlighetsloven. Bestemmelsen er derfor et supplement til reglene om meroffentlighet i offentlighetsloven § 11 og er først og fremst en særskilt oppfordring til kommunene om å ha en romslig praksis for meroffentlighet.

Etter gjeldende rett er det noe uklart om informasjonsplikten kun omfatter virksomhet som skjer i kommunen som rettssubjekt, eller om kommunene også må informere om virksomhet de utøver i ulike typer samarbeid, selskaper mv.

7.2 Utvalgets forslag

7.2.1 Informasjonsplikten

Utvalget mener det er viktig med en bestemmelse som pålegger kommunene en aktiv informasjonsplikt.

Tilgang til informasjon er en grunnleggende forutsetning for at innbyggerne skal kunne følge med og delta aktivt i lokaldemokratiet. Informasjon er også viktig for at innbyggerne skal kunne ivareta sine rettigheter når kommunen opptrer som myndighetsutøver. Det er for eksempel nødvendig å vite hvilke krav som stilles for å kunne motta ulike velferdsgoder. Videre er informasjon om kommunens virksomhet en grunnleggende forutsetning for at innbyggerne skal kunne stille kommunestyrepolitikere til ansvar for sine handlinger. Aktiv informasjon om kommunens virksomhet er også viktig for en transparent forvaltning. En transparent forvaltning har betydning for innbyggernes tillit til kommunen og bidrar til at kommunens etiske regelverk blir fulgt.

Etter utvalgets vurdering er dette sentrale og grunnleggende hensyn som det er viktig at ivaretas i alle kommuner. For å sikre dette mener utvalget at også den nye kommuneloven bør inneholde en bestemmelse om at kommunene har plikt til aktivt å informere om sin virksomhet. Kommunene kan i dette arbeidet utnytte de mulighetene ny teknologi og moderne medier gir for å få i stand toveiskommunikasjon med innbyggerne.

Gjeldende bestemmelse kan synes noe vag og uforpliktende siden det i stor grad er opp til kommunene selv å avgjøre hva det skal informeres om, hvor mye det skal informeres og hvordan det skal informeres. Utvalget mener likevel det fortsatt bør være slik. Det er kommunene selv som er nærmest til å avgjøre disse spørsmålene ut fra lokale forhold og lokale utfordringer. Samtidig vil utvalget understreke at informasjonsplikten er ment å være noe mer enn formidling av «gladnyheter» fra kommunens ledelse. I likhet med det forrige kommunelovutvalget mener dette utvalget at ønsket om arbeidsro og frykt for kritikk, ikke bør få undergrave innbyggernes krav på å bli holdt orientert. Målet med informasjonsplikten er at innbyggerne skal ha tilgang til informasjon som er viktig for den enkelte eller lokalsamfunnet som helhet.

Som redegjort for i kapittel 4 om formål, kommer kommunenes helhetlige samfunnsansvar til uttrykk gjennom rollene som tjenesteyter, demokratisk arena, myndighetsutøver og samfunnsutvikler. For innbyggerne og offentligheten er det viktig at kommunene informerer om hvordan de ivaretar alle disse rollene. Kommunenes informasjonsplikt bør således ikke snevert knyttes til de ulike tjenestene kommunene yter, men også knyttes til for eksempel saker som blir behandlet i politiske organer og i administrasjonen.

Utvalget understreker at bestemmelsen ikke er ment å gi innbyggere, presse eller andre krav på en bestemt type informasjon. Kommunene skal ha frihet til å fylle informasjonsplikten med innhold. Dette innebærer at bestemmelsen ikke kan brukes til å påberope seg at kommunen har brutt sin informasjonsplikt ved ikke å informere om et bestemt forhold. Bestemmelsen kan derfor for eksempel ikke gi grunnlag for erstatning til en innbygger for manglende informasjon fra kommunen.

Det er ikke grunn til å tro at den teknologiske utviklingen vil bremse opp. Det vil derfor etter utvalgets vurdering være uhensiktsmessig å lovregulere hvordan kommunene skal informere. I dag har for eksempel alle landets kommuner hjemmesider på internett der innbyggerne kan finne mye informasjon om kommunen, aktiviteter i kommunen, ledelsen av kommunen og møter i folkevalgte organer, kommunale tjenester, offentlig postjournal og mye mer. Dette er i dag den mest sentrale måten å informere om kommunens virksomhet på.

Kommunene må imidlertid være påpasselige med, og bevisste på, hvordan de håndterer ulike typer informasjon. For eksempel er det enkelte begrensninger i adgangen til å legge ut dokumenter på internett, jf. offentlighetsloven § 10 tredje ledd.

7.2.2 Plikt til å legge til rette for tilgang til informasjon

Etter utvalgets vurdering bør den nye kommuneloven gjøre det enkelt å få tilgang til informasjon om kommunens virksomhet. Det er ikke bare viktig at kommunene informerer, men at de også tilpasser informasjonen og informerer på en slik måte at innbyggere, presse og andre får tilgang til den. Det kan for eksempel dreie seg om å legge ut informasjon om møter i folkevalgte organer på internett, slik at den er søkbar, gjøre informasjon tilgjengelig på ulike språk, sende informasjon direkte til den det gjelder, og så videre. Utvalget foreslår derfor at det lovfestes en plikt for kommunene til å legge til rette for at alle kan få tilgang til den informasjonen kommunene gir om virksomheten sin.

Utvalget vil understreke at bestemmelsen ikke gir innbyggere, presse eller andre krav på å få tilrettelagt informasjonen på en spesiell måte. Kommunene skal ha frihet til å fylle tilretteleggelsesplikten med innhold. Dette innebærer at bestemmelsen ikke kan brukes til å påberope seg at kommunen har brutt sin tilretteleggelsesplikt ved ikke å informere på en spesiell måte.

Kommuneloven § 4 andre punktum inneholder i dag en bestemmelse om at kommunene skal legge forholdene best mulig til rette for offentlig innsyn i den kommunale forvaltningen. Som omtalt foran, i punkt 7.1 om gjeldende rett, innebærer bestemmelsen ikke noen utvidet innsynsrett utover det som følger av offentlighetsloven. Bestemmelsen kan heller ikke sies å være noen direkte pliktbestemmelse, da den ifølge forarbeidene til gjeldende kommunelov kun er en særskilt oppfordring om å praktisere meroffentlighetsreglene på en romslig måte. Utvalget er opptatt av at kommunene i størst mulig grad praktiserer meroffentlighet. Dette er viktig av hensyn til innbyggere, presse og andre. Utvalget mener likevel at det ikke er behov for å ha en oppfordring om å utvise meroffentlighet etter offentlighetsloven i kommuneloven. Det vil innebære en dobbeltregulering, da plikt til å vurdere meroffentlighet allerede følger av offentlighetsloven. Utvalget mener slik dobbeltregulering er uheldig, og viderefører derfor ikke denne bestemmelsen i utvalgets forslag. Vurderingen av om kommunen skal utvise meroffentlighet, skal skje etter reglene i offentlighetsloven § 11.

7.2.3 Informasjon om kommunal virksomhet i andre rettssubjekter

Stadig mer av kommunenes tradisjonelle virksomhet utføres i dag av kommunale selskaper, interkommunale samarbeid eller private. Utvalget mener dette må få betydning for kommunenes informasjonsplikt. Dersom kommunene kun informerer om den virksomheten som foregår i kommunen som rettssubjekt, vil informasjonen til presse og innbyggere kunne bli mangelfull. Innbyggere og presse har også behov for informasjon om tjenester og annen aktivitet som foregår i interkommunale samarbeid og selskaper, eller som ytes av private etter avtale med kommunen. Etter utvalgets vurdering bør kommunenes informasjonsplikt ikke kun omfatte virksomhet som foregår i kommunene. Utvalget foreslår derfor at kommunenes informasjonsplikt også skal omfatte virksomhet som foregår i andre rettssubjekter enn kommunene, når slike rettssubjekter utfører oppgaver for kommunene. Det sentrale i denne informasjonsplikten vil etter utvalgets vurdering være å informere om aktiviteter og liknende som har direkte innvirkning på innbyggerne i kommunen. Forslaget til lovbestemmelse innebærer likevel at det også på dette området vil være opp til kommunene å fylle informasjonsplikten med innhold.

7.2.4 Informasjonsstrategi

Kommunene må ta stilling til hvordan de skal oppfylle informasjonsplikten. Utvalget mener det er naturlig at kommunene i denne sammenheng utarbeider en informasjonsstrategi for hvordan formålet med bestemmelsen kan oppnås best mulig. Utvalget foreslår likevel ikke å lovfeste at kommunene skal utarbeide en slik informasjonsstrategi. Det er hvordan reglene blir fulgt i praksis som er avgjørende for innbyggernes mulighet til å sette seg inn i hva som skjer i kommunen.

7.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 110 av høringsinstansene støtter utvalgets forslag, herunder utvidelsen av informasjonsplikten slik at den også omfatter kommunal virksomhet i selvstendige rettssubjekter. Dette omfatter en rekke kommuner og fylkeskommuner samt KS, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Advokatforeningen. I tillegg er det noen få høringsinstanser som støtter forslaget, men mener det ikke går langt nok, mens noen få høringsinstanser er imot forslaget.

Narvik kommune støtter i hovedsak forslaget, men mener at omfanget av informasjonsplikten er for uklar:

Samtidig finner kommunen at det er uklart hvor langt plikten strekker seg. Utvalget svarer i forslag til merknader til bestemmelsen med at kommunene selv skal ha «frihet til å fylle informasjonsplikten med innhold». Vi er enig i at det skal være rom for skjønn knyttet til lokale behov og tilgjengelige ressurser. Samtidig mener vi at bestemmelsen må utfylles med noe mer innhold, slik at det er mulig å vurdere om en kommune oppfyller plikten eller ikke. Det må også klargjøres hvilket ansvar kommunene får overfor andre rettssubjekter i så måte.

Også Pressens offentlighetsutvalg mener at bestemmelsen er for uforpliktende:

Utvalget karakteriserer selv gjeldene lovbestemmelse om informasjon for «vag og uforpliktende». Til tross for det positive i at utvalget vil fastlegge at plikt til å informere også skal gjelde all kommunal virksomhet, uansett organisering, viker utvalget tilbake for å gjøre den mer forpliktende. Ingen skal komme her og påberope seg noe som helst, er sluttresultatet av utvalgets vurderinger og forslag.

Tilsvarende synspunkter anføres av Utdanningsforbundet, Unio, DIFI, Datatilsynet, Norsk Journalistlag og Norsk redaktørforening. De fleste av høringsinstansene som mener plikten burde gått lenger er imidlertid positiv til utvidelsen av bestemmelsen, slik at den også omfatter kommunal virksomhet i andre rettssubjekter.

Fyresdal kommune er på sin side skeptisk til å utvide kommunens ansvar, mens Spydeberg kommune mener lovforslaget bør ta hensyn til mindre kommuners ressurssituasjon.

Norsk redaktørforening mener at det er svært beklagelig at setningen om å legge til rette for offentlig innsyn er tatt ut av bestemmelsen:

Det er positivt at også virksomhet utført av andre rettssubjekter omfattes. Men svært beklagelig at setningen «Forholdene skal legges best mulig til rette for offentlig innsyn i den kommunale og fylkeskommunale forvaltning» er tatt ut. Det er noe helt annet å henvise til at «alle kan få tilgang til slik informasjon» når den informasjon det henvises til er det som handler om å «aktivt informere». Å legge til rette for offentlig innsyn dreier seg om å sørge for at allmennheten kan få tilgang til den informasjonen som kommunen ikke nødvendigvis er så interessert i å spre aktivt og for egen regning.

Norsk kommunikasjonsforening mener utvalget har gjort en god og grundig behandling, men mener at kommuner og fylkeskommuners bruk av sosiale medier i for høy grad preges av enveis-kommunikasjon. Foreningen mener derfor at innbyggerdialog også må tas inn i lovbestemmelsen. Også Buskerud fylkeskommune understreker viktigheten av dialog/toveiskommunikasjon.

DIFI viser til at det ikke eksisterer noe regelverk som pålegger forvaltningen et ansvar for klart språk og mener derfor at et slikt ansvar må pålegges kommunene.

7.4 Departementets vurdering

7.4.1 Informasjonsplikten

Utvalget redegjør for sentrale og grunnleggende hensyn som ligger til grunn for forslaget om informasjonsplikt, se NOU 2016: 4 side 68. Departementet slutter seg til dette.

Utvalget peker på at det i stor grad vil være opp til kommunene selv å avgjøre hva det skal informeres om, hvor mye det skal informeres og hvordan det skal informeres. Enkelte høringsinstanser mener informasjonsplikten dermed er blitt for vag og uforpliktende. Dette var utvalget klar over, siden også det pekte på at gjeldende bestemmelse kan synes noe vag og uforpliktende. Utvalget mente det fortsatt bør være slik, og pekte på at det er kommunene selv som er nærmest til å avgjøre disse spørsmålene ut fra lokale forhold og lokale utfordringer. Departementet slutter seg til denne vurderingen.

Plikten er imidlertid ikke uten innhold. Det vil fortsatt være i strid med loven om kommunene helt unnlater å informere eller begrenser informasjonsvirksomheten i ekstrem grad, jf. Ot.prp. nr. 42 (1991–92) side 264. Departementet slutter seg for øvrig til utvalgets nærmere vurdering av pliktens omfang og avgrensning, og vil fremme et lovforslag i tråd med utvalgets forslag.

7.4.2 Plikt til å legge til rette for tilgang til informasjon

Utvalget foreslår at informasjonsplikten bør suppleres med en bestemmelse om tilrettelegging og tilpasning av informasjon til målgruppen enten det er innbyggerne, media eller andre aktører. Det foreslås derfor at det i bestemmelsen lovfestes en plikt om å legge til rette for at alle kan få tilgang til slik informasjon. Det vil være opp til kommunen hvordan de ønsker å nå fram til forskjellige målgrupper. Det er derfor ikke ønskelig å lovregulere hvordan kommunene skal informere.

Departementet legger til grunn at forpliktelsen om tilrettelegging innebærer at kommunen skal bruke et klart språk som er tilpasset de forskjellige målgruppene.

Etter gjeldende kommunelov skal kommunene legge forholdene best mulig til rette for offentlig innsyn. Av merknadene til bestemmelsen framgår det at bestemmelsen ikke innebærer noen utvidelse av publikums rett til dokumentinnsyn etter offentlighetslovens regler, men snarere en særlig oppfordring til kommuner/fylkeskommuner om å være romslige i sin praktisering av meroffentlighet, jf. Ot.prp. nr. 42 (1991–92) side 264. Utvalget foreslår å fjerne denne oppfordringen i bestemmelsen om informasjonsplikt, da kravet allerede følger av offentlighetsloven. Departementet slutter seg til dette, og mener det innebærer en dårlig lovteknisk løsning og unødvendig dobbeltregulering å vise til eller gjenta krav fra andre lover.

På denne bakgrunnen vil departementet følge opp utvalgets forslag om plikt til å legge til rette for tilgang til informasjon.

7.4.3 Informasjon om kommunal virksomhet i andre rettssubjekter

Utvalgets forslag om at informasjonsplikten også skal omfatte virksomhet som andre rettssubjekter utfører på vegne av kommuner og fylkeskommuner, støttes av et klart flertall av høringsinstansene. Mange av instansene peker i likhet med utvalget på at stadig mer av kommunenes virksomhet i dag utføres av kommunale selskaper, interkommunale samarbeid eller av private. Dette tilsier etter departementets vurdering at informasjonsplikten også bør omfatte kommunal aktivitet i slike virksomheter.

Departementet vil understreke at selve plikten til å informere påligger kommunen og ikke det eksterne rettssubjektet som sådan. Dette framgår av bestemmelsens ordlyd. Rettssubjekter som utfører kommunale oppgaver bør på sin side legge til rette for at kommunene kan oppfylle sin plikt etter loven. Det vil også på dette området være opp til kommunene å fylle informasjonsplikten med innhold.

7.4.4 Informasjonsstrategi

Departementet slutter seg til utvalgets oppfatning om at kommunene bør utarbeide en informasjonsstrategi, men at det ikke bør lovfestes noen plikt til å ha en slik strategi. Et slikt lovkrav ville neppe vært hensiktsmessig. Det vises også til at svært få høringsinstanser hadde merknader til dette.