15 Godtgjøring og velferdsgoder

15.1 Folkevalgtes rett til godtgjøring og dekning av utgifter mv.

15.1.1 Gjeldende rett

15.1.1.1 Arbeidsgodtgjøring

Det følger av kommuneloven § 42 at «den som har et kommunalt eller fylkeskommunalt tillitsverv» har krav på godtgjøring for sitt arbeid. De nærmere reglene fastsettes av kommunestyret eller fylkestinget selv.

Denne retten til godtgjøring gjelder alle som har et kommunalt tillitsverv. Det vil si alle medlemmer av folkevalgte organer i kommunen, medlemmer av interkommunale styrer etter kommuneloven § 27 og medlemmer av representantskapet i interkommunale selskaper etter IKS-loven.

For ulike typer utvalg som er nærmere regulert i særlovgivningen, for eksempel samarbeidsutvalg etter opplæringsloven § 11-1, er det slik at medlemmene i disse utvalgene som utgangspunkt ikke har et kommunalt tillitsverv. Medlemmene utfører ikke oppgaver på vegne av kommunen, og medlemmene sitter i utvalget for å ivareta egne interesser framfor kommunens interesser. Hvis kommunen har delegert styringsoppgaver eller avgjørelsesmyndighet til utvalget eller styret, jf. kommuneloven § 11, vil medlemmene likevel ha et tillitsverv etter § 42.

Nærmere regler om godtgjøring, herunder størrelsen, fastsettes av kommunestyret eller fylkestinget selv. Dette kan ikke delegeres til andre organer. Godtgjøringen fastsettes ut fra hvor stor arbeidsmessig belastning vervet innebærer. Kommuneloven inneholder ikke regler om hvordan godtgjøringen skal fastsettes, og heller ikke størrelsen på godtgjøringen.

Godtgjøringen for arbeidet som tillitsvalgt kommer i tillegg til erstatning for tap av inntekt etter kommuneloven § 41 nr. 2, og skal derfor ikke reduseres dersom den folkevalgte får lønn fra egen arbeidsgiver eller erstatning for tapt arbeidsinntekt etter § 41 nr. 2.

Det er blitt vanlig å omtale en form for godtgjøring som frikjøp av politikere. Dette innebærer at den folkevalgte tar seg fri fra sitt ordinære arbeid, og i slike tilfeller fastsetter kommunene ofte en fast årlig godtgjøring som dekker både arbeidsgodtgjørelse etter § 42 og erstatning for tapt arbeidsinntekt etter § 41 nr. 2.

15.1.1.2 Dekning av utgifter og økonomisk tap

Dekning av skyss, kost og overnatting

Personer med tillitsverv har etter kommuneloven § 41 nr. 1 krav på skyss-, kost- og overnattingsgodtgjøring i forbindelse med vervet. Kommunestyret fastsetter selv nærmere regler om dette. Retten til slik godtgjøring gjelder ikke bare for selve møtene, den kan oppstå også i andre sammenhenger som har direkte tilknytning til vervet. Dette kan for eksempel være befaring i en byggesak eller forhandlinger med grunneiere på vegne av kommunen.

Det er i utgangspunktet ingen begrensninger på retten til å få dekket reiseutgifter, for eksempel når en folkevalgt studerer eller jobber utenfor kommunen. Departementet har tidligere uttalt at selv om loven ikke generelt kan sies å sette et øvre tak på hvor store reiseutgifter som kan dekkes, vil det i enkelte tilfeller og ut fra en konkret vurdering være grunn til å trekke en annen konklusjon.

Erstatning for tap av inntekt og påførte utgifter

Personer som må ta seg fri fra arbeidet eller andre gjøremål for å utføre vervet som tillitsvalgt, kan påføres et økonomisk tap ved at de blir trukket i lønn. Utførelsen kan også påføre dem utgifter. Etter kommuneloven § 41 nr. 2 har de i så fall krav på at tap av inntekt og påførte utgifter som følge av vervet erstattes opp til et visst beløp per dag. Beløpene fastsettes av kommunestyret selv.

Ettersom det ikke alltid er like lett å dokumentere hvor stort tapet har vært, åpner loven for at erstatning kan gis for både legitimerte og ulegitimerte tap. Kommunestyret skal derfor fastsette to ulike maksimumssatser. Utgangspunktet er at det skal gis full kompensasjon, men det kan likevel settes et maksimumsbeløp som vil gi de fleste med tillitsverv full kompensasjon for tapet. Dersom tapet ikke kan dokumenteres, må tapet sannsynliggjøres.

Lovens bruk av begrepet inntekt betyr ikke bare lønnsinntekt i ordinære ansettelsesforhold. Folkevalgte som er uten fast lønnet arbeid, som for eksempel hjemmeværende, pensjonister og studenter kan ha krav på erstatning for tapt inntekt. Dersom de har tap i inntekt ved at de må forsømme sine ordinære gjøremål for å ivareta tillitsvervet, kan disse få erstattet inntektstapet. Tap i inntekt som følge av at de må forsømme slike ordinære gjøremål lar seg imidlertid vanskelig legitimere. I slike tilfeller er det krav om at tapet må være sannsynliggjort. Dersom studiene forsømmes som følge av vervet, vil en student kunne få erstatning for tapt inntekt. På tilsvarende måte vil en hjemmeværende eller pensjonist som må utføre sitt verv som tillitsvalgt til samme tid som sine ordinære gjøremål, ha rett til slik erstatning.

Etter kommuneloven § 41 nr. 2 kan det videre være aktuelt å få dekket påførte utgifter som følge av vervet, som utgifter til barnepass, stedfortreder, stell av syke og eldre og liknende.

Pensjon

Det følger av kommuneloven § 43 nr. 1 at kommunestyret selv kan vedta å opprette eller slutte seg til en pensjonsordning for folkevalgte i kommunen. Også uten en slik regel ville kommunen kunne innføre en pensjonsordning for de folkevalgte, jf. kommunens negativt avgrensete kompetanse. Etter § 43 nr. 2 kan Kongen gi nærmere bestemmelser om det materielle innholdet i slike pensjonsordninger. Denne hjemmelen er benyttet, og i forskrift 22. april 1997 nr. 375 om pensjonsordninger for folkevalgte i kommune og fylkeskommune er det gitt en del begrensninger på hvilke pensjonsordninger kommunene kan vedta.

15.1.2 Utvalgets forslag

Godtgjøring

Utvalget foreslår å videreføre regelen om at personer med tillitsverv har krav på godtgjøring for sitt arbeid, og at kommunestyret selv gir nærmere regler om godtgjøringen. Det presiseres imidlertid at vervet som leder av representantskapet i et IKS ikke er et kommunalt tillitsverv som gir krav på godtgjøring etter kommunelovens bestemmelser. Lederen av representantskapet skal i hovedsak lede møtene, og er ikke utpekt for å ivareta kommunens interesser. Selve vervet som medlem av representantskapet er et kommunalt tillitsverv.

Dekning av utgifter og økonomisk tap

Utvalget ser ingen behov for verken å stramme inn eller utvide retten til å få dekket utgifter og økonomisk tap. Utvalget mener folkevalgte fremdeles bør ha krav på reise-, kost- og overnattingsgodtgjøring etter nærmere regler fastsatt av kommunestyret selv.

Videre bør tapt inntekt og andre utgifter som følge av vervet også erstattes. Selv om utgangspunktet må være at det er det faktiske inntektstapet og de faktiske utgiftene som dekkes, mener utvalget at det bør kunne fastsettes en øvre grense for hvor stor erstatning som kan ytes. Denne grensen bør likevel være realistisk, og settes så høyt at den vil være tilstrekkelig til å dekke det faktisk påførte inntektstapet eller de faktiske utgiftene til de fleste folkevalgte.

Særlig om frikjøp

Selv om frikjøp er en praktisk løsning, mener utvalget at dagens ordning med frikjøp, hvor det fastsettes én total godtgjøring for folkevalgte som tar seg helt eller delvis fri fra sitt ordinære arbeid for å ivareta vervet som folkevalgt, ikke er i tråd med ordningen i dagens kommunelov. Kommuneloven legger opp til én godtgjøring for selve arbeidet i tillitsvervet, og én erstatning for tapt inntekt. Disse to formene for henholdsvis godtgjøring og erstatning skal ytes uavhengig av hverandre. En folkevalgt vil ha krav på godtgjøring for arbeidet i vervet selv om vedkommende ikke blir trukket i lønn, og det skal ikke tas hensyn til denne godtgjøringen ved beregningen av det økonomiske tapet. En slik ordning med to ulike summer mener utvalget fremdeles bør være utgangspunktet.

Utvalget foreslår imidlertid å åpne for at ordførere og andre folkevalgte som frikjøpes fra sitt ordinære arbeid kan motta én fast sum i kompensasjon. Denne summen skal dekke både erstatning for tap av inntekt og være godtgjøring for utførelse av vervet/vervene, herunder fast godtgjøring og møtegodtgjøring. En bestemmelse om dette foreslås tas inn i loven.

Pensjon

Utvalget foreslår å videreføre dagens regler om pensjonsordning for folkevalgte i ny kommunelov.

Ettergodtgjøring

Det følger av kommuneloven § 40 nr. 1 andre ledd at folkevalgte har rett til permisjon fra sitt arbeid i fire år, eller for resten av valgperioden for å ivareta et kommunalt verv på heltid eller deltid. Hvis en folkevalgt har et verv i to perioder sammenhengende, har man ikke krav på permisjon fra arbeidet i den andre perioden. Videre vil det kunne være vanskelig å skaffe seg nytt arbeid som man kan tiltre akkurat ved utløpet av valgperioden. Samlet sett kan det derfor være at enkelte folkevalgte, og kanskje særlig heltidsfolkevalgte, ikke har noe arbeid å gå tilbake til ved utløpet av valgperioden. Utvalget mener dette kan påvirke rekrutteringen til folkevalgte verv.

Utvalget kjenner til at flere kommuner har innført ordninger med ettergodtgjøring til personer som har vært folkevalgte og i hovedsak hatt dette vervet som sitt arbeid i den foregående valgperioden. KS har også anbefalt en slik ordning som ledd i arbeidet med å styrke de folkevalgtes arbeidsvilkår.

Utvalget mener det er viktig at personer som påtar seg omfattende verv som folkevalgte har et sikkerhetsnett ved utløpet av valgperioden. Det samme bør også gjelde folkevalgte som mot sin vilje må tre ut av vervet i løpet av valgperioden, for eksempel medlemmer av kommunerådet. Utvalget foreslår derfor at folkevalgte i verv som tilsvarer en stilling på minst halv tid skal ha rett til ettergodtgjøring i inntil tre måneder dersom vedkommende ikke har en jobb å gå tilbake til. Annen inntekt, som for eksempel lønnsinntekt, næringsinntekt, honorarer, pensjonsinntekter og liknende, som opparbeides i perioden for ettergodtgjøring skal gå til fradrag i godtgjøringen. Ettergodtgjøringen skal også forkortes med inntekt den folkevalgte frivillig avstår fra.

15.1.3 Høringsinstansenes syn

Det er omtrent 70 høringsinstanser, hovedsakelig kommuner, fylkeskommuner og KS, som har gitt en generell støtte til utvalgets vurderinger og forslag om folkevalgtes godtgjøring. Høringssvarene framhever særlig behovet for gode økonomiske rammer for de folkevalgte og hensynet til rekruttering. I tillegg til disse 70 høringssvarene, er det i overkant av 40 høringssvar som gir sin overordnete støtte til utvalgets forslag til ny kommunelov uten særskilt å kommentere dette kapittelet.

Av de høringsinstansene som uttaler seg konkret om forslagene, knytter de fleste seg til forslagets § 8-7 om retten til å søke om ettergodtgjøring. Det er også noe eksplisitt støtte til regelen om frikjøp, blant annet fra Hammerfest kommune og Kvalsund kommune. Om lag 20 kommuner støtter i hovedsak regelen om ettergodtgjøring, men foreslår at den bør kunne gis for inntil seks måneder. Blant annet skriver Gjøvik kommune at tre måneder bør være minimum, og at det bør være en eventuell maksgrense på seks måneder.

Asker kommune foreslår blant annet at ordførere, som har hatt mer enn to perioder i dette vervet, kan søke om inntil seks måneders ettergodtgjøring. Avkortningen skal være den samme. Ellers bør regelen om ettergodtgjøring knytte seg til folkevalgte med omfattende tillitsverv som tilsvarer minst 50 prosent stilling.

KS og noe over ti høringsinstanser mener at det bør være folkevalgte som har vervet som sin hovedbeskjeftigelse som gis rett til å søke om ettergodtgjøring. Dette anses som en bedre avgrensning enn at det må være verv som tilsvarer minst 50 prosent stilling.

Narvik kommune støtter utvalgets vurderinger og forslag, og

«mener at de nye ordninger som foreslås om godtgjøring og velferdsgoder for folkevalgte understøtter en bredest mulig rekruttering til verv, og støttes fordi det vil bidra til å oppfylle formålsbestemmelsen om å legge til rette for et sterkt og representativt lokaldemokrati med aktiv innbyggerdeltakelse.»

15.1.4 Departementets vurderinger

Utvalgets forslag er i stor grad videreføring av gjeldende rett. Departementet slutter seg til de vurderingene utvalget har gjort når det kommer til de ulike godtgjøringsreglene og reglene om dekning av utgifter. Dagens bestemmelser fungerer stort sett bra, og gir kommunene tilstrekkelig frihet til selv å vedta reglementer ut fra lokale ønsker og lokale forhold. De nye bestemmelsene om frikjøp og ettergodtgjøring, som i stor grad er en lovfesting av en vanlig praksis i flere kommuner, framstår som hensiktsmessige og velbegrunnete. Særlig forslagene om regulering av ettergodtgjøring har også fått støtte av høringsinstansene. Departementet vil derfor i hovedsak videreføre utvalgets forslag.

Frikjøp

Utvalgets forslag til bestemmelser om frikjøp vil i all hovedsak være å lovregulere en ordning flere kommuner allerede praktiserer. Selv om frikjøpsordningen kan bryte med det ordinære systemet om én godtgjøring for arbeidet som folkevalgt og én erstatningssum for tapt inntekt, ser departementet at det kan være en fordelaktig løsning for den enkelte folkevalgte å motta en samlet utbetaling. For en som har tatt seg helt eller delvis fri fra arbeidet for å være folkevalgt vil det trolig være den samlete utbetalingssummen som er avgjørende, og ikke de ulike elementene av den summen.

Ettergodtgjøring

Departementet er enig med KS og andre høringsinstanser i at det kan være mer hensiktsmessig å skille mellom folkevalgte som har vervet som sin hovedbeskjeftigelse eller ikke når det gjelder retten til ettergodtgjøring. Det er også denne avgrensningen som er benyttet i KS’ veileder om økonomiske vilkår for folkevalgte. Kommunene er derfor i stor grad kjent med vurderingene som må gjøres. Dette er et bedre innslagspunkt for ettergodtgjøring enn «verv på minst halv tid», slik utvalget foreslo. Det vil være opp til kommunen selv å vurdere om vervet er den folkevalgtes hovedbeskjeftigelse eller ikke. Dette kan føre til noen flere skjønnsmessige vurderinger, men vil også være en mer fleksibel løsning som kan føre til at ordningen treffer bedre. Departementet anser videre at det er liten risiko for uenigheter om hvorvidt den enkelte folkevalgte har hatt vervet som sin hovedbeskjeftigelse eller ikke.

Departementet støtter også utvalgets forslag om å lovregulere retten til å søke om ettergodtgjøring ved fratredelse av vervet som folkevalgt. Noen folkevalgte vil ikke ha en stilling å gå tilbake til, og for enkelte folkevalgte kan det være vanskelig å finne arbeid dersom man raskt og brått ikke lenger har inntektsbringende verv som folkevalgt. Flere kommuner har i høringen fremmet et ønske om å kunne utbetale godtgjøring i mer enn tre måneder, og har foreslått at den folkevalgte skal kunne søke om ettergodtgjøring for inntil seks måneder fra de fratrer vervet. Hvis kommunene ser at det er ønskelig og behov for å gi seks måneders ettergodtgjøring, bør ikke loven være til hinder for dette. Det vil fremdeles være opp til den enkelte kommune å avgjøre hvor lenge det er mulig å søke om ettergodtgjøring for, og kommunene kan selv sette en grense på tre måneder eller ulik grense for ulike folkevalgte. Departementet mener det ikke bør settes for strenge grenser for ettergodtgjøringen, og foreslår å endre lovteksten sammenliknet med utvalgets forslag. Reglene om avkorting vil selvsagt gjelde for hele denne perioden.

Departementet er videre enig med utvalget i at ettergodtgjøringen bør avkortes dersom den tidligere folkevalgte frivillig avstår fra inntekt, men at denne regelen ikke bør være for absolutt. Den folkevalgte vil for eksempel kunne blir spurt om å holde foredrag eller innlegg som vil gi et honorar. Etter utvalgets forslag skal eventuell inntekt den folkevalgte ville fått avkortes mot ettergodtgjøringen. Departementet mener det bør være mulig å takke nei til tilbud om denne typen oppdrag uten at man skal trekkes i ettergodtgjøring. Dersom vedkommende takker nei til slike frivillige og mer sporadiske honorerte oppdrag, mener departement dette er en avgjørelse, som selv om den avslår en mulig inntektskilde, ikke er frivillig avståelse av inntekt etter loven. Departementet mener det må skilles mellom avståelse fra å søke om ytelser vedkommende har rett til eller er kvalifisert for, og det å takke nei til forespørsler om for eksempel å holde foredrag eller påta seg lønnete styreverv. Det er kun den førstnevnte typen avståelse som bør avkortes i ettergodtgjøringen.

Pensjonsreformen ble innført fra 2011 og åpner opp for fleksibelt uttak av alderspensjon fra folketrygden fra fylte 62 år, under forutsetning av tilstrekkelig opptjeningsgrunnlag. Alderspensjon fra folketrygden kan fritt kombineres med arbeid uten avkorting av pensjonen. En person som har vært folkevalgt som sin hovedbeskjeftigelse og som er over 62 år, vil kunne ha rett til alderspensjon, men likevel ha et ønske om å stå lenger i arbeid. Folkevalgte over 62 år kan også ha startet å ta ut alderspensjon i kombinasjon med arbeid, uten at dette er et uttrykk for at de har trådt ut av arbeidslivet, eller har intensjon om å gjøre det i de nærmeste årene. Personer som tar ut alderspensjon kombinert med godtgjøring som folkevalgt, får et betydelig fall i samlet inntekt når godtgjøringen bortfaller, selv om uttaket av alderspensjon opprettholdes. Det vil også være personer i alderen 62–66 år som har for lav pensjonsopptjening til å ha rett til alderspensjon, og som dermed ved fratredelse av vervet som folkevalgt ikke har alderspensjon som et mulig inntektsalternativ. Det er først fra 67 år at alle har rett til å ta ut alderspensjon.

Det vil være administrativt krevende å gjøre avkortingen av ettergodtgjøringen avhengig av om den enkelte har rett til å ta ut alderspensjon før fylte 67 år. På bakgrunn av dette mener departementet at personer i alderen 62–66 år, i utgangspunktet bør ha samme rett som personer under 62 år til ettergodtgjøring, forutsatt at vedkommende aktivt søker arbeid. Fra fylte 67 år har alle rett til å ta ut alderspensjon, og retten til å søke om ytelser som AAP, uføretrygd og dagpenger under arbeidsløshet faller bort fra fylte 67 år.

15.2 Folkevalgtes rett til ulike velferdsgoder

15.2.1 Gjeldende rett

15.2.1.1 Folkevalgtes status som arbeidstakere eller frilansere

Kommuneloven har ingen egne bestemmelser som sier noe om folkevalgtes velferdsgoder. Folkevalgte regnes i dag ikke som kommunalt ansatte i kraft av å inneha et verv i kommunen. De mottar ikke lønn for sine verv, og har heller ikke alltid de samme rettighetene som ansatte i kommunen. De kan likevel ha rettigheter til enkelte velferdsgoder i kraft av vervet. Hvilke ytelser en person har etter velferdslovene som for eksempel folketrygdloven, arbeidsmiljøloven og ferieloven, vil i mange tilfeller avhenge av om vedkommende skal anses som arbeidstaker eller frilanser. Spørsmålet har derfor vært om folkevalgte er å anse som arbeidstakere etter de ulike lovene.

Folketrygdloven § 1-8 definerer arbeidstakere som «enhver som arbeider i annens tjeneste for lønn eller annen godtgjørelse». Frilanser defineres etter lovens § 1-9, og er «enhver som utfører arbeid eller oppdrag utenfor tjeneste for lønn eller annen godtgjøring, men uten å være selvstendig næringsdrivende». Arbeidsmiljøloven § 1-8 og ferieloven § 2 har nesten likelydende definisjoner av arbeidstakere, og skal tolkes på samme måte. Etter disse bestemmelsene er en arbeidstaker «enhver som utfører arbeid i annens tjeneste».

Forarbeidene nevner ikke ordførere eller folkevalgte og deres rettslige stilling med tanke på rett til ulike velferdsgoder og reglene i folketrygdloven. Frilansere er omtalt i forarbeidene til folketrygdloven, se Ot.prp. nr. 29 (1995–96) side 29:

Gruppen omfatter mange utøvende kunstnere, journalister og andre som ikke kan anses som ansatt. Videre omfatter gruppen personer som mottar ulike former for lønn, provisjon, honorar, godtgjørelse som medlem i styrer og råd m.m. Det vises bl.a. til gjeldende lov § 16-2 første ledd bokstav b, jf. skatteloven § 55 første ledd nr. 1 bokstav a og b.

I NOU 2004: 5 Arbeidslivslovutvalget på side 154 finnes det en nærmere omtale av arbeidstakerbegrepet. Omtalen knytter seg til definisjonen i arbeidsmiljøloven, og lyder slik:

Arbeidstakerbegrepet må også avgrenses mot andre personer som er utnevnt eller valgt. En offentlig ombudsmann er valgt eller oppnevnt til sitt verv og vil derfor som utgangspunkt ikke regnes som arbeidstaker. Det samme gjelder for stortingsrepresentanter, kommunestyremedlemmer, ordførere, overformyndere og verger. Generelt må det avgrenses mot personer som utfører en offentligrettslig plikt som ombud, formenn og medlemmer som er valgt eller oppnevnt til offentlige råd, styrer o.l. og som har lovplikt til å motta disse verv.

Høyesterett hadde i 2016 spørsmålet om en ordfører var arbeidstaker eller frilanser etter folketrygdloven til behandling. I dommen, som kom 16. mars 2016 og dermed etter utvalget leverte sin utredning, sier Høyesterett at en ordfører ikke regnes for å være ansatt i kommunen. Forarbeidene ga ikke grunnlag for at en ordfører skulle anses for å være arbeidstaker etter folketrygdloven § 1-8, og ordføreren måtte dermed anses som frilanser, jf. lovens § 1-9. Dette innebar blant annet at kommunen ikke kunne kreve refusjon fra Nav for godtgjøringen de hadde utbetalt i perioden han var sykemeldt og hadde rett til sykepenger, jf. folketrygdloven § 22-3. Statusen som frilanser innebærer også at ordføreren må selv sende sykemelding til Nav, og at utbetalingen skjer fra Nav. En arbeidstaker ville kunne sende sykemeldingen til arbeidsgiver og også få sykepengene utbetalt fra arbeidsgiveren.

15.2.1.2 Rettigheter etter folketrygdloven, arbeidsmiljøloven og ferieloven

Folketrygdloven regulerer blant annet retten til sykepenger, omsorgspenger ved barns- og eller barnepassers sykdom, ytelser ved yrkesskade, foreldrepenger og pensjon. Hvilke ytelser og i hvor stort omfang en person har rett til de ulike ytelsene avhenger ofte av om vedkommende er å anse som arbeidstaker eller frilanser i lovens forstand.

Reglene om foreldrepermisjon etter arbeidsmiljøloven gjelder i utgangspunktet kun for ansatte og dermed ikke folkevalgte. Folkevalgte som blir foreldre gis imidlertid i praksis samme rett til permisjon, og departementet legger til grunn at det gjøres gjennom fritaksreglene eller andre ordninger som kommunene har nedfelt i sine reglementer.

Ferieloven gjelder bare for arbeidstakere, jf. ferieloven § 2. Etter denne loven er ikke folkevalgte arbeidstakere, og folkevalgte har dermed ingen rett til feriepenger.

15.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener det er viktig at de folkevalgte har samme rettigheter til ulike velferdsordninger som kommunalt ansatte. Utvalget sikter her til rettigheter etter folketrygdloven, ferieloven eller annen velferdslovgivning. Retten til denne typen goder bidrar til å sikre det representative demokratiet, ved at alle deler av befolkningen kan ta del i styret og ikke bare et snevert utvalg av befolkningen. Et godt og velfungerende representativt lokaldemokrati må ha det som mulighet at alle kan delta i lokalpolitikken og påta seg verv uten å risikere økonomiske belastninger som følge av for eksempel sykdom. Utvalget vil derfor sikre at folkevalgte har rett til aktuelle velferdsgoder på lik linje med arbeidstakere.

Det var ikke del av utvalgets mandat å foreslå konkrete lovforslag i særlovgivningen, men utvalget mener lovgivningen bør endres når det gjelder folkevalgtes rett til ulike velferdsgoder. Folkevalgte med et tillitsverv tilsvarende en stilling på minst 50 prosent bør gis samme rettigheter til velferdsgoder som ansatte i kommunen.

Mer konkret mener utvalget at folkevalgte ikke skal anses som arbeidstakere etter arbeidsmiljøloven eller ferieloven. Når det gjelder folketrygdloven er utvalget mer usikre, og mener det vil være mest hensiktsmessig å regulere folkevalgtes rett til ulike velferdsordninger direkte i det enkelte lovverk.

Det bør kun være aktuelt å likestille folkevalgte med ansatte der hvor den folkevalgtes godtgjøring er vedkommendes hovedinntekt. På den bakgrunn foreslår utvalget at det kun er folkevalgte som har et tillitsverv tilsvarende minst 50 prosent stilling som skal gis samme rettigheter til ulike velferdsgoder som ansatte i kommunen.

15.2.3 Høringsinstansenes syn

Det er om lag 70 høringssvar som støtter utvalgets vurderinger om folkevalgtes godtgjøring og velferdsgoder. Det er stor støtte blant høringssvarene til at noen folkevalgte skal gis tilsvarende velferdsgoder som ansatte, men det er lite konkretisert hvilke velferdsgoder eller hvilke endringer som er ønskelige.

Flere kommuner, herunder Trondheim kommune, Hå kommune, Time kommune og Bjerkreim kommune, trekker fram Høyesterettsdommen 16. mars 2016, og behovet for endringer i reguleringen av sykepenger til ordførere. Klepp kommune viser også til dommen, og framhever at det er viktig med en positiv avklaring om at folkevalgte i større verv får samme rettigheter som ansatte etter folketrygdloven.

KS mener at det er folkevalgte som har vervet som sin hovedbeskjeftigelse som bør gis samme velferdsrettigheter som de ansatte. Tilsvarende syn har om lag ti høringsinstanser, blant annet Lørenskog kommune, Time kommune og Nordreisa kommune.

Noen høringssvar handler om hvor de folkevalgtes velferdsgoder skal være regulert. Bergen kommune, Målselv kommune, Ullensaker kommune og Finnmark fylkeskommune mener folkevalgtes rett til ulike velferdsgoder bør reguleres i kommuneloven, og at aktuell særlovgivning bør justeres i henhold til dette.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet uttaler følgende om betydningen av gode velferdsordninger:

Bufdir støtter utvalgets vurderinger, at rett til sykepenger, foreldrepenger mv er et viktig sikkerhetsnett for dem som påtar seg omfattende verv (verv med omfang på 50 % av en normal stilling, eller mer). siden beregningen av ytelsene varierer etter om man ansees å være arbeidstaker eller frilanser, bør de som påtar seg verv på 50 % eller mer, få samme rettigheter som ansatte i kommunen. Endringer på dette punktet vil kreve forholdsvis omfattende endringer i lovverket på velferdsområdet, men bør etter direktoratets syn vurderes. En slik endring kan støtte opp om arbeidet med få en jevnere alders- og kjønnssammensetning blant folkevalgte med tunge verv.

Det er noen få høringsinstanser som uttrykker skepsis til utvalgets forslag. Beiarn kommune støtter ikke at folkevalgte i minst 50 prosent stilling gis samme rettigheter til velferdsgoder som ansatte. Kommunen mener dette er et «unødvendig inngrep i kommunestyrets selvråderett og eget kompetanseområde».

15.2.4 Departementets vurdering

Departementet mener det er nær sammenheng mellom retten til godtgjøring for vervet som folkevalgt, og retten til ulike økonomiske velferdsrettigheter på linje med arbeidstakere. Derfor er departementet i utgangspunktet enig med utvalget i at enkelte folkevalgte bør ha noen av de samme rettighetene som arbeidstakere i kommunen.

Departementet mener derfor det bør være folkevalgte som har vervet som sin hovedbeskjeftigelse som skal ha visse velferdsrettigheter. Dette er samme avgrensning som gjelder for de utvidete godtgjøringsordningene ved ettergodtgjøring og gir god sammenheng i regelverket. De utvalgte velferdsrettighetene vil da særlig gjelde for ordførere og eventuelt andre heltidspolitikere, men også deltidspolitikere. Departementets avgrensing fraviker fra utvalgtes forslag, men er i samsvar med hva flere av høringsinstansene foreslår.

Departementet mener det ikke er aktuelt å likestille folkevalgte med arbeidstakere i alle sammenhenger. På den ene siden er det verken naturlig eller hensiktsmessig at en folkevalgt for eksempel gis stillingsvern eller overtallighetsrettigheter etter arbeidsmiljøloven.

På den andre siden er det på visse områder behov for å sikre noen grupper av folkevalgte enkelte økonomiske rettigheter på lik linje med arbeidstakere. Når det gjelder hvilke velferdsrettigheter disse folkevalgte skal ha, mener departementet det er særlig aktuelt med økonomiske velferdsrettigheter som knytter seg til sykdom og til permisjoner. Dette er noe flere kommuner selv har regulert i dag, og er noe KS har anbefalt kommunene i sin veileder om økonomiske vilkår for folkevalgte.

Det sentrale for departementet har vært å sikre at de folkevalgte stilles økonomisk likt som ansatte, og at det er summen på den totale utbetalingen som det er viktigst å sikre. Departementet vil komme med noen konkrete lovforslag som bidrar til at folkevalgte delvis har samme rettigheter som ansatte. Deler av forslagene om å lovfeste enkelte velferdsgoder innebærer lovfesting av praksis, fordi mange kommunale reglementer allerede inneholder slike regler. En lovfesting vil sikre at alle folkevalgte blant annet gis full godtgjøring i sykeperioden og foreldrepermisjon. Å klargjøre rettighetene i loven vil være en fordel for de folkevalgte. Dette bidrar til forutsigbarhet og klarhet i hvilke økonomiske betingelser som gjelder når man påtar seg et omfattende verv som folkevalgt.

For det første foreslår departementet å lovfeste at folkevalgte med vervet som sin hovedbeskjeftigelse skal motta full godtgjøring de første 16 dagene av en sykemelding, altså i den såkalte arbeidsgiverperioden. Dette er noe kommunene selv utbetaler, og pålegget er at kommunene må ta inn en slik rettighet i sine egne reglementer om økonomiske vilkår for de folkevalgte. Etter denne perioden må den folkevalgte kreve sykepenger fra Nav, slik ordningen er i dag. Den folkevalgte kan ikke kreve mer enn 6G i sykepenger fra Nav, og for mange ordførere og andre heltidspolitikere vil det være et sprik mellom det nivået man får dekket av Nav og det vedkommende hadde i godtgjøring før sykemeldingen. Departementet vil derfor lovfeste at kommunene skal sørge for at folkevalgte som blir sykemeldte utover arbeidsgiverperioden, skal ha full dekning. Det innebærer at kommunene skal utbetale differansen mellom det Nav utbetaler etter reglene om sykepenger til frilansere, og hva den folkevalgte har i fast godtgjøring.

Høyesterett har i den ovennevnte dommen (HR-2016-589-A) avklart at utbetaling av folkevalgtes sykepenger etter arbeidsgiverperioden følger reglene for frilansere. Kommunene har dermed, i motsetning til hva som gjelder dersom arbeidsgivere utbetaler lønn til arbeidstakere etter arbeidsgiverperioden, ikke krav på refusjon fra Nav. Dersom kommunen selv utbetaler godtgjøringen til de folkevalgte i denne perioden, vil dermed ikke Nav refundere kommunen for det beløpet den folkevalgte har krav på i sykepenger fra Nav etter folketrygdloven. Dommen har ført til misnøye hos enkelte kommuner, og i høringssvarene er det flere som ønsker en lovendring, som sikrer at kommunene skal kunne utbetale godtgjøring i hele sykeperioden og kunne kreve refusjon fra Nav for det den folkevalgte har krav på etter folketrygden.

Innføringen av en kommunal refusjonsrett for utbetaling til folkevalgte som en særskilt gruppe frilansere, krever en endring av folketrygdloven § 22-3. Departementet ser at det ville vært en fordel for de folkevalgte om det kun var én utbetaling fra kommunen som omfattet det den folkevalgte ville fått i sykepenger fra Nav og eventuell godtgjøring fra kommunen. Departementet har likevel ikke funnet tilstrekkelig grunnlag for å foreslå en slik endring i folketrygdloven. Endringene vil føre til at folkevalgte, som ikke er ansatte, men en type frilansere ikke likestilles med øvrige frilansere. Dette vil innebære en forskjellsbehandling sammenliknet med andre frilansere. Departementet har ikke funnet tilstrekkelig holdepunkter for en slik særbehandling.

Dette innebærer at folkevalgte skal motta sykepengene etter folketrygdloven fra Nav. Selv med en endring som nevnt ovenfor, måtte de folkevalgte uansett fylle ut sykemeldingsskjema, slik at de praktiske konsekvensene for den folkevalgte ikke hadde endret seg i særlig stor grad. Departementet legger mindre vekt på at skjemaet må sendes til Nav framfor at den sendes til kommunen slik det er for ansatte. Departementet er videre kjent med at det arbeides med nye løsninger som vil gjøre kontakten med Nav enklere.

En annen ytelse som kan være relevant for folkevalgte, er rettighetene som følger med en yrkesskade. En ordfører som blir skadet i forbindelse med utførelsen av vervet, vil ikke automatisk ha rettigheter ved yrkesskade etter folketrygdloven. Dette er som følge av ordførerens rettslige status som frilanser. Enkelte kommuner betaler i dag en yrkesskadeforsikring for ordføreren, og departementet mener det bør være klart og sikkert at den folkevalgte har en god yrkesskadedekning.

Departementet vil derfor foreslå en regel om at en folkevalgt med vervet som sin hovedbeskjeftigelse skal ha rett til ytelser ved yrkesskade tilsvarende en ansatt i kommunen. Dette vil være tilsvarende som for stortingsrepresentanter, jf. stortingsgodtgjørelsesloven § 19 fjerde ledd, og er noe kommunene selv må sørge for gjennom frivillig yrkesskadetrygd og egne tilleggsforsikringer.

Utvalget vurderte også spørsmålet om folkevalgte bør gis tilsvarende rettigheter som arbeidstakere etter for eksempel ferieloven og arbeidsmiljøloven. Departementet er enig med utvalget at det ikke er like naturlig at folkevalgte skal gis alle de rettighetene som følger med å være arbeidstaker etter disse lovene. I stor grad vil det trolig heller ikke by på særlige praktiske problemer ved at folkevalgte ikke likestilles med arbeidstakere etter disse lovene. Når det for eksempel gjelder feriepenger, synes dette å være ordnet gjennom de kommunale reglementene på en slik måte at de folkevalgte også får utbetalt godtgjøring hver måned, eller ved andre utbetalingsordninger som stiller folkevalgte ganske likt med kommunalt ansatte.

Det er imidlertid noen bestemmelser i arbeidsmiljøloven som gir ansatte visse rettigheter som også bør gjelde for folkevalgte, og dette gjelder særlig de ulike permisjonsrettighetene. Retten til permisjon må imidlertid holdes opp mot retten og plikten til å være folkevalgt i valgperioden, og liberale permisjonsregler kan bidra til å utvanne ombudsplikten. Departementet viser også til de strenge regler for gjelder for fritak fra folkevalgte verv.

Enkelte permisjonsrettigheter er det naturlig at en ordfører også skal kunne ha krav på. For å understreke viktigheten av gode ordninger ved foreldrepermisjoner, har departementet kommet til at det bør lovfestes i kommuneloven at folkevalgte har rett til permisjon fra sitt verv i stort sett samme utstrekning som ansatte, jf. arbeidsmiljøloven kapittel 12. Forslaget framkommer av § 8-11, hvor det er en henvisning til relevante bestemmelser i arbeidsmiljøloven som skal gjelde folkevalgte med vervet som sin hovedbeskjeftigelse.

Departementet mener at det ikke er alle permisjonsreglene i arbeidsmiljøloven som passer like godt til vervet som folkevalgt. For eksempel bør det ikke være særlig aktuelt å gi folkevalgte rett til utdanningspermisjon etter arbeidsmiljøloven § 12-11. Permisjon bør kun være aktuelt ved sykdom og i forbindelse med fødsel og omsorg. Tvister om permisjoner til folkevalgte er såpass forskjellig fra permisjoner til de ansatte at de ikke bør behandles av tvisteløsningsnemnda, jf. arbeidsmiljøloven § 12-14.

Ettersom kommunestyrene selv vedtar nærmere regler for folkevalgtes godtgjøring og økonomiske vilkår, mener departementet det er kommunestyrene selv som må vedta permisjonsregler for sine folkevalgte. Kommuneloven vil således inneholde en plikt for kommunene til å vedta regler som sikrer de folkevalgte rett til den typen permisjon som er nevnt i loven. Kommunene kan som utgangspunkt utvide hvilke permisjoner en folkevalgt har krav på, men departementet minner om ombudsplikten og de strenge fritaksvilkårene.

Departementet vil ikke gi nærmere regler om permisjonsreglene, herunder hvem som skal avgjøre permisjonssøknadene, men mener det er hensiktsmessig at det er kommunestyret selv som avgjør spørsmålet. I permisjonstiden vil den folkevalgte ha midlertidig forfall, og reglene om innkalling av varamedlem og settemedlem i § 7-10 kommer til anvendelse.