10 Overordnete styringsmodeller. Særlig om parlamentarisme

10.1 Videreføring av parlamentarismemodellen

10.1.1 Gjeldende rett

Kommuneloven regulerer to hovedformer for politisk styring av kommunene. Den mest brukte formen er formannskapsmodellen. Dette er styring ved formannskapet, hvor formannskapet er det sentrale folkevalgte organet ved siden av kommunestyret, jf. kommuneloven § 8. Den andre hovedformen er parlamentarisk styreform. I denne modellen overtar kommunerådet formannskapets rolle, jf. §§ 18 til 21. I tillegg legges ledelsen av administrasjonen til kommunerådet. Administrasjonssjefen, som leder administrasjonen i en formannskapskommune, blir altså erstattet av kommunerådet.

Kommunestyret er det øverste organet i kommunen etter begge modellene, jf. § 6. Begge modellene kan kombineres både med faste utvalg med delegert avgjørelsesmyndighet og med kommunestyrekomiteer som kun innstiller overfor kommunestyret.

Kommunerådet har ikke avgjørelsesmyndighet direkte etter loven, men kan på samme måte som formannskapet få delegert myndighet av kommunestyret i alle saker hvor ikke annet følger av lov. Det er altså et likhetstrekk mellom formannskapsmodellen og den parlamentariske modellen at lovens delegeringsadgang til henholdsvis formannskapet og kommunerådet er lik. Det er opp til det enkelte kommunestyret å avgjøre hvilket omfang det ønsker å benytte seg av denne delegeringsadgangen.

Det enkelte medlemmet av rådet kan få ansvaret for å lede deler av administrasjonen på vegne av rådet, på liknende måte som statsråder i en regjering. Både kommunerådet som kollegium, og de enkelte medlemmene av rådet, er parlamentarisk ansvarlige overfor kommunestyret, jf. §§ 19 og 19 a.

10.1.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener at både formannskapsmodellen og parlamentarismemodellen bør videreføres i den nye kommuneloven. Formannskapsmodellen bør imidlertid være hovedmodellen.

Utvalget peker på at de to styringsmodellene representerer ulike tilnærminger til demokratiidealet. Formannskapsmodellen bygger på at det sentrale med et demokrati er å skape enighet og kompromisser. Dette oppnås gjennom bred politisk deltakelse i de kommunale beslutningsprosessene. Partiene i kommunestyret får mulighet til å være med å påvirke politikken gjennom deltakelse i formannskapet og andre folkevalgte organer, basert på sin forholdsmessige styrke i kommunestyret. Videre får de tilgang til den samme informasjonen fra administrasjonen og har tale-, forslags- og stemmerett. Iverksettelsen av den vedtatte politikken er lagt til et administrativt organ som er faglig uavhengig av både flertallet og mindretallet i kommunestyret.

Parlamentarismemodellen bygger på at annet grunnlag. I denne modellen er demokrati i større grad sett på som en konkurranse mellom ulike politiske interesser, og mindretallet må i større grad finne seg i å spille en mer tilbaketrukket rolle. Opposisjonen må i stor grad innrette sin virksomhet på å vinne neste valg, slik at de kan komme i posisjon. Modellen er dermed forskjellig fra formannskapsmodellen ved at mye myndighet blir lagt til kommunerådet, hvor bare noen av partiene er med. Også utrednings- og iverksettelsesansvaret er lagt til kommunerådet. Dette skaper en ytterligere forskjell mellom de partier som er representert i kommunerådet og de som ikke er det. Skillet mellom de folkevalgte og administrasjonen blir også mindre i parlamentarismemodellen, siden ledelsen av administrasjonen (kommunerådet) består av folkevalgte.

Utvalget mener det er både fordeler og ulemper med begge modellene. Det som er fordelaktig med en modell, er ulempe i den andre modellen. Som fordeler peker utvalget på at parlamentarismemodellen legger opp til klarere overordnet styring. Det ligger i modellen at kommunerådet skal tenke strategisk og ha en samlet plan. Det er også lettere å vite hvem som er i posisjon og hvem som er i opposisjon, det vil si at det blir klarere politiske skillelinjer. I forlengelsen av dette er det også lettere å vite hvilke partier som står politisk ansvarlig for vedtakene som treffes. Som ulemper peker utvalget på at mye makt blir samlet i kommunerådet, noe som medfører at både kommunestyret og opposisjonen mister innflytelse. Utvalget viser også til at det er mindre åpenhet i parlamentarisk styrte kommuner. Det bidrar til at allmennheten får mindre innsikt i beslutningsprosessene, og dermed mindre mulighet til å påvirke beslutningene.

Flertallet i utvalget (alle medlemmene unntatt ett) vil videreføre parlamentarismemodellen som en mulig styringsform, og mener det bør være opp til kommunene selv å vurdere om de ønsker å styre kommunen etter formannskapsmodellen eller parlamentarismemodellen. Hensynet til det kommunale selvstyret tilsier dette. Det er det enkelte kommunestyret selv som må avveie fordelene og ulempene ved modellene, og ta stilling til hvilke hensyn det mener skal veie tyngst. Mindretallet i utvalget (ett medlem) mener prinsipalt at det ikke lenger bør være adgang til å ha parlamentarisk styreform, og at hele kapitlet bør derfor tas ut av loven.

Utvalget har vurdert om det bør stilles krav til antall innbyggere i kommunen for å kunne innføre parlamentarisme, og konkluderer med at det ikke bør stilles et slikt krav. Utvalget gir likevel uttrykk for at parlamentarismemodellen passer best for store kommuner.

10.1.3 Høringsinstansenes syn

Det er forholdsvis få høringsinstanser som har merknader til temaene som knytter seg til parlamentarisme. Av de som konkret uttaler seg er det drøye 15 høringsinstanser som støtter forslaget om å videreføre parlamentarisme som en alternativ styringsmodell. Dette gjelder blant annet KS, Oslo kommune, Tromsø kommune, Akershus fylkeskommune og Nordland fylkeskommune. I underkant av ti instanser går imot forslaget. Dette gjelder blant annet Fagforbundet, Utdanningsforbundet og noen få kommuner.

De som støtter forslaget begrunner i liten grad dette. En rimelig tolkning av dette vil være at de slutter seg til den begrunnelsen utvalgets flertall har for forslaget. Akershus fylkeskommune viser konkret til flertallets begrunnelse. Hedmark fylkeskommune mener at det «er en naturlig del av det kommunale selvstyret at det er opp til den enkelte kommune/fylkeskommune hvilken styringsform som velges». Bergen kommune peker på at den parlamentariske styreformen legger til rette for økt folkevalgt styring av kommunen.

Det er litt ulike argumenter blant de som går imot å videreføre parlamentarismemodellen som alternativ styringsmodell.

Fagforbundet uttaler:

Parlamentarismen bygger på et helt annet grunnlag enn formannskapsmodellen. I en parlamentarisk styreform er demokrati i større grad sett på som en konkurranse mellom ulike politiske interesser, og mindretallet må i større grad finne seg i å spille en mer tilbaketrukket rolle (s. 114). Få kommuner og fylkeskommuner bruker denne modellen, og flere, blant andre professor Jan F. Bernt har uttalt at ingen kommuner i Norge er store nok til å nyttiggjøre seg denne styringsformen. På denne bakgrunn mener Fagforbundet primært at muligheten til å organisere en kommune som parlamentarisk styrt ikke burde være en mulighet.

Unio uttaler:

Unio fraråder parlamentarisk styringsform av kommuner og fylkeskommuner, og hadde helst sett at hele ordningen ble tatt ut av kommuneloven. Erfaringsmessig ser det ut til at medbestemmelse og innsyn har langt dårligere vilkår innenfor denne modellen.

Strand kommune mener blant annet at det ikke er grunnlag for å hevde at parlamentarisk styre i kommuner har gitt vesentlige positive effekter, og at det også bør legges vekt på at kommunene i landet har en enhetlig styreform.

10.1.4 Departementets vurdering

Departementet mener at parlamentarisme som styringsmodell er et godt og hensiktsmessig alternativ for kommuner som ønsker det. Evaluering av modellen tyder også på det, se rapporten Parlamentarisme i norske byer og fylkeskommuner i sammenlignende perspektiv, utgitt av Universitetet i Nordland (UiN-rapport nr. 4/2014). Deler av rapporten er gjengitt i NOU 2016: 4, side 112–113.

I likhet med det brede flertallet i utvalget, mener departementet at det bør være opp til kommunene selv å vurdere om de ønsker å styre kommunen etter formannskapsmodellen eller parlamentarismemodellen. Slik utvalget peker på, tilsier hensynet til det kommunale selvstyret dette. Utvalget vurderte også om det bør stilles krav til antall innbyggere i kommunen for å kunne innføre parlamentarisme, men foreslo ikke dette. Departementet er enig i denne vurderingen. Siden departementet legger til grunn at spørsmålet om styringsmodell bør vurderes av den enkelte kommune og være en del av det kommunale selvstyret, ville det være unaturlig og lite prinsipielt å stille som vilkår at en kommune må ha et visst antall innbyggere for i det hele tatt å kunne vurdere parlamentarisme som alternativ.

Departementet vil videre vise til at de kommunene og fylkeskommunene som benytter parlamentarismemodellen i all hovedsak støtter at ordningen videreføres, og at ingen av disse uttrykker seg konkret mot forslaget. Departementet viser i den forbindelsen særlig til Tromsø kommune, som støtter forslaget, selv om kommunen har gått fra parlamentarismemodell tilbake til formannskapsmodell.

Departementet kan ikke se at det er kommet innvendinger i høringsrunden som tilsier at denne alternative modellen ikke bør videreføres. Parlamentarisme kan likevel tenkes å ha enkelte negative konsekvenser, slik også noen høringsinstanser peker på. Departementet mener derfor at det er viktig å ha regler for å bøte på disse negative konsekvensene, for eksempel regler som vil legge bedre til rette for bredere politisk deltakelse. Slike forslag til regler vil departementet behandle i punktene 10.2 til 10.5.

10.2 Vilkår for innføring av parlamentarisme

10.2.1 Gjeldende rett

Opprinnelig var det et krav om tilslutning fra 2/3 av kommunestyrets medlemmer for å innføre parlamentarisk styreform. For å gjøre det enklere å innføre parlamentarismemodellen, ble kravet endret fra 1. juli 1999. Det er nå tilstrekkelig med tilslutning fra minst halvparten av kommunestyrets medlemmer, jf. kommuneloven § 18 nr. 1.

10.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget drøfter ulike hensyn som taler for og mot et krav om kvalifisert flertall for å innføre parlamentarisme. Et hensyn er behovet for å beskytte mindretallet i kommunestyret. Hensynet til modellens legitimitet tilsier også at et bredt flertall i kommunestyret bør slutte opp om denne. Det vil dessuten kunne være uheldig å innføre en parlamentarisk styreform med et svært knapt flertall. Kun små endringer i sammensetningen av kommunestyret vil da kunne være nok til stadige endringer i valg av styreform.

På den andre siden kan et slikt krav føre til at et mindretall i kommunestyret kan stoppe en omorganisering som er ønsket av et flertall. Det kan være betenkelig å gi så stor myndighet til et forholdsvis lite mindretall i kommunestyret. Dette vil også være i strid med det grunnleggende prinsippet i kommuneloven om at avgjørelser treffes med alminnelig flertall av de stemmene som avgis. I tillegg vil det å innføre et slikt krav være et inngrep i det kommunale selvstyret.

Utvalget har i sine vurderinger lagt størst vekt på hensynet til mindretallet. Parlamentarismemodellen legger i stor grad opp til å rendyrke flertallsstyret, og det bør derfor det være et klart flertall i kommunestyret for å kunne innføre modellen. På denne bakgrunnen foreslår utvalget å innføre et krav om 2/3-flertall av de avgitte stemmene i kommunestyret for å innføre parlamentarisme. Det bør likevel ikke gjelde et slikt krav til kvalifisert flertall når et kommunestyre skal stemme over å gå tilbake til formannskapsmodellen. I disse tilfellene er det et ikke et særskilt behov for å beskytte mindretallet.

10.2.3 Høringsinstansenes syn

Blant høringsinstansene som konkret har uttalt seg om forslaget om et kvalifisert flertall for å innføre parlamentarisme, er det bred oppslutning om forslaget. Om lag 30 høringsinstanser støtter forslaget, blant annet KS, Fagforbundet, Unio og en rekke kommuner. I tillegg er det om lag 60 som gir overordnet og generell støtte til lovforslagene fra utvalget, uten særskilt å nevne disse forslagene. Det er bare to høringsinstanser som går imot forslaget.

De som støtter forslaget begrunner i svært liten grad dette. KS peker på at kravet vil bidra til en sterkere forankring i kommunestyret. For øvrig peker noen høringsinstanser på begrunnelsen til utvalget.

Nordland fylkeskommune, som er imot forslaget, uttaler:

Nordland fylkeskommune er av den oppfatning at en parlamentarisk modell og formannskapsmodellen er to helt likeverdige ordninger, og at det derfor ikke er noen grunn til å endre på rettstilstanden i någjeldende kommunelov. Nordland fylkeskommune mener derfor at det bør være tilstrekkelig med alminnelig flertall både for å innføre og evt. avskaffe parlamentarisme.

10.2.4 Departementets vurdering

I utgangspunktet skal det mye til for å innføre unntak fra lovens hovedregel om at vedtak treffes med alminnelig flertall. Slike unntak bør bare gjøres det hvor det foreligger ekstraordinære grunner. Som et utgangspunkt er departementet også enig med utvalget når det peker på at et forslag om kvalifisert flertall kan være betenkelig, siden det gir så stor myndighet til et forholdsvis lite mindretall i kommunestyret.

Forslaget har imidlertid fått stor støtte i høringen blant de som har uttalt seg konkret om det. Det kan tyde på at de argumentene som utvalget har tillagt avgjørende vekt har støtte. Departementet kan også slutte seg til disse argumentene. Særlig vil departementet peke på hensynet til å beskytte mindretallet. Dette fordi modellen i stor grad legger opp til å rendyrke flertallsstyret. Det innebærer at mindretallet i kommunestyret gjennomgående vil kunne ha mindre påvirkningskraft i en parlamentarismekommune sammenliknet med en formannskapskommune. Departementet er også enig med utvalget i at hensynet til parlamentarismemodellens legitimitet tilsier at et bredt flertall i kommunestyret slutter opp om modellen. Ved å innføre dette kravet til kvalifisert flertall ivaretar man hensynet til legitimitet.

Departementet vil på denne bakgrunnen følge opp utvalgets forslag om å innføre krav om 2/3-flertall for å innføre parlamentarisme som styringsform.

10.3 Åpenhet

10.3.1 Gjeldende rett

Møter i folkevalgte organer skal som hovedregel gå for åpne dører, jf. kommuneloven § 31 nr. 1. I parlamentarisk styrte kommuner gjelder det en særregel for kommunerådets vedkommende. § 31 a nr. 3 sier at kommunerådet bestemmer selv om deres møter skal være åpne, såfremt ikke § 31 pålegger rådet å lukke møtet. Kommunerådet står altså som hovedregel fritt til å bestemme om møtene skal gå for åpne eller lukkete dører.

10.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget påpeker i kapittel 16 at hovedregelen om at møter i folkevalgte organer skal være åpne, bør videreføres i den nye kommuneloven.

Utvalget trekker imidlertid fram noen grunnleggende forskjeller mellom formannskapsmodellen og parlamentarismemodellen. Kommunerådet er både et folkevalgt organ og øverste leder av administrasjonen. I formannskapsmodellen er det administrasjonssjefen som leder administrasjonen. Kommunerådet skal opptre som et kollegium. Rådet har et felles ansvar for å lede kommunens administrasjon, og for å treffe vedtak i henhold til delegert myndighet fra kommunestyret. Utvalget mener at en forutsetning for å opptre som kollegium, er at kommunerådet har mulighet til å ha en fri meningsutveksling blant medlemmene av rådet. Denne adgangen kan sammenliknes med den adgangen politiske partier har til å gjennomføre gruppemøter og andre sammenkomster uten at disse møtene omfattes av kommunelovens regler om møteoffentlighet.

På denne bakgrunnen foreslår utvalget å videreføre bestemmelsen om at det er kommunerådet selv som bestemmer om møter i rådet skal være åpne. I den forbindelsen peker utvalget på at å videreføre lukkingsadgangen kan vanskeliggjøre politisk deltakelse og innsyn. Derfor foreslår utvalget blant annet en plikt for kommunerådet til å rapportere til kommunestyret om vedtak rådet treffer i saker som har prinsipiell betydning, se nærmere punkt 10.5.

10.3.3 Høringsinstansenes syn

Forslaget om å videreføre bestemmelsen om at det er kommunerådet selv som bestemmer om møter i rådet skal være åpne, er i svært liten grad berørt i høringsrunden.

Oslo kommune uttaler:

Oslo kommune vil vise til utvalgets vurderinger av at det er en grunnleggende forutsetning for parlamentarisk styreform at kommunerådet som kollegium har mulighet til å ha en fri meningsutveksling blant medlemmene av rådet. En videreføring av gjeldende rett vil gi kommunerådet mulighet til selv å vurdere om møter i rådet skal være åpne eller lukkede. Oslo kommune støtter på prinsipielt grunnlag en innretning av kommuneloven som gir kommunene frihet til å velge organisering og saksbehandling, så også på dette punktet.

Norsk Journalistlag uttaler:

NJ er skuffet over at utvalget foreslår å videreføre bestemmelsen om at det er kommunerådet selv som bestemmer om møter i rådet skal være åpne (utkast § 11-5 fjerde ledd). Det innebærer i praksis at med et parlamentarisk system, der kommune- og fylkesråd overtar den strategiske styringen over administrasjonen, foregår rådsmøtene som oftest bak lukkede dører. Beslutningene blir offentliggjort i etterkant. I og med at fylkesrådet sitter med majoriteten bak seg i fylkestinget, blir det sjeldent gjort endringer i tinget. På den måten blir den åpne politiske debatt, og dermed folkestyret, skadelidende.

Pressens Offentlighetsutvalg uttaler:

POU tar til etterretning at utvalget mener at adgangen til å velge mellom to organisasjonsformer skal bestå for kommunene. Det fremstår likevel noe underlig for oss at utvalget på den ene side slår fast at parlamentarisk modell er dårligere på åpenhet og innsyn og gir dårligere vilkår for opposisjon, men samtidig vil opprettholde særregler om åpenhet og innsyn.

10.3.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets begrunnelse for å videreføre bestemmelsen om at kommunerådet selv bestemmer om møter i rådet skal være åpne. Særlig vil departementet peke på at kommunerådet står i en spesiell stilling, siden det både er et folkevalgt organ og leder av administrasjonen. Det gjør at kommunerådet har et annet og sterkere behov for å kunne lukke møtene enn andre folkevalgte organ, jf. også Prop. 152 L (2009–2010) Endringar i kommuneloven (møteoffentlegheit) side 36.

At kommunerådet selv skal kunne bestemme om møtene skal være åpne eller lukkete, er et inngrep i prinsippet om åpenhet. Departementet mener at kommuneloven i stor grad skal legge til rette for en åpen og gjennomsiktig kommune. Hensynene som taler for at kommunerådet selv må få bestemme over dette, veier imidlertid tyngre enn hensynene som taler for åpenhet. Departementet mener det er vanskelig å se for seg at et parlamentarisk styresett kan fungere godt dersom kommunerådet ikke tillates selv å bestemme om møtene skal være åpne eller lukkete.

Departementet vil på denne bakgrunnen videreføre bestemmelsen om at kommunerådet selv bestemmer om møter i rådet skal være åpne, se også punkt 17.4.4 om møteoffentlighet for folkevalgte organer.

10.4 Saksutredninger

10.4.1 Gjeldende rett

Kommunerådet har ansvaret for at saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, jf. § 20 nr. 2. Det samme har administrasjonssjefen i formannskapsmodellen, jf. § 23 nr. 2. Denne plikten er i utgangspunktet lik etter de to bestemmelsene.

At en sak skal være forsvarlig utredet, innebærer at utredningen skal være faglig forsvarlig. Dette innebærer blant annet å utrede faktiske forhold på en objektiv måte. Videre må de rettslige sidene av sakene utredes, blant annet hvilket regelverk som gjelder, og hvordan det skal tolkes. I praksis vil det likevel kunne være vanskelig å avgjøre hva som skal til for at en utredning er å anse som forsvarlig. Det vil primært være opp til organet selv å vurdere dette.

Selv om saker skal være forsvarlig utredet, trenger ikke kommunerådet å innstille på den løsningen som ut fra utredningen fortoner seg som den faglig beste løsningen. Kommunerådet er ikke bare et «faglig» administrativt organ. Det må som et politisk organ kunne utøve politikk i sine vurderinger og foreta de valgene som er mest i samsvar med den politikken rådet står for. Kravet til forsvarlig saksbehandling gjelder likevel også i disse tilfellene.

10.4.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener det må tas høyde for at det ikke alltid kan trekkes et klart skille mellom faglige og politiske vurderinger. Vurderingene vil i noen tilfeller flyte over i hverandre. I utgangspunktet vil det heller ikke være den enkelte kommuneråd som utreder sakene, det er ansatte i kommunens administrasjon som normalt gjør dette. Som leder av administrasjonen kan likevel kommunerådet eller den enkelte kommuneråd instruere de administrativt ansatte i arbeidet med saksframlegget. Utvalget viser til at dette er potensielt egnet til å skape spekulasjoner – berettigete eller uberettigete – om at kommunerådet eller kommuneråden har påvirket saksutredningen for å fremme egne politiske interesser.

Utvalget mener at det gjeldende regelverket i hovedsak er tilfredsstillende. Det er etter utvalgets vurdering verken mulig eller hensiktsmessig å lage en lovbestemmelse som uttømmende og detaljert regulerer kravet til saksutredning. Kjernen i at en sak skal være forsvarlig utredet, er at framstillingen skal inneholde de sentrale faktiske og juridiske forutsetningene for vurderingen av saken. Utvalget viser i denne forbindelsen til kapittel 8 i utredningen om folkevalgte organer og administrasjonen, hvor utvalget har foreslått å lovfeste et krav om at utredningen skal gi et faktisk og rettslig grunnlag for å treffe et vedtak. Dette kravet skal gjelde både for kommunedirektøren i kommuner med formannskap, og for kommunerådet i parlamentarisk styrte kommuner. Forslaget er en presisering av dagens bestemmelse om at sakene skal være forsvarlig utredet. Ved vurderingen av hva som skal med i utredningen skal det legges vekt på saklighet, fullstendighet og bredde i framstillingen, og utvalget mener det er særlig viktig at ulike hensyn og kjente motforestillinger framgår av saksframlegget.

10.4.3 Høringsinstansenes syn

Forslaget er ikke kommentert i høringsrunden.

10.4.4 Departementets vurdering

Både den statlige og kommunale forvaltningen er underlagt ulovfestete krav til utredning som gjelder i alle forvaltningssaker. Når det skal treffes enkeltvedtak framgår denne utredningsplikten av forvaltningsloven § 17. Dette betyr at den kommunale administrasjonen allerede er underlagt rettslige krav til utredning i sin saksforberedelse. Spørsmålet er derfor om det i tillegg skal gis særlige utredningsregler i kommuneloven.

Det er viktig at kvaliteten på en saksutredning er forsvarlig. Saksutredningen skal gi det folkevalgte organet et godt grunnlag for å treffe en avgjørelse. En faglig forsvarlig saksutredning vil også bidra til å fremme tilliten til den kommunale saksbehandlingen og beslutningsprosessen.

Departementet mener det er grunnlag for å videreføre en regel i kommuneloven som stiller krav til saksutredningen. Dette dels fordi reglene i forvaltningsloven kun gjelder når det skal treffes enkeltvedtak. En bestemmelse i kommuneloven vil derfor forankre kravene til utredning i lov også for andre saker enn enkeltvedtak. Dels vil en slik regel også ha en pedagogisk verdi når det gjelder å synliggjøre hvilke krav som stilles til den kommunale administrasjonen.

Departementet deler utvalgets vurdering av at det verken er mulig eller hensiktsmessig å lage en lovbestemmelse som uttømmende og detaljert regulerer kravet til saksutredning. Det er likevel mulig og hensiktsmessig å gjøre noen tilføyelser til dagens bestemmelse for på den måten å presisere kravet om at sakene skal være forsvarlig utredet. Utvalgets forslag om at utredningen skal gi et faktisk og rettslig grunnlag for å treffe vedtak, er en hensiktsmessig presisering. Departementet understreker at det fortsatt primært vil være opp til organet selv å vurdere om saksutredningen er forsvarlig.

Departementet vil på denne bakgrunnen følge opp utvalgets forslag når det gjelder kommunerådets ansvar for saksutredningen.

10.5 Tiltak for å styrke opposisjonens og kommunestyrets rolle i parlamentarisk styrte kommuner

10.5.1 Gjeldende rett

Kommuneloven regulerer i dag ikke spørsmålene som omtales i dette punktet.

10.5.2 Utvalgets forslag

Rapporteringsplikt for kommunerådet

Kommunerådet utleder sin myndighet fra kommunestyret. I praksis treffer rådet de fleste beslutninger bak lukkete dører. Dette innebærer at de partier som ikke er representert i rådet, heller ikke har noen direkte tilgang til informasjon om den virksomheten som foregår i rådet. Møtebøkene fra kommunerådsmøtene er riktignok i utgangspunktet åpne for innsyn, og i praksis blir de også lagt ut på internett, men denne tilgangen til informasjon er svært indirekte og forutsetter at kommunestyremedlemmene aktivt søker informasjonen.

Utvalget mener det ut fra hensynet til likhet er behov for en tettere og mer direkte kontakt mellom kommunerådet og kommunestyret. Særlig gjelder dette i saker som har prinsipiell betydning. Et tiltak for å styrke kontakten mellom kommunerådet og kommunestyret kan være at kommunerådet minst én gang i halvåret rapporterer tilbake til kommunestyret om avgjørelser det har truffet i saker som har prinsipiell betydning, og som rådet har avgjort etter delegert myndighet fra kommunestyret. En slik ordning vil etter utvalgets vurdering blant annet øke kommunestyrets kunnskap om rådets virksomhet, understreke kommunestyrets overordningsforhold overfor rådet, samt åpne for diskusjon i kommunestyret om disse sakene. Utvalget mener videre at en slik rapportering ikke bare er viktig for de partiene som ikke er med i kommunerådet, men også for å bygge opp om kommunestyret som det viktigste folkevalgte organet i kommunen. Rapporteringsplikt vil kunne være viktig i kommunestyrets kontroll med hvordan kommunerådet utøver sin delegerte myndighet, og det vil bidra til at også innbyggerne får bedre innsyn i rådets arbeid og vedtak.

Utvalget peker også på enkelte motargumenter mot en rapporteringsplikt. Ett er at det vil gripe inn i det kommunale selvstyret. Rapporteringsplikten er imidlertid også ment å beskytte mindretallet i kommunestyret, bidra til likebehandling av de politiske partiene samt å bidra til økt åpenhet om kommunerådets virksomhet. Et annet motargument er at når kommunestyret får kunnskap om sakene, vil det være for sent å endre avgjørelsene. Utvalget viser i den sammenhengen til at hensikten med å innføre rapporteringsplikt ikke først og fremst er å åpne for at avgjørelsene kan endres. Muligheten en slik rapportering gir for kontroll med kommunerådets virksomhet er viktigere. Både kommunestyret og innbyggerne kan få kjennskap til kommunerådets avgjørelser gjennom denne rapporteringsplikten, og dermed få mulighet til å drøfte dem.

På denne bakgrunnen foreslår utvalget å innføre en plikt for kommunerådet til minst én gang i halvåret å rapportere til kommunestyret om avgjørelser det har truffet i saker som har prinsipiell betydning. Hvilke saker som anses prinsipielle kan variere i ulike kommuner, og det vil kunne være hensiktsmessig at kommunestyret gir retningslinjer om hvilke saker det ønsker å bli rapportert om.

Private forslag

Utvalget viser til at Oslo kommune har innført en rett for medlemmer av bystyret til å framsette private forslag for bystyret. Forslaget må handle om saker som naturlig hører under bystyrets virkeområde. Forslaget kan videre ikke knyttes til saker som ligger til behandling i bystyrets organer, har samme innhold som et forslag som ennå ikke er behandlet eller som tidligere er behandlet i en av bystyrets komiteer. Forslaget skal enten behandles av bystyret eller oversendes til en av bystyrets komiteer, kontrollutvalget, forretningsutvalget eller byrådet for behandling.

Utvalget foreslår å lovfeste en tilsvarende ordning som den Oslo kommune har innført, for kommuner som har parlamentarisk styreform. Utvalget mener dette vil styrke og vitalisere kommunestyret generelt, og særskilt opposisjonen i kommunestyret.

10.5.3 Høringsinstansenes syn

Rapporteringsplikt for kommunerådet

Det er få høringsinstanser som har kommentert forslaget om rapporteringsplikt for kommunerådet, men av de som har kommentert forslaget, er det et stort flertall for. Om lag 15 høringsinstanser uttrykker støtte til forslaget. I tillegg er det om lag 65 instanser som gir overordnet og generell støtte til lovforslagene fra utvalget, uten særskilt å nevne disse forslagene. Noen få enkeltkommuner går imot eller uttrykker skepsis mot forslaget.

Høringsinstansene som støtter forslaget oppgir ingen begrunnelse for det. De som er imot eller skeptiske begrunner standpunktet sitt i større grad.

Troms fylkeskommune uttaler:

Fylkestingets og kommunestyrets rolle i parlamentarismen er å gjøre en løpende vurdering av den tilliten som fylkesrådet og kommunerådet har fått. Ved å innføre forslaget om at fylkesrådet/kommunerådet to ganger i året skal rapportere beslutninger av prinsipiell betydning, vil fylkesting og kommunestyre få en rolle som et overordnet politisk kontrollutvalg. Dette kan føre til både omkamper og til at delegerte fullmakter endres stykkevis og delt. Fylkestinget anser forslaget som lite hensiktsmessig.

Oslo kommune har en rekke innvendinger mot forslaget og uttaler:

Flere forhold ved forslaget om plikt til halvårlig rapportering fra kommunerådet til kommunestyret om saker av prinsipiell betydning der rådet har fattet vedtak kan være uheldig og bør utredes nærmere. For det første stiller Oslo kommune spørsmål ved om det i det hele tatt er et behov for et lovfestet krav til rapportering. I Oslo kommune ligger byråets saksfremlegg med vedlegg tilgjengelig på kommunens hjemmeside i én uke før byrådet fatter endelig vedtak i en sak.[…]

Oslo kommune stiller også spørsmål ved om det i det hele tatt er hensiktsmessig at kommunestyret skal behandle en rapport om enkeltsaker når disse kan være endelig avgjort – og iverksatt – inntil et halvt år i forveien. En etterfølgende behandling i kommunestyret av en rapport om enkeltsaker et kommuneråd har fattet på delegert fullmakt, har også en konstitusjonell side ved at det kan medføre usikkerhet rundt rolle- og ansvarsfordeling mellom rådet og kommunestyret, og ved kommunestyrets delegasjon til rådet. Dette vil også kunne skape forventninger hos dem som rådets vedtak retter seg mot, eller som har interesser i vedtaket på andre måter, om at det er anledning til «omkamp». Etter Oslo kommunes vurdering vil kommunene, dvs. kommunestyret, kunne etablere hensiktsmessige ordninger basert på konkret behov og tilpasset den enkelte kommune uten at dette må være lovpålagt. Sist, men ikke minst, vil innføring av en ny rapporteringsordning etter kommunens vurdering være unødvendig byråkratisk, og ikke en forenkling verken sett fra kommunerådets eller kommunestyrets side.

Private forslag

Om lag 15 høringsinstanser støtter forslaget om å lovfeste rett for kommunestyremedlemmer til å fremme private forslag for kommunestyret. I tillegg er det om lag 65 som gir overordnet og generell støtte til lovforslagene fra utvalget, uten særskilt å nevne disse forslagene. Ingen høringsinstanser er imot forslaget.

De som støtter forslaget oppgir ikke noen begrunnelse for dette, men det kan være fordi de også slutter seg til utvalgets begrunnelse, uten at det konkret vises til den. Oslo kommune peker på at det «bør være adgang for kommunestyret til å fastsette generelle regler for behandling av forslagene».

10.5.4 Departementets vurdering

Rapporteringsplikt for kommunerådet

Departementet mener det er gode argumenter som både taler for og mot forslaget om rapporteringsplikt. Selv om et stort flertall i høringen har støttet forslaget, har de høringsinstansene som har gått imot forslaget, trukket fram relevante motargumenter.

Departementet ser forslaget om rapporteringsplikt og forslaget om rett til å fremme private forslag i sammenheng, i den forstand at forslagene skal legge bedre til rette for bredere politisk deltakelse og innsyn i parlamentarisk styrte kommuner. Departementet ser positivt på tiltak som kan bidra til dette.

Utvalget har pekt på at det er behov for en tettere og mer direkte kontakt mellom kommunerådet og kommunestyret. Særlig gjelder dette i saker som har prinsipiell betydning. Departementet er enig i dette. Videre er departementet enig med utvalget i at en rapporteringsplikt kan bidra til å øke kommunestyrets kunnskap om rådets virksomhet, og tydeliggjøre kommunestyrets overordningsforhold overfor rådet. Det vil kunne bygge opp kommunestyret som det viktigste folkevalgte organet i kommunen. Departementet slutter seg også til utvalgets vurdering om at rapporteringsplikt vil kunne være viktig i kommunestyrets kontroll med hvordan kommunerådet utøver sin delegerte myndighet.

Noen høringsinstanser har innvendinger mot forslaget. Det er blant annet pekt på at kommunestyret vil få en rolle som overordnet politisk kontrollutvalg og at delegert myndighet vil bli endret stykkevis og delt. Selv om departementet ikke vil benytte uttrykket politisk kontrollutvalg, er et hensyn bak forslaget å styrke kommunestyrets mulighet til å føre kontroll med rådet. Departementet har ikke grunnlag for å vurdere om noen kommunestyrer vil endre den delegerte myndigheten som følge av dette forslaget, men kan uansett ikke se at en slik eventuell følge taler imot forslaget. Dersom kommunestyret mener rapporteringen gir grunnlag for å endre den delegerte myndigheten, er dette en selvsagt og legitim rett for kommunestyret.

Departementet er enig med Oslo kommune i at det er uheldig hvis rapporteringsplikten feilaktig skaper forventninger hos partene eller andre om at rapporteringsplikten gir grunnlag for «omkamp». Det er likevel liten grunn til å tro at dette vil skje i stor grad. Hvis det er tydelig at ordningen kun er en rapporteringsordning, bør slike eventuelle forventninger kunne begrenses.

Departementet har også merket seg bekymringen for at ordningen kan framstå som unødvendig byråkratisk, slik Oslo kommune peker på. Lovbestemmelsen skal ikke stille særlige krav til rapporteringen, utover at den må skje minst én gang i halvåret. Lovbestemmelsen vil ikke stille nærmere krav til omfanget på rapporteringen, for eksempel hvor detaljert rådet skal redegjøre for den enkelte saken. Departementet understreker også at det bare er vedtak i saker som har prinsipiell betydning som vil omfattes av regelen. Som utvalget peker på, kan typen saker som anses som prinsipielle variere i ulike kommuner. Det vil derfor kunne være hensiktsmessig at kommunestyret gir retningslinjer om hvilke saker det ønskes rapportert på.

Departementet vil etter dette følge opp utvalgets forslag om at kommunerådet minst én gang i halvåret skal rapportere til kommunestyret om vedtak i saker som har prinsipiell betydning.

Private forslag

Departementet deler utvalgets oppfatning av at en rett for kommunestyremedlemmer til å fremme forslag for kommunestyret vil kunne styrke og vitalisere kommunestyret generelt, og særskilt opposisjonen. Dette vil også kunne bidra til at viktige saker blir satt på dagsordenen. Departementet har merket seg at ingen høringsinstanser har gått imot forslaget, og at for eksempel Oslo kommune og Bergen kommune, som begge har parlamentarisk styreform, har støttet forslaget.

Departementet vil derfor videreføre forslaget fra utvalget om å gi forslagsrett til kommunestyremedlemmer.

10.6 Politiske stillinger

10.6.1 Gjeldende rett

Kommuneloven regulerer i dag ikke spørsmålet om det er adgang til å ansette personer i politiske stillinger knyttet til kommunerådet eller dets medlemmer.

10.6.2 Utvalgets forslag

Siden det er usikkert hvilke regler som gjelder for slike stillinger, mener utvalget det er uheldig at dette spørsmålet ikke er regulert i kommuneloven. Utvalgets flertall (alle unntatt ett medlem) foreslår at kommunerådet selv skal kunne opprette politiske stillinger knyttet til rådet eller medlemmer av rådet. Mindretallet er enig i at rådet skal kunne opprette politiske stillinger, men slik at kommunestyret må godkjenne opprettelsen av slike stillinger. Mindretallet viser til at det vil kunne føre til stor vekst i antallet politiske rådgivere hvis kommunerådet selv skal kunne opprette slike stillinger.

Utvalget foreslår videre at ansettelsesforholdet opphører når rådet eller det medlemmet av rådet stillingen er knyttet til, fratrer. Utvalget mener at innehavere av slike politiske stillinger også bør fratre sine øvrige folkevalgte verv, og viser til hensynene bak kommuneloven § 19 nr. 7, som pålegger medlemmer av kommunerådet å fratre øvrige kommunale verv for den perioden de sitter i rådet. Utvalget peker blant annet på at innehavere av slike politiske stillinger vil arbeide så tett med rådet og dets medlemmer at de i stor grad må identifiseres med rådet.

10.6.3 Høringsinstansenes syn

Det er svært få høringsinstanser som er imot forslaget om å ta inn i loven at kommunerådet skal kunne opprette politiske stillinger knyttet til rådet eller medlemmer av rådet.

Fagforbundet uttaler:

Imidlertid er Fagforbundet svært skeptisk til forslaget om retten til å opprette politiske stillinger knyttet til rådet eller medlemmer av rådet, hjemlet i ny § 10-6. Forslaget vil medføre at personer som ikke er demokratisk valgt i stor grad vil påvirke kommunens politikk og kan sammenlignes med statssekretærene i regjeringen.

Det er også svært få som konkret kommenterer forslaget i positive vendinger, men om lag 65 høringsinstanser gir overordnet og generell støtte til lovforslagene fra utvalget, uten særskilt å nevne dette forslaget.

Når det gjelder spørsmålet om slike stillinger skal godkjennes av kommunestyret eller ikke, er det noen få høringsinstanser som konkret støtter et slikt krav.

Knapt noen gir konkret støtte til flertallets forslag om at kommunestyrets godkjenning ikke skal være nødvendig, men det er om lag 65 instanser som har gitt generell og overordnet støtte til lovforslagene fra utvalget, uten særskilt å nevne dette forslaget.

Til forslaget om at de som ansettes i politiske stillinger må fratre øvrige folkevalgte verv, er det i underkant av ti høringsinstanser som konkret støtter dette. Støtten er ikke nærmere begrunnet. Ingen høringsinstanser går imot dette forslaget.

10.6.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at det er uheldig at spørsmålet om det er adgang til å ansette personer i politiske stillinger, ikke er regulert i kommuneloven. Departementet har merket seg Fagforbundets høringsuttalelse om at personer som ikke er demokratisk valgt vil kunne påvirke kommunens politikk. Etter departementets vurdering er dette ikke et avgjørende argument mot den foreslåtte ordningen. Det er flere måter personer som ikke er demokratisk valgt kan påvirke kommunens politikk på. Slik påvirkning vil også kunne skje på partimøter, i forbindelse med innbyggerforslag etter § 12-1, og så videre. For øvrig mener departementet at kommunerådet eller kommunerådene kan ha et legitimt behov for assistanse i form av politiske stillinger.

Når det gjelder spørsmålet om slike stillinger bør godkjennes av kommunestyret eller ikke, kan ikke departementet se at det foreligger tungtveiende grunner for å stille et slikt krav. Mindretallet i utvalget har pekt på at det vil kunne føre til stor vekst i antallet politiske rådgivere hvis kommunerådet selv skal kunne opprette slike stillinger. Departementet er ikke overbevist om at slik vekst vil være konsekvensen, og mener uansett at kommuneloven ikke bør inneholde regler som særlig tar sikte på å demme opp for dette. For øvrig vil departementet peke på at kommunestyret indirekte vil kunne øve innflytelse på antall stillinger knyttet til kommunerådet når årsbudsjettet skal vedtas.

Departementet er også enig med utvalget i at de som ansettes i politiske stillinger må fratre øvrige folkevalgte verv, og viser til utvalgets begrunnelse. Departementet har merket seg at det ikke var noen innvendinger mot forslaget i høringen. Det synes derfor å være bred oppslutning om forslaget.

Departementet vil etter dette følge opp utvalgets forslag når det gjelder politiske stillinger knyttet til kommunerådet.

10.7 Støtte til grupper som ikke er med i kommunerådet

10.7.1 Gjeldende rett

Kommuneloven § 21 bestemmer at grupper av kommunestyremedlemmer som ikke deltar i kommunerådet, skal sikres nødvendig utredningsmessig og kontormessig assistanse. Det er opp til kommunestyret å fastsette nærmere regler. Det vil likevel være en nedre terskel som kommunestyret ikke kan gå under. Støtten må minst være på et slikt nivå at gruppene reelt får mulighet til å opptre som korrektiv og en kontrollinstans overfor kommunerådet. Det følger for øvrig av forarbeidene til § 21 at med grupper siktes det til de som er valgt inn i kommunestyret på samme valgliste. Det betyr at kommunestyremedlemmer som melder seg ut av partiet etter valget, ikke har krav på støtte etter denne bestemmelsen.

10.7.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å videreføre bestemmelsen om støtte til grupper som ikke er med i kommunerådet. Det vil fortsatt være opp til kommunestyret å fastsette nærmere regler for støtte.

Utvalget understreker at vervet som kommunestyremedlem er et personlig verv som den folkevalgte beholder selv om vedkommende bryter med partiet sitt. Utvalget ønsker derfor en endring for å sikre at også kommunestyremedlemmer som melder seg ut av et parti, og opptrer som uavhengige medlemmer i kommunestyret, skal ha rett til slik støtte selv om de ikke lenger er medlemmer av gruppen de ble valgt inn for.

10.7.3 Høringsinstansenes syn

Om lag ti høringsinstanser gir konkret støtte til utvalgets forslag. I tillegg er det om lag 65 instanser som har gitt generell og overordnet støtte til lovforslagene fra utvalget, uten særskilt å nevne dette forslaget. Ingen høringsinstanser har innvendinger mot forslaget.

10.7.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at ordningen med støtte er viktig for å sikre at opposisjonen i kommunestyret skal kunne fungere som et korrektiv og en kontrollinstans overfor kommunerådet. Høringen har ikke avdekket argumenter mot ordninger, og det er heller ingen høringsinstanser som har hatt innvendinger mot forslaget. Departementet deler videre utvalgets syn om at kommunestyremedlemmer som melder seg ut av sitt parti og opptrer som uavhengige medlemmer i kommunestyret, også skal være omfattet av bestemmelsen og ha rett til slik støtte.

Departementet vil etter dette følge opp utvalgets forslag når det gjelder støtte til grupper som ikke er med i kommunerådet. I likhet med utvalget legger departementet ikke opp til noen nærmere regulering av retten til slik støtte. Det vil være opp til kommunestyret å fastsette nærmere regler, med den begrensing som fortsatt følger av at det vil være en nedre terskel for støtte som kommunestyret ikke kan gå under.