9 Konsesjonsloven (Landbruks- og matdepartementet)

9.1 Gjeldende rett

Formålet med lov 28. november 2003 nr. 98 om konsesjon ved erverv av fast eiendom mv. (konsesjonsloven) er å regulere og kontrollere omsetningen av fast eiendom for å oppnå et effektivt vern om landbrukets produksjonsarealer og slike eier- og bruksforhold som er mest gagnlige for samfunnet. Loven skal blant annet tilgodese framtidige generasjoners behov, landbruksnæringen, behovet for utbyggingsgrunn, hensynet til miljøet, allmenne naturverninteresser og friluftsinteresser og hensynet til bosettingen, jf. konsesjonsloven § 1.

Det vide formålet innebærer at loven skal ivareta en rekke hensyn og interesser som både gjør seg gjeldende på nasjonalt og lokalt plan. I hovedsak gjelder konsesjonsplikten i dag ved erverv av landbrukseiendom. Sentrale hensyn i den forbindelse er ønsket om en tjenlig eiendoms- og bruksstruktur i landbruket og hensynet til jordvern. Dette er hensyn som har en viktig nasjonal betydning. Loven skal imidlertid også ivareta bosettingshensyn, et hensyn som i større grad har betydning lokalt.

Avgjørelse av en søknad om konsesjon er etter § 2 første ledd første punktum lagt til Kongen. Det går uttrykkelig fram av § 2 første ledd andre punktum at Kongens myndighet kan overføres til kommunen. Kongens myndighet er i Kronprinsregentens resolusjon 28. november 2003 lagt til Landbruksdepartementet.

Kommunen er gitt myndighet til å avgjøre saker etter loven med hjemmel i forskrift 8. desember 2003 nr. 1479 om overføring av myndighet til kommunen, statsforvalteren, Landbruksdirektoratet og Direktoratet for mineralforvaltning etter konsesjonsloven, jordlova og odelsloven. Det går fram av forskriften at kommunen avgjør saker etter blant annet konsesjonsloven der avgjørelsesmyndigheten etter forskriften § 3 til § 5 ikke er lagt til andre organer. Unntakene fra kommunens avgjørelsesmyndighet i forskriften § 3 er:

• ved begjæring om tvangssalg gjennom namsmyndighetene, jf. konsesjonsloven § 19 første og andre ledd,

• ved vedtak om bortfall av rettigheter etter konsesjonsloven § 19 andre ledd, jf. § 3 og § 18,

• ved vedtak om tvangsmulkt etter konsesjonsloven § 16,

• vedtak om å gjøre unntak fra konsesjonsplikt, jf. konsesjonsloven § 2 tredje ledd andre punktum,

• kontroll med at konsesjonsvilkår overholdes etter § 17 hvor overtredelsen gjelder vilkår som er tilrådd fastsatt av Direktoratet for mineralforvaltning, jf. konsesjonsloven § 17 andre ledd, og

• søknad om konsesjon fra selskaper med begrenset ansvar.

I praksis innebærer dette at kommunen avgjør søknader om konsesjon, jf. konsesjonsloven § 2 hvor andre enn selskap med begrenset ansvar (AS) er søker. Avgjørelsesmyndigheten i konsesjonssaker der et selskap med begrenset ansvar søker konsesjon ble ved endringsforskrift 7. juli 2023 nr. 1254 flyttet fra kommunen til statsforvalteren.

Kommunen fastsetter videre frist for erververen til å søke konsesjon, jf. konsesjonsloven § 13 andre og tredje ledd. Kommunen trekker dessuten konsesjonen tilbake og setter frist for å overdra eiendommen videre etter konsesjonsloven § 16. Kommunen har også en kontrolloppgave knyttet til om det foreligger brudd på eventuelle konsesjonsvilkår, jf. konsesjonsloven § 17. Ut over dette kan kommunen etter konsesjonsloven § 19 andre ledd erklære rettigheter for bortfalt.

Kommunen er ikke gitt hjemmel til å fastsette forskrifter, heller ikke lokale forskrifter om nedsatt konsesjonsgrense, eller forskrift om saksbehandlingsgebyr.

Det går fram av forskriften om overføring av myndighet til kommunen mv. § 1 at kommunen ikke kan avgjøre saker der kommunen selv erverver, eier eller overdrar eiendommen, eller har annen tilknytning til den. I slike tilfeller skal saken sendes til avgjørelse hos klageorganet etter vanlig saksforberedelse i tråd med egen forskrift om saksbehandlingen (forskrift 8. desember 2003 nr. 1480 om saksbehandling mv. i kommunen i saker etter konsesjonsloven, jordloven, odelsloven og skogbruksloven). Gjelder saken en eiendom som ligger i flere kommuner, skal den kommunen der hoveddelen av eiendommen ligger, avgjøre saken etter at det er innhentet uttalelse fra den eller de andre kommunene der eiendommen ligger. Denne unntaksregelen er nærmere beskrevet i rundskriv M-1/2021 – Konsesjon, priskontroll og boplikt punkt 8.1. Der er det videre vist til at konsesjonsgebyret skal betales til den kommunen der hoveddelen av eiendommen ligger, og at hva som utgjør «hoveddelen» av en eiendom hovedsakelig må avgjøres ut fra hvor driftssenteret på eiendommen ligger. Det er dessuten vist til at hvis det oppstår uenighet mellom kommuner om hvilken kommune hoveddelen av eiendommen ligger i, avgjøres spørsmålet av statsforvalteren.

Forskrift om overføring av myndighet til kommunen mv. § 8 fastsetter at kommunens avgjørelser kan påklages til statsforvalteren.

Konsesjonsloven § 2 første ledd andre punktum, som er hjemmel for å legge oppgaver til kommunen etter forskrift om overføring av myndighet til kommunen mv., er tolket slik at oppgavene er delegert til kommunen. På bakgrunn av at oppgavene til kommunen er delegert, har Landbruks- og matdepartementet hatt omgjøringskompetanse etter forvaltningsloven § 35. Det samme har Landbruksdirektoratet etter delegering fra departementet. Statlig myndighet har også hatt instruksjonsmyndighet, men har i tiden etter at gjeldende konsesjonslov trådte i kraft, ikke utøvet denne overfor kommunene.

Tall fra KOSTRA (kommune-stat-rapportering) viser at kommunene i 2022 avgjorde 2800 konsesjonssaker. 20 søknader ble avslått, og det ble satt vilkår i 136 saker. Statsforvalteren behandlet i 2022 70 klager over kommunale vedtak som gjaldt landbrukseiendom. 14 av disse vedtakene ble endret gjennom klagebehandlingen. Statsforvalteren behandlet videre 11 klager over saker som gjaldt nedsatt konsesjonsgrense. Dette er saker som ikke gjelder erverv av landbrukseiendom, men spørsmål om boplikt i bolighus. To vedtak ble endret gjennom klagebehandlingen.

9.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet en endring av konsesjonsloven § 2 første ledd andre punktum slik at det uttrykkelig går fram at Kongens myndighet kan overføres til kommunen ved forskrift. Som en del av høringen foreslo departementet også endringer i forskrift 8. desember 2003 nr. 1479 om overføring av myndighet til kommunen, statsforvalteren, Landbruksdirektoratet og Direktoratet for mineralforvaltning etter konsesjonsloven, jordlova og odelsloven.

9.3 Høringsinstansenes syn

Forslaget er i liten grad kommentert av høringsinstansene, og ingen har hatt innvendinger mot en slik endring. Landbruksdirektoratet støtter forslaget. Statsforvalteren i Agder mener at forslaget virker fornuftig. Statsforvalteren i Oslo og Viken uttaler at de er positive til forslaget. Enkelte høringsinstanser har gitt innspill til presiseringer i forslaget til endring av forskrift 8. desember 2003 nr. 1479 om overføring av myndighet til kommunen, statsforvalteren, Landbruksdirektoratet og Direktoratet for mineralforvaltning etter konsesjonsloven, jordlova og odelsloven.

9.4 Departementets vurderinger og forslag

9.4.1 Endringer i konsesjonsloven § 2

Formålet med forslagene i denne lovproposisjonen er å sikre at kommuner og fylkeskommuner tildeles oppgaver i lov og forskrift, og ikke delegeres myndighet fra statsforvaltningen gjennom for eksempel delegeringsvedtak og rundskriv, se omtale av dette i punkt 2. Forskjellene mellom tildeling og delegering er beskrevet i punkt 2.2.4.

Ordlyden i konsesjonsloven § 2 gir ikke opplysning om hvordan departementet kan gi myndighet til kommunen. Det framgår ikke om myndigheten skal tildeles gjennom lov eller forskrift, eller om det er hjemmel for å delegere myndigheten. Departementet mener derfor det er behov for å tydeliggjøre loven på dette punktet. Departementet foreslår i tråd med formålet for denne lovgjennomgangen at det gjøres endringer i konsesjonsloven § 2 slik at myndighet etter loven tildeles kommunen, i stedet for gjeldende regel som bygger på delegering. Departementet foreslår at Kongen kan gi forskrift om at myndigheten til å treffe avgjørelse i nærmere bestemte saker legges til kommunen.

Det går fram av framstillingen av gjeldende rett i punkt 9.1 at virkemidlene i konsesjonsloven skal ivareta både nasjonale og lokale hensyn og interesser, og at hovedtyngden av enkeltsaker som avgjøres etter loven gjelder erverv av landbrukseiendom. Endringsforslagene bør etter departementets syn ivareta en god balanse mellom kommunal faglig frihet og nødvendig statlig overprøving. Forslaget om at loven uttrykkelig viser til at kommunen tildeles myndighet gjennom forskrift, må derfor suppleres med endringer som kan gi mulighet for statlig overprøving der det er behov for det.

I saker etter konsesjonsloven tilsier hensynet til nasjonale og regionale interesser at det fortsatt bør være statlig klageinstans på kommunens vedtak. Departementet mener derfor at lovgivningen bør fastsette at kommunens avgjørelser kan påklages til statsforvalteren, på samme måte som i dag. I klagesaker skal den statlige klageinstansen legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd. Departementet foreslår at regelen om at statsforvalteren er klageinstans for vedtak truffet av kommunen tas inn i konsesjonsloven § 2, i stedet for at det framgår av forskrift.

Hvorvidt oppgaver til kommunen er tildelt eller delegert, har også betydning for hvilken omgjøringskompetanse statlig myndighet har etter forvaltningsloven § 35. Departementets forslag er at statsforvalteren fortsatt er klageinstans, og statsforvalteren har dermed omgjøringskompetanse etter forvaltningsloven § 35 andre og tredje ledd. Siden det foreslås at oppgavene ikke lenger delegeres til kommunen, vil direktoratet eller departementet ikke anses som «annet overordnet organ» eller «overordnet myndighet», jf. forvaltningsloven § 35 andre og tredje ledd. Dersom direktoratet eller departementet skal ha kompetanse til å omgjøre kommunens vedtak, må dette derfor bestemmes i loven.

Departementet mener hensynet til nasjonale og regionale interesser tilsier at den omgjøringskompetansen som direktoratet og departementet har hatt, bør videreføres. Departementet foreslår derfor en tilføyelse i konsesjonsloven § 2 som inneholder en slik regel. Forslaget innebærer at når vilkårene for omgjøring etter forvaltningsloven § 35 er oppfylt, kan vedtaket også omgjøres av departementet.

9.4.2 Forholdet mellom lov og forskrift

Departementets utgangspunkt er at tildeling av oppgaver til kommunene skal skje i lovs form, og at eventuelle detaljregler som utfyller bestemmelsene i loven skal gis i forskrift. I konsesjonsloven § 2 er oppgavene lagt til Kongen. Oppgavene som ligger til kommunen følger allerede av forskrift 8. desember 2003 nr. 1479 om overføring av myndighet til kommunen, statsforvalteren, Landbruksdirektoratet og Direktoratet for mineralforvaltning etter konsesjonsloven, jordlova og odelsloven § 1.

At myndigheten til henholdsvis kommunen, statsforvalteren, Landbruksdirektoratet og Direktoratet for mineralforvaltning følger av forskrift gir brukerne av loven en helhetlig oversikt over hvem som avgjør saker etter konsesjonsloven. Den er godt innarbeidet både overfor borgerne, kommunene, statsforvalterne og andre. Departementet har ikke mottatt noen henvendelser om at dette er lite brukervennlig. I høringsnotatet er det likevel vist til at en måte å gjøre forskriften tydeligere på er å nevne uttrykkelig hvilke oppgaver kommunen er tillagt. Departementet la til grunn at forskriften kan bli klarere på dette punktet uten at det bryter med den eksisterende lovtekniske løsningen eller endrer oppgavefordelingen mellom instansene. Med bakgrunn i tilbakemeldingene i høringen legger departementet til grunn at en slik endring i forskriften er hensiktsmessig. Endringen i forskriften følges opp av departementet i en egen prosess.