11 Jordloven (Landbruks- og matdepartementet)

11.1 Gjeldende rett

11.1.1 Oversikt over reglene

Formålet med lov 12. mai 1995 nr. 23 om jord (jordlova), er å legge forholdene slik til rette at arealressursene i jord, skog med videre kan bli brukt på den måten som er mest gagnlig for samfunnet og dem som har yrket sitt i landbruket. Ressursene bør disponeres med sikte på å oppnå en tjenlig variert bruksstruktur ut fra samfunnsutviklingen i området og med hovedvekt på hensynet til bosetting, arbeid og driftsmessig gode løsninger. En samfunnsgagnlig bruk innebærer at det tas hensyn til at arealressursene disponeres ut fra framtidige generasjoners behov. Forvaltningen skal være miljøforsvarlig og blant annet verne om jordsmonnet som produksjonsfaktor og ta vare på areal og kulturlandskap som grunnlag for liv, helse og trivsel for mennesker, dyr og planter, jf. jordloven § 1.

I jordloven kapittel III finnes regler om landbruksmyndighet i kommuner og fylker. Loven inneholder ellers en rekke virkemidler som skal bidra til å ivareta formålet i § 1. Det er regler i § 8 og § 8 a om driveplikt for den som eier jordbruksareal. Etter § 9 kan dyrka eller dyrkbar jord ikke omdisponeres til annen bruk uten tillatelse, § 10 setter rammer for uttak av torv, og § 11 gir hjemmel for forskrifter om miljøforsvarlig drift, nydyrking og bygging av landbruksvei. Etter § 12 krever deling av jord- og skogbrukseiendom samtykke, og § 18 gir hjemmel for forskrift om tildeling av tilskudd.

Det går fram av jordloven § 3 at ansvaret for behandlingen av landbrukssaker ligger til kommunen, statsforvalteren og fylkeskommunen. Det går videre fram at departementet kan gi nærmere bestemmelser om behandlingen av statlige landbrukssaker. Departementet kan også gi kommunen og fylkeskommunen myndighet til å uttale seg og avgjøre landbrukssaker. Skillet mellom landbrukssaker i alminnelighet og statlige landbrukssaker kom inn i den tidligere jordloven ved lov 11. juni 1993 nr. 96. Lovendringen var en oppfølging av kommuneloven av 25. september 1992 nr. 102. Det er uttalt i Ot.prp. nr. 71 (1992–93) at kommunen både har rett og plikt til å behandle landbrukssaker, både statlige og de som ikke er det. Videre er det uttalt at når kommunen behandler statlige landbrukssaker har den plikt til å utføre de oppgavene som er pålagt den.

Skillet mellom statlige landbrukssaker og andre landbrukssaker er også belyst i Ot.prp. nr. 72 (1993–94) i tilknytning til at kommunene med virkning fra 1. januar 1994 fikk flere oppgaver. Det uttales på side 79 til 80 at behandlingen av statlige landbrukssaker innebærer en plikt for kommunen til å utføre oppgaver som blir pålagt av overordnede organ som er fylkesmannen, fylkeslandbruksstyret og Landbruksdepartementet. Hva som er en statlig landbrukssak, vil som regel følge av lover og forskrifter. Som eksempel på statlig landbrukssak vises det til saker som gjaldt tildeling av bygdeutviklingsmidler. Hjemmelen for å legge oppgaver til kommunen er etter dette tolket og praktisert slik at oppgavene er delegert til kommunen.

Fordelingen av oppgaver etter loven skjer etter forskrift 8. desember 2003 nr. 1479 om overføring av myndighet til kommunen, statsforvalteren, Landbruksdirektoratet og Direktoratet for mineralforvaltning etter konsesjonsloven, jordlova og odelsloven. Kommunen har fått myndighet til å avgjøre saker etter jordloven med hjemmel i forskriften § 1.

Det går fram av forskriften at kommunen avgjør saker etter blant annet jordloven der avgjørelsesmyndigheten etter forskriften § 3 til § 5 ikke er lagt til andre organer. Det er i § 3 nr. 4 gjort unntak for saker som gjelder avgjørelsen av om en eiendom med flere matrikkelnummer må regnes som en driftsenhet etter jordloven § 12 sjette ledd. Det er også gjort unntak for pålegg om tvangsgebyr etter jordloven § 20, jf. forskriften § 3 nr. 3.

Kommunen er heller ikke gitt hjemmel til å fastsette forskrift om saksbehandlingsgebyr eller andre forskrifter.

Det går fram av forskriften at kommunen ikke kan avgjøre saker der kommunen selv erverver, eier eller overdrar eiendommen, eller har annen tilknytning til den. I slike tilfeller skal saken sendes til avgjørelse hos klageorganet etter vanlig saksforberedelse i tråd med egen forskrift om saksbehandlingen (forskrift 8. desember 2003 nr. 1480 om saksbehandling mv. i kommunen i saker etter konsesjonsloven, jordloven, odelsloven og skogbruksloven). Gjelder saken en eiendom som ligger i flere kommuner, skal den kommunen der hoveddelen av eiendommen ligger avgjøre saken etter at det er innhentet uttalelse fra den eller de andre kommunene der eiendommen ligger.

Det følger av forskriften § 8 at en eventuell klage over kommunens vedtak går til statsforvalteren.

På bakgrunn av at oppgavene til kommunen er delegert, har også Landbruks- og matdepartementet hatt omgjøringskompetanse etter forvaltningsloven § 35. Det samme gjelder Landbruksdirektoratet, etter delegering fra departementet. Statlige myndigheter har ikke utøvet instruksjonsmyndighet overfor kommunen.

11.1.2 Nærmere om oppgavefordelingen i lov og forskrift

Utgangspunktet for dagens ordning er jordloven § 3, som gir hjemmel for oppgavefordelingen mer generelt. Innholdet i bestemmelsen innebærer at alle oppgaver i utgangspunktet ligger til Landbruks- og matdepartementet. Departementet har gjennom forskrift lagt bestemte oppgaver videre til kommunen, statsforvalteren, fylkeskommunen og Landbruksdirektoratet. Imidlertid er også kommunen i enkelte bestemmelser tillagt oppgaver direkte i loven, se §§ 6 og 19. Kommunen mottar dessuten kopi av leiekontrakt, jf. § 8.

Det er fastsatt tre sentrale forskrifter etter jordloven § 11:

• Forskrift 4. april 2003 nr. 951 om gjødselvarer mv. av organisk opphav fastsatt etter § 11 første ledd. Forskriften er fastsatt av Klima- og miljødepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet.

• Forskrift 2. mai 1997 nr. 423 om nydyrking fastsatt etter § 11 andre ledd. Forskriften er fastsatt av Landbruks- og matdepartementet.

• Forskrift 28. mai 2015 nr. 550 om planlegging og godkjenning av landbruksveier. Kommunen er tillagt oppgaver direkte i forskriften. Forskriften er fastsatt av Landbruks- og matdepartementet med hjemmel i jordloven § 11 og skogbruksloven § 7, men har nær sammenheng med byggesaksreglene i plan- og bygningsloven.

Lovdata viser at det per 5. januar 2024 var fastsatt 42 lokale forskrifter med hjemmel i § 11. En av disse forskriftene, forskrift 6. desember 2022 nr. 2182, er fastsatt av Statsforvalteren i Viken. Den er gitt med hjemmel i forskrift 21. desember 2020 nr. 3048, som gir statsforvalteren hjemmel til å fastsette forskrift om regionale krav for å sikre miljøforsvarlig drift av jordbruksareal. De øvrige lokale forskriftene handler om tidspunktet for gjødselspredning, og de er fastsatt av det enkelte kommunestyret.

KOSTRA (kommune-stat-rapportering) viser at kommunene i 2022 avgjorde 4 436 saker som gjaldt omdisponering, deling, driveplikt og nydyrking. 412 søknader ble avslått og det ble satt vilkår i 562 saker. Statsforvalteren behandlet i 2022 219 klager over kommunale vedtak som gjaldt disse sakene. 13 vedtak ble endret gjennom klagebehandlingen.

11.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet en endring av jordloven § 3 tredje punktum slik at det uttrykkelig går fram at departementets myndighet kan overføres til kommunen og fylkeskommunen ved forskrift. Departementet foreslo videre at § 19 skulle endres slik at det skulle gå uttrykkelig fram av bestemmelsen at kommunens ansvar for å føre tilsyn også omfattet et ansvar for å føre tilsyn med at forskrifter gitt med hjemmel i §§ 8 til 12 ble fulgt.

11.3 Høringsinstansenes syn

Landbruksdirektoratet støtter endringsforslaget. Det gjør også Statsforvalteren i Oslo og Viken.

11.4 Departementets vurderinger og forslag

11.4.1 Endringer i jordloven § 3

Formålet med forslagene i denne lovproposisjonen er å sikre at kommuner og fylkeskommuner tildeles oppgaver i lov og forskrift, og ikke delegeres myndighet fra statsforvaltningen gjennom for eksempel delegeringsvedtak eller rundskriv, se omtale av dette i punkt 2. Forskjellene mellom tildeling og delegering er beskrevet i punkt 2.2.4.

Ordlyden i jordloven § 3 tredje punktum gir ikke opplysning om hvordan departementet kan gi myndighet til kommunen eller fylkeskommunen. Det går verken uttrykkelig fram av loven at myndigheten gis gjennom lov eller forskrift, eller om myndigheten gis gjennom delegering eller tildeling. Ett av formålene med lovgjennomgangen er å gjøre rammene for kommunenes og fylkeskommunenes oppgaver tydeligere. Kommunen og fylkeskommunen sin myndighet bør derfor gå fram av loven, og det bør tydeliggjøres hvilken myndighet kommunene og fylkeskommunene er tildelt i lov eller forskrift og hvilken myndighet som kan delegeres. Reglene bør dessuten gi tydeligere uttrykk for hvilken kompetanse statlig myndighet har til å overprøve og omgjøre kommunens og fylkeskommunens vedtak. Departementet mener derfor det er behov for å gjøre endringer i jordloven for å tydeliggjøre dette.

Reglene i jordloven og tilhørende forskrifter kan sammenfattes slik at kommunen med hjemmel i loven eller forskrift gitt med hjemmel i den, fatter enkeltvedtak i to hovedgrupper av saker. Avgjørelsene faller i begge hovedgruppene inn under begrepet «statlige landbrukssaker» i jordloven § 3, og loven er tolket slik at oppgavene er delegert til kommunen. Se omtale i punkt 11.1.

Den ene hovedgruppen er vedtak om tilskudd. Kommunens avgjørelse fattes etter forskrift gitt med hjemmel i jordloven § 18, og utøves innenfor statsrådens konstitusjonelle og parlamentariske ansvar overfor Stortinget. Departementet legger til grunn at kommunen utøver sin rolle etter delegering fra departementet og at dette er en løsning som skal fortsette. Det er lagt til grunn i punkt 2.4 at denne lovgjennomgangen avgrenser mot tilskuddsregelverket i landbruket. Det foreslås derfor ikke endringer knyttet til dette, men det foreslås en endring i jordloven § 3 for å gjøre det tydeligere at oppgaver knyttet til tilskuddsforvaltning er delegert.

Den andre hovedgruppen vedtak har hjemmel i andre bestemmelser i jordloven og forskriftsbestemmelser med hjemmel i jordloven, der myndighet er delegert til kommunen, jf. forskrift 8. desember 2003 nr. 1479. Departementet mener at det i loven bør skilles tydeligere mellom disse to hovedgruppene av vedtak. For den gruppen vedtak som ikke gjelder tilskudd, bør det legges til grunn at myndigheten skal tildeles, ikke delegeres. Departementet foreslår derfor en endring i loven slik at det blir tydelig at disse oppgavene til kommunen og fylkeskommunen tildeles gjennom forskrift.

Det følger av jordloven § 3 andre punktum at departementet kan fastsette forskrift om saksbehandlingen av «statlige landbrukssaker», altså der myndighet er delegert til kommunen. Forslaget til endring i § 3 tredje punktum er at landbrukssaker kan tildeles til kommunen eller fylkeskommunen. Uten ytterligere følgeendringer innebærer dette at jordloven bare vil gi hjemmel for å fastsette forskrift om saksbehandlingen hvor myndigheten er delegert. Departementet foreslår at uttrykket «statlege» tas ut i § 3 andre punktum med sikte på å unngå dette. Forslaget innebærer at gjeldende forskrifter som fastsetter særlige saksbehandlingsregler fortsatt har hjemmel, for eksempel forskrift 28. mai 2015 nr. 550 om planlegging og godkjenning av landbruksveier, hvor det blant annet følger at kommunen har plikt til å sette frister for uttalelse, oppstart og ferdigstillelse av veien.

11.4.2 Endringer i jordloven § 4

Selv om forslaget i § 3 tredje punktum innebærer at kommunen og fylkeskommunens oppgaver skal tildeles, bør forslaget etter departementets syn også ivareta en balanse mellom kommunal faglig frihet og nødvendig statlig overprøving.

Departementet vil bemerke at avgjørelser etter jordloven og underliggende regelverk ivaretar både statlige hensyn og interesser, og lokal utvikling og arealbruk. Adgangen til statlig overprøving av kommunens vedtak bør derfor videreføres. Departementet mener at lovgivningen, på samme måte som i dag, bør fastsette at kommunens avgjørelser kan påklages til statsforvalteren. I klagesaker skal statlig klageinstans legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd. Departementet foreslår at regelen om at statsforvalteren er klageinstans for vedtak truffet av kommunen etter jordloven eller forskrift med hjemmel i loven, som i dag framgår av forskrift, tas inn som en egen bestemmelse i jordloven § 4 første ledd første punktum.

Departementet foreslår videre at det i § 4 første ledd andre punktum gis hjemmel for at departementet ved forskrift kan fastsette en annen klageinstans for kommunens og fylkeskommunens vedtak. Bakgrunnen for bestemmelsen er at forskriftene som gir oppgaver til fylkeskommunen i dag kan påklages til direktoratet. Departementet mener at det er hensiktsmessig å opprettholde denne løsningen.

Hvorvidt oppgaver til kommunen eller fylkeskommunen er tildelt eller delegert, har betydning for hvilken omgjøringskompetanse statlig myndighet har etter forvaltningsloven § 35. Statsforvalter er klageinstans, og har dermed omgjøringskompetanse etter forvaltningsloven § 35 andre og tredje ledd. Direktoratet eller departementet vil der oppgaver er tildelt kommunen eller fylkeskommunen, ikke anses som «annet overordnet organ» eller «overordnet myndighet», jf. forvaltningsloven § 35 andre og tredje ledd. Dersom direktoratet eller departementet skal ha adgang til å omgjøre kommunens vedtak, må dette derfor bestemmes i jordloven.

Departementet mener hensynet til nasjonale og regionale interesser tilsier at den omgjøringskompetansen som direktoratet og departementet har hatt, bør videreføres. Departementet foreslår derfor at dette presiseres i forslag til § 4 andre ledd. Forslaget innebærer at når vilkårene for omgjøring etter forvaltningsloven § 35 er oppfylt, kan vedtaket også omgjøres av departementet.

11.4.3 Endringer i jordloven § 19 om tilsyn

Departementet foreslår, som i høringsnotatet, at det skal gå uttrykkelig fram av jordloven § 19 at kommunens tilsynsansvar også gjelder tilsyn med at forskrifter gitt med hjemmel i jordloven §§ 8 til 12 blir fulgt.

11.4.4 Forholdet mellom lov og forskrift

Det er et mål at oppgavefordelingen mellom kommunale og statlige myndigheter ikke framstår som uklar eller vanskelig å finne fram i. Utgangspunktet er at tildeling av oppgaver til kommunene skal skje i lovs form, og at eventuelle detaljregler som utfyller bestemmelsene skal gis i forskrift.

Oppgavene som ligger til kommunen er, med unntak av oppgaver etter jordloven §§ 6, 8, 9 og 11, allerede samlet i forskrift 8. desember 2003 nr. 1479 om overføring av myndighet til kommunen, statsforvalteren, Landbruksdirektoratet og Direktoratet for mineralforvaltning etter konsesjonsloven, jordlova og odelsloven. Departementet har i tilknytning til omtalen av konsesjonsloven i punkt 9 over, foreslått at forskriften gjøres tydeligere ved at de enkelte oppgavene nevnes uttrykkelig i forskriften § 1. En tilsvarende løsning er også hensiktsmessig for jordloven, uten at det bryter med den eksisterende lovtekniske løsningen, eller endrer oppgavefordelingen mellom de instansene som har oppgaver som landbruksmyndighet. Forslag til endringer i forskriften følges opp av departementet i en egen prosess.