7 Vegtrafikkloven (Samferdselsdepartementet)

7.1 Gjeldende rett

Lov 18. juni 1965 nr. 4 om vegtrafikk (vegtrafikkloven) har flere bestemmelser som gir statsforvaltningen fullmakt til å delegere oppgaver til kommuner. Hensikten med slike delegeringer i vegtrafikkloven er blant annet å forenkle beslutningsprosessene på enkelte områder samt å hensynta kommunenes særlige stedlige forhold og behov. Bestemmelsene som er identifisert som aktuelle å endre vil omtales enkeltvis nedenfor.

Vegtrafikkloven § 4 inneholder hjemmel til å gi trafikkregler, og lyder:

Kongen gir alminnelige regler for kjørende, ridende og gående trafikk.

Departementet kan gi særlige trafikkbestemmelser for en kommune eller del av en kommune. Departementet kan delegere sin myndighet til å gi slike bestemmelser til Statens vegvesen, kommunen eller lokal politimyndighet.

Bestemmelsens andre ledd gir Samferdselsdepartementet hjemmel til å fastsette særlige trafikkbestemmelser for en kommune eller del av en kommune og til å delegere slik myndighet til Statens vegvesen (tidligere «regionvegkontoret»), kommunen eller lokal politimyndighet.

Bestemmelsen innskrenker den gamle ordningen fra tiden før vegtrafikkloven, hvor det var alminnelig adgang for lokale myndigheter til å gi trafikkregulerende bestemmelser. I forarbeidene til bestemmelsen uttrykte Samferdselsdepartementet tvil ved om det var grunn til å opprettholde lokale myndigheters adgang til å gi særlige trafikkregulerende bestemmelser, se Ot.prp. nr. 23 (1964–65) Om vegtrafikklov s. 45. Departementet mente at myndighet til å treffe slike tiltak, så langt som mulig burde gjennomføres ved offentlige trafikkskilt, herunder ved bruk av skiltreglene hjemlet i vegtrafikkloven § 5. Likevel anerkjente departementet at det kunne oppstå behov for å gi lokale myndigheter fullmakt til å treffe trafikkregulerende tiltak i de tilfellene hvor disse ikke kunne utformes som skilt, signal eller oppmerking i henhold til lovens § 5, herunder «bestemmelser som tilsies av de særlige stedlige forhold». Departementet kjenner ikke til at kommuner har slike lokale bestemmelser. I en lovkommentar til vegtrafikkloven opplyser imidlertid Engstrøm at «De fleste av disse lokale bestemmelsene er nå opphevd, men ikke alle. Dette gjelder også bl.a. visse lokale øvingskjøringsforskrifter i distriktene.», se Engstrøm, B. E., Vegtrafikkloven Lovkommentar, 6. utg., 2019 s. 99.

Vegtrafikkloven § 5 inneholder regler om skilt mv., og andre ledd lyder:

Departementet gir regler om offentlige trafikkskilt, signaler og oppmerkinger, herunder om hvilke myndigheter som kan treffe vedtak om oppsetting og oppmerking. Myndighet til å treffe vedtak om oppsetting og oppmerking kan også delegeres til kommuner.

Denne bestemmelsen gir Samferdselsdepartementet hjemmel til å gi regler om trafikkskilt mv., samt til å delegere avgjørelsesmyndighet om oppsetting og oppmerking til kommuner.

Tidligere hadde vegsjefen og politimesteren lokal skiltmyndighet, og kommunene hadde en viss myndighet for kommunale veger. I forarbeidene til bestemmelsen (Ot.prp. nr. 61 (1989–90) s. 5) ble det vist til at Stortinget hadde etterlyst økt skiltmyndighet til kommunene, blant annet på parkeringsområdet, og at kommunenes ansvar for areal- og trafikkplanlegging kunne tilsi behov for bruk av skilt. På denne bakgrunn mente Samferdselsdepartementet at større kommuner med god trafikkteknisk kompetanse etter søknad burde kunne gis slik skiltmyndighet. Hvordan kommunene skulle få og utøve slik skiltmyndighet skulle reguleres nærmere i skiltforskriftene. Nærmere regler om skilt, signaler og oppmerking er i dag gitt i forskrift 7. oktober 2005 nr. 1219 om offentlige trafikkskilt, vegoppmerking, trafikklyssignaler og anvisninger (skiltforskriften). Skiltforskriften kapittel 13 inneholder regler om skiltmyndighet. Det følger av forskriften § 28 nr. 1 andre ledd at vedtaksmyndigheten for kommunal veg, helt eller delvis kan delegeres til kommune eller politi med god trafikkteknisk kompetanse.

Vegtrafikkloven § 6 inneholder fartsregler, og andre ledd lyder:

Dersom ikke annen fartsgrense er fastsatt ved offentlig trafikkskilt, må det i tettbygd strøk ikke kjøres fortere enn 50 km/t, og utenfor tettbygd strøk ikke fortere enn 80 km/t. Departementet kan delegere til Statens vegvesen, politiet eller kommunen å avgjøre om et område skal regnes som tettbygd strøk etter denne lov, og kan fastsette grensene for det tettbygde strøk.

Denne bestemmelsen angir en generell fartsgrense i og utenfor tettbygd strøk når ikke annet er fastsatt. Bestemmelsen gir videre departementet hjemmel til å delegere myndighet til Statens vegvesen, politiet og kommunen for å avgjøre om et område skal anses som et tettbygd strøk og til å fastsette grensene for det tettbygde strøket.

I forarbeidene til bestemmelsen viser Samferdselsdepartementet til at kommunene, etter delegering fra departementet, bør få muligheten til å avgjøre hva slags område som regnes som tettbygd strøk. Hvordan delegeringen skulle gis, ble ikke vurdert i forarbeidene. Nærmere detaljregler om hvem som har myndighet til å avgjøre om et område skal regnes som et tettbygd strøk og til å angi grensene for det tettbygde strøket er videre fastsatt i skiltforskriften § 26 nr. 2.

Vegtrafikkloven § 31 a inneholder regler om ileggelse av gebyr for parkeringsovertredelser mv., og bestemmelsens første og andre ledd lyder:

Gebyr etter § 31 ilegges av politiet. Kongen kan gi andre offentlige organer tilsvarende gebyrmyndighet.

Kongen kan, etter at uttalelse er innhentet fra vedkommende politimester, bestemme at slik myndighet som etter denne paragraf er tillagt politiet også skal kunne utøves av kommunen. Kongen kan gi nærmere regler om gjennomføringen av slike ordninger og kan bestemme hvordan kommunalt oppkrevde gebyrer skal brukes.

Bestemmelsens andre ledd første punktum angir en hjemmel til å gi kommunen gebyrmyndighet for parkeringsovertredelser.

Mange kommuner har blitt delegert myndighet til å ilegge parkeringsgebyr etter denne bestemmelsen. I forskrift 18. mars 2016 nr. 261 om offentlig parkeringsgebyr § 3 gis nærmere regler om kommunens håndhevingsmyndighet for parkeringsovertredelser på offentlig veg. Forskriftens virkeområde avgrenses mot kontrollsanksjon etter forskrift 18. mars 2016 nr. 260 om vilkårsparkering for allmenheten og håndheving av private parkeringsreguleringer (parkeringsforskriften). Etter forskriftens tredje ledd omfatter myndigheten hele kommunen (når denne er delegert) og alle typer stans- og parkeringsovertredelser som kan medføre gebyr.

Vegtrafikkloven § 37 inneholder regler om fjerning og forvaring av kjøretøy, og bestemmelsens fjerde ledd lyder:

Kongen kan, etter at uttalelse innhentet fra vedkommende politimester, bestemme at myndighet etter første ledd også skal kunne utøves av kommunen.

Bestemmelsens fjerde ledd angir hjemmel for å gi kommunen myndighet til å fjerne eller ta i forvaring kjøretøy som er plassert i strid med bestemmelsene i eller i medhold av vegtrafikkloven, som er plassert slik at det hindrer trafikken, snøbrøyting mv., eller som er plassert på en eiendom som er til skade eller ulempe for eier eller bruker eller mot dennes forbud. Bestemmelsen har videre sammenheng med hjemmelen i vegtrafikkloven § 31 a om delegering av gebyrmyndighet til kommunene. Regelen var ment å gjelde kommunene sin hjemmel til å fjerne kjøretøy som er parkert i strid med «reglane om bustadsone eller avgiftsparkering», jf. merknadene til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 61 (1989–90). I forbindelse med en lovendring i 2015 ble fjerning av kjøretøy innenfor ordningen med vilkårsparkering regulert i § 8, og reglene om fjerning av kjøretøy var derfor ikke lenger nødvendig etter denne bestemmelsen. Retten til å fjerne og ta i forvaring kjøretøy i § 37 omfatter derfor primært kommunenes gebyrhåndheving.

Delegeringsvedtakene etter § 31 a gjelder for nesten alle aktuelle kommuner også fjerning, da adgang til fjerning er en naturlig del av effektiv kommunal parkeringshåndheving.

7.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det gjort en vurdering av hvordan fullmaktene i de ovennevnte bestemmelsene kan utformes for å samsvare med retningslinjene for statlig styring av kommunesektoren og for å gjøre oppgavetildelingen mer tilgjengelig.

Det ble generelt vist til at de foreslåtte endringene kun innebærer en formalisering av oppgavetildelingen, og ikke er ment å innebære endringer i kommunenes oppgaver. Endringene innebærer at myndighetstildeling må skje ved forskrift og ikke ved delegeringsvedtak, rundskriv e.l. Det innebærer videre at kommunen ikke kan instrueres i utøvelsen av myndigheten.

Det ble vurdert som mest hensiktsmessig å endre ordlyden i lovbestemmelsene, slik at det innføres et krav om at myndighetstildelingen blir gjort i forskrift. Det ble vurdert at et krav om forskriftsfesting av fullmaktstildelingen i lovbestemmelsene i tilstrekkelig grad vil ivareta de grunnleggende hensynene bak gjennomgangen, uten å gjøre endringer i eksisterende oppgavetildelinger.

Departementet foreslo etter dette å endre vegtrafikkloven § 4 slik at myndighet for kommunen og lokal politimyndighet til å fastsette trafikkregulerende tiltak blir tildelt gjennom forskrift, og dermed ikke delegert til disse organene. Myndigheten til å delegere slik myndighet til Statens vegvesen ble foreslått videreført, da Statens vegvesen er en underliggende etat, underlagt departementets instruksjonsmyndighet.

I vegtrafikkloven § 5 ble det foreslått å innføre et krav om at kommunens myndighet til å treffe vedtak om oppsetting og oppmerking blir tildelt gjennom forskrift og dermed ikke delegert til kommunene. Skiltforskriften § 28 gir nærmere detaljregler om kompetansen til skiltmyndigheten.

I tillegg ble det i vegtrafikkloven § 5 foreslått å lovfeste en mulighet til å gi skiltmyndighet også til fylkeskommunen. Bakgrunnen for dette forslaget er at fylkeskommunen har overtatt forvaltningsansvaret for fylkesvei fra Statens vegvesen fra 1. januar 2020. I arbeidet med å vurdere overføring av skiltmyndighet for fylkesveger fra Statens vegvesen til fylkeskommunen, ble det vurdert som hensiktsmessig å endre vegtrafikkloven § 5 andre ledd, ved å tilføye «fylkeskommunen» i siste punktum. Dette fordi det kan bli aktuelt å åpne for at myndighet kan tildeles fylkeskommuner med god trafikkteknisk kompetanse i skiltforskriften § 30 (jf. tilsvarende i § 28). I høringsnotatet ble det påpekt at det ikke nødvendigvis vil omfatte all skiltmyndighet. Forslaget innebærer ikke i seg selv materielle endringer i fylkeskommunenes oppgaver. Det ble i høringsnotatet presisert at eventuell tildeling av myndighet vil bli vurdert senere ved endringer i skiltforskriften etter en egen offentlig høring.

Vegtrafikkloven § 6 ble foreslått endret slik at det innføres et krav om at myndighetstildelingen til kommunen og politiet om å avgjøre om et område skal regnes som tettbygd strøk og til å fastsette grensene for det tettbygde strøk, gjøres i forskrift. Mulighet til delegering til Statens vegvesen ble foreslått videreført, ettersom Statens vegvesen er en underliggende etat underlagt departementets instruksjonsmyndighet. Instruksjonsmyndigheten ble her ikke ansett å være til hinder for at delegering av myndighet til Statens vegvesen også skjer i forskrift, slik det i stor grad allerede gjøres. Nærmere detaljregulering av myndighetstildeling vil fortsatt gjøres i skiltforskriften § 26 nr. 2.

I vegtrafikkloven § 31 a ble det videre foreslått å innføre et krav om at tildelingen av gebyrmyndighet til kommunen gjøres i forskrift. I høringsnotatet ble det vist til at Samferdselsdepartementet kjenner til at det er blitt gitt om lag 100 delegeringsvedtak til kommunene etter parkeringsforskriften § 3 og § 9, jf. vegtrafikkloven § 31 a, og de aktuelle kommunene ble listet opp. Departementet ba i høringsnotatet også om høringsinstansenes innspill på om det eventuelt foreligger flere delegeringsvedtak etter denne hjemmelen.

Til sist ble det i vegtrafikkloven § 37 foreslått å innføre et krav om at tildelingen av myndighet til kommunen til å fjerne eller ta i forvaring kjøretøy, gjøres i forskrift.

For å sikre at ingen av de oppgavene som allerede er lagt til kommunene blir ugyldiggjort ved endringene, ble det i høringsnotatet samtidig foreslått å innføre en generell bestemmelse i § 52 om at oppgavene som allerede er delegert kommunene etter gjeldende rett forblir gyldige.

I høringsnotatet ble det videre orientert om at aktuelle forskriftsendringer som berøres av lovendringene vil, særlig for å sikre en tilstrekkelig gjennomgang av eksisterende delegeringer, gjennomføres i en separat prosess av Samferdselsdepartementet. Oppgaver som allerede er lagt til lokal myndighet, vil så langt som mulig da tas inn i forskrift. Forslaget til forskriftsendringer vil sendes på offentlig høring på vanlig måte.

7.3 Høringsinstansenes syn

Agder og Trøndelag fylkeskommuner har merknader til forslaget til endring i vegtrafikkloven § 6 andre ledd. Fylkeskommunene uttaler at dersom det åpnes for å gi myndighet til å treffe vedtak om oppsetting av skilt og oppmerking for fylkeskommunene jf. vegtrafikkloven § 5 andre ledd, vil det etter deres mening være naturlig at det i § 6 andre ledd også åpnes opp for at fylkeskommunene tildeles myndighet til å avgjøre om et område skal regnes som tettbygd strøk. Agder fylkeskommune viser særlig til at avgjørelsen om at et område skal regnes som tettbygd strøk henger tett sammen med fartsgrensesettingen. Trøndelag fylkeskommune uttaler ellers at de støtter forslaget til endring i vegtrafikkloven § 5. Trøndelag fylkeskommune uttaler videre at dersom endringen også innebærer fastsettelse av fartsgrenser på de berørte vegene, mener de loven samtidig bør åpne for at fylkeskommunen får dette ansvaret for fylkesveg, tilsvarende som det foreslås i § 5.

Statens vegvesen ser at forslagene i vegtrafikkloven §§ 4, 6, 31 a, 37 og 52 nytt femte ledd er en oppfølging av regjeringens tillitsreform i offentlig sektor og kommuneloven som ble vedtatt i 2018, og har derfor ingen innsigelser mot endringene som er foreslått i disse bestemmelsene.

Når det gjelder den foreslåtte endringen i vegtrafikkloven § 5 andre ledd, uttaler Statens vegvesen at forslaget om å lovfeste en mulighet til å gi skiltmyndighet til fylkeskommunen kan tolkes som at man har en intensjon om å foreta en slik myndighetsoverføring. Etter Statens vegvesens oppfatning bør en lovendring avventes inntil det er tatt stilling til om det faktisk skal gis skiltmyndighet til fylkeskommunene, og at dette derfor bør vurderes nærmere i forbindelse med regelverksarbeidet i skiltforskriften. Statens vegvesen viser til en del betenkeligheter med å overføre skiltmyndighet til fylkeskommunene. De peker videre på at myndigheten som blir tildelt kommuner etter skiltforskriften og parkeringsforskriften foregår etter ønske fra den enkelte kommune, og at denne prosessen skiller seg fra andre typiske forskriftsprosesser. Statens vegvesen stiller derfor spørsmål ved om det for myndighet etter nevnte forskrifter er nødvendig med en tildeling i forskrift, eller om det også her bør gjøres særskilte vurderinger slik som for yrkestransportloven.

Statens vegvesen viser avslutningsvis til at dersom myndighetstildelinger framover skal gjøres i forskrift, vil det innebære mer tidkrevende prosesser enn med dagens ordning, og at dette vil kunne være til ulempe for kommunene som ber om slik myndighet. Statens vegvesen uttaler at dersom det besluttes at det er nødvendig med en tildeling gjennom forskrift, mener de det bør vurderes om høring kan unnlates etter forvaltningsloven § 37, jf. utredningsinstruksen punkt 3-3.

7.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementets overordnede vurdering av forslagene på vegtrafikklovens område er at kompetansehjemmelen allerede ligger i loven, og at det i tråd med de overordnede målene med sektorlovgjennomgangen, er behov for å nærmere regulere måten myndighetstildelingen gjennomføres på. Departementet mener dette også er hensiktsmessig fordi det vil gjøre oppgavetildelingen mer tilgjengelig for enhver.

Departementet vurderer det generelt som mest hensiktsmessig å endre ordlyden i lovbestemmelsene, slik at det innføres et krav om at myndighetstildelingen blir gjort i forskrift. Departementets vurdering er at et krav om forskriftsfesting av fullmaktstildelingen i lovbestemmelsene i tilstrekkelig grad vil ivareta de grunnleggende hensynene bak denne gjennomgangen, uten å gjøre endringer i eksisterende oppgavetildelinger.

Departementet vurderer at de foreslåtte endringene på vegtrafikklovens område, i første rekke innebærer en formalisering av oppgavetildelingen, og de er ikke ment å innebære endringer i kommunenes oppgaver. Endringen innebærer at myndighetstildeling må skje ved forskrift og ikke ved delegeringsvedtak, rundskriv e.l. Det innebærer videre at kommunen ikke kan instrueres i utøvelsen av myndigheten. Da slik instruksjon av kommunene uansett anses lite aktuelt på vegtrafikklovens område, har dette begrenset betydning.

I tillegg foreslås det å lovfeste en mulighet til å gi skiltmyndighet også til fylkeskommunen, på bakgrunn av at fylkeskommunen har overtatt forvaltningsansvaret for fylkesvei fra Statens vegvesen fra 1. januar 2020. Det pågår et arbeid med å vurdere i hvilken grad fylkeskommunen bør få tildelt skiltmyndighet for fylkesvei. Det anses formålstjenlig å etablere en klar lovhjemmel for dette allerede nå. Eventuell beslutning om tildeling av myndighet og omfang vil vurderes senere, og bli fastsatt i forskrift.

Aktuelle forskriftsendringer som berøres av lovendringene vil, særlig for å sikre en tilstrekkelig gjennomgang av eksisterende delegeringer, gjennomføres i en separat prosess av Samferdselsdepartementet. Dette gjelder blant annet forskrift om offentlige trafikkskilt, vegoppmerking, trafikklyssignaler og anvisninger (skiltforskriften) § 28, og forskrift om offentlig parkeringsgebyr §§ 3 og 9. Oppgaver som allerede er lagt til lokal myndighet, vil så langt som mulig da tas inn i forskrift. Forslaget til forskriftsendringer vil sendes på offentlig høring på vanlig måte. For å sikre at ingen av de oppgavene som allerede er lagt til kommunene blir ugyldiggjort ved endringen, foreslås det samtidig å innføre en generell bestemmelse om at oppgavene som allerede er delegert kommunene etter gjeldende rett forblir gyldige, se forslag til endringer i vegtrafikkloven § 52.

Det er videre grunn til å peke på at tildeling av myndighet til kommuner etter vegtrafikkloven med forskrifter, først og fremst skjer etter ønske fra den enkelte kommune. Dette gjelder blant annet ved tildeling av myndighet til parkeringshåndheving og skilt. Dette gjør at prosessen skiller seg fra typiske forskriftsprosesser. Det anses likevel hensiktsmessig at slike vedtak fastsettes som forskrift og følger reglene for fastsettelse av forskrifter.

Departementet har merket seg at høringsuttalelsene som knytter seg til forslaget om å innføre et krav i vegtrafikkloven om at myndighet til kommunene tildeles i forskrift, er positive til dette. Departementet har merket seg at Statens vegvesen uttaler at de ikke har innsigelser til dette forslaget, men at de mener forslaget vil gjøre arbeidet med eventuelle oppgavetildelinger mer tidkrevende, og at det vil kunne medføre en ulempe for kommunene som ønsker en slik myndighetsoverføring. Til dette innspillet vil departementet vise til omtalen av de administrative konsekvensene av forslagene i punkt 15.

Statens vegvesen viser i deres høringsinnspill også til et behov for å kunne vurdere unnlatt høring etter utredningsinstruksen punkt 3-3. Departementet bemerker at forslaget ikke vil være til hinder for at det kan besluttes unnlatt høring, etter en konkret vurdering i tråd med gjeldende regler i utredningsinstruksen. Departementet viser videre til vurderingen i høringsnotatet om at selv om enkelte oppgavetildelinger i dag skiller seg fra typiske forskriftsprosesser, bør de likevel fortsatt følge de alminnelige reglene for fastsettelse av forskrifter. Departementet kan etter dette ikke se at merknadene gir grunn til å endre forslaget.

Departementet har videre merket seg at Statens vegvesen ser en del betenkeligheter med å lovfeste en mulighet til å gi skiltmyndighet til fylkeskommunen i vegtrafikkloven § 5 andre ledd, og at de foreslår at en lovendring bør avventes og vurderes nærmere i regelverksarbeidet med skiltforskriften. Departementet viser til at hensikten med denne endringen er å lovfeste en mulighet til å gi fylkeskommunene skiltmyndighet etter bestemmelsen. Departementet viser til at det nå pågår et arbeid med å vurdere overføring av skiltmyndighet fra Statens vegvesen til fylkeskommunene hvor både Statens vegvesen og fylkeskommunene er involvert. Den nærmere vurderingen av slik overføring, herunder om dette skal gjøres, når, i hvilken utstrekning og på hvilke vilkår, vil gjøres i dette arbeidet. Utgangspunktet for arbeidet er at det tas sikte på overføring av skiltmyndighet til fylkeskommunen. Departementet anser det derfor hensiktsmessig å ta inn en lovhjemmel nå, slik at det legges til rette for at slik overføring senere kan skje ved forskriftsendring. Departementet opprettholder derfor forslaget til lovendring.

Departementet har videre merket seg høringsinnspillene fra Agder og Trøndelag fylkeskommuner om at det i forlengelsen av forslaget om å lovfeste en mulighet til å gi fylkeskommunene skiltmyndighet etter vegtrafikkloven § 5 andre ledd, også bør åpnes opp for at fylkeskommunene tildeles myndighet til å avgjøre om et område skal regnes som tettbygd strøk i § 6 andre ledd. Departementet bemerker at, selv om dette kan henge sammen med den foreslåtte myndighetstildelingen i § 5 andre ledd, ligger dette likevel utenfor rammene av denne proposisjonen. Behov for slik myndighetstildeling blir vurdert i arbeidet som nevnt over. Det anses derfor hensiktsmessig at eventuelle endringer for å legge til rette for slik myndighetstildeling til fylkeskommunene vurderes nærmere i den ovennevnte prosessen. Tilsvarende gjelder Trøndelag fylkeskommunes merknad om at eventuell myndighetstildeling for fastsettelse av fartsgrenser på de berørte vegene i så tilfelle bør åpnes for fylkeskommunene.

Når det gjelder skiltmyndighet etter vegtrafikkloven § 5, bemerker departementet at skiltvedtak er forskrifter og at overprøving av skiltvedtak reguleres av skiltforskriften § 31. For å unngå tvil om at også skiltvedtak som er fattet etter myndighet tildelt til kommuner og fylkeskommuner omfattes av skiltforskriftens regler om overprøving av skiltvedtak, foreslår departementet at det uttrykkelig framgår av bestemmelsen at departementet kan gi regler om overprøving av skiltvedtak. Tilsvarende vil gjelde skiltvedtak knyttet til myndighet etter vegtrafikkloven § 6.

For øvrige områder innenfor vegtrafikkloven, vurderes det ikke behov for statlig klagebehandling eller omgjøringsadgang.