10 Skogbruksloven (Landbruks- og matdepartementet)

10.1 Gjeldende rett

Formålet med lov 27. mai 2005 nr. 31 om skogbruk (skogbrukslova) er å fremme bærekraftig forvaltning av skogressursene i landet med sikte på aktiv lokal og nasjonal verdiskaping. Det er også å sikre biologisk mangfold, hensynet til landskapet, friluftslivet og kulturverdiene i skogen, jf. skogbruksloven § 1.

Virkemidlene som skal ivareta lovens formål er fastsatt gjennom regler i loven og underliggende forskrifter. Forskriftene gjelder planlegging av skogbrukstiltak, hogst, foryngelse etter hogst, bygging av veier, skadeforebyggende tiltak og avsetning til skogfond. Reglene har sammenheng med at skognæringen i flere hundre år har vært og fremdeles er en stor eksportnæring. Næringsutøvelsen bygger på en langsiktig tidshorisont, og må balanseres opp mot miljøhensyn, friluftsinteresser og lokale arealbrukshensyn. I tillegg til næringsutøverens egne behov og interesser, gjør derfor både nasjonale og lokale hensyn og interesser seg gjeldende.

Skogbruksloven § 3 første ledd fastsetter hvem som er skogbruksmyndighet. Departementet er etter loven den øverste skogbruksmyndigheten, og kan med hjemmel i § 3 overføre myndighet til andre forvaltningsorganer. Statsforvalteren, fylkeskommunen og kommunen har den myndigheten som er fastsatt i loven, av forskrifter fastsatt av departementet, og i andre avgjørelser om å overføre myndighet.

Skogbruksloven § 3 andre ledd fastsetter at hvis saken krever samordning over kommunegrenser, eller viktige nasjonale hensyn tilsier det, kan oppgaver som i eller i medhold av loven er lagt til kommunen, behandles av departementet eller annen skogbruksmyndighet.

Utgangspunktet i loven er at kommunens oppgaver er fastsatt direkte i den enkelte lovbestemmelse. Kommunen kan imidlertid også gjennom forskrift tildeles oppgaver. Slike forskriftshjemler følger av den enkelte paragrafen.

Kommunen er etter dette tildelt myndighet etter skogbruksloven §§ 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 14, 15, 20 og 23.

Det er fastsatt sju sentrale forskrifter med hjemmel i loven:

• Forskrift 4. februar 2004 nr. 447 om tilskudd til nærings- og miljøtiltak i skogbruket

• Forskrift 4. februar 2004 nr. 449 om tilskudd til skogbruksplanlegging med miljøregistreringer

• Forskrift 7. juni 2006 nr. 593 om berekraftig skogbruk

• Forskrift 3. juli 2006 nr. 881 om skogfond o.a.

• Forskrift 28. mai 2015 nr. 550 om planlegging og godkjenning av landbruksveier

• Forskrift 24. april 2015 nr. 403 om omsetning av tømmer og treprodukter med opprinnelse i Norge

• Forskrift 21. desember 2020 nr. 3049 om opphevelse av forskrift om avgift til fremme av fellestiltak i skogbruket

Med unntak av omsetningsforskriften, forskrift om tilskudd til skogbruksplanlegging mv. og forskrift om opphevelse av forskrift om avgift til fremme av fellestiltak i skogbruket hvor kommunen ikke har oppgaver, er kommunens oppgaver direkte nevnt i alle forskriftene.

Det er også fastsatt lokale forskrifter med hjemmel i loven. Dette gjelder forskrifter om hogst, vernskog, og forskrift om særlige regler for skogsdrift i Oslo og nærliggende kommuner:

• Forskrift 18. februar 2010 nr. 210 om meldeplikt ved hogst av yngre barskog, Levanger og Verdal kommuner, Nord-Trøndelag

• Forskrift 22. juni 2016 nr. 748 om vernskog, Telemark

• Forskrift 3. august 2018 nr. 1238 om vernskog, Hedmark

• Forskrift 10. september 2021 nr. 2698 om skogbehandling og skogsdrift i Oslo og nærliggjande kommunar, Asker, Bærum, Lier, Hole, Ringerike, Jevnaker, Lunner, Nittedal, Nannestad, Gjerdrum, Lillestrøm, Lørenskog, Rælingen, Enebakk, Nordre Follo og Indre Østfold kommuner, Oslo og Viken

Det er ikke gitt forskrifter med hjemmel i skogbruksloven § 3 første ledd.

Fylkeskommunen er ikke tillagt avgjørelsesmyndighet etter skogbruksloven eller forskrift gitt med hjemmel i den, men det er i Prop. 84 S (2016–2017) Ny inndeling av regionalt folkevalt nivå punkt 10.2.4 og i Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nye regioner punkt 3.4 lagt til grunn at fylkeskommunen skal ha avgjørelsesmyndighet for tilskudd over jordbruksavtalen som gis til kystskogbruket. Det er satt i gang arbeid med å forskriftsfeste denne ordningen.

Skogbruksloven § 19 inneholder en hjemmel for at departementet kan fastsette forskrifter om fordeling av og vilkår for utbetaling av tilskudd til nærings- og miljøtiltak innenfor de rammene Stortinget gir. Kommunen har avgjørelsesmyndighet etter forskrift 4. februar 2004 nr. 447 om tilskudd til nærings- og miljøtiltak i skogbruket.

Skogbruksloven § 21 fastsetter at et vedtak fattet av kommunen med hjemmel i skogbruksloven, kan påklages til statsforvalteren hvis ikke departementet har fastsatt en annen klageinstans. I forskriftene som er gitt med hjemmel i loven er det fastsatt egne bestemmelser om at kommunens avgjørelse kan påklages til statsforvalteren. Dette gjelder både sentrale og lokale forskrifter. Statsforvalteren kan som klageorgan omgjøre kommunens vedtak etter forvaltningsloven § 35.

Skogbruksloven § 3 andre ledd inneholder en regel om at oppgaver som i loven eller forskrift gitt med hjemmel i den er lagt til kommunen, kan behandles av departementet eller annen skogbruksmyndighet, dersom saken krever samordning over kommunegrenser eller viktige nasjonale hensyn tilsier det.

10.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet en endring av skogbruksloven § 3 første ledd tredje punktum. Etter lovforslaget skulle statsforvalteren, fylkeskommunen og kommunen ha slik myndighet som følger av bestemmelsene i loven og forskrift fastsatt av departementet.

Gjeldende regel om at myndighet også skulle kunne overføres ved andre avgjørelsesformer ble foreslått opphevet. Som en følge av opphevelsen foreslo departementet at bestemmelsen fikk et nytt fjerde punktum. Etter denne bestemmelsen skulle departementet kunne overføre sin myndighet til andre forvaltningsorganer enn kommunen og fylkeskommunen uten at overføringen ble gjort i forskrift.

10.3 Høringsinstansenes syn

Landbruksdirektoratet har støttet forslaget i høringsnotatet. Det gjør også Statsforvalteren i Oslo og Viken.

10.4 Departementets vurderinger og forslag

10.4.1 Behovet for endringer

Forskjellene mellom tildeling og delegering av myndighet er beskrevet i punkt 2.2.4. Reglene i skogbruksloven og tilhørende forskrifter kan etter departementets syn sammenfattes slik at kommunen med hjemmel i loven eller forskrift gitt med hjemmel i den, fatter enkeltvedtak i to hovedgrupper saker.

Den ene hovedgruppen er vedtak om tilskudd. Kommunens avgjørelse fattes etter forskrift gitt med hjemmel i skogbruksloven § 19, og utøves innenfor statsrådens konstitusjonelle og parlamentariske ansvar overfor Stortinget. Departementet legger til grunn at kommunen i denne sammenhengen utøver sin rolle etter delegering fra departementet. I punkt 2.4 er denne lovgjennomgangen avgrenset mot tilskuddsregelverket i landbruket.

Den andre gruppen vedtak har hjemmel i lovbestemmelser eller forskriftsbestemmelser der myndighet er tildelt kommunen. Ved klage inneholder både skogbruksloven § 21 og forskriftene regler som gjør unntak fra forvaltningsloven § 28 andre ledd første punktum. Unntakene innebærer at en klage over kommunens vedtak behandles av statsforvalteren.

Ett av formålene med lovgjennomgangen er å gjøre rammene for kommunenes og fylkeskommunenes oppgaver tydeligere. Kommunen og fylkeskommunen sin myndighet bør derfor gå fram av loven, og det bør tydeliggjøres hvilken myndighet kommunene er tildelt i lov eller forskrift og hvilken myndighet kommunene kan delegeres. Reglene bør dessuten gi tydeligere uttrykk for hvilken kompetanse statlig myndighet har til å overprøve kommunens vedtak.

10.4.2 Endringer i skogbruksloven § 3

Etter skogbruksloven § 3 første ledd andre punktum kan departementet overføre myndighet til andre forvaltningsorganer. Dette innebærer at departementet også ved andre avgjørelser enn forskrift, kan overføre oppgaver til kommunen. Myndigheten er med gjeldende ordlyd ikke begrenset, dvs. at myndighet i prinsippet kan legges til kommunen uten at det skjer gjennom lov eller forskrift. Loven kan bli klarere på dette punktet. Departementet foreslår derfor en endring i loven slik at det blir tydelig at departementet kan «gi forskrift» om tildeling av oppgaver til kommunen eller fylkeskommunen.

Uttrykket «overføre» i skogbruksloven § 3 første ledd andre punktum er heller ikke tydelig på om myndigheten som legges til andre forvaltningsorgan er delegering eller tildeling av myndighet. Heller ikke formuleringen i § 3 første ledd tredje punktum avklarer dette spørsmålet. Departementet foreslår derfor å endre skogbruksloven § 3 første ledd andre punktum slik at den viser at departementet kan tildele myndighet til kommunen eller fylkeskommunen. Departementet foreslår videre at ordlyden «forvaltningsorgan» i skogbruksloven § 3 første ledd endres til «kommunen eller fylkeskommunen». Endret ordlyd er ikke til hinder for at departementet kan delegere oppgaver til underliggende statlige organer i tråd med vanlige forvaltningsrettslige regler.

Departementet foreslår som i høringsnotatet, at gjeldende regel om at myndighet også kan overføres ved andre avgjørelsesformer enn forskrift, oppheves.

Departementet har blitt oppmerksom på at høringsforslaget om § 3 nytt fjerde punktum har fått en uheldig formulering fordi det er uklart hvilke forvaltningsorganer som eventuelt vil være omfattet av regelen. Departementet kan så langt ikke se at det i dag er behov for den aktuelle regelen, og har derfor i lovforslaget ikke ført høringsforslaget videre på dette punktet. Departementet kan etter vanlige forvaltningsprinsipper delegere sin myndighet til underordnede organer. Slik delegering krever ikke lovhjemmel, og departementet anser derfor bestemmelsen som unødvendig.

10.4.3 Endringer i skogbruksloven § 19

Det er lagt til grunn i punkt 2.4 at tilskuddsordningene i landbruket holdes utenfor lovgjennomgangen. Forslaget til endring i skogbruksloven § 3 første ledd kan etterlate usikkerhet om kommunens og fylkeskommunens oppgaver knyttet til statlig finansierte tilskudd er delegert eller tildelt kommunene og fylkeskommunene. En følgeendring av forslaget om å endre skogbruksloven § 3 første ledd er derfor at det bør gjøres tydelig i loven at tilskuddsforvaltningen er delegert. For å unngå uklarhet knyttet til dette spørsmålet, foreslår departementet å tilføye et nytt andre ledd i skogbruksloven § 19. I forslaget presiseres det at departementet i forskrift etter bestemmelsen kan delegere myndighet til kommunen eller fylkeskommunen til å avgjøre en sak som gjelder tilskudd.

10.4.4 Endringer i skogbruksloven § 21

Selv om forslaget i § 3 første ledd er at kommunen og fylkeskommunen i forskrift kan tildeles oppgaver, er hensikten med denne lovgjennomgangen ikke å endre gjeldende balanse mellom kommunal faglig frihet og nødvendig statlig overprøving. Departementet vil bemerke at avgjørelser etter skogbruksloven og underliggende regelverk ivaretar både statlige hensyn og interesser, og lokal utvikling og arealbruk. Adgangen til statlig overprøving må derfor ivaretas.

Skogbruksloven § 21 første ledd gir allerede hjemmel for at vedtak kommunen gjør etter skogbruksloven kan påklages til statsforvalteren hvis departementet ikke har fastsatt annen klageinstans. Det framgår ikke direkte av bestemmelsen at statsforvalteren er klageinstans der myndigheten er tildelt kommunen ved forskrift. Det går fram av punkt 10.1 at det er fastsatt en rekke sentrale forskrifter med hjemmel i skogbruksloven. Etter forskriftene er statsforvalteren klageinstans. Når departementet foreslår å tydeliggjøre at avgjørelsesmyndigheten etter skogbruksloven § 3 første ledd skal tildeles kommunen, bør skogbruksloven § 21 endres slik at den også gir klar hjemmel for at statsforvalteren er klageinstans der myndigheten er tildelt kommunen gjennom forskrift.

Etter skogbruksloven § 21 andre ledd kan departementet eller den departementet har gitt myndighet til, fastsette hvem som er klageinstans for vedtak gjort av statsforvalteren eller fylkeskommunen i første instans. Departementet foreslår å videreføre bestemmelsen. Dette innebærer at dagens klageordning opprettholdes for fylkeskommunens vedtak, både i saker der myndighet tildeles fylkeskommunen etter § 3 og der myndighet er delegert etter § 19.