1 Bakgrunn, behov og prosjekt

Figur 1.1 Et tomt butikklokale er nå co-working-hus for grønne næringer og rommer også møtelokaler, unwrapped butikk og café.

Kilde: Foto Guri Mette Vestby

Om prosjektet

Regjeringen vil bygge opp om by- og stedsutviklingsarbeid

Regjeringen vil fremme byer og tettsteder som gir gode vilkår for mennesker, miljø og næringsvirksomhet i hele landet. Attraktive by- og tettstedssentra er viktig for å sikre en regional balanse basert på næringsutvikling og vekstkraft, likeverdige levekår og bærekraftige regioner. Et levende og attraktivt sentrum med et mangfold av funksjoner, tjenester og tilbud, er nyttig både for innbyggere og næringsliv i hele regionen.

Gjennom Meld. St. 18 (2016–2017) Berekraftige byar og sterke distrikt og Meld. St. 9 (2018–2019) Handelsnæringen – når kunden alltid har nett, fremhever regjeringen betydningen av sentrums rolle for så vel byutvikling som regional utvikling. Her heter det blant annet at Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) vil videreføre arbeidet med veiledning og kunnskapsformidling om sentrumsutvikling og støtte opp om kommuner, næringsaktører, foreninger og innbyggere som ønsker å gå foran i sentrumsutviklingen. Dette er bakgrunnen for at By- og regionforskningsinstituttet NIBR/OsloMet fikk i oppdrag av KMD å utarbeide en eksempelsamling om offentlig-privat partnerskap og samarbeid om å utvikle levende og attraktive bysentra og å styrke sentrums økonomiske bærekraft, samt å analysere erfaringer med ulike samarbeidsmodeller. Hovedfokus er lagt på prosjekter, tiltak og systematisk arbeid og satsinger for å skape livskraftige og levende sentrumsområder, - i mindre grad på planlegging etter Plan- og bygningsloven og utbyggingsavtaler. Informantene er offentlige og private aktører som er i ansvarsposisjoner for planlegging, utvikling og drift av arealer, anlegg, bygninger, eiendommer og aktiviteter som rommer alt fra næringsliv og handel til lek og kulturliv. De har mulighet til å vitalisere sentrum og gjøre det mer attraktivt for innbyggere, brukere og besøkende. Sistnevnte grupper er viktige bidragsytere og medvirker i mange av byene og tettstedene, men her ligger fokus primært på andre private aktører som sentrumsforeninger, næringsliv, gårdeiere, handelsdrivende o.l.. Departementet vil bruke kunnskapen i dette materialet til å arbeide videre med veiledning om partnerskaps- og samarbeidsmodeller basert på frivillige forpliktelser.

Kvalitativ studie av offentlig – privat samarbeid i fjorten byer og tettsteder

Det er gjennomført personlige kvalitative intervjuer med ulike offentlige og private aktører i fjorten byer og tettsteder rundt om i landet. I tillegg er det foretatt dokumentgjennomgang. Materialet fra alle eksemplene er analysert og presenteres først samlet med et bilde av fellestrekk og variasjoner. Deretter presenteres samarbeidet i hver av de fjorten stedene i en eksempelsamling. Det gis et bilde av spennvidden i samarbeidsformer, avtaler og forpliktelser, hovedaktører i samarbeidet, prosjekter og satsinger de samarbeider om og organisering i samarbeidet. Informantene har gitt forskerne verdifulle bidrag til forståelsen av hva som er viktige forutsetninger for å lykkes og hva som er typiske utfordringer som må håndteres når så ulike aktører går inn i samarbeidsprosesser. Arbeidet er gjennomført fra mai til oktober 2019 med seniorforsker Guri Mette Vestby som prosjektleder og hovedansvarlig for denne presentasjonen. Seniorforskerne Marit Ekne Ruud og Ragnhild Skogheim har bidratt i intervjuingen.

Hovedmålgruppen for eksempelsamlingen og analysene er kommuner, sentrumsforeninger, næringsforeninger og gårdeiere. Andre målgrupper er fylkeskommuner, organisasjoner, lag/foreninger og næringsdrivende som står bak eller bidrar til aktivitet i sentrum.

Hovedinnhold i rapporteringen:

1. Samlet analyse og presentasjon av offentlig – privat samarbeid om sentrumsutvikling
• Samarbeidsmodeller og etablert praksis. Avtaler, forpliktelser og forventninger
• Vellykket offentlig – privat samarbeid: forutsetninger og utfordringer
2. Eksempelsamling fra store, små og mellomstore byer, regionsentre og bygdebyer: Arendal, Asker, Drammen, Fredrikstad, Moss, Narvik, Skien, Stavanger, Trondheim, Tønsberg, Tøyen i Oslo, Ulsteinvik og Voss. I tillegg er Rendalen med fordi de jobber med en BID-ordning på reiselivsfeltet/bygdeutvikling som er overførbar til byer.

Behov og utfordringer i sentrumsutvikling og samarbeid

Mange norske byer og bysentra har behov for å styrke sin attraksjonskraft for å kunne tilby gode livsvilkår og økonomiske rammebetingelser, og for å tiltrekke seg mennesker, arbeidskraft og næringsvirksomhet. Tomme gater, nedlagte butikker, slitne fasader, få møteplasser og mangel på byliv preger deler av sentrum mange steder. Det er derfor et klart behov for å fornye og revitalisere norske bysentra og skape en positiv utvikling. En hovedutfordring for å skape liv i sentrum er å få flere til å bo, arbeide, besøke og oppholde seg der. Da må nye boliger, arbeidsplasser, handel, utdanningsinstitusjoner, kultur- og fritidstilbud og offentlige tjenestetilbud lokaliseres i eller tett på sentrum, og ikke i områdene utenfor. God tilgjengelighet og tilrettelegging for grønn mobilitet er viktig for en bærekraftig utvikling av sentrum. Et nettverk av gode byrom, åpne fasader med publikumsrettet virksomhet og trivelige fysiske omgivelser vil også bidra til liv i gatene og til at flere ønsker å bruke stedet.

Samtidig øker presset på de offentlige ressursene mange steder. Det underbygger behovet for å tenke nytt og kreativt rundt hvordan bysamfunn og lokalsamfunn planlegger, organiserer, finansierer og gjennomfører sentrumsarbeidet, og hvordan kommunen samhandler med private aktører og innbyggere. En hovedutfordring for et målrettet og langsiktig samarbeid om utviklingen av by- og tettstedssentra, er mangfoldet av aktører og interesser som har ulike behov og hensyn som skal ivaretas. Det er helt nødvendig at man i større grad klarer å «få alle med på laget» og får dem til å dra i samme retning med prosjekter og tiltak som bygger opp under hverandre i en helhet. Kommunene bør bestrebe seg på aktivt å bruke sin rolle som samfunnsutvikler og planmyndighet, til å tilrettelegge for etablering av ulike former for samarbeid og partnerskap om plan- og strategiarbeid, og om gjennomføring av konkrete sentrumstiltak. Selv om kommunens fremtidige rolle i sentrumsutvikling vil kunne endres, vil kommunen fortsatt være en hovedaktør gjennom sitt overordnede ansvar for blant annet by- og tettstedsutvikling, samfunns- og arealplanlegging, utbygging av infrastruktur, tilrettelegging for mobilitet og tilgjengelighet, utvikling av byromsstruktur og bydrift. Nå ser vi en økende interesse blant gårdeiere, sentrums- og næringsforeninger, organisasjoner, innbyggere m.fl. for et tydeligere eierskap til utvikling av sentrum.

Før denne kartleggingen og analysen tok til visste vi at et forpliktende, tillitsbasert samarbeid mellom offentlige og private aktører kan være særlig utfordrende. Et godt samarbeid med gård- og grunneiere, er særlig viktig for å lykkes med et offentlig - privat partnerskap. Gårdeiere er relativt stabile aktører i byutviklingen og har ofte et langsiktig perspektiv på utviklingen av eiendommen. Gårdeierne bestemmer også hvem som skal være leietakere. En fragmentert gårdeierstruktur, med mange små og ofte til dels uprofesjonelle eiere, er en betydelig utfordring for å lykkes med så vel et velfungerende og målrettet gårdeiersamarbeid som et samarbeid mellom gårdeiere og kommunen. Mange gårdeiere har liten tradisjon for å samarbeide seg imellom. Noen føler de er i en konkurransesituasjon om å tiltrekke seg leietakere. En gjennomgående utfordring for et mer samlet, engasjement for sentrum er "gratispassasjer-problemet", dvs. at mange gårdeiere og leietakere ikke ønsker å bidra til felles utvikling av sentrum, men nyter godt av andres innsats og ressurser. I følge Norsk Sentrumsutvikling AS (NSU) oppnår en frivillig basert sentrumsforening i hovedsak bare en oppslutning på inntil maksimalt 70 prosent av næringsaktørene i området. Restauranter og uteliv er ofte totalt fraværende.

For å kunne lykkes med samarbeid på tvers av offentlig-privat sektor, er det samtidig et behov for at de private aktørene klarer å samarbeide seg imellom, at kommunen klarer å samordne sin sentrumsrettede virksomhet på tvers av fagområder, og at ulike offentlige etater og virksomheter klarer å samarbeide. Bedre samordning av kommunenes sentrumsrettede virksomhet, vil også bidra til at kommunen fremstår mer samlet utad, noe som vil styrke grunnlaget for samarbeid med private.

Sammendrag av case-studiene

Denne studien har gitt et bilde av at det faktisk foregår mye offentlig – privat samarbeid om sentrumsutvikling, at det er en spennvidde og store variasjoner i måten det samarbeides på og at det er ulike formaliserte avtaler og forpliktelser. Samtidig er det mange likhetstrekk når det gjelder tematisk innhold i samarbeidet, type aktører som deltar og erfaringer med hva som er viktige forutsetninger for å lykkes og typiske utfordringer de støter på.

Hvem samarbeider om hva?

Det samarbeides om et stort spekter av saker og prosjekter med det til felles at de inngår i satsinger for å gjøre byen eller tettstedet mer levende og livskraftig. Spesielt tre hovedfokus er gjennomgående i byene. For det første ser de et flerfunksjonelt sentrum som hjertet i byen og byen som kraftsenter i nærregionen. For det andre har de fokus på sentrumsnære lokaliseringer av boliger, næring, besøkssteder og transport av hensyn til klima og miljø. Det tredje hovedfokuset er verdiskaping og økonomisk bærekraft; dersom denne ikke er god svekkes stedets attraktivitet fordi det får ringvirkninger på mange andre forhold. De typiske saksfeltene for samarbeid viser hvor utfordringene ligger og hvilke innsatser som vurderes som riktige for å styrke sentrumsområdet for både byen og regionen den ligger i: (i) handel, service og servering i sentrum, (ii) kontorarbeidsplasser, (iii) kulturliv, opplevelser og arrangementer, (iv) fysisk byutvikling og renovering, (v) infrastruktur og transport, (vi) boliger og bosetting i sentrum.

Noen hovedaktører går igjen i de fleste eksemplene. De private aktørene er gårdeiere, eiendomsutviklere, sentrumsforeninger, handel- og servicenæringen, andre næringslivsaktører, - noen steder også frivilligheten og kulturlivet. De offentlige aktørene er ordførere, rådmenn, kommuneplanleggere, næringssjefer, kultursjefer, og teknisk/driftsaktører. Disse ulike aktørene har vært våre informanter og har delt sine erfaringer og sin kunnskap.

Hva slags samarbeidsmodeller, praksisformer og avtaler finnes?

Denne kartleggingen viser at samarbeidsrelasjonene mellom offentlige og private aktører har mange former og at det er både tidsavgrensede satsinger og faste ordninger. Vi beskriver disse konkret og i detalj fordi vi har forstått at byene/stedene ønsker å få denne type informasjon, erfaringer og inspirasjon når de skal velge sin egen samarbeidsmodell, som jo må utformes ut fra lokale forutsetninger og ressurser. Ulike samarbeidsmodeller beskrives med informasjon om hvem som er med, type forpliktelser, målsettinger, formaliseringer o.a. og hvilke erfaringer som er knyttet til dette. Eksemplene er: (i) spesifikk samarbeidsavtale (toparts/treparts), (ii) partnerskap i 3-årige handlingsprogram/satsing, (iii) CID City Impact District for kombinasjon av områdebaserte innsatser og fellesinnsatser, (iv) BID Business Improvement District som reiselivs-BID med samvirkemodell, (v) aksjeselskap, (vi) sameie med seksjonering i multifunksjonelt bygningskompleks, (vii) ideell forening/torgforening, (viii) sak-til-sak-prosjekter og utbyggingsavtaler, og (ix) tillitsbasert praksis etablert over mange år med samarbeid.

Bør offentlig – privat samarbeid om sentrumsutvikling formaliseres?

Uavhengig av hvilken samarbeidsform de praktiserer så ser alle at det er klare fordeler ved å ha formaliserte avtaler for offentlig-privat samarbeid, også de som ikke har spesifikke avtaler fremhever dette. Fordelene dreier seg om at (i) samarbeidet ikke blir så personavhengig (og derved sårbart), men knyttes mer til prosjekter, (ii) det hjelper til å tydeliggjøre forventninger til partene og deres rolleutøvelser, (iii) det regulerer ansvar og konkrete forpliktelser, (iv) det gir større forutsigbarhet, (v) det fremmer økonomiske spleiselag, og ikke minst (vi)det skaper eierskap til satsingene blant flere aktører i lokalsamfunnet. Forankring i planer representerer også en formalisering.

I mange av eksemplene vises dessuten fordeler knyttet til interne samarbeid innen hhv. offentlig og privat sektor, noe som bidrar til å samordne interesser og innsatser. Ikke minst kan aktørene internt omforenes og snakke med én stemme utad slik at det er enklere og mer forutsigbart for eksterne samarbeidspartnere.

Hvilke erfaringer har partene med forutsetninger for å lykkes og typiske og utfordringer?

Både de offentlige og de private aktørene som er intervjuet har delt mange erfaringer om hva som fungerer bra og mindre bra og ikke minst sine oppfatninger og hva som er viktige forutsetninger for å lykkes med slike former for offentlig-privat samarbeid. Like viktig er det å formidle erfaringer med typiske utfordringer man støter på og må håndtere, dette styrker realitetsvurderinger og kan samtidig virke positivt ved at man ser dette er problemer også mange andre steder. Det er viktig å ha forståelse for hverandres ståsteder og roller og at det er gjensidig respekt og tillit, noe som tydelig styrkes nettopp gjennom samarbeid. Mange fremhever betydningen av faktabasert kunnskapsgrunnlag som byregnskap og tilgjengelig statistikk, politisk forankring og dialog med politikere og intern samordning i kommunen som gir forutsigbarhet og samordnet policy overfor næringsdrivende. Samarbeidsarenaer og møteplasser som fungerer som dialogforum, enten det er sentrumsforeninger, Bylab, eller forum for byutvikling, fremmer klima for samhandling. Dessuten er det viktig å analysere hva som er motivasjoner og anses som gevinster for de ulike partene for å bruke tid og ressurser på samarbeid. Gjennomgående fremheves tillit som en helt grunnleggende forutsetning. Dersom slike forutsetninger ikke er tilstede snur det og blir en utfordring.

Ellers er det klart at det er spesielle utfordringer forbundet med kommunenes samfunnsutviklerrolle, blant annet med mer lavterskelkontakt og uformell dialog inn på rådhuset eller mer preg av samskapingsprosesser der partene i større grad er likeverdig sammenlignet med medvirkningsprosesser. Kommunale aktører, ansatte eller politikere, må dessuten ha en klar bevissthet på faren forbundet med et styrket samarbeid med priavet aktører med økonomiske interesser i sentrumsutvikling slik at det ikke kan foregår favorisering eller utilbørlig tilrettelegging for visse aktører. Til slutt: det er ikke til å komme forbi at det er «to verdener» som interagerer i offentlig – privat samarbeid om sentrumsutvikling; med ulike logikker og kulturer, ulike handlingsrom og virkemidler, ulike agendaer og hensyn og ulike beslutningsstrukturer. Derfor blir det ekstra viktig at partene får forståelse for hverandres ståsted og roller.