7 Akkreditering, kvalitetssikring og grader mv.

7.1 Institusjonskategori og egennavn

7.1.1 Dagens regler

Det framgår av universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 1-2 andre ledd at det er Kongen som avgjør hvilken kategori den enkelte institusjon tilhører, og at denne beslutningen fattes på grunnlag av en faglig vurdering fra Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT). Det må følgelig foreligge et vedtak om institusjonsakkreditering fra NOKUT før Kongen fatter beslutning om institusjonskategori, enten det gjelder en ny institusjon eller endring av kategori for en institusjon som allerede har institusjonsakkreditering.

Det følger av uhl. § 7-2 første ledd at Kongen «fastsetter navn for statlige universiteter og høyskoler». Denne oppgaven ble delegert til Kunnskapsdepartementet i 2012 ved kgl.res. 3. februar 2012 nr. 126. Private universiteter og høyskoler fastsetter selv sine navn. Videre følger det av første ledd andre og tredje punktum at universiteters og høyskolers egennavn skal beskrive hvilken institusjonskategori institusjonen tilhører, og at institusjonens egennavn skal registreres i Enhetsregisteret. Kravet om å bruke betegnelsen «vitenskapelig høyskole» gjelder likevel bare for nye institusjoner i kategorien. Noen av de tradisjonelle statlige vitenskapelige høyskolene har fortsatt «Norges» som del av navnet som markør for sin egenart og status (Norges idrettshøgskole, Norges musikkhøgskole og Norges handelshøyskole). Det har heller ikke vært vurdert som nødvendig å endre navnene på Kunsthøgskolen i Oslo og Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo.

Det følger av uhl. § 7-2 fjerde ledd at departementet bestemmer hvilke betegnelser institusjonene skal benytte på andre språk. Bestemmelsen gjelder oversettelser av de beskyttede institusjonsbetegnelsene «høyskole», «vitenskapelig høyskole» og «universitet» og gjelder for øvrig ikke oversettelser av institusjonenes navn, jf. Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) merknad til § 7-2 fjerde ledd.

7.1.2 Høringsforslaget

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo i NOU 2020: 3 å videreføre regelen i uhl. § 1-2 om at det er Kongen som, på grunnlag av en faglig vurdering fra NOKUT, avgjør hvilken kategori den enkelte institusjon tilhører.

Utvalget foreslo å legge myndigheten til å fastsette navn for statlige universiteter og høyskoler direkte til departementet, istedenfor til Kongen. Utvalget foreslo ellers å videreføre reglene i uhl. § 7-2 om fastsettelse av egennavn.

Departementet foreslo i sin høring å flytte regler fra uhl. § 1-2 andre ledd og uhl. § 3-2 første ledd til en egen paragraf om vedtak om institusjonskategori og gradstildeling.

Departementet foreslo å videreføre at det er Kongen som vedtar innplassering i institusjonskategori som henholdsvis universitet, vitenskapelig høyskole eller høyskole.

7.1.3 Høringsinstansenes syn

Departementet oppsummerer ikke her høringsinnspillene til utvalgets forslag om institusjonskategori siden dette også var inkludert i departementets forslag.

Tretten høringsinstanser ga generell støtte eller hadde ingen merknad til alle eller de fleste av forslagene som i departementets høring var samlet under overskriften «andre endringer», inkludert forslaget om å videreføre at Kongen skal vedta institusjonskategori på grunnlag av en uttalelse fra NOKUT. Det er Handelshøyskolen BI, Høgskolen i Innlandet, Høgskolen i Molde, Høgskolen i Østfold, NLA Høgskolen, Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter, Nord universitet, Norges miljø- og biovitenskapelige universitets klagenemd, Universitetet i Bergen, Universitetet i Stavanger, Universitetet i Sørøst-Norge, Forskerforbundet og Universitets- og høgskolerådet.

Det var bare to høringsinstanser som uttalte seg spesifikt om dette forslaget. Dette var Universitetet i Oslo (UiO) og VID vitenskapelige høgskole (VID). Ingen av dem hadde innvendinger til forslaget om å videreføre Kongens myndighet i slike saker.

UiO stilte spørsmål ved om forslaget omfatter institusjoner som allerede er akkreditert og har vært det i lang tid. UiO viste her til at for eksempel UiO aldri har blitt akkreditert som universitet på grunnlag av et vedtak fra NOKUT.

VIDs uttalelse gjaldt formuleringen av bestemmelsen. VID mente at ordet «tilhører» passer bedre enn «innplassering».

Når det gjelder universitets- og høyskolelovutvalgets forslag om institusjonenes egennavn, støttet Universitetet i Sørøst-Norge forslaget om at det er departementet, og ikke Kongen, som fastsetter egennavn for statlige universiteter og høyskoler. Det er ellers ingen som har kommentert forslaget om fastsettelse av egennavn.

7.1.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår å videreføre at det er Kongen som vedtar innplassering i institusjonskategori som henholdsvis universitet, vitenskapelig høyskole eller høyskole, på grunnlag av en faglig uttalelse fra NOKUT. Det er ingen av høringsinstansene som har uttrykt motforestillinger mot dette forslaget.

Kunnskapsdepartementet oppnevnte i mai 2022 en ekspertgruppe som skulle vurdere gjeldende akkrediteringskrav for universiteter, og 9. januar 2023 leverte ekspertgruppen rapporten Kvalitets- og akkrediteringskrav for norske universiteter. Ett av forslagene i rapporten er at det er NOKUTs styre som bør fatte endelig beslutning om institusjonskategori. Se omtale i punkt 3.4.1. Departementet vil komme tilbake til oppfølgingen av dette forslaget senere.

Når det gjelder spørsmålet fra Universitetet i Oslo om forslaget omfatter institusjoner som allerede er akkreditert og har vært det i lang tid, er det klart at bestemmelsen er mest relevant for nye institusjoner som søker om akkreditering, og for institusjoner som ønsker innplassering i ny kategori. Da universitets- og høyskoleloven ble vedtatt i 2005, ble de statlige institusjonene automatisk innplassert i institusjonskategorien de hadde vært i etter lov om universiteter og høgskoler fra 1995. De institusjonene som har forblitt i samme institusjonskategori, som Universitetet i Oslo, har derfor ikke blitt akkreditert av NOKUT. Også når denne loven trer i kraft, vil institusjonene under loven automatisk bli innplassert i den kategorien de da tilhører.

Når det gjelder beslutninger om institusjonenes egennavn, foreslår departementet, i likhet med universitets- og høyskolelovutvalget, å legge myndigheten til å fastsette navn for statlige universiteter og høyskoler til departementet, istedenfor til Kongen. Fastsettelse av navn for statlige universiteter og høyskoler ligger innenfor Kunnskapsdepartementets ansvarsområde. Selv om dette er en avgjørelse som er viktig for den enkelte institusjon, mener departementet at det ikke er god nok grunn til at slike spørsmål må behandles i statsråd. Myndigheten til å fastsette navn for statlige universiteter og høyskoler er i dag delegert til departementet (se punkt 7.2.1). Endringen som foreslås, vil derfor ikke få noen praktisk betydning.

Departementet foreslår ellers å videreføre reglene om fastsettelse av institusjoners egennavn, med enkelte språklige endringer.

Departementet foreslår å ikke videreføre regelen om at institusjonens egennavn skal registreres i Enhetsregisteret. Det følger av Enhetsregisterloven § 4, jf. bestemmelser om økonomistyring i staten, at universiteter og høyskoler skal registreres i Enhetsregisteret. Hensikten med kravet i uhl. § 7-2 første ledd tredje punktum er at registrering i Enhetsregisteret skal beskrive hvilken kategori institusjonen tilhører (universitet, vitenskapelig høyskole eller høyskole), jf. Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) merknaden til § 7-2. Departementet mener denne hensikten er tilstrekkelig ivaretatt gjennom kravet i uhl. § 7-2 første ledd andre punktum om at universiteters og høyskolers egennavn skal beskrive hvilken institusjonskategori institusjonen tilhører, sammenholdt med kravet i Enhetsregisterloven.

7.1.5 Departementets forslag

Departementet foreslår

• å presisere at Kongen avgjør hvilken kategori den enkelte institusjon tilhører, og at dette gjøres på grunnlag av vedtak om akkreditering fra NOKUT, se forslaget til § 3-1 første ledd

• å overføre myndigheten til å fastsette navn for statlige universiteter og høyskoler fra Kongen til departementet, men ellers videreføre reglene i uhl. § 7-2 første ledd om fastsettelse av egennavn, se forslaget til § 3-1 andre ledd

• å ikke videreføre kravet i uhl. § 7-2 første ledd tredje punktum om registrering i Enhetsregisteret

7.2 Akkreditering av institusjoner og studietilbud

7.2.1 Dagens regler

I universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 3-1 første ledd er akkreditering definert som «en faglig bedømming av om en høyere utdanningsinstitusjon eller et studietilbud fyller standarder og kriterier gitt av departementet og NOKUT». Det er også fastsatt i andre punktum at akkreditering er et vilkår for å kunne tilby høyere utdanning. Videre følger det av tredje punktum at akkrediterte studietilbud skal være i samsvar med Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk.

Begrepet akkreditering ble innført i universitets- og høyskolelovgivningen med Kvalitetsreformen i 2002 og medførte en endring i dagjeldende universitets- og høgskolelov fra 1995. Der var de statlige institusjonene som loven skulle gjelde for, eksplisitt nevnt med navn etter institusjonskategori, noe det ble slutt på i 2002.

Gjennom Kvalitetsreformen ble det også innført en mulighet for institusjonene til å endre institusjonskategori, ved at det ble innført konkrete krav som institusjonene måtte oppfylle for å kunne akkrediteres i en (ny) kategori, jf. Ot. prp. nr. 40 (2001–2002).

I 2016 ble uhl. § 3-1 første ledd endret (se Prop. 81 L (2015–2016) ved at det ble innført en henvisning til nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk og et krav om at den minste enheten som kunne akkrediteres fra nye tilbydere, måtte være minst en bachelorgrad.

I uhl. § 3-1 tredje ledd er det bestemt at høyere utdanningsinstitusjoner som er akkreditert etter uhl. § 3-3 første og andre ledd, selv kan akkreditere nye studietilbud i samsvar med sine faglige fullmakter – den såkalte selvakkrediteringsretten. I tillegg presiseres det at «institusjonenes akkrediteringer skal bygge på standarder og kriterier som nevnt i første ledd, og [at] vurderingen av studietilbud skal være dokumentert». Dette gjelder blant annet krav til organisering, infrastruktur, kvalitet, relevans og fagmiljø. Av uhl. § 2-1 sjette ledd bokstav b framkommer det at departementet kan gi forskrift om standarder og kriterier for akkreditering av institusjoner og studietilbud.

7.2.2 Høringsforslaget

I høringen tok departementet opp spørsmål om å endre begrepet «studietilbud» i forbindelse med akkreditering i uhl. §§ 2-1, 3-2 og 3-3. Departementet foreslo «studieprogram» som et mulig alternativt begrep. Samtidig sa departementet at det i noen bestemmelser kunne være mer hensiktsmessig å beholde termen «studietilbud», da den oppfattes som mer omfattende enn «studieprogram». Departementet viste i den sammenheng til definisjonen i rundskriv F-03-16 om studiekvalitetsforskriften:

Betegnelsen studietilbud omfatter både studieprogram som fører frem til grad og kortere studier som årsenheter, videreutdanninger og emner som tilbys for seg selv og ikke er en del av et studieprogram.

Departementet foreslo også en noe endret definisjon av begrepet akkreditering:

Akkreditering forstås i denne loven som en godkjenning basert på en faglig bedømming av om en høyere utdanningsinstitusjon eller et studieprogram fyller standarder og kriterier gitt av departementet og NOKUT.

Departementet foreslo å videreføre bestemmelsen om at akkrediterte studietilbud skal være i samsvar med nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk.

I tillegg ble det foreslått å ta inn et nytt andre ledd i uhl. § 1-6 om at kvalitetssikring er et vilkår for akkreditering. Formålet var å tydeliggjøre sammenhengen mellom kvalitetssikring og akkreditering, da en tett sammenheng mellom kvalitetssikring og akkreditering er viktig for at norsk høyere utdanning skal bli godkjent i utlandet. Dette medfører ingen endring i praksis. Departementet foreslo ingen endring i uhl. § 2-1 sjette ledd.

7.2.3 Høringsinstansenes syn

7.2.3.1 Akkreditering og kvalitetssikring som vilkår for akkreditering

14 høringsinstanser ga en generell støtte eller hadde ingen merknader til forslagene som i departementets høringsnotat var samlet under overskriften «andre endringer». Dette omfatter forslaget om å ta inn i loven at kvalitetssikring er et vilkår for akkreditering. Det gjelder Helse Bergen HF – Haukeland universitetssykehus, Handelshøyskolen BI, Høgskolen i Innlandet, Høgskolen i Molde, Høgskolen i Østfold, Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter, NLA Høgskolen, NMBUs klagenemnd, Nord universitet, Universitetet i Bergen, Universitetet i Stavanger, Universitetet i Sørøst-Norge, Forskerforbundet, Studentparlamentet ved Universitetet i Tromsø og Universitets- og høgskolerådet.

Det var i tillegg seks høringsinstanser som uttalte seg om forslaget om å ta inn en bestemmelse som tydeligere skal vise sammenhengen mellom kvalitetssikring og akkreditering, alle positive. Det var NOKUT, Norges musikkhøgskole, Universitetet i Oslo, VID vitenskapelige høgskole, Norsk studentorganisasjon og Unio. Av disse hadde NOKUT og Universitetet i Oslo forslag til andre formuleringer av bestemmelsen. NOKUT skrev:

NOKUT anbefaler at det skilles mellom et tilfredsstillende system for kvalitetssikring som er en forutsetning for akkreditering av studietilbud, mens godkjenning av institusjonens systematiske kvalitetsarbeid er en forutsetning for akkreditering som institusjon.

Ingen uttalte seg spesifikt om videreføringen av kravet om at akkrediterte studietilbud skal være i samsvar med nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk. Det var heller ikke spesielt nevnt i høringen.

7.2.3.2 Begrepsbruk

Tretten høringsinstanser uttalte seg om forslaget om terminologi. Disse var NOKUT, Språkrådet, Handelshøyskolen BI, Høgskolen i Innlandet, NLA Høgskolen, Norges handelshøyskole, Norges musikkhøgskole, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, Universitetet i Agder, Universitetet i Bergen, Universitetet i Oslo, VID vitenskapelige høgskole og Universitets- og høgskolerådet.

Generelt var det bred støtte til ambisjonen om å rydde opp i terminologien i loven. Norges musikkhøgskole skrev at de så stort behov for slik opprydding. Samtidig var det delte meninger blant høringsinstansen både om spørsmålet om å erstatte studietilbud med studieprogram i uhl. §§ 2-1, 3-2 og 3-3, og om departementets framgangsmåte med å spørre åpent om det er andre termer som bør gjennomgås, er den rette. Til det siste skrev Universitetet i Bergen: «Medan UiB støttar ei gjennomgang av terminologien i lova, er vi usikre på om framgangsmåten til departementet her er føremålstenleg.» Universitetet i Oslo viste til at terminologispørsmålet er best egnet for en referansegruppe og henviste til Universitets- og høgskolerådets terminologigruppe som aktuell. Det gjorde også Språkrådet, som minnet om at Språkrådet har en fast representant i denne gruppen. Både Språkrådet og Universitets- og høgskolerådet viste til at en eventuell terminologigjennomgang bør bygge på tidligere arbeider.

Norges handelshøyskole støttet at begrepsbruken i loven blir mer konsistent, blant annet ved at en institusjons samlede tilbud til studenter omtales som «studietilbud» og de enkelte studier som studieprogram. Norges musikkhøgskole og NLA Høgskolen støttet forslaget om å erstatte begrepet «studietilbud» med begrepet «studieprogram» i uhl. §§ 2-1, 3-1, 3-2 og 3-3 og mente dette er et fornuftig forsøk på opprydning. Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet var delvis støttende til forslaget; de støttet endring fra «studietilbud» til «studieprogram» i uhl. §§ 2-1 og 3-2, men ikke i uhl. § 3-3, som gjelder institusjonenes faglige fullmakter.

Av de øvrige, blant dem NOKUT, viste flere til definisjonen av studieprogram og studietilbud i rundskriv F-03-16 som var sitert i høringsnotatet, og ønsker å beholde «studietilbud». NOKUT anbefalte å beholde begrepet «studietilbud» gjennomgående i loven. Universitetet i Agder, Handelshøyskolen BI og VID vitenskapelige høgskole mente at det er behov for en samlebetegnelse som omfatter alle typer studier og emner, og at betegnelsen studietilbud da er mer dekkende.

Høgskolen i Innlandet støttet dette og viste i tillegg til at det i både norsk og europeisk utdanning i økende grad utvikles og tilbys mindre enheter eller studietilbud i form av enkeltemner og det som benevnes microcredentials, og at denne utviklingen vil kunne medføre at en større andel av institusjonenes portefølje framover vil inneholde enkeltdeler som delvis kan inngå i en grad.

7.2.4 Departementets vurdering

7.2.4.1 Akkreditering og kvalitetssikring som vilkår for akkreditering

I samråd med NOKUT har departementet valgt å omformulere bestemmelsen om akkreditering som vilkår for kvalitet, slik at de ulike akkrediteringskravene for studietilbud og institusjoner tydeliggjøres. Dette gjelder kravet om tilfredsstillende kvalitetssikringssystem for akkreditering av studietilbud og kravet om tilfredsstillende kvalitetsarbeid for institusjonsakkreditering.

Videre har departementet i samråd med NOKUT kommet fram til en justert definisjon av begrepet «akkreditering» sammenlignet med den som ble foreslått i høringen. Justeringen gjelder terminologi. Den innebærer ingen realitetsendring.

Departementet vil videreføre regelen om at akkrediterte studietilbud må være i samsvar med Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring. Det er et sentralt krav for akkreditering at læringsutbyttebeskrivelsene som fastsettes for et studium, er i samsvar med de overordnede læringsutbyttebeskrivelsene for det aktuelle nivået i kvalifikasjonsrammeverket (bachelor nivå 6, master, mv., nivå 7 og doktorgrad nivå 8). Se nærmere omtale av Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring i punkt 7.5 om kvalitetssikring og i punkt 7.8. om grader, titler og yrkesutdanninger.

Departementet foreslår også å videreføre regelen om at akkreditering er et vilkår for å kunne tilby høyere utdanning. I tillegg foreslår departementet å gjøre regelen mer synlig ved å flytte den til første ledd i paragrafen, foran definisjonen av akkreditering, se forslagets § 3-2 første ledd.

7.2.4.2 Begrepsbruk

Departementet har, delvis i samarbeid med Språkrådet, bestrebet seg på at terminologien i den foreslåtte loven skal være mer konsistent enn i dagens universitets- og høyskolelov.

Departementet har nøye vurdert innspillene som omhandler begrepsparet «studietilbud» og «studieprogram». Flere høringsinstanser trakk fram definisjonen av «studietilbud» i rundskriv F-03-16 om studiekvalitetsforskriften, som også var sitert i departementets høring: «Betegnelsen studietilbud omfatter både studieprogram som fører frem til grad og kortere studier som årsenheter, videreutdanninger og emner som tilbys for seg selv og ikke er en del av et studieprogram.» På grunnlag av høringsuttalelsene har departementet kommet til at begrepet «studietilbud» skal brukes i paragrafene der dette spørsmålet ble hørt spesielt, det vil si i reglene som i dag er regulert i uhl. §§ 2-1, 3-1, 3-2 og 3-3. Se punkt 4.2.2.

Departementet har videre kommet til at hjemmelen for departementet til å fastsette forskrift om standarder og kriterier for akkreditering av institusjoner og studietilbud naturlig hører hjemme i denne paragrafen.

7.2.5 Departementets forslag

Departementet foreslår

• å videreføre reglene i uhl. § 3-1 første ledd første og tredje punktum og tredje ledd annet punktum om akkreditering av institusjoner og studietilbud, med enkelte språklige endringer, inkludert regelen om at akkrediterte studietilbud skal være i samsvar med Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk, se forslaget til § 3-2 første og andre ledd

• å presisere at kvalitetssikring er et vilkår for akkreditering, se forslaget til § 3-2 tredje ledd

• å videreføre forskriftshjemmelen i dagens uhl. § 2-1 sjette ledd bokstav b, se forslaget til § 3-2 fjerde ledd

7.3 NOKUTs akkreditering av institusjoner og studietilbud

7.3.1 Dagens regler

I universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 3-1 andre ledd står det at «NOKUTs akkreditering av institusjoner og studietilbud skal baseres på evaluering foretatt av eksterne sakkyndige oppnevnt av NOKUT». I uhl. § 3-1 første ledd siste punktum står det at studietilbud fra nye tilbydere bare kan akkrediteres dersom de minst fører til en bachelorgrad. Denne begrensningen gjelder nye tilbydere og skal sikre at akkrediterte studietilbud forankres i tilstrekkelig robuste fagmiljøer.

I studiekvalitetsforskriften § 3-10 andre ledd er det videre fastsatt at NOKUT i særskilte tilfeller kan fatte vedtak om at søknader om akkreditering først kan fremmes etter en periode på inntil to år, såkalt søknadskarantene. Denne bestemmelsen omfatter karantene i forbindelse med både akkreditering og tilsyn. Det følger av departementets rundskriv F-03-16 at karantene typisk vil være aktuelt der institusjonen må ha tid til å sette inn de nødvendige tiltakene for at studiet skal bli akkreditert på nytt. Hensikten er å unngå at den videre utviklingen av det aktuelle studiet blir preget av hastverk og manglende kvalitetssikring ved institusjonen. Hensikten er også at institusjonene ikke skal beslaglegge NOKUTs ressurser unødig.

Det følger av uhl. § 2-1 femte ledd at NOKUT i forskrift kan vedta at private institusjoner kan unntas fra bestemmelsene i forvaltningsloven kapittel VI. I studiekvalitetsforskriften § 1-9 framgår det at akkrediterings- og revideringsvedtak regnes som enkeltvedtak, og at bare den som vedtaket direkte gjelder for, kan klage på vedtaket. Videre fastsetter forskriften at NOKUTs faglige vurdering av faktiske forhold i forbindelse med akkrediterings- og revideringsvedtak ikke kan påklages. Det betyr at klageordningen er begrenset sammenlignet med det som følger av forvaltningsloven. Årsaken til at dette bare gjelder private institusjoner, jf. uhl. § 2-1 femte ledd, er at det er lagt til grunn at avgjørelser om akkreditering overfor statlige institusjoner ikke er enkeltvedtak, og at det dermed ikke er behov for å gjøre unntak fra forvaltningslovens regler, jf. Ot.prp. nr. 79 (2003–2004). I NOU 2020: 3 kapittel 29.3.4 har universitets- og høyskolelovutvalget imidlertid uttalt at disse avgjørelsene skal regnes som enkeltvedtak.

Reglene i studiekvalitetsforskriften § 1-9 gjelder både private og statlige institusjoner.

Reglene om bortfall av retten til å søke om akkreditering er omtalt i punkt 7.5, jf. forslaget til § 3-6 fjerde ledd.

7.3.2 Høringsforslaget

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo å flytte innskrenkingene i klageordningen for NOKUTs vedtak om akkreditering fra studiekvalitetsforskriften § 1-9 til universitets- og høyskoleloven. De mente at NOKUTs faglige vurdering ikke kan overprøves, og at bare den vedtaket direkte gjelder, kan påklage vedtaket. Utvalget foreslo at regelen som i dag følger av forskriften § 1-9 andre ledd, formuleres som en begrensning i klageinstansenes prøvingadgang, og ikke som en begrensning i klageretten, og at det ble tydeliggjort at det var NOKUTs utøvelse av faglig skjønn i saker etter denne bestemmelsen som ikke kunne overprøves.

Departementet foreslo å videreføre bestemmelsen om at NOKUTs akkreditering av institusjoner og studietilbud skal baseres på evaluering foretatt av eksterne sakkyndige oppnevnt av NOKUT. Departementet foreslo også å videreføre gjeldende § 3-1 første ledd siste punktum om at studietilbud fra nye tilbydere bare kan akkrediteres dersom de minst fører til en bachelorgrad.

I tillegg foreslo departementet å ta inn en bestemmelse fra studiekvalitetsforskriften § 3-10 andre ledd som et nytt fjerde ledd i § 3-1. Den gir NOKUT mulighet til å ilegge søkere om akkreditering en karantene på inntil to år. I høringen er denne bestemmelsen formulert som følger:

Dersom NOKUT avviser eller avslår en søknad om akkreditering, kan NOKUT i særskilte tilfeller bestemme at ny søknad om akkreditering først kan fremmes etter en periode på inntil to år.

7.3.3 Høringsinstansenes syn

Det var bare NOKUT som uttalte seg om universitets- og høyskolelovutvalgets forslag om å flytte reglene om begrensninger i klageordningen for NOKUTs vedtak om akkreditering fra forskrift til lov. NOKUT støttet forslaget.

Ingen av høringsinstansene uttalte seg om departementets høringsforslag om å videreføre regelen i dagens § 3-1 andre ledd om at akkreditering av institusjoner og studietilbud skal baseres på sakkyndig evaluering. Det var heller ingen høringsinstanser som uttalte seg om videreføringen av regelen i dagens § 3-1 første ledd siste punktum, om at studietilbud fra nye tilbydere bare kan akkrediteres dersom de minst fører til en bachelorgrad.

Forslaget om å flytte regelen om søknadskarantene inngikk i høringen som del av en rekke forslag til endringer i bestemmelser om tilsyn med kvalitetsarbeid, der også flere paragrafer i studiekvalitetsforskriften er foreslått flyttet til loven. Se omtale i punkt 7.5.4.

Helse Bergen HF, Haukeland universitetssjukehus,og Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter støttet forslaget om å flytte regelen om søknadskarantene fra studiekvalitetsforskriften § 3-10 til universitets- og høyskoleloven.

7.3.4 Departementets vurdering

7.3.4.1 Kriterier for akkreditering

Departementet foreslår å videreføre regelen i dagens uhl. § 3-1 første ledd siste punktum om at studietilbud fra nye tilbydere bare kan akkrediteres dersom de minst fører fram til en bachelorgrad. Regelen skal sikre at akkrediterte studietilbud forankres i et sterkt nok fagmiljø. Det har ikke kommet innvendinger til videreføringen.

Departementet foreslår også å videreføre regelen om at NOKUTs akkreditering av institusjoner og studietilbud skal baseres på faglige vurderinger fra eksterne sakkyndige oppnevnt av NOKUT. I de europeiske reglene om kvalitetssikring, kalt the Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area (ESG), er bruken av sakkyndige i ekstern kvalitetssikring ett av flere krav (en standard). Se omtale nedenfor i punkt 7.5.

Departementet har kommet fram til en noe endret ordlyd i regelen sammenlignet med dagens § 3-1 andre ledd, men foreslår ingen endring i bestemmelsens faktiske innhold eller hvordan den skal praktiseres.

7.3.4.2 Lovfestet mulighet til å gi søknadskarantene

Departementet foreslår å lovfeste regelen i dagens studiekvalitetsforskrift § 3-10 andre ledd om at NOKUT i særskilte tilfeller kan fastsette at søknader om akkreditering først skal bli behandlet etter en periode på inntil to år. Legalitetsprinsippet, jf. Grunnloven § 13, innebærer at forvaltningen må ha hjemmel i lov for å gjøre inngrep overfor private, og jo større inngrep, jo større behov for tydelig hjemmelsgrunnlag. Regelen om søknadskarantene er inngripende overfor institusjonene den gjelder for. Den påvirker institusjonenes mulighet til å etablere nye studier.

Samtidig mener departementet at det er rimelig at NOKUT kan ilegge søknadskarantene ved avvisning eller avslag på søknad om akkreditering. Regelen bidrar til å unngå at den videre utviklingen av det aktuelle studiet blir preget av hastverk og manglende kvalitetssikring ved institusjonen. Det er ikke minst viktig for studentene. Institusjonen trenger ofte tid til å sette inn de nødvendige tiltakene for at studiet skal bli akkreditert.

Regelen fører også til at institusjonene ikke beslaglegger NOKUTs ressurser unødig før en ny søknad er moden til å bli behandlet. Om det skal ilegges slik søknadskarantene, må beslutningen i hvert enkelt tilfelle være gjenstand for en forholdsmessighetsvurdering.

Forslaget til lovbestemmelse om søknadskarantene i forbindelse med akkreditering i uhl. § 3-3 og en tilsvarende bestemmelse om søknadskarantene i forbindelse med tilbaketrekking av akkreditering, jf. lovforslaget § 3-6 fjerde ledd, vil til sammen medføre at studiekvalitetsforskriften § 3-10 andre ledd kan oppheves.

7.3.4.3 Begrensninger i klageordningen for NOKUTs vedtak om akkreditering

NOKUTs vedtak i saker om akkreditering baserer seg på sakkyndige vurderinger. Det er behov for særlig kompetanse for å fatte vedtak i slike saker. NOKUT skal ta selvstendig stilling til innholdet i de sakkyndige vurderingene, og NOKUT må derfor ha en viss faglig kompetanse på samme nivå og på samme område. Det er NOKUTs styre som fatter vedtak om akkreditering. Sammensetningen av styret er tilpasset behovet for kompetanse i denne sakstypen. At NOKUT er uavhengig i slike faglige spørsmål, jf. punkt 20.2, tilsier at det bare er de rettslige sidene av styrets beslutninger som kan overprøves.

Departementet er enig med universitets- og høyskolelovutvalget i at begrensningene i klageordningen for NOKUTs vedtak bør flyttes fra studiekvalitetsforskriften § 1-9 andre ledd til universitets- og høyskoleloven. Studiekvalitetsforskriften § 1-9 andre ledd innebærer i praksis en begrensning i klageinstansens prøvingsadgang ved at klageinstansen ikke kan overprøve NOKUTs faglige vurderinger. Departementet er derfor enig med utvalget i at dette bør reguleres som en begrensning i klageinstansenes prøvingsadgang og ikke en begrensning i klageretten. Dette vil gjøre tydeliggjøre regelen overfor brukerne.

Departementet mener i likhet med utvalget at også begrensningen i studiekvalitetsforskriften § 1-9 om hvem som kan klage på vedtaket om akkreditering, flyttes til universitets- og høyskoleloven. Departementet mener det kan være hensiktsmessig å lovfeste begrensningen i hvem som kan klage, ettersom dette er et unntak fra forvaltningslovens regler om klageadgang.

Etter departementets vurdering begrunner målet om å begrense NOKUTs arbeidsbyrde og unngå en omfattende og byråkratisk klagebehandling at det bare er den aktuelle institusjonen som kan klage på vedtak om akkreditering. Dersom klagekretsen ikke begrenses, vil i prinsippet studentene ved institusjonen kunne ha rettslig klageinteresse. Tatt i betraktning av at klageinstansen uansett ikke kan overprøve NOKUTs faglige vurderinger, gir det lite mening å utvide kretsen som kan påklage vedtakene sammenlignet med det som gjelder i dag. Statlige og private institusjoner har den samme interessen i vedtakene som NOKUT fatter, og både offentlige og private institusjoner har klagerett, jf. forvaltningsloven § 28.

Departementet mener innskrenkingen av hvem som kan klage, og klageinstansens prøvingsadgang bør tas inn i de paragrafene i loven som regulerer NOKUTs akkreditering.

7.3.5 Departementets forslag

Departementet foreslår

• å videreføre reglene i uhl. § 3-1 andre ledd om at NOKUTs akkreditering av institusjoner og studietilbud skal baseres på faglige vurderinger fra eksterne sakkyndige oppnevnt av NOKUT, og at NOKUT bare kan akkreditere studietilbud fra nye tilbydere dersom studietilbudet minst fører til en bachelorgrad, se forslaget til § 3-3 første ledd

• å lovfeste regelen i studiekvalitetsforskriften § 3-10 andre ledd om at NOKUT i særlige tilfeller kan fastsette en søknadskarantene på inntil to år, se forslaget til § 3-3 andre ledd

• å flytte begrensningene i klageordningen for NOKUTs vedtak om akkreditering fra studiekvalitetsforskriften § 1-9 til loven, se forslaget til § 3-3 tredje ledd

7.4 Universiteters og høyskolers akkreditering av egne studietilbud

7.4.1 Dagens regler

Institusjonenes faglige fullmakter, det vil si adgangen de har til å akkreditere og etablere studietilbud, er regulert i universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 3-1 tredje ledd, § 3-2 første ledd første punktum og § 3-3.

I § uhl. 3-1 tredje ledd er det fastsatt at institusjoner som har blitt akkreditert og innplassert i én av kategoriene universitet, vitenskapelig høyskole eller høyskole, selv kan akkreditere nye studietilbud i samsvar med sine faglige fullmakter. I uhl. § 3-2 første ledd første punktum står det at Kongen bestemmer hvilke grader og yrkesutdanninger en institusjon kan gi, den tid det enkelte studium skal kunne gjennomføres på, og hvilken tittel graden eller yrkesutdanningen gir rett til. I uhl. § 3-3 er det presisert hva de faglige fullmaktene består i for institusjonene i de ulike kategoriene – henholdsvis universitet, vitenskapelig høyskole og høyskole. Fullmaktene gjelder innenfor gradsrettighetene som følger av uhl. § 3-2 første ledd. Universitetene kan akkreditere og etablere studier de vil tilby, på alle nivåer. De øvrige kan akkreditere studietilbud på lavere grads nivå på alle fagområder. På områdene hvor de har doktorgrad, kan de i tillegg akkreditere egne studietilbud på høyere grads nivå. For de vitenskapelige høyskolene vil dette gjelde mesteparten av virksomheten deres. På øvrige fagområder må vitenskapelige høyskoler og høyskoler søke NOKUT om akkreditering av alle studier på høyere grads- og doktorgradsnivå.

I Prop. 81 L (2015–2016) ble selvakkrediteringsretten i uhl. § 3-1 tredje ledd presisert, sammen med et krav om at institusjonene må dokumentere sin vurdering av hvordan studietilbudene deres fyller forskriftskravene. Dette dokumentasjonskravet gjelder vurderingene institusjonen gjør på tidspunktet for etablering av studietilbud, i forbindelse med større endringer av studietilbud, og i forbindelse med evaluering og revidering av studietilbud. Institusjonene er ansvarlige for å sette i verk tiltak for å forbedre, og eventuelt legge ned, studietilbud som ikke fyller kravene til akkreditering.

7.4.2 Høringsforslaget

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo i NOU 2020: 3 å videreføre gjeldende rett når det gjelder institusjonenes fullmakter til å opprette egne studietilbud, men med enkelte språklige endringer i bestemmelsen. Utvalget mente det var forvirrende at adgangen til å opprette og akkreditere nye studietilbud er regulert i to bestemmelser, henholdsvis uhl. § 3-1 tredje ledd og § 3-3. Utvalget foreslo å videreføre bestemmelsen i § 3-1 tredje ledd andre punktum – om at institusjonenes akkrediteringer skal bygge på gjeldende standarder og kriterier, og at vurderingen av studietilbud skal være dokumentert – men flytte den til bestemmelsen i ny lov som omhandler adgangen til å opprette egne studietilbud.

Departementet foreslo i høringen å flytte bestemmelsen om institusjonenes selvakkrediteringsrett fra uhl. § 3-1 tredje ledd til § 3-3 om institusjonenes faglige fullmakter, slik at de ble samlet i samme paragraf, i tråd med utvalgets forslag, men departementet foreslo en annen ordlyd enn lovutvalget. Både utvalget og departementet hadde som mål å videreføre og klargjøre gjeldende rett.

Samtidig foreslo departementet et nytt innledende ledd i uhl. § 3-3 for å vise tydelig at fullmaktene både er begrenset av institusjonskategori og av retten til gradstildeling, jf. uhl. § 3-2 første ledd første punktum.

Departementet foreslo i tillegg å ta bort «eller tilsvarende» fra bestemmelsen i uhl. § 3-3 andre ledd «Innenfor fagområder der de kan tildele doktorgrad eller tilsvarende, kan institusjonene selv akkreditere studietilbud de skal tilby på lavere og høyere grads nivå». Departementet viste i høringen til at leddet var blitt overflødig på grunn av opprettelsen av ph.d. i kunstnerisk utviklingsarbeid.

7.4.3 Høringsinstansenes syn

Fjorten høringsinstanser ga en samlet generell støtte eller hadde ikke merknader til alle eller de fleste av forslagene som i departementets høringsnotat var samlet under overskriften «andre endringer», jf. punkt 7.3.3. Få uttalte seg spesifikt om reglene i denne paragrafen.

Universitetet i Oslo (UiO) og VID vitenskapelige høgskole (VID) støttet forslaget om å fjerne «eller tilsvarende» etter omtale av doktorgrad i § 3-3 andre ledd. UiO ba i tillegg departementet vurdere om det bør ryddes ytterligere.

VID støttet departementets forslag om å flytte bestemmelsen om institusjonens faglige fullmakter fra uhl. § 3-1 tredje ledd til § 3-3.

UiO støttet ambisjonen om å klargjøre institusjonenes faglige fullmakter, men syntes det var vanskelig å se helheten i departementets forslag på grunn av endring, flytting og gjensidig henvisning av bestemmelser. Universitetet stilte spørsmål ved om det i det nye, innledende leddet til § 3-3 var tilstrekkelig tydelig at institusjonene har anledning til å etablere og akkreditere også studieprogram som ikke fører fram til en grad, og om det var nødvendig.

Norges handelshøyskole støttet forslagene til endringer i bestemmelsene som gjelder institusjonenes faglige fullmakter, men mente at presiseringene om gradsnivå i § 3-3 tredje ledd siste punktum heller kunne vært gjort som en henvisning til Bologna-syklusene (bachelor- master og ph.d.-nivå) eller nivåene i kvalifikasjonsrammeverket.

NOKUT tok opp departementets forslag om å videreføre bestemmelsen i uhl. § 3-3 fjerde ledd om at departementet kan trekke tilbake faglige fullmakter dersom det er mangler ved institusjonenes kvalitetsarbeid. NOKUT mente det er feil at denne myndigheten ligger til departementet. NOKUT viste til at tilbaketrekking av faglige fullmakter er en reaksjonsform med mindre vidtrekkende konsekvenser enn tilbaketrekking av akkreditering, hvor myndigheten ligger hos NOKUT. NOKUT mente at disse reaksjonsformene er nært beslektet, og at vedtaksmyndigheten for begge derfor bør ligge samme sted – hos NOKUT.

NOKUT omtalte videre departementets forslag om å erstatte «Institusjoner som er akkreditert som universitet/høgskole» med «Institusjoner som er innplassert i kategorien universitet/høgskole», og at dette er begrunnet med at det er NOKUT som foretar institusjonsakkreditering, mens Kongen avgjør hvilken kategori den enkelte institusjon tilhører.

VID foreslo at begrepet «tilhører» burde erstatte begrepet «innplassering».

7.4.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår i samsvar med høringen en ny paragraf om universiteters og høyskolers myndighet til å akkreditere egne studietilbud der det presiseres at institusjonenes myndighet er begrenset av rettighetene som følger av innplassering i institusjonskategori og hvilke grader og yrkesutdanninger institusjonen har rett til å gi. Hensikten er å klargjøre at det er vedtaket om innplassering i en institusjonskategori som er avgjørende for hvilke faglige myndighet institusjonen får, og at NOKUTs vedtak om akkreditering er et grunnlag for avgjørelser om innplassering i institusjonskategori. I tillegg er hensikten å klargjøre at institusjonenes rett til å selv akkreditere og etablere studier også er rammet inn av hvilke grader og yrkesutdanninger de har rett til å gi.

Endringen er ment å klargjøre gjeldende rett. Søknader og henvendelser til departementet har vist at det er en del misforståelser om hva som er gjeldende rett, og at det derfor er behov for slik klargjøring av lovbestemmelsen. Departementet mener det bidrar til å gjøre lovens regler på området mer oversiktlige å samle reglene om institusjonenes myndighet til selvakkreditering i én paragraf.

Departementet går også videre med forslaget om å fjerne «eller tilsvarende» etter omtale av doktorgrad i regelen i uhl. § 3-3 andre ledd. Departementet mener at dette bare er å regne som en oppdatering i tråd med faktiske endringer i sektoren, og at endringen ikke har innholdsmessig betydning.

Departementet går også videre med forslaget i høringen om å legge til «og doktorgradsnivå» etter «høyere grads nivå» i reglene i uhl. § 3-3 tredje ledd siste punktum. Dette medfører ingen endring i gjeldende rett. I gjeldende lov viser «høyere grad» noen steder bare til masternivået, mens det andre steder viser til både master- og doktorgradsnivå. Med utgangspunkt i presiseringen i punkt 7.7, jf. forslag til § 3-7 tredje ledd, av at høyere grad er definert som mastergradsnivået, er dette en nødvendig presisering av begrepsbruken.

7.4.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre og slå sammen reglene i uhl. § 3-1 tredje ledd og uhl. § 3-3 om institusjonens faglige fullmakter, med enkelte oppdateringer og språklige endringer, se forslaget til § 3-4.

7.5 Kvalitetssikring

7.5.1 Dagens regler

Kravene til kvalitetssikring er regulert i universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 1-6.

Videre står det i uhl. § 1-1 at formålet med universiteter og høyskoler er å tilby høyere utdanning (bokstav a) og utføre forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid (bokstav b) på høyt internasjonalt nivå. Kvaliteten på det faglige arbeidet ved universitetene og høyskolene er essensielt for Norge som kunnskapsnasjon. Gjennom samarbeidet i den all-europeiske Bologna-prosessen (se punkt 3.1 og nedenfor) og Kvalitetsreformen ble det i 2002 lovfestet et krav om at institusjonene måtte ha et system for kvalitetssikring av utdanningene. Samtidig ble NOKUT opprettet som kvalitetssikringsorgan.

Det følger av uhl. § 1-6 at universiteter og høyskoler skal ha et tilfredsstillende internt system for kvalitetssikring som skal sikre og videreutvikle kvaliteten i utdanningen, og at studentevalueringer skal inngå i dette systemet. I tillegg er det viktig at systemet for kvalitetssikring følger internasjonale standarder.

Det norske systemet for kvalitetssikring av høyere utdanning bygger på samarbeidet i Bologna-prosessen, der alle europeiske land deltar – med unntak av Russland og Belarus som ble suspendert fra dette samarbeidet fra april 2022.

Innenfor dette samarbeidet er det fastsatt standarder og retningslinjer for kvalitetssikring (Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area (ESG)). Landene som deltar i Bologna-samarbeidet, inkludert Norge, har forpliktet seg til å følge ESG. Det innebærer at landene skal ha et eksternt, faglig uavhengig kvalitetssikringsorgan med adekvat finansiering for å utføre sine oppgaver og klare og tydelige mål for sine aktiviteter. I tillegg skal organet ha kvalitetssikringsprosedyrer som er egnede og effektive for å kvalitetssikre høyere utdanning, og utføre tematiske analyser av funnene i kvalitetssikringsarbeidet.

Et annet viktig virkemiddel i Bologna-samarbeidet er Kvalifikasjonsrammeverket for høyere utdanning i Det europeiske utdanningsområdet (Bologna-rammeverket), the Framework of Qualifications for the European Higher Education Area (QF-EHEA), som Norge «selvsertifiserte», dvs. knyttet våre kvalifikasjoner fra høyere utdanning til, i 2014. Ett av vilkårene for slik selvsertifisering er at det aktuelle landets høyere utdanningskvalifikasjoner er kvalitetssikret i tråd med ESG. Det følger av forskrift om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling i høyere utdanning og fagskoleutdanning (studiekvalitetsforskriften) § 2-1 tredje ledd at

NOKUT skal, i samråd med sektoren, gi forskrift om kriterier for institusjonenes kvalitetsarbeid. Kriteriene skal være i tråd med kravene i Standards and guidelines for quality assurance in the European Higher Education Area, ESG, (europeiske standarder og retningslinjer for kvalitetssikring i høyere utdanning) så langt de passer.

Det å ha et godt system for kvalitetssikring er også nødvendig for deltakelsen i samarbeidet om det andre europeiske kvalifikasjonsrammeverket, Det europeiske kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring (EQF). Der deltar Norge som ledd i EØS-avtalen. Henvisning («referencing») er ordet som brukes for den formelle måten å knytte et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk til EQF på, og ett av vilkårene for slik henvisning er at nasjonale myndigheter innestår for at de innplasserte kvalifikasjonene i det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket er kvalitetssikrede. I gjeldende EQF-rekommandasjon (Rådsrekommandasjon av 22. mai 2017 om den europeiske rammen for kvalifikasjoner for livslang læring og om oppheving av europaparlaments- og rådsrekommandasjon av 23. april 2008 om fastsetjing av den europeiske ramma for kvalifikasjonar for livslang læring) framgår det av artikkel 3 at medlemslandene bør sikre at kvalifikasjoner med et EQF-nivå samsvarer med prinsippene for kvalitetssikring i rekommandasjonen:

sikrer at kvalifikasjoner med et EQF-nivå er i samsvar med de felles prinsippene for kvalitetssikring som er fastsatt i vedlegg IV, uten at det berører nasjonale prinsipper for kvalitetssikring som gjelder nasjonale kvalifikasjoner.

For kvalifikasjonene fra høyere utdanning er den omforente forståelsen at kravet er oppfylt når kvalitetssikringen er i tråd med ESG.

Norge henviste Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR) til EQF i 2014. Med NKR ble det fastsatt overordnede læringsutbyttebeskrivelser for de ulike nivåene, og disse skal følges opp i utarbeidelsen av læringsutbyttebeskrivelser i studieplanene ved institusjonene og i akkrediteringen av studiene. Det framgår av uhl. § 3-1 første ledd at «Akkrediterte studietilbud skal være i samsvar med Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk».

Konvensjonen om godkjenning av kvalifikasjoner vedrørende høyere utdanning i Europaregionen (Lisboakonvensjonen) fra 1997 er et sentralt verktøy for godkjenning av norsk høyere utdanning i utlandet, slik den er det for godkjenning av utenlandsk høyere utdanning i Norge, jf. uhl. §§ 3-4 og 3-5. Se punkt 13.2. Informasjon om landenes system for akkreditering og kvalitetssikring av studieprogrammer og institusjoner er nødvendig etter Lisboakonvensjonen, jf. artikkel VIII.1 og konvensjonens supplerende kriterier og prosedyrer. Dette er både tatt videre og forsterket i den globale UNESCO-konvensjonen om godkjenning av utenlandsk høyere utdanning fra 2019. Den ble ratifisert av Norge som første land i 2020, og den trådte i kraft 5. mars 2023. I denne konvensjonen er kvalitetssikring både tatt inn i formålsbestemmelsen, artikkel 2 nr. 7:

Fremme en kultur for kvalitetssikring i institusjoner og systemer for høyere utdanning, og utvikle kapasitetene som er nødvendige for å sikre pålitelighet, samsvar og komplementaritet i kvalitetssikring, kvalifikasjonsrammeverk og godkjenning av kvalifikasjoner for å støtte internasjonal mobilitet;

og i prinsippene for godkjenning (artikkel 3 nr. 4):

Vedtakene om godkjenning skal være basert på hensiktsmessige, pålitelige, tilgjengelige og oppdaterte opplysninger om systemer for høyere utdanning, institusjoner, programmer og mekanismer for kvalitetssikring som er gitt gjennom konvensjonspartenes kompetente myndigheter, offisielle nasjonale informasjonssentre eller lignende enheter.

Lovens og studiekvalitetsforskriftens bestemmelser om kvalitetssikring og kvalitetsarbeid er på denne måten knyttet til internasjonalt samarbeid og regelverk for kvalitetssikring, kvalifikasjonsrammeverk og godkjenning.

Utover dette følger det av uhl. § 2-1 sjette ledd bokstav a at departementet kan gi forskrift om krav til kvalitetssikringssystemer og kvalitetsarbeid.

7.5.2 Høringsforslag

Gjennom Bologna-samarbeidet har Norge forpliktet seg til at standardene og retningslinjene i Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area (ESG) skal være førende for kvalitetssikrings- og kvalitetsutviklingsarbeidet både ved NOKUT og universitetene og høyskolene. Hjemmelen for dette står i dag i studiekvalitetsforskriften § 2-1 tredje ledd. Departementet mener at hjemmelen bør fastsettes i lov framfor i forskrift og foreslo derfor å flytte den til loven.

7.5.3 Høringsinstansenes syn

Fjorten høringsinstanser ga en samlet generell støtte eller hadde ingen merknad til alle eller de fleste av forslagene som i departementets høringsnotat var samlet under overskriften «andre endringer». Dette omfattet forslaget om å flytte bestemmelsen om at kvalitetssikringsarbeidet skal følge ESG, fra studiekvalitetsforskriften til loven. Det gjelder Helse Bergen HF – Haukeland universitetssykehus, Handelshøyskolen BI, Høgskolen i Innlandet, Høgskolen i Molde, Høgskolen i Østfold, Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter, NLA Høgskolen, Nord universitet, Norges miljø- og biovitenskapelige universitets klagenemnd, Universitetet i Bergen, Universitetet i Stavanger, Universitetet i Sørøst-Norge, Forskerforbundet, Studentparlamentet ved Universitetet i Tromsø og Universitets- og høgskolerådet.

Det var i tillegg sju høringsinstanser som spesifikt uttalte seg om forslaget om å flytte bestemmelsen om at kvalitetssikringsarbeidet skal følge ESG fra studiekvalitetsforskriften til universitets- og høyskoleloven. Alle unntatt NOKUT var positive. Det gjaldt Norges musikkhøgskole, Universitetet i Agder, Universitetet i Oslo, VID vitenskapelige høgskole, Norsk studentorganisasjon og Unio. Av disse hadde Universitetet i Oslo og Norges musikkhøgskole forslag til bedre formuleringer av bestemmelsen.

Norges musikkhøgskole mente parentesen med det fulle navnet på ESG er unødvendig, mens Universitetet i Oslo ba departementet vurdere å bruke formuleringen «NOKUTs tilsyn» framfor «NOKUTs eksterne kvalitetssikring», for at den skal henge bedre sammen med den øvrige omtalen av NOKUT i loven.

NOKUT var mot forslaget og skrev:

Det er også foreslått å tydeliggjøre at kriterier for NOKUTs eksterne kvalitetssikring skal være i tråd med kravene i ESG, jf. departementets forslag til ny § 1-6 tredje ledd. Etter NOKUTs syn kan forslaget i høringsnotatet potensielt være problematisk med tanke på NOKUTs myndighet og faglige uavhengighet etter ESG artikkel 3.3.

I høringsnotatet skrev departementet at det i arbeidet med ny lov ville vurdere om forskriftshjemmelen i dagens § 2-1 sjette ledd bokstav a bør flyttes til paragrafen om kvalitetssikring, slik universitets- og høyskolelovutvalget foreslo. Ingen har kommentert dette i høringen.

7.5.4 Departementets vurdering

Kvalitetsarbeidet ved universitetene og høyskolene er grunnleggende både for akkreditering av institusjoner og studietilbud, for gradstildeling og for at kvalifikasjoner fra norsk høyere utdanning – gjennom oppfyllelse av ulike verktøy, rekommandasjoner og konvensjoner – kan bli anerkjent og godkjent i utlandet.

Et tilfredsstillende system for kvalitetssikring er en forutsetning for all akkreditering av studietilbud. For institusjonsakkreditering må institusjonene videre dokumentere et tilfredsstillende kvalitetsarbeid. Alle studier som tilbys av universiteter og høyskoler, skal være kvalitetssikrede. Samtidig er kvalitetssikring et stadig viktigere fundament for at norsk høyere utdanning skal kunne godkjennes i utlandet.

Departementet mener at kvalitetssikrings- og kvalitetsutviklingsarbeidets sentrale rolle gjør at det er riktig at loven fortsatt har en egen paragraf om kvalitetssikring, og at studentevalueringer skal inngå i kvalitetssikrings- og kvalitetsutviklingsarbeidet. For å tydeliggjøre forbindelsen til akkreditering av institusjoner og studietilbud mener departementet videre at det er riktig å flytte bestemmelsen fra kapitlet om formål og virkeområde til et kapittel om kvalitetssikring, akkreditering, grader og institusjoner. Departementet foreslår noen små endringer i ordlyden i regelen sammenholdt med ordlyden i gjeldende lov § 1-6, uten at dette medfører noen materiell endring.

Som redegjort for i punkt 7.5.2 over har Norge gjennom Bologna-samarbeidet forpliktet seg til at standardene og retningslinjene i Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area (ESG) skal være førende for kvalitetssikrings- og kvalitetsutviklingsarbeidet både ved NOKUT og ved universitetene og høyskolene.

Gitt ESGs sentrale betydning mener departementet det er riktig at bestemmelsen om at kvalitetssikringsarbeidet skal følge ESG, bør være i lov framfor i forskrift. Dette fikk også bred støtte i høringen. Den eneste innsigelsen, fra NOKUT, gjelder ESG artikkel 3.3, om de nasjonale kvalitetssikringsorganenes uavhengighet. Standarden på dette området fastsetter at kvalitetssikringsorganene må være uavhengige og kunne handle selvstendig. Videre må de ha fullt ansvar for sitt virke og for resultatene av dette arbeidet uten påvirkning fra tredjepart:

Agencies should be independent and act autonomously. They should have full responsibility for their operations and the outcomes of those operations without third party influence.

Innsigelsen fra NOKUT framstår som uklar, da bestemmelsen slik den ble sendt på høring, i praksis ikke legger mer bånd på NOKUT som kvalitetssikringsorgan enn forpliktelsen til å følge ESG i utgangspunktet medfører. Plikten til å følge ESG gjelder universitetene og høyskolene og NOKUT i fellesskap. For departementet er noe av det viktige som oppnås ved å flytte bestemmelsen fra studiekvalitetsforskriften til loven, at den går fra å være en fullmakt til NOKUT om å gi forskrift om kriterier for institusjonenes kvalitetsarbeid i tråd med kravene i ESG, til å lovfeste at kriteriene for både NOKUTs eksterne kvalitetssikring og for det interne kvalitetsarbeidet ved universitetene og høyskolene skal være i samsvar med kravene i ESG. Etter departementets vurdering gir den foreslåtte lovbestemmelsen et mer tydelig og riktig bilde av de forpliktelsene Norge har for å følge opp reguleringene i ESG.

Å flytte denne hjemmelen fra forskrift til lov vil også bidra til å legge til rette for at studiekvalitetsforskriften og studietilsynsforskriften kan slås sammen. Dette ble foreslått i NOU 2020: 3, og forslaget fikk stor tilslutning i høringen.

Departementet mener også at hjemmelen i dagens § 2-1 sjette ledd bokstav a. om at departementet kan gi forskrift om krav til kvalitetssikringssystemer og kvalitetsarbeid, bør videreføres i paragrafen om kvalitetssikring.

7.5.5 Departementets forslag

Departementet foreslår

• å videreføre reglene i uhl. § 1-6 om kvalitetssikring, med enkelte språklige endringer, og forskriftshjemmelen i uhl. § 2-1 sjette ledd punkt a, se forslaget til § 3-5 første og tredje ledd

• å ta inn reglene fra studiekvalitetsforskriften § 2-1 tredje ledd om at kvalitetssikringsarbeidet skal være i samsvar med kravene i de europeiske standardene og retningslinjene for kvalitetssikring i det europeiske området for høyere utdanning (Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area, ESG), se forslaget til § 3-5 andre ledd

7.6 Tilsyn med institusjoner, studietilbud og kvalitetsarbeid

7.6.1 Dagens regler

Det følger av universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 2-1 tredje ledd at NOKUT skal «føre tilsyn med institusjonenes kvalitetsarbeid og føre tilsyn med at institusjoner og eksisterende studietilbud fyller gjeldende standarder og kriterier for akkreditering». Regelen om NOKUTs tilsyn ble tatt inn i loven i 2003 i forbindelse med at NOKUT ble etablert og reglene om NOKUT som organ for akkreditering og evaluering ble lovfestet, jf. Ot.prp. nr. 40 (2001–2002).

Ifølge uhl. § 1-6 skal universiteter og høyskoler ha et «tilfredsstillende internt system for kvalitetssikring som skal sikre og videreutvikle kvaliteten i utdanningen.» I tillegg står det at «[s]tudentevalueringer skal inngå i systemet for kvalitetssikring». Bestemmelsen skal både sikre at kvalitet oppnås, og at kvaliteten i utdanningen videreutvikles. NOKUT skal føre tilsyn med institusjonenes kvalitetsarbeid, blant annet med at de har et tilfredsstillende internt system for kvalitetssikring.

Dersom NOKUT finner at et kvalitetssikringssystem ikke er tilfredsstillende, kan institusjonens faglige fullmakter trekkes tilbake. Det er departementet som beslutter om en faglig fullmakt skal trekkes tilbake hvis NOKUT har funnet at institusjonen ikke har et tilfredsstillende kvalitetsarbeid, jf. uhl. § 3-3 fjerde ledd.

NOKUT fører også tilsyn med akkreditering av institusjoner og studietilbud. Hvis NOKUT finner at en institusjon eller et studietilbud ikke oppfyller fastsatte standarder og kriterier for akkreditering, skal det gis en frist for å rette forholdene. Hvis standardene og kriteriene fortsatt ikke er oppfylt, skal NOKUT trekke akkrediteringen av institusjonen eller studietilbudet tilbake, jf. uhl. § 3-1 fjerde ledd.

Studiekvalitetsforskriften regulerer flere regler for NOKUTs tilsyn. Dette gjelder blant annet forskriften § 1-10 om institusjonenes bistands- og opplysningsplikt. Denne fastsetter at institusjonene skal legge forholdene til rette for at NOKUT skal kunne utføre oppgaver som følger av lov og forskrift, og at NOKUT kan kreve nødvendige og relevante opplysninger og redegjørelser og foreta undersøkelser. Studiekvalitetsforskriften § 2-3 om bortfall av retten til å søke om akkreditering av nye studier gjelder dersom NOKUT fatter vedtak om at kvalitetssikringssystemet ikke er tilfredsstillende. Videre fastsetter studiekvalitetsforskriften § 3-10 andre ledd en søknadskarantene inntil to år, som NOKUT kan fastsette i særskilte tilfeller.

7.6.2 Høringsforslaget

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo å flytte begrensningene i klageordningen for NOKUTs vedtak om tilsyn fra studiekvalitetsforskriften § 1-9 til universitets- og høyskoleloven. Innskrenkingene går ut på at NOKUTs faglige vurdering ikke kan overprøves, og at bare den vedtaket direkte gjelder, kan påklage vedtaket. Utvalget foreslo at regelen som i dag følger av forskriften § 1-9 andre ledd, formuleres som en begrensning i klageinstansenes prøvingsadgang, og ikke en begrensning i klageretten. Se også punkt 7.3.4.3.

Departementet foreslo å ta inn en ny hjemmel i loven om tilsyn med institusjonenes kvalitetsarbeid. I tillegg til å inneholde regler om tilsyn foreslo departementet at bestemmelser om institusjonenes bistands- og opplysningsplikt ble flyttet fra forskrift til lov. Departementet foreslo også å ta inn en hjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser i forskrift.

Videre foreslo departementet å fjerne formuleringen i uhl. § 2-1 om at NOKUT kan «benytte andre virkemidler og gjennomføre andre tiltak så langt de er i samsvar med formålet med NOKUTs virksomhet».

Departementet foreslo også å endre ordlyden i uhl. § 3-1 fjerde ledd slik at NOKUT «kan» (i stedet for «skal») trekke institusjonens akkreditering tilbake hvis den ikke oppfyller fastsatte standarder og kriterier og ikke har rettet innen fristen.

7.6.3 Høringsinstansenes syn

NOKUT støtter universitets- og høyskolelovutvalgets forslag om å flytte reglene om begrensninger i klageordningen for NOKUTs vedtak om tilsyn fra forskrift til lov. For øvrig har ingen andre uttalt seg om dette.

Det er 32 høringsinstanser som har uttalt seg om departementets forslag om å regulere NOKUTs tilsyn tydeligere i loven. Av disse er det 25 høringsinstanser, blant andre Norges handelshøyskole, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU), Universitetet i Stavanger og NHO, som støtter forslaget til endringer. En del av disse trekker fram at de støtter det generelle premisset for forslaget, om at NOKUTs tilsynsvirksomhet bør framgå av lov og ikke forskrift, ettersom tilsyn kan føre til inngripende tiltak for institusjonene.

Noen av høringsinstansene, som NTNU, støtter forslaget om å endre «skal» til «kan» i forbindelse med NOKUTs tilsyn og vedtak om tilbaketrekking av institusjonenes akkreditering. Econa mener imidlertid at dagens ordlyd bør opprettholdes fordi kvalitet i utdanning bør stå høyest, og at en institusjon bør fratas akkrediteringen hvis vilkår ikke er oppfylt og mangler ikke er rettet innen en gitt frist.

7.6.4 Departementets vurdering

NOKUTs funksjon er å være et kvalitetssikringsorgan for høyere utdanning, og NOKUT må derfor ha myndighet til å reagere hvis institusjonene ikke oppfyller kravene som stilles til dem. NOKUTs tilsyn kan føre til inngripende vedtak overfor institusjonene. Legalitetsprinsippet i Grunnloven § 13 innebærer at forvaltningen må ha hjemmel i lov for å gjøre inngrep overfor private, og jo større inngrepet er, desto tydeligere bør hjemmelsgrunnlaget være.

På bakgrunn av legalitetsprinsippet, og alvoret i NOKUTS vedtak overfor institusjonene, mener departementet at de grunnleggende premissene for NOKUTs tilsynsvirksomhet bør reguleres i lov og ikke i forskrift. Departementet mener at det bør lovfestes at NOKUT skal føre tilsyn med institusjonenes kvalitetsarbeid, og med at institusjoner og eksisterende studietilbud fyller de gjeldende standarder og kriteriene for akkreditering.

I dag reguleres bistands- og opplysningsplikten institusjonene har i forbindelse med tilsynet, av studiekvalitetsforskriften § 1-10. Departementet mener at denne plikten også bør lovfestes slik at den kommer tydeligere fram. Videre mener departementet at det bør tas inn i loven en hjemmel for NOKUT til å pålegge retting hvis brudd på regelverket avdekkes. Ordlyden bør likevel være en annen enn det som følger av uhl. § 3-1 fjerde ledd.

Videre mener departementet at bestemmelsen i studiekvalitetsforskriften § 2-3 bør flyttes til ny paragraf om tilsyn med institusjonens studietilbud. Dagens bestemmelse regulerer hva som er konsekvensen hvis en institusjon har fått pålegg om retting, men forholdet fortsatt har mangler etter fristen som er satt for rettingen. Én av reaksjonene som kan brukes dersom det fremdeles er mangler som ikke er rettet opp innen fristen NOKUT har satt, er at institusjonen mister retten å få behandlet nye søknader om akkreditering av studietilbud. Det fattes imidlertid ikke vedtak om at institusjonen skal miste akkrediteringen den allerede har.

NOKUT kan også trekke tilbake en allerede gitt akkreditering hvis den ikke oppfyller fastsatte standarder og kriterier og institusjonen ikke har rettet innen fristen. Se uhl. § 3-1 fjerde ledd og forslag til § 3-6 femte ledd. Departementet har foreslått å endre ordlyden i § 3-1 fjerde ledd fra «skal» til «kan», jf. lovforslaget § 3-6 fjerde og femte ledd. Hensikten med forslaget er å tydeliggjøre at NOKUT må gjøre en forholdsmessighetsvurdering, både når det gjelder søknadskarantene og ved tilbaketrekking av allerede gitte akkrediteringer. I denne vurderingen er det blant annet relevant å se på hva slags mangel det er snakk om, hvor lang frist institusjonen har hatt til å rette mangelen, og hva som er årsaken til at forholdet ikke er rettet innen fristen. Dette er i tråd med forvaltningsrettslige prinsipper. Departementet viser til at forslaget ikke er ment å innebære noen stor endring i praksis. Det er en klar forventning om at NOKUT trekker tilbake en akkreditering dersom en institusjon ikke har rettet et forhold innenfor fristen når den har fått anledning til retting. Forholdsmessighetsvurderingen innebærer likevel at NOKUT, i de tilfellene hvor det forholdet som ikke er rettet, ikke er så alvorlig, at NOKUT ikke automatisk bør trekke akkrediteringen tilbake.

I dag regulerer studiekvalitetsforskriften § 2-3 at institusjonen kan kreve et nytt tilsyn ett år etter vedtaket, og at institusjonen får tilbake muligheten til å søke om akkreditering dersom NOKUT i tilsynet finner at forholdene er tilfredsstillende. Departementet mener at dette bør flyttes til lov og reguleres sammen med bestemmelsene om tilsyn med kvalitetsarbeid.

En beslutning om søknadskarantene i en periode på inntil to år, slik studiekvalitetsforskriften § 3-10 åpner for i særskilte tilfeller, er inngripende overfor institusjonen ved at den påvirker institusjonens mulighet til å etablere nye studier. Departementet mener at denne adgangen til å beslutte søknadskarantene også bør gå fram av loven, og departementet foreslår å ta dette inn i ny paragraf om tilsyn med kvalitetsarbeid mv.

Departementet foreslår å ikke videreføre uhl. § 2-1 tredje ledd siste punktum om at NOKUT kan «benytte andre virkemidler og gjennomføre andre tiltak så langt de er i samsvar med formålet med NOKUTs virksomhet». Forslaget fører ikke til noen endring av gjeldende rett. NOKUT kan og bør fortsatt vurdere om andre virkemidler enn tilsyn og reaksjoner skal brukes. Departementet viser til at det er bare er virkemidler som griper inn i institusjonenes rettigheter eller som pålegger plikter, som krever hjemmel i lov. Andre virkemidler, som dialog og veiledning, krever ikke hjemmel i lov.

Departementet foreslår også å flytte begrensningen i klageordningen for vedtak i forbindelse med tilsyn, fra studiekvalitetsforskriften § 1-9 til loven, i samsvar med utvalgets forslag. Se begrunnelsen for tilsvarende forslag om begrensningen i klageordningen for NOKUTs vedtak om akkreditering i punkt 7.3.4.3.

7.6.5 Departementets forslag

Departementet foreslår

• å ta inn en ny paragraf i loven om tilsyn med institusjonens kvalitetsarbeid og studietilbud, videreført fra uhl. § 2-1 tredje ledd første punktum, se forslaget til § 3-6 første ledd

• å flytte reglene om institusjonenes bistands- og opplysningsplikt fra studiekvalitetsforskriften § 1-10 til ny paragraf om tilsyn, se forslaget til § 3-6 andre ledd

• videreføre hjemmel i uhl. § 3-1 for NOKUT til å pålegge retting og trekke tilbake akkreditering med enkelte mindre endringer, se forslaget til § 3-6 tredje ledd og femte ledd første punktum

• å flytte NOKUTs hjemmel til å vedta bortfall av retten til å søke om akkreditering fra studiekvalitetsforskriften § 2-3 til ny paragraf om tilsyn, og knytte hjemmelen til manglende retting, se forslaget til § 3-6 fjerde ledd

• å flytte NOKUTs hjemmel for å ilegge søknadskarantene ved tap av akkreditering fra studiekvalitetsforskriften § 3-10 til ny paragraf om tilsyn, se forslaget til § 3-6 femte ledd andre punktum

• å flytte begrensningene i klageordningen for NOKUTs vedtak i forbindelse med tilsyn fra studiekvalitetsforskriften § 1-9 til loven, se forslaget til § 3-6 sjette ledd

• å ta inn en hjemmel til å fastsette nærmere regler om tilsyn i forskrift, se forslaget til § 3-6 sjuende ledd

• å ikke videreføre uhl. § 2-1 tredje ledd andre punktum om at NOKUT kan «benytte andre virkemidler og gjennomføre andre tiltak så langt de er i samsvar med formålet med NOKUTs virksomhet»

7.7 Gradssystemet

7.7.1 Dagens regler

7.7.1.1 Generelt

Universitets- og høyskoleloven (uhl.) inneholder ikke bestemmelser om selve gradssystemet, bare forskriftshjemler for å fastsette det. Den viktigste er hjemmelen i uhl. § 3-2 første ledd om at Kongen kan fastsette hvilke grader og yrkesutdanninger universitetene og høyskolene har rett til å tildele, og normert studietid, «den tid det enkelte studium skal kunne gjennomføres på». Dette er regulert i forskrift 16. desember 2005 nr. 1574 om grader og yrkesutdanninger, beskyttet tittel og normert studietid ved universiteter og høyskoler (gradsforskriften).

I tillegg omfatter uhl. § 3-2 en forskriftshjemmel om krav til høyere grad og omfanget av selvstendig arbeid i høyere grad. Utover krav til det selvstendige arbeidet, dvs. masteroppgaven eller tilsvarende, i de ulike typene mastergrad, er det fastsatt opptakskrav til henholdsvis ordinær mastergrad (to år/120 studiepoeng) og erfaringsbasert mastergrad (1½ til 2 år/90–120 studiepoeng).

Videre er det satt krav til studieprogrammene som fører til grad, gjennom lovens bestemmelser om kvalitetssikring og akkreditering og gjennom studiekvalitetsforskriften, studietilsynsforskriften og forskrift om Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring og om henvisningen til Det europeiske kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring (forskrift om NKR og EQF).

Departementet har videre hjemmel til å fastsette at bestemte emner inntil 20 studiepoeng skal inngå i en grad, og forskriftshjemler om fellesgrader og om nasjonal deleksamen. For videre omtale og vurdering av disse hjemlene, se punkt 7.8.

For noen studier gjelder dessuten rammeplanforskrifter.

Formålet med den nye lovhjemmelen er å forankre gradssystemet på en tydeligere måte enn i gjeldende lov, der gradssystemet bare er regulert gjennom forskriftshjemler til Kongen og departementet.

Forklaringen på at gradene i dag bare er regulert gjennom forskrift, bunner i det gamle gradssystemet fra før Kvalitetsreformen. Da hadde Norge ett av de aller mest kompliserte gradssystemene i Europa. For eksempel kunne Universitetet i Oslo alene gi 35 ulike grader, og det fantes i tillegg flere andre grader som bare ble gitt av andre institusjoner. En så kompleks struktur var det ikke hensiktsmessig å regulere i loven.

Det gjeldende gradssystemet ble innført med Kvalitetsreformen av høyere utdanning i 2002. Grunnlaget er St.meld. nr. 27 (2000–2001) Gjør din plikt – krev din rett. Kvalitetsreform av høyere utdanning, jf. Innst. S. nr. 337 (2000–2001), St.meld. nr. 11 (2001–2002) Kvalitetsreformen. Om vurdering av enkelte unntak fra ny gradsstruktur i høyere utdanning, jf. Innst. S. nr. 188 (2001–2002) og St.meld. nr. 18 (2001–2002) Kvalitetsreformen. Omhøyere kunstutdanning, jf. Innst. S. nr. 214 (2001–2002). I tillegg er systemet basert på St.meld. nr. 20 (2000–2001) Om korte yrkesrettede utdanningeretter videregående opplæring. Toårige studier for graden høgskolekandidat skulle videreføres. De skulle være selvstendige, yrkesrettede utdanninger. I St.meld. nr. 11 (2008–2009) Læreren. Rollen og utdanningen, jf. Innst. S. nr. 185 (2008–2009), ble det videre vedtatt gradvis utbygging av en femårig mastergradsutdanning for lærere i grunnskolen.

De siste vitnemålene etter gammelt system ble utstedt i 2005 for lavere grad og 2007 for høyere grad og doktorgrad.

Gradssystemet er delt inn i tre nivåer – lavere grad, høyere grad og doktorgrad.

7.7.1.2 Lavere grad

Den normale lavere graden er en bachelorgrad på 180 studiepoeng/tre års studier på fulltid. For at den skal kvalifisere for direkte opptak til master, må den omfatte en faglig fordypning på minst 80 studiepoeng eller en yrkesutdanning på minimum 120 studiepoeng. Det kan også gis bachelorgrad på 240 studiepoeng/fire år i utøvende og skapende musikk og i utøvende billedkunst. I praksis er sistnevnte ikke i bruk. Med Meld. St. 25 (2016–2017) Humaniora i Norge ble det åpnet for å gi fireårig bachelorgrad i særlig krevende språkfag, etter en utredning av Universitets- og høgskolerådet definert til kinesisk, japansk og arabisk. Ingen institusjoner har søkt om å gi slik grad.

Bachelorgraden er innplassert på nivå 6.2 i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR), tilsvarende fullført første syklus i Bologna-kvalifikasjonsrammeverket (QF-EHEA). Høgskolekandidatgraden er på nivå 6.1 i NKR.

Høgskolekandidatgraden bygger på 120 studiepoeng/to år studietid på fulltid med yrkesrettet utdanning. Den kan bygges på til en bachelorgrad.

7.7.1.3 Høyere grad

Høyere grad er fellesbetegnelse på ulike mastergrader og enkelte grader med latinske navn som har en samlet studietid på over fem år. De sistnevnte gjelder candidata/candidatus medicinae (cand. med.) med normert studietid 6 år, candidata/candidatus psychologiae (cand.psychol.) med normert studietid 6 år, candidata/candidatus theologiae (cand.theol.) med normert studietid 6 år, og candidata/candidatus medicinae veterinariae (cand.med.vet.) med normert studietid 5 1/2–6 år.

Mastergraden som omtales som ordinær master, bygger på fullført bachelorgrad på relevant fagområde og har et omfang på 120 studiepoeng/to år. Den skal kvalifisere for både yrkesutøvelse og direkte opptak til doktorgradsstudier. I denne mastergraden skal det inngå et selvstendig arbeid (en masteroppgave eller tilsvarende større arbeid) på 30 – 60 studiepoeng.

En annen type mastergrad er erfaringsbasert master. Opptakskravet til denne er minst to års praksis etter oppnådd bachelorgrad. Den har et omfang på 90 eller 120 studiepoeng. Det selvstendige arbeidet er på 30 – 60 studiepoeng, som i ordinær master. Erfaringsbasert master skal kvalifisere for yrkesutøvelse. Erfaringsbasert master på 90 studiepoeng kvalifiserer ikke for direkte opptak til doktorgradsstudier. Det er heller ikke krav om at erfaringsbasert master på 120 studiepoeng må utformes slik at den kvalifiserer for direkte opptak til doktorgradsstudier.

Integrert master er masterprogram som bygger på helhetlige studieprogram av 300 studiepoeng/fem års utdanning på fulltid. Integrerte masterprogram er vanligvis profesjonsrettede. Integrerte mastergrader gis i arkitektur, farmasi, fiskehelse, grunnskolelærerutdanning, industridesign, landskapsarkitektur, odontologi, rettsvitenskap, med videre. I integrert master skal det inngå et selvstendig arbeid på 20 – 60 studiepoeng. Graden skal kvalifisere for både yrkesutøvelse og direkte opptak til doktorgradsstudier.

Det finnes i tillegg noen få mastergradsprogram som bygger direkte på bachelorgrad, som er av et omfang på 60 – 90 studiepoeng. Dette er videreføringer av program som ble opprettet ved egen kongelig resolusjon før 2002, med begrunnelse i internasjonalt samarbeid. De har engelske gradsbetegnelser og er hjemlet i en unntaksbestemmelse i mastergradsforskriften § 7. Slike mastergrader kvalifiserer ikke for direkte opptak til doktorgradsstudier.

Mastergradene og de andre høyere gradene er innplassert på nivå 7 i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR). De tilsvarer fullført andre syklus i Bologna-kvalifikasjonsrammeverket (QF-EHEA) og fullført nivå 7 i Det europeiske kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring (EQF).

7.7.1.4 Doktorgrad

Det er tre ulike doktorgrader: philosophiae doctor (ph.d.), philosophiae doctor i kunstnerisk utviklingsarbeid (ph.d. i kunstnerisk utviklingsarbeid) og doctor philosophiae (dr.philos.).

De to førstnevnte bygger på doktorgradsutdanninger, mens dr.philos. ikke bygger på noe strukturert løp.

Både vitenskapelig ph.d. og ph.d. i kunstnerisk utviklingsarbeid er doktorgradsutdanninger som bygger på fullført ordinær (120 studiepoeng) eller integrert (300 studiepoeng) master på relevant fagområde, eller tilsvarende. Begge doktorgradsutdanningene har en normert studietid på tre år. De som tar doktorgradsutdanning, regnes ikke som studenter. De fleste er ansatt i stipendiatstilling ved institusjonen der de tar doktorgraden, mens et mindretall har en annen offentlig eller privat arbeidsgiver. De fleste stipendiatstillingene er finansiert over grunnbudsjettet til universitetene og høyskolene eller fra Norges forskningsråd. De som tar ph.d. i kunstnerisk utviklingsarbeid, kan også ha stipend gjennom Program for kunstnerisk utviklingsarbeid (PKU) i Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir).

Ph.d.-utdanningen omfatter en opplæringsdel og et veiledet doktorgradsarbeid. Doktorgradsarbeidet er ofte en avhandling eller artikler om samme eller beslektet tematikk. Doktorgradsarbeidet vurderes av en særskilt oppnevnt sakkyndig komité. Den avsluttende prøvingen av kandidatene omfatter normalt prøveforelesning og disputas.

Ph.d. i kunstnerisk utviklingsarbeid ble etablert som egen doktorgrad i 2018. Doktorgradsarbeidet i ph.d. i kunstnerisk utviklingsarbeid er et prosjekt i skapende eller utøvende kunst som skal følges av en skriftlig refleksjon. Doktorgradsarbeidet skal være veiledet, og det skal vurderes av en særskilt oppnevnt sakkyndig komité. Resultatet av doktorgradsarbeidet må kunne dokumenteres og presenteres offentlig. Institusjonene som gir graden, samarbeider gjennom Program for kunstnerisk utviklingsarbeid i HK-dir.

Dr.philos. er en ikke-veiledet doktorgrad som kan tildeles personer som har en høyere grad, og der forskningsarbeidet og doktoravhandlingen er utført på egenhånd uten formell tilknytning til universitetet. Dr.philos.-graden tildeles på grunnlag av en vitenskapelig avhandling, prøveforelesning og disputas. Også avhandlinger for dr.philos.-graden vurderes av en særskilt oppnevnt sakkyndig komité.

Doktorgradene er innplassert på nivå 8 i Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR). De tilsvarer fullført tredje syklus i Bologna-kvalifikasjonsrammeverket (QF-EHEA) og nivå 8 i Det europeiske kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring (EQF).

7.7.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringen å innføre en ny bestemmelse om gradssystemet i loven slik at gradssystemet framgår av loven framfor av forskrift.

7.7.3 Høringsinstansenes syn

Tretti høringsinstanser uttalte seg om forslagene. Det er Forsvarsdepartementet, Helse Bergen HF Haukeland universitetssjukehus, Høgskolen i Innlandet, Høgskolen i Molde, Høgskolen i Østfold, Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter, Nord universitet, Norges handelshøyskole, Norges miljø- og biovitenskapelige universitet, Norges musikkhøgskole, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, OsloMet, Universitetet i Agder, Universitetet i Bergen, Universitetet i Oslo, Universitetet i Stavanger, Universitetet i Sørøst-Norge, Universitetet i Tromsø, VID vitenskapelige høgskole, Akademikerne, Forskerforbundet, LO Norge, Norsk studentorganisasjon, Studentparlamentet ved UiB, Studentparlamentet ved UiT, Norsk Sykepleierforbund, Tekna, Unio, Universitet- og høgskolerådet og Utdanningsforbundet.

Det var allmenn tilslutning til forslaget om å ta en ny bestemmelse om gradssystemet inn i loven. De fleste støttet også eksplisitt eller hadde ingen merknader til utformingen av forslaget til lovtekst, med en presisering av at hovedstrukturen er bachelor – master – ph.d./ ph.d. i kunstnerisk utviklingsarbeid. Det var bare NMBU og Tekna som ikke støttet framhevingen av hovedstrukturen i gradssystemet. NMBU «ser ikke behov for» den foreslåtte presiseringen og viste til at de selv har endret flere studier fra 3+2- til 5-årige, mens Tekna var imot endringer som svekker integrerte mastergrader. Norsk studentorganisasjon støttet at hovedstrukturen tas inn i loven, men at det må være rom for unntak når fagets art tilsier det.

Universitetet i Oslo (UiO) støttet at gradssystemet tas inn i loven, men understreket at gradsbenevnelsene må skrives fullt ut. UiO foreslo ny formulering der både hele navn og forkortelser er med, i tillegg til normert studietid for mastergradene:

«Gradssystemet skal i hovedsak følge strukturen bachelor, master (1½-2 år) og philosophiae doctor (ph.d.) eller philosophiae doctor (ph.d.) i kunstnerisk utviklingsarbeid. I tillegg kan følgende grader gis: høgskolekandidat, master (5 år), master i rettsvitenskap, candidatus/candidata medicinae (cand.med.), candidatus/candidata medicinae veterinariae (cand.med.vet.), candidatus/candidata psychologiae (cand.psychol.), candidatus/candidata theologiae (cand.theol.) og doctor philosophiae (dr.philos.).»

7.7.4 Departementets vurdering

Utdanning er, sammen med forskning og formidling, kjernen i universitetenes og høyskolenes virksomhet, og kvalifikasjonene fra høyere utdanning er helt sentrale for kandidatenes muligheter på arbeidsmarkedet. Departementet mener derfor at beskyttelsen av gradene og gradsstrukturen bør løftes inn i loven på en tydeligere måte enn i dag. Dette støttes også i høringen.

Den gjeldende gradsstrukturen, som ble innført i 2002 (senest opptaket høsten 2003) med en overgangsperiode for utfasing av de gamle gradene til hhv. 2005 (lavere grad) og 2007 (høyere grad og doktorgrad), er tilstrekkelig enkel til at det er mulig å ta inn en beskrivelse av den i loven.

Én viktig grunn til å ta inn i loven en bestemmelse om hvilke grader som kan gis i norsk høyere utdanning, er digitalisering. Den har på den ene siden medført oppbygging av nasjonale og internasjonale kvalifikasjonsdatabaser og internasjonale systemer for utveksling av kvalitetssikret informasjon om utdanning, med stadig større krav til dokumentasjon av ektheten av kvalifikasjonene fra utdanningssystemet. På den andre siden har digitaliseringen ført til en økning i salget av falske vitnemål og grader, «vitnemålsmøller» og stadig mer sofistikerte forfalskninger av ulike slag. Begge deler gjør det nødvendig med god regulering på området. En ny lovbestemmelse om gradssystemet vil være et godt bidrag i så måte.

Departementet foreslår å opprettholde forslaget om å presisere i loven at hovedstrukturen er bachelor–master–ph.d. eller ph.d. i kunstnerisk utviklingsarbeid. Dette har vært det førende prinsippet siden gradssystemet ble innført. Norge har også gjennom Bologna-prosessen forpliktet seg til å ha en gradsstruktur med lavere og høyere grad pluss doktorgrad. Det å ta hovedstrukturen inn i loven vil synliggjøre Norges oppfyllelse av denne forpliktelsen bedre enn i dag. Det er dessuten stadig mindre hensiktsmessig at beskrivelsen av gradssystemet er å finne i stortingsmeldinger fra 2001 og 2002 framfor i lov og forskrift (se punkt 7.7.1). Det gjelder særlig ettersom forskriftene til loven heller ikke klart viser at hovedstrukturen er det som internasjonalt ofte omtales som 3+2+3-modellen, eller tre-syklussystemet. Departementet legger også vekt på at forslaget støttes i høringen. Det var bare to høringsinstanser som ikke støttet en presisering av hovedstrukturen i loven (Tekna og NMBU), i tillegg til at Norsk studentunion samtidig med støtte til en presisering av hovedstrukturen uttrykte at det kunne være behov for unntak fra den.

På hjemmesidene til Bologna-prosessen/EHEA er dette omtalt slik:

Programmes of higher education in the European Higher Education Area (EHEA) are offered at three levels – undergraduate, graduate and doctoral studies – which are usually referred to as the three cycle system.

I høringen foreslo departementet å ikke regulere omfanget av de ulike mastergradene som bygger på bachelorgrad i loven, men heller presisere i merknad til bestemmelsen at «mastergrad» omfatter både ordinær mastergrad (120 studiepoeng/to år) og erfaringsbasert master (90 eller 120 studiepoeng), hjemlet i hhv. § 3 og § 5 i mastergradsforskriften, og ulike mastergradsprogrammer med engelske betegnelser som ble opprettet ved kongelig resolusjon før 2002, hjemlet i mastergradsforskriften § 7. Departementet varslet også at det i det oppfølgende forskriftsarbeidet vil bli vurdert om det kunne være behov for en mer utfyllende beskrivelse av gradssystemet i forskrift.

Den eneste høringsinstansen som har kommentert dette, er Universitetet i Oslo, gjennom sitt forslag til alternativ utforming av lovbestemmelsen der også tidsnormeringen av mastergradene som bygger på bachelorgrad, er angitt. Departementet mener fortsatt at omfanget av disse mastergradene kan reguleres i forskrift og omtales i merknad til lovbestemmelsen. Én grunn er at enkelte av mastergradene som kan gis etter unntaksbestemmelsen i mastergradsforskriften § 7, kan være ettårige.

Departementet støtter derimot Universitetet i Oslos forslag om å angi gradenes fulle navn i lovbestemmelsen, da det er mest korrekt å skrive navnene fullt ut. Departementet foreslår derfor en lovbestemmelse der gradenes fulle navn er med.

Departementet foreslår ingen endring i gjeldende gradsstruktur.

7.7.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å innføre en ny paragraf om gradssystemet, der hovedstrukturen består av gradene bachelor, master og philosophiae doctor (ph.d.) eller philosophiae doctor i kunstnerisk utviklingsarbeid (ph.d. i kunstnerisk utviklingsarbeid), se forslaget til § 3-7.

7.8 Grader, titler og yrkesutdanninger

7.8.1 Dagens regler

Universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 3-2 første ledd første punktum gir Kongen hjemmel til å gi forskrift om hvilke institusjoner som har rett til å gi hvilke grader og yrkesutdanninger, om normert studietid og om hvilke titler gradene og yrkesutdanningene gir rett til. Myndigheten er delegert til departementet ved kongelig resolusjon 4. oktober 2002.

Uhl. § 3-2 første ledd andre og tredje punktum gir departementet hjemmel til å gi forskrift om et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk, om fellesgrader, om krav til høyere grad og om omfang av selvstendig arbeid i høyere grad.

Forskriftshjemmelen som gjelder hvilke institusjoner som kan gi hvilke grader, er en videreføring av tilsvarende hjemler i eksamensloven fra 1970 og senere universitets- og høyskolelovgivning. Forskriftshjemmelen om krav til høyere grad, inkludert krav til det selvstendige arbeidet, kom med lovendring i 2002, jf. Ot.prp. nr. 40 (2001–2002).

Begrepet «yrkesutdanning» i uhl. § 3-2 første ledd viser i dagens system til de fireårige grunnskolelærerutdanningene for trinn 1–7 og 5–10. Disse er nå under utfasing, da de er erstattet av integrerte mastergradsprogram. I tillegg viser begrepet til de tidligere allmennlærerutdanningene og til en rekke utdanninger som i gradssystemet fra før Kvalitetsreformen i seg selv ikke førte til en grad, men som kunne inngå i en grad (oftest en cand.mag.-grad), for eksempel barnehagelærerutdanning, sosionom- og barnevernspedagogutdanning, journalist- og bibliotekarutdanning, sykepleier-, radiograf- og fysioterapiutdanning.

Uhl. § 3-2 første ledd første punktum er hjemmelen for forskrift om grader og yrkesutdanninger, beskyttet tittel og normert studietid ved universiteter og høyskoler (gradsforskriften). Gradsforskriften fyller i dag tre hovedformål:

• å hjemle selve gradssystemet: hva slags grader institusjonene kan gi, hva de heter og om normert studietid, dvs. det som i punkt 7.8 er foreslått tatt inn i en ny paragraf.

• å gi en oversikt over hvilke institusjoner som kan gi hvilke grader.

• å regulere hvilke institusjoner som gir hvilke grader (etableringsretten).

I tillegg gir forskriften vern for gradene gitt før innføringen av Kvalitetsreformen. Dette er også omtalt i Prop. 111 L (2020–2021) punkt 2.2.6.

Uhl. § 3-2 første ledd tredje punktum er hjemmelen for forskrift om krav til mastergrad (mastergradsforskriften). I den er det fastsatt generelle opptakskrav for de ulike mastergradene som bygger på bachelor, og det er satt krav til omfanget av det selvstendige arbeidet (masteroppgaven) for de ulike typene mastergrad. Den gir også hjemmel for styret til å fastsette spesifikke opptakskrav til de enkelte mastergradsprogrammene, faglige minstekrav og bestemmelser om rangering av søkerne. Et viktig formål med forskriften er å skille tydelig mellom ordinær master, som regnes som førstegangsutdanning og er omfattet av gratisprinsippet, og erfaringsbasert master, som skal nå en annen målgruppe, og som institusjonene kan kreve egenbetaling fra studentene for.

Uhl. § 3-2 første ledd andre punktum er hjemmelen for forskrift 8. november 2017 nr. 1846 om Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring og om henvisningen til Det europeiske kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring (forskrift om NKR og EQF).

Forskriften om NKR og EQF regulerer innplassering av kvalifikasjoner på nivå, deriblant gradene og yrkesutdanningene etter denne loven, og fastsetter overordnede læringsutbyttebeskrivelser for de ulike nivåene. I tillegg til EQF er kvalifikasjonene fra høyere utdanning knyttet til Kvalifikasjonsrammeverket for Det europeiske området for høyere utdanning (Bologna-rammeverket, QF-EHEA). Felles formål for begge de europeiske kvalifikasjonsrammeverkene er å:

• lettere forstå og enklere sammenligne kvalifikasjoner på tvers av landegrenser

• styrke koplingen mellom utdanning og arbeidsliv

• fremme livslang læring

• fremme mobilitet i og mellom land

• modernisere og bidra til kvalitet i utdanningssystemene i Europa.

Kvalifikasjonsrammeverk er også utbredt utenfor Europa. Australia og Sør-Afrika var for eksempel veldig tidlig ute med å innføre kvalifikasjonsrammeverk. Cedefop, som er EUs organ for yrkesopplæring og yrkesutdanning på alle nivåer, European Training Foundation, som er EUs organ for utdannings- og arbeidslivsamarbeid med EU-naboland, og UNESCO samarbeider om periodevise globale oversikter over statusen for arbeidet med kvalifikasjonsrammeverk på nasjonalt og regionalt nivå. I oversikten fra 2019 gis det informasjon om over hundre nasjonale og sju regionale kvalifikasjonsrammeverk (ASEAN-landene, Karibiske land, Stillehavsland, Sørlige Afrika (SADC), Vest-Afrika, i tillegg til de to europeiske). NKR er derfor også sentralt for internasjonalt samarbeid og godkjenning av utdanning generelt

Med hjemmel i uhl. § 3-2 første ledd andre punktum er det også fastsatt regler om fellesgrader i studiekvalitetsforskriften og studietilsynsforskriften.

I uhl. § 3-2 andre ledd er det hjemmel for departementet til å fastsette nasjonale rammeplaner for enkelte utdanninger. Det er fastsatt nasjonale rammeplaner for profesjonsutdanninger der det av hensyn til yrkesutøvelsen er behov for at kandidatene skal ha ganske lik kompetanse uansett hvilken institusjon de har studert ved. Dette gjelder de ulike lærerutdanningene, helse- og sosialfaglige utdanninger og ingeniørutdanninger.

I uhl. § 3-2 tredje ledd er det hjemmel for departementet til å fastsette at det skal avholdes obligatoriske nasjonale deleksamener i enkelte fag eller emner, og om resultatet skal føres på vitnemålet. Nasjonale deleksamener har blitt avholdt i emner som regnes som sentrale i rammeplanregulerte utdanninger. Eksempler er matematikk i grunnskolelærerutdanning, emnet anatomi, fysiologi og biokjemi i sykepleierutdanning, og juss for barnevernsfaglige masterutdanninger. Nasjonale deleksamener gjennomføres av NOKUT.

Uhl. § 3-2 fjerde ledd gir departementet hjemmel til å bestemme at emner inntil 20 studiepoeng skal inngå i en grad. Det er ikke vedtatt forskriftsregler med hjemmel i denne bestemmelsen.

I punkt 7.7 er det en nærmere beskrivelse av kravene til de ulike gradene som framkommer av de nevnte forskriftene og av forskriften om nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk.

7.8.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringen å flytte myndigheten til å gi forskrift om hvilke institusjoner som har rett til å gi hvilke grader og yrkesutdanninger, fra Kongen til departementet. Departementet foreslo også å presisere i loven at akkreditering er et vilkår for å få rett til gradstildeling.

Videre foreslo departementet en videre forskriftshjemmel enn i dag for å kunne sette krav til grader. Mer presist foreslo departementet å slå sammen hjemmelen til å gi forskrift om å sette krav til høyere grad og omfanget av selvstendig arbeid i høyere grad med hjemmelen til å fastsette at bestemte emner inntil 20 studiepoeng skal inngå i en grad, og erstatte dem med en mer generell hjemmel til å gi forskrift om krav til grader. Den er formulert slik at departementet fortsatt kan sette krav til omfanget av det selvstendige arbeidet i høyere grad (masteroppgaven).

Departementet foreslo i høringen også å stryke «og yrkesutdanninger» i uhl. § 3-2 første ledd andre punktum om institusjonenes adgang til å gi grader og yrkesutdanninger i samarbeid med andre institusjoner.

Departementet foreslo for øvrig å videreføre reglene om grader, titler og yrkesutdanninger.

7.8.3 Høringsinstansenes syn

Forslaget om endringer i reglene om grader, titler og yrkesutdanninger ble hørt i sammenheng med forslaget om ny lovparagraf om gradssystemet. Av de tretti høringsinstansene som uttalt seg om dette, jf. punkt. 7.7.3, ga de fleste enten generell støtte eller hadde ingen merknader til forslaget om endringer i reglene om grader, titler og yrkesutdanninger.

Seks høringsinstanser, Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter, OsloMet, Universitetet i Agder, VID vitenskapelige høgskole, Akademikerne og Utdanningsforbundet støttet spesifikt forslaget om å overføre myndigheten til å etablere nye grader fra Kongen til departementet. Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter støttet forslaget med forbehold om at det ikke medfører noen endring i praksis.

Universitet i Oslo påpekte at forslaget, slik det var utformet i høringen, ikke ville omfatte graden dr.philos., siden denne graden ikke tildeles på grunnlag av et studieprogram.

Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter, Akademikerne og Utdanningsforbundet støttet presiseringen av at akkreditering er et vilkår for å få rett til å tilde graden.

OsloMet mente at innføringen av gradssystemet i loven gjør at gradsforskriften er foreldet og at kapasitetsutnyttelsen kan reguleres bedre gjennom andre styringsmidler enn en gradsforskrift.

Helse Bergen HF Haukeland universitetssjukehus, Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter, Akademikerne og Forskerforbundet støttet forslaget om en videre forskriftshjemmel om grader. Videre støttet Nord universitet forslaget om en videre forskriftsbestemmelse som gir adgang til å regulere tydeligere kravene som gjelder for innholdet i bachelorstudier, og Universitetet i Bergen er også enig i at det kan være gode grunner til å slå sammen hjemler som gjelder krav til fagsammensetningen.

Fem høringsinstanser gikk mot dette forslaget. Høgskolen i Innlandet og Universitets- og høgskolerådet støttet ikke «denne vide fullmakten til å regulere innholdet i utdanninger som ikke omfattes av nasjonale rammeplaner». Forsvarets høgskole mente dette vil innebære for stor detaljregulering. Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet mente at forslaget vil gi departementet en langt større adgang enn etter dagens regler til å fastsette krav til hva som skal inngå i en grad på ulike nivå og at dette kan utfordre institusjonens faglige autonomi. OsloMet ville videreføre dagens lovtekst og forskriftshjemler i uhl. § 3-2 første og fjerde ledd uendret.

Bare fire høringsinstanser, Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter, NLA Høgskolen, Universitetet i Oslo (UiO) og VID vitenskapelige høgskole (VID) uttalte seg om forslaget om å stryke «og yrkesutdanninger» i forskriftshjemmelen om institusjonenes adgang til å gi grader i samarbeid med andre institusjoner. Alle støttet forslaget, men enkelte hadde kommentarer. UiO ba departementet vurdere om de øvrige forekomstene i loven også kunne utgå når revidert lov skal vedtas, og VID påpekte at det er uklart når kategorien yrkesutdanning fortsatt brukes i paragrafens overskrift og første ledd.

7.8.4 Departementets vurdering

7.8.4.1 Generelt

Departementet foreslår å videreføre hjemlene om nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk, nasjonal deleksamen og rammeplan for enkelte utdanninger, men med noe endret ordlyd.

Departementet foreslår også å videreføre hjemlene om grader i samarbeid med andre institusjoner (fellesgrad), med enkelte presiseringer som omtales i punkt 7.8.4.5.

7.8.4.2 Akkreditering som vilkår for å kunne tildele grad

Departementet foreslår å presisere i loven at akkreditering er et vilkår for å kunne tildele grad, noe de få som uttalte seg om dette, støttet. Departementet mener det er behov for å tydeliggjøre sammenhengen mellom akkreditering av studieprogram og rett til å tildele grad i ny lov. Forslaget innebærer ingen endring i gjeldende rett eller praksis.

7.8.4.3 Myndighet til å etablere grader

Da myndigheten til å etablere nye grader ble delegert til departementet ved kongelig resolusjon 4. oktober 2002, ble det begrunnet slik:

«Bestemmelser om hvilke grader som den enkelte institusjon kan tildele, er ansett som så viktige at myndighet til å fastsette slike bestemmelser er lagt til Kongen. Gjennom vedlagte forskriftsutkast vil ny hovedstruktur bli fastsatt. Det vil ikke være aktuelt å innføre nye gradsbetegnelser; det vil i hovedsak være spørsmål om innføring av gradene master og ph.d. ved flere høgskoler. […] På denne bakgrunn foreslås det at departementet får myndighet til å foreta framtidige endringer i forskriften.»

Siden har departementet – etter søknad og på grunnlag av vedtak om akkreditering fra NOKUT – tildelt gradsrettigheter gjennom endringer i gradsforskriften.

Departementet foreslår å overføre myndigheten til å etablere nye grader fra Kongen til departementet i den nye loven. Dette vil bringe lovteksten i samsvar med det som har vært gjeldende praksis de siste tjue årene, og det var heller ingen innvendinger mot dette forslaget i høringen. Forslaget må ses i sammenheng med forslaget om å ta inn en ny paragraf om gradssystemet i loven, se punkt 7.7.

7.8.4.4 Forskriftshjemmel om grader

OsloMet uttrykte skepsis til behovet for å ha en gradsforskrift i det hele tatt, med utgangspunkt i at kapasiteten i sektoren kan reguleres på annen måte. Departementet er enig i at studiekapasitet best reguleres gjennom tiltak som budsjett- og dimensjoneringsvedtak. Gradsforskriften er ikke ment å regulere kapasitet eller dimensjonering, men institusjonenes fullmakter til å gi ulike grader. Selv om det ene av formålene med dagens gradsforskrift, det å hjemle selve gradssystemet, foreslås tatt inn i loven, se punkt 7.7, er de to andre formålene for forskriften fortsatt like relevante. De to andre formålene er å regulere hvilke institusjoner som gir hvilke grader (etableringsretten) og å gi en oversikt over hvilke institusjoner som kan gi hvilke grader.

Så lenge det er forskjell i fullmakt mellom universiteter, vitenskapelige høyskoler og høyskoler, er det nødvendig å ha en forskrift der gradsfullmaktene framkommer. Det er også nasjonalt ønskelig og hensiktsmessig med en oversikt over gradsrettigheter. I tillegg har Norge internasjonalt forpliktet seg til å ha oversikt over hvilke kvalifikasjoner den enkelte institusjon har rett til å gi og rapportere dette på egnet vis – gjennom Lisboakonvensjonen og den nye globale UNESCO-konvensjonen for godkjenning av utenlandsk høyere utdanning, gjennom Europass-forordningen og EQF-samarbeidet (jf. rekommandasjonens Annex VI). Forskriftsregler om hvilke institusjoner som har rett til å tildele hvilke grader, vil være nødvendig for å kunne verifisere utdanningene over tid, og for nordmenn og andre som har behov for å få norsk utdanning godkjent i utlandet.

Gradsforskriften omfatter også et kapittel om beskyttelse av titler som er gitt i medhold av det gamle gradssystemet. Det gjelder grader som cand.mag., cand.philol., cand.polit., siv.ing., osv. Forskriften ivaretar dermed også rettighetene til dem som er utdannet før innføringen av Kvalitetsreformen i perioden 2002–2007. Departementets vurdering er at det er behov for forskriftsregler som ivaretar de ulike formålene med dagens gradsforskrift. Departementet foreslår derfor å videreføre hjemmelen for gradsforskriften. Forslaget til forskriftshjemmel i lovforslaget er formulert slik at det ivaretar innsigelsen Universitetet i Oslo hadde til det. Det vil nå også kunne omfatte graden dr.philos.

Departementet foreslår å slå sammen to forskriftshjemler om grader til en mer generell hjemmel til å gi forskrift om krav til grader, men slik at den spesifikke hjemmelen for å sette krav til omfanget av det selvstendige arbeidet i høyere grad (masteroppgaven) blir videreført. En viktig grunn til å ha en mer generell forskriftshjemmel er at dette kan gi et bedre grunnlag for en mer utfyllende beskrivelse av gradssystemet i forskrift og bedre forskriftsbestemmelser. For eksempel kan man tydeliggjøre forutsetningen om at toårig ordinær master (120 studiepoeng) etter mastergradsforskriften § 3 skal kvalifisere for direkte opptak til doktorgradsprogrammer, mens dette ikke er et krav for erfaringsbaserte masterprogrammer. Det vil også bli mulig å fastsette kravene til bachelorgrad som i dag er regulert som opptakskrav til ordinær mastergrad, under en overskrift som heter krav til bachelorgrad. Utover at det vil gjøre regelverket mer oversiktlig, kan det løse et problem det kom innspill om i høringen av NOU 2020: 3, i forbindelse med opptak til master av internasjonale studenter, om at de generelle kravene til bachelorgrad i enkelte tilfeller kan oppleves som en hindring. Hvis de heretter blir regulert som krav til bachelorgrad og ikke lenger som opptakskrav til master, vil det bare være institusjonenes egne fagkrav som bestemmer om utenlandske søkere med bachelorgrad er kvalifisert for opptak til de ulike masterprogrammene.

Departementet mener at hjemmelen for å fastsette krav til at noen bachelor- og integrerte masterprogrammer må ha forberedende prøver (ex. phil., ex.fac.) på inntil 20 studiepoeng, kan virke unødig detaljert etter at gradssystemet har virket i ca. tjue år. Det vurderes derfor som hensiktsmessig med en mer åpen hjemmel.

Selv om det var enkelte innvendinger i høringen fra aktører som mener forslaget vil gi departementet for store fullmakter, støtter de fleste høringsinstansene forslaget om å utvide og slå sammen forskriftshjemler.

Departementet vil understreke at det fortsatt vil være slik at alle forslag til forskrift vil bli sendt på høring. Formålet med forslaget er heller ikke å regulere mer enn i dag, men å regulere bedre.

7.8.4.5 Yrkesutdanning

Departementet foreslår å ikke videreføre regelen i uhl. § 3-1 første ledd om institusjonenes adgang til å gi yrkesutdanninger i samarbeid med andre institusjoner. Før innføringen av Kvalitetsreformen var en rekke utdanninger som i dag fører til bachelorgrad, definert som yrkesutdanning etter universitets- og høyskoleloven, se omtale i punkt 7.8.1. De eneste yrkesutdanningene etter universitets- og høyskoleloven som fremdeles gis, er de fireårige grunnskolelærerutdanningene, og de er under utfasing.

Det er i forskrift om rammeplaner fra 2016 fastsatt at siste mulighet for å gi vitnemål for fireårig grunnskolelærerutdanning er 31. desember 2023. Videre pågår det forsøk ut 2025 for å kvalifisere personer med ikke fullført fireårig lærerutdanning. Disse forsøkene pågår institusjonsvis, og det er følgelig ikke aktuelt å etablere nye felles studieprogrammer for fireårig grunnskolelærerutdanning. Departementet mener derfor at det ikke er nødvendig å videreføre regelen om institusjonenes adgang til å gi yrkesutdanninger i samarbeid med andre institusjoner. De som uttalte seg om dette i høringen, støttet forslaget. Forslaget innebærer ingen endring i praksis, men en oppdatering slik at ny lov bedre gjenspeiler dagens virkelighet enn gjeldende uhl. § 3-1 første ledd.

Departementet mener at det nå ikke er aktuelt å ta bort «yrkesutdanning» andre steder i loven, jf. spørsmålene i høringen fra UiO og VID, fordi det er behov for slik hjemmel så lenge de fireårige lærerutdanningene fremdeles gis.

7.8.4.6 Fellesgrader – europeisk tilnærming

Begrunnelsen for hjemmelen i uhl. § 3-2 første ledd tredje punktum til å fastsette «forskrift om institusjonens adgang til å tildele grader i samarbeid med andre institusjoner», er omtalt i Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) punkt 4.2.4. Begrunnelsen var det internasjonale arbeidet på området, og spesielt at Norge i Bologna-samarbeidet hadde forpliktet seg til dels å fjerne lovmessige hindringer for etablering av fellesgrader, og dels å aktivt støtte utviklingen og kvalitetssikringen av fellesgrader. Innføringen ble begrunnet med at «en slik forskriftshjemmel vil synliggjøre legitimiteten av fellesgrader, samtidig som den vil åpne for en viss nasjonal styring med utviklingen av slikt gradssamarbeid».

Gjennom Bologna-samarbeidet har Norge sluttet seg til et prinsipp om en europeisk tilnærming til fellesgrader gjennom vedtaket på ministermøtet i Jerevan i 2015 av The European Approach for Quality Assurance of Joint Programmes. En viktig forutsetning for dette vedtaket er at samarbeidet om kvalitetssikring, og Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area (ESG), hadde ført til etableringen av et europeisk register over de godkjente kvalitetsikringsorganene som følger kravene i ESG. Det heter European Quality Assurance Register (EQAR).

Det har vært en utfordring at flere kvalitetssikringsorganer, som NOKUT, har hatt hjemmel til å akkreditere den delen av en fellesgrad som deres egne nasjonale institusjoner deltar med, men at få har kunnet kvalitetssikre en hel fellesgrad. Dermed har ingen kvalitetssikret eller kunnet føre tilsyn med helheten i graden, og heller ikke om læringsutbyttet for graden er oppfylt. Gjennom den vedtatte europeiske tilnærmingen til fellesgrader har man kommet fram til standarder og retningslinjer for kvalitetssikring av fellesgrader. De går i korthet ut på at andre lands kvalitetssikringsorganer kan akkreditere europeiske fellesgrader. Det betyr at norske myndigheter skal akseptere at for eksempel et fransk kvalitetssikringsorgan som er godkjent av EQAR, akkrediterer en fellesgrad der en norsk institusjon deltar, inkludert den delen som NOKUT ellers skal akkreditere. Tilsvarende skal franske myndigheter anerkjenne at NOKUT akkrediterer en fellesgrad der en fransk institusjon deltar. En forutsetning er at kvalitetssikringsorganet oppfyller kravene i ESG, og at det er registrert som et godkjent kvalitetssikringsorgan i EQAR.

Departementet ser dette som en naturlig forlengelse av det europeiske samarbeidet om kvalitetssikring og fellesgrader og forutsetter at lovhjemmelen om fellesgrader som her foreslås videreført, gir tilstrekkelig grunnlag til å utarbeide nye forskriftsbestemmelser om både NOKUTs akkrediteringsvirksomhet og kravene til akkreditering av fellesgrader som norske universiteter og høyskoler deltar i.

Departementet foreslår å presisere i forskriftshjemmelen om grader i samarbeid med andre institusjoner, at forskriften kan regulere unntak fra § 3-2 om akkreditering av studier, ved akkreditering av fellesgrader. Hensikten er å tydeliggjøre at europeiske fellesgrader etter gitte kriterier kan akkrediteres av et EQAR-godkjent kvalitetssikringsorgan.

Departementet vil ramme dette inn slik at muligheten til å søke internasjonal akkreditering av fellesgrader begrenses til institusjoner med institusjonsakkreditering og faglige fullmakter til å etablere studietilbud på det aktuelle nivået. Det betyr at nye tilbydere ikke kan «shoppe» akkreditering, men først må gå via NOKUT.

7.8.5 Departementets forslag

Departementet foreslår

• å presisere at akkreditering er et vilkår for å kunne tildele grad, se forslaget til § 3-8 første ledd første punktum

• å overføre myndigheten i uhl. § 3-2 første ledd første punktum til å etablere nye grader fra Kongen til departementet, se forslaget til ny § 3-8 første ledd andre punktum

• å utvide og slå sammen forskriftshjemlene om grader i uhl. § 3-2 første og fjerde ledd slik at departementet kan gi forskrift om krav til de ulike gradene, inkludert omfanget av selvstendig arbeid i høyere grad, se forslaget til § 3-8 andre ledd bokstav a

• å videreføre forskriftshjemlene i uhl. § 3-2 første og andre ledd om et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk og nasjonale rammeplaner for enkelte studier, se forslaget til § 3-8 andre ledd bokstav b og § 3-8 tredje ledd

• å videreføre forskriftshjemmelen i uhl. § 3-2 første ledd andre punktum om fellesgrader og presisere at det i forskrift kan gjøres unntak fra § 3-2 ved akkreditering av fellesgrader, se forslaget til § 3-8 andre ledd bokstav c

• å ikke videreføre hjemmelen i uhl. § 3-2 første ledd andre punktum om adgang for institusjonene til å gi yrkesutdanning i samarbeid med andre institusjoner

• å videreføre reglene i uhl. § 3-2 tredje ledd om at departementet kan bestemme at det skal avholdes obligatoriske nasjonale deleksamener i enkelte fag eller emner, og om resultatet skal føres på vitnemålet, se forslaget til § 3-8 andre ledd bokstav d

7.9 Æresdoktor

7.9.1 Dagens regler

Universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 3-2 femte ledd gir universiteter og høyskoler som har rett til å gi doktorgrad eller tilsvarende, en adgang til å tildele graden æresdoktor (doctor honoris causa) på de samme fagområdene. Graden kan tildeles for betydningsfull vitenskapelig eller kunstnerisk innsats, eller fremragende arbeid til gavn for vitenskapen eller kunsten. Det er satt som vilkår for å kunne tildele en æresdoktorgrad at den som mottar den, har prestert noe som kan karakteriseres som fremragende eller betydningsfullt. Uhl. § 3-2 er i hovedsak en videreføring av tilsvarende regel i lov om universiteter og høgskoler fra 1995. Formuleringen «eller tilsvarende» ble innført i 2005 for at også kunsthøyskolene og andre institusjoner med tilbud i kunstnerisk utviklingsarbeid skulle få rett til å tildele æresdoktorgrad i skapende og utøvende kunst.

7.9.2 Høringsforslaget

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo i NOU 2020: 3 ikke innholdsmessige endringer i regelen om tildeling av graden æresdoktor. Utvalget foreslo bare å skille det ut i en egen paragraf sammen med forbudet mot misbruk av titler.

I uhl. § 3-2 femte ledd brukes uttrykket «doktorgrad eller tilsvarende». Departementet foreslo å fjerne «eller tilsvarende» fordi dette viser til stipendprogrammet for kunstnerisk utviklingsarbeid. Dette stipendprogrammet ble erstattet av en ph.d. i kunstnerisk utviklingsarbeid i 2018.

7.9.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser uttalte seg til universitets- og høyskolelovutvalgets forslag om å plassere reglene om æresdoktor i en egen paragraf sammen med forbudet mot misbruk av titler.

Fire høringsinstanser støttet forslaget om å fjerne «eller tilsvarende» etter omtale av doktorgrad i regelen om æresdoktor. Det er Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter, NLA Høgskolen, Universitetet i Oslo (UiO) og VID vitenskapelige høgskole. I tillegg ber UiO om ytterlige språklige endringer i omtalen av doktorgradsutdanning.

7.9.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår å videreføre reglene om tildeling av graden æresdoktor.

Departementet foreslår å ikke videreføre «eller tilsvarende» etter omtalen av «doktorgrad» i regelen om graden æresdoktor, noe høringsinstansene støtter. Siden «eller tilsvarende» viser til stipendprogrammet for kunstnerisk utviklingsarbeid, som ble erstattet av en ph.d. i kunstnerisk utviklingsarbeid i 2018, er ikke tillegget lenger nødvendig. De fleste aktuelle institusjonene har allerede etablert doktorgradsprogrammer på området, og de resterende vil etter all sannsynlighet ha kommet i mål med en egen eller en fellesgrad på området innen den nye loven trer i kraft.

Departementet er enig i universitets- og høyskolelovutvalgets forslag om å ta ut punktet om æresdoktor fra dagens generelle regel om grader, yrkesutdanninger og titler. Departementet er imidlertid uenig i forslaget om å regulere æresdoktor og forbruk mot misbruk av titler i samme paragraf, fordi disse punktene ikke er knyttet til hverandre. Departementet foreslår å videreføre reglene om æresdoktor som en egen paragraf.

7.9.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre regelen i uhl. § 3-2 femte ledd om æresdoktor, men uten tillegget «eller tilsvarende», se forslaget til § 3-9.

7.10 Forbud mot misbruk av gradstitler

7.10.1 Dagens regler

Universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 3-2 sjette ledd regulerer misbruk av beskyttede titler som er knyttet til fullførte grader eller yrkesutdanninger, eller graden æresdoktor. Både privatpersoner og foretak kan ilegges overtredelsesgebyr hvis de misbruker slike titler. Regelen er videreført fra lov om universiteter og høgskoler fra 1995. I 2016 ble reglene endret på bakgrunn av Prop. 81 L (2015–2016), slik at en straff med bøter ble erstattet med overtredelsesgebyr. For foretak ble det presisert at det kunne ilegges overtredelsesgebyr uten skyldkrav.

Uhl. § 3-2 sjette ledd gir departementet hjemmel til å forby bruk av bestemte titler dersom titlene gir inntrykk av å være titler som er beskyttet etter § uhl. § 3-2 første ledd eller femte ledd. Dette gjelder både doktorgradstitler og titler på master- eller bachelornivå, og graden æresdoktor. Det gjelder også titler som svarer til grader gitt etter gradssystemet fra før Kvalitetsreformen. Forbudet gjelder når grad eller tittel tildeles eller brukes uten at tilbyderen har akkrediteringen som kreves, jf. Prop. 81 L (2015–2016). Beskyttelse etter første ledd følger av forskrift om grader og yrkesutdanninger, beskyttet tittel og normert studietid ved universiteter og høyskoler.

Uhl. § 3-2 sjuende ledd gir departementet hjemmel til å ilegge et overtredelsesgebyr til den som uriktig bruker en beskyttet tittel, eller bruker en tittel som på misvisende måte er egnet til å forveksles med en beskyttet tittel. Det er tilstrekkelig at en person har vært uaktsom for at vedkommende skal kunne ilegges overtredelsesgebyr. Etter sjuende ledd andre punktum kan også foretak ilegges slikt overtredelsesgebyr. Et foretak kan ilegges overtredelsesgebyr selv om ingen enkeltpersoner har utvist forsett eller uaktsomhet, jf. Prop. 81 L (2015–2016).

Departementet har lagt til grunn at de hensynene som ligger bak beskyttelsen av grader og titler, er viktige og bør vernes. Terskelen for å ilegge overtredelsesgebyr ved rettsstridig bruk eller tildeling av grad eller tittel skal ligge lavt, dersom anmodning om opphør av bruk ikke fører fram, jf. Prop. 81 L (2015–2016). En anmodning er normalt å anse som et forhåndsvarsel, jf. forvaltningsloven § 16.

I sjuende ledd tredje punktum er departementet gitt en hjemmel til å fastsette nærmere regler om overtredelsesgebyr, og dette er gjort i forskrift om overtredelsesgebyr etter universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven.

7.10.2 Universitets- og høyskolelovutvalgets forslag

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo i NOU 2020: 3 ikke innholdsmessige endringer i regelen om forbud mot misbruk av beskyttede titler. Utvalget foreslo bare å ta det ut av dagens paragraf om grader og regulere det i en egen paragraf sammen med æresdoktor.

7.10.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser hadde merknader til dette punktet.

7.10.4 Departementets vurdering

7.10.4.1 Generelt

Samfunnet har et behov for å beskytte seg mot at noen gir seg ut for å ha en akademisk tittel som ikke samsvarer med deres utdanning og kunnskaper. Ulike brukergrupper, som for eksempel studenter og arbeidsgivere, skal kunne ha tillit til at den som bruker en akademisk tittel, har kunnskapen som den aktuelle tittelen skal gi.

Departementet foreslår å videreføre regler om misbruk av beskyttede titler. Departementet foreslår også å videreføre at den som bruker en tittel i strid med reglene, kan ilegges overtredelsesgebyr av departementet. Departementet er enig i universitets- og høyskolelovutvalgets forslag om å ikke regulere forbud mot misbruk av titler i paragrafen om grader, yrkesutdanninger og titler. Departementet foreslår å regulere forbud mot misbruk av beskyttede titler i en egen paragraf.

7.10.4.2 Alminnelig uaktsomhet som forutsetning for administrativ foretaksstraff

Departementet mener at det likevel er behov for å endre og oppdatere innholdet i dagens regel om forbud mot misbruk av titler. I uhl. § 3-2 sjuende ledd andre punktum er det fastsatt at foretak kan ilegges et overtredelsesgebyr hvis de misbruker titler, selv om ingen enkeltperson har utvist skyld. Slik administrativ foretaksstraff kan imidlertid i utgangspunktet ikke lenger ilegges uten skyldkrav etter forvaltningsloven § 46. Sistnevnte paragraf ble endret i juli 2022 på bakgrunn av en dom 28. juni 2018 i storkammer i den europeiske menneskerettsdomstolen i saken G.I.E.M. S.r.l. med flere mot Italia (sak nr. 1828/06, 34163/07 og 19029/11). Det står mer om dette i Prop. 81 L (2021–2022).

I forvaltningsloven § 46 første ledd er det innført et utgangspunkt om krav til skyld for å ilegge foretak administrative sanksjoner. Skyldkravet skal være uaktsomhet med mindre noe annet er bestemt i den enkelte særlov. Uaktsomhet skal her forstås som alminnelig (simpel) uaktsomhet. Uaktsomhetskravet kan oppfylles av en eller flere enkeltpersoner som opptrer på vegne av foretaket, inkludert anonyme gjerningspersoner. Ansvaret kan også oppfylles gjennom summen av flere enkeltpersoners adferd (kumulative feil). For mer informasjon viser departementet til Prop. 81 L (2021–2022) punkt 4 til 7.

I særlovgivningen kan det gis regler om et tilnærmet objektivt ansvar etter en konkret vurdering av behovet, og av om et slikt ansvar ligger innenfor de rammene som EMK har etablert. Departementet ser ingen spesielle grunner til å gjøre unntak i universitets- og høyskoleloven fra hovedregelen i forvaltningsloven § 46 første ledd. Dermed foreslår departementet å innføre et krav om alminnelig uaktsomhet for at et foretak skal kunne bli ilagt overtredelsesgebyr ved misbruk av titler.

7.10.4.3 Forskriftshjemmel om overtredelsesgebyr

Departementet foreslår, i likhet med universitets- og høyskolelovutvalget, å videreføre hjemmelen for departementet til å gi forskrift om overtredelsesgebyr. Videre foreslår departementet å forenkle forskriftshjemmelen, slik at den ikke lenger presiserer at departementet kan gi forskrift om utstedelse av, størrelse på, forfall av, klage på, overprøving av og lemping av overtredelsesgebyret. Denne forenklingen innebærer ingen realitetsendring.

Departementet foreslår dessuten å ikke videreføre presiseringen om at vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg med mindre klagen gis oppsettende virkning. Det er fordi dette følger av tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav d.

Departementet har også gjort enkelte språklige endringer uten at disse er ment å ha realitetsendring. Departementet foreslår å fastsette innledningsvis i en ny paragraf en hovedregel som tydeligere fastslår at titlene som er beskyttet, bare kan benyttes ved oppnådd grad. Med unntak av gradene dr.philos. og æresdoktor, skal den oppnådde graden bygge på et akkreditert studietilbud. Beskyttede titler kan også benyttes ved godkjenning av utenlandsk utdanning som faglig jevngod med norsk grad.

7.10.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre reglene i uhl. § 3-2 sjette ledd og sjuende ledd første og tredje punktum om forbud mot misbruk av titler og bruk av overtredelsesgebyr, med enkelte språklige endringer, men innføre vilkår om skyld for å kunne ilegge overtredelsesgebyr til foretak, se forslaget til § 3-10.

7.11 Forbud mot misbruk av betegnelsene universitet, vitenskapelig høyskole og høyskole

7.11.1 Dagens regler

Universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 7-2 regulerer misbruk av institusjonsbetegnelsene «universitet», «vitenskapelig høyskole» og «høyskole». Regelen ble lovfestet ved vedtakelsen av dagens lov, se Ot.prp. nr. 79 (2003–2004). Bakgrunnen var at flere institusjoner uten akkreditering fra NOKUT benyttet institusjonsbetegnelsene i markedsføringen sin, noe som var villedende for studenter som trodde de søkte seg til en institusjon som hadde akkrediterte tilbud innenfor høyere utdanning. I 2016 ble det innført regler om overtredelsesgebyr ved bruk av en vernet institusjonsbetegnelse i strid med regelverket. Reglene om overtredelsesgebyr erstattet tidligere regler om bøter.

Det følger av uhl. § 7-2 andre ledd at bare en institusjon som er akkreditert som vitenskapelig høyskole eller universitet, kan benytte slik betegnelse. Betegnelsen «høyskole» kan bare benyttes av institusjoner som er akkreditert som høyskole eller som er akkreditert for å tilby enkeltstudier etter universitets- og høyskoleloven.

Det følger av uhl. § 7-2 andre ledd siste punktum at institusjoner som ikke har akkreditering etter universitets- og høyskoleloven, ikke kan benytte seg av markedsføring som gir uriktig inntrykk av at de har slik akkreditering. Eksempler på villedende markedsføring som rammes av bestemmelsen, er bruk av ord og uttrykk som «høyere utdanning», «grader» og «studiepoeng» i markedsføringen og i generell informasjon, jf. Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) punkt 8.2.4.6. Andre betegnelser som gir inntrykk av akademiske ambisjoner, som «institutt» og «akademi», er i utgangspunktet ikke beskyttet, men departementet kan ved forskrift eller enkeltvedtak forby bruk av institusjonsbetegnelser eller navn som uriktig gir inntrykk av at en institusjon har akkreditering etter loven, og betegnelser eller navn som er egnet til å kunne forveksles med en beskyttet betegnelse, jf. § 7-2 tredje ledd. Direkte oversettelser av institusjonens navn til et annet språk vil normalt være egnet til å forstå som det registrerte navnet på norsk og dermed være beskyttet, men dette må vurderes konkret, jf. Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) punkt 8.2.4.

Departementet viser til at urettmessig bruk av beskyttete institusjonsbetegnelser eller markedsføring som uriktig gir inntrykk av at virksomheten har slik akkreditering, også kan rammes av de generelle bestemmelsene i markedsføringsloven. Markedsføringsloven har blant annet et overordnet krav om at markedsføringen ikke må stride mot god markedsføringsskikk og har bestemmelser som oppstiller forbud mot urimelig eller villedende handelspraksis overfor forbrukere.

Det følger av uhl. § 7-2 fjerde ledd at departementet etter søknad kan gi dispensasjon for etablerte sammensatte betegnelser som ikke er egnet til å forveksles med betegnelsene nevnt i andre ledd. Denne unntakshjemmelen tar sikte på etablerte institusjoner som for eksempel Folkeuniversitetet og Kvinneuniversitetet, som har hatt virksomhet over lengre tid, også før bestemmelsen om beskyttelse av institusjonsbetegnelsene kom inn i loven, og som departementet har lagt til grunn at ikke er egnet til å forveksles med institusjoner under loven.

Det følger av uhl. § 7-2 femte ledd at betegnelsen «universitetssykehus» bare kan benyttes av virksomheter som er godkjent som universitetssykehus etter nærmere regler fastsatt i forskrift med hjemmel i spesialisthelsetjenesteloven § 4-1.

I uhl. § 7-2 sjette ledd er det fastsatt at den som forsettlig eller uaktsomt bruker en vernet institusjonsbetegnelse i strid med bestemmelsen, kan ilegges overtredelsesgebyr av departementet. Foretak kan ilegges slikt overtredelsesgebyr selv om ingen enkeltperson har utvist skyld som beskrevet i første punktum. Departementet kan gi nærmere regler i forskrift. I forskrift om overtredelsesgebyr etter universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven er det fastsatt at overtredelsesgebyret skal utmåles i hvert enkelt tilfelle, og at det ikke kan overstige fem ganger folketrygdens grunnbeløp (G). Endelig vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg.

7.11.2 Universitets- og høyskolelovutvalgets forslag

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo i NOU 2020: 3 å videreføre reglene i uhl. § 7-2 om beskyttelse av institusjonsbetegnelsene og annen villedende markedsføring. Utvalget anbefalte departementet å vurdere om loven skal stille krav om at bare institusjoner som har oppnådd institusjonsakkreditering som «høyskole», kan kalle seg det.

7.11.3 Høringsinstansenes syn

Det var fire høringsinstanser som uttalte seg om utvalgets forslag om beskyttelse av betegnelsene «universitet», «vitenskapelig høyskole» og «høyskole» og om fastsettelse av universiteters og høyskolers egennavn.

NOKUT viste til universitets- og høyskolelovutvalgets forslag til ny §§ 2-7 og 2-8, der reaksjon for overtredelse framgår av begge paragrafene, og mente at reaksjonsreglene bør samles i én paragraf særlig fordi det også er forskriftshjemmel for overtredelsesgebyr i begge de nevnte paragrafene.

Bergen Arkitekthøgskole (BAS) og NLA Høgskolen uttalte seg til spørsmålet om det i loven bør stilles krav om at bare institusjoner som har oppnådd institusjonsakkreditering som «høyskole», kan kalle seg det. BAS erkjente at det fra departementets side er ønske om konsolidering og større institusjoner, men peker på at det likevel kan være gode grunner til at ikke alle små institusjoner bør utraderes. BAS pekte på at liten institusjon kan ha bedre mulighet for å tilby individuell tilpassing og oppfølging, institusjonen kan snu seg rundt raskere ved behov og erfaringer så langt har også vist at størrelse ikke er en garanti for verken bedre kvalitet i undervisning eller økonomi i drift. BAS foreslo at anbefalingen til departementet endres til at også ikke-akkrediterte institusjoner skal ha rett til å kalle seg høyskole så lenge alle studietilbud ved institusjonen er akkreditert. NLA Høgskolen viste til at uhl. § 8-3 andre ledd åpner for at private høyskoler i særlige tilfeller kan få statstilskudd uten akkreditering og at disse institusjonene ikke bør fratas muligheten til å bruke betegnelsen «høyskole».

7.11.4 Departementets vurdering

7.11.4.1 Beskyttelse av institusjonsbetegnelsene og forbud mot villende markedsføring

Departementet foreslår å videreføre reglene om beskyttelse av betegnelsene «høyskole», «vitenskapelig høyskole» og «universitet» og forbudet mot villende markedsføring. Etter dagens regler er vilkåret for å bruke betegnelsene «vitenskapelig høyskole» og «universitet» at institusjonen er akkreditert som vitenskapelig høyskole eller universitet. Det følger av uhl. § 1-2 andre ledd at Kongen avgjør hvilken institusjonskategori den enkelte institusjon tilhører på grunnlag av en faglig vurdering fra NOKUT, som i praksis vil si vedtak om institusjonsakkreditering. Departementet mener det er det klart at en institusjon ikke kan bruke betegnelsen «vitenskapelig høyskole» eller «universitet» før det er gjort vedtak om at institusjonen tilhører slik kategori. Departementet foreslår derfor at dette presiseres i lovteksten.

7.11.4.2 Vilkår for bruk av betegnelsen «høyskole»

Departementet har på bakgrunn av oppfordringen fra universitets- og høyskolelovutvalget vurdert om det bør stilles krav om institusjonsakkreditering som vilkår for betegnelsen «høyskole». Departementet mener det ikke er nødvendig.

For å kunne kalle seg høyskole er det i dag ikke noe krav om at selve institusjonen skal være akkreditert. Det er tilstrekkelig at institusjonen tilbyr ett eller flere akkrediterte studier, altså at studiene må være akkreditert av NOKUT.

I 2016 ble det innført et krav i universitets- og høyskoleloven § 3-1 første ledd siste punktum om at institusjoner som ikke tidligere har fått akkreditert studietilbud, minst må få akkreditert en bachelorgrad. Før denne lovendringen kunne nye tilbydere få akkreditert ned til halvårsstudium / 30 studiepoeng og kalle seg høyskole. Den nye regelen var ment å sikre at akkrediterte studietilbud forankres i tilstrekkelig robuste fagmiljøer, noe som er av stor betydning for utdanningskvaliteten, jf. Prop. 81 L (2015–2016) punkt 3.3.4.

Det finnes dermed to hovedtyper høyskoler: de med akkrediterte studietilbud, men uten institusjonsakkreditering, og de som er institusjonsakkrediterte som høyskole. Blant de private høyskolene som ikke har institusjonsakkreditering, kan det videre skilles mellom dem som mottar statstilskudd, og dem som ikke gjør det. Med virkning fra 1. januar 2020 ble det innført et krav om institusjonsakkreditering som vilkår for statstilskudd for private institusjoner, jf. universitets- og høyskoleloven § 8-3 første ledd, men med en unntaksmulighet dersom det er særlige samfunnsmessige behov, jf. andre ledd. Krav om institusjonsakkreditering som vilkår for statstilskudd ble innført med en overgangsperiode på fem år. Se nærmere om disse reglene i punkt 10.1.

Alle de statlige høyskolene har institusjonsakkreditering. Det var i januar 2023 åtte private høyskoler med institusjonsakkreditering og 17 private høyskoler med akkrediterte studietilbud. Av de 17 høyskolene uten institusjonsakkreditering er det seks som mottar statstilskudd fra Kunnskapsdepartementet, og som dermed i utgangspunktet må søke om institusjonsakkreditering for å kunne beholde statstilskuddet etter 1. januar 2025.

Å stille krav om institusjonsakkreditering for å kalle seg høyskole kan bidra til at det blir færre institusjoner innenfor den private delen av universitets- og høyskolesektoren. En slik konsolidering kan fremme mer tverrfaglig samarbeid, bedre læringsmiljø og bidra til mer effektiv ressursutnyttelse og økt profesjonalitet innenfor administrativ støtte og forvaltning.

På den andre siden kan et krav om institusjonsakkreditering innebære at det i praksis vil være en snever mulighet for nye private institusjoner til å benytte betegnelsen høyskole. For å kunne søke om institusjonsakkreditering som høyskole, må en institusjon blant annet ha uteksaminert kandidater i tre år, i tillegg til at søknadsbehandlingen er omfattende og tidkrevende.

Å innføre krav om institusjonsakkreditering for å kunne kalle seg høyskole vil også innebære at enkelte private institusjoner som i flere tiår har kunnet kalle seg høyskole, ikke lenger ville kunne det. Betegnelsen «høyskole» har en viktig markedsføringsfunksjon.

Et eventuelt krav om institusjonsakkreditering for å kalle seg høyskole vil føre til at det blir enda en institusjonskategori: institusjoner med akkrediterte studier, men som ikke er høyskoler.

Ettersom institusjonsakkreditering allerede er et vilkår for å motta statstilskudd for private institusjoner, mener departementet at det allerede er tilstrekkelig med insentiver for at institusjonene vil forsøke å få institusjonsakkreditering. Dessuten er kravene for å få akkreditert enkeltstudier skjerpet ved at nye tilbydere minst må få akkreditert en bachelorgrad. Ved førstegangsakkreditering av studietilbud foretar NOKUT også en utvidet søknadsbehandling, med vurdering av kvalitetssikringssystemet og flere andre grunnleggende krav knyttet til institusjonsnivået.

Det er derfor usikkert hva som vil oppnås om man i tillegg til akkrediterte studier stiller krav om institusjonsakkreditering for å kunne bruke betegnelsen «høyskole». Dersom det er aktører med akkrediterte enkeltstudier som ikke holder høy nok kvalitet eller lignende, vil det være mer hensiktsmessig å føre tilsyn med om de aktuelle studiene oppfyller gjeldende standarder og kriterier for akkreditering.

Departementet kan samlet sett ikke se behov for å stille krav om institusjonsakkreditering for å kunne bruke betegnelsen «høyskole».

7.11.4.3 Overtredelsesgebyr

Departementet foreslår å videreføre at den som forsettlig eller uaktsomt bruker en beskyttet institusjonsbetegnelse i strid med reglene, kan ilegges overtredelsesgebyr av departementet.

Departementet foreslår å ikke videreføre at et foretak kan ilegges overtredelsesgebyr uten at det er utvist skyld. Forslaget bringer reglene i samsvar med reglene i forvaltningsloven om administrativ foretaksstraff. Se nærmere begrunnelsen og om vilkåret om skyld ved foretaksstraff i punkt 7.10.4.

I dagens lov er det uklart om adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr også gjelder ved villende markedsføring, jf. uhl. § 7-2 andre ledd andre punktum. Departementet mener det bør kunne ilegges overtredelsesgebyr både ved misbruk av institusjonsbetegnelser og ved annen markedsføring som gir uriktig inntrykk av å ha akkreditering som høyere utdanning. Departementet foreslår at dette presiseres i den nye loven.

Departementet foreslår, i likhet med universitets- og høyskolelovutvalget, å videreføre hjemmelen for departementet til å gi forskrift om overtredelsesgebyr. Forskriftshjemmelen er foreslått forenklet, på samme måte som for forbudet mot å misbruke titler. Se derfor mer om dette under punkt 7.10.4.

Departementet ser poenget til NOKUT om at loven kan bli kortere hvis reglene om overtredelsesgebyr i ulike paragrafer slås sammen. Departementet mener likevel at regler om overtredelsesgebyr bør plasseres i paragrafen som regulerer plikten eller forbudet reaksjonen er knyttet til, slik at det blir klart for brukerne av loven at overtredelser kan medføre overtredelsesgebyr.

7.11.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre reglene i uhl. § 7-2 om beskyttelse av institusjonsbetegnelsene og annen villedende markedsføring med enkelte presiseringer, men innføre vilkår om skyld for å kunne ilegge overtredelsesgebyr til foretak, se forslaget til § 3-11.

7.12 Bevilling som statsautorisert translatør

7.12.1 Dagens regler

Universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 7-3 regulerer bevilling som statsautorisert translatør. Regelen er videreført fra lov om universiteter og høgskoler fra 1995. Bakgrunnen for regelen var at det var nødvendig med en hjemmel i lov for å kunne beskytte tittelen «statsautorisert translatør», jf. Ot.prp. nr. 75 (1998–1999) punkt 5.

Det følger av uhl. § 7-3 første ledd at departementet kan gi bevilling som statsautorisert translatør og forskrift om vilkårene for slik bevilling, jf. første ledd. Det følger videre av uhl. § 7-3 første ledd at tittelen «statsautorisert translatør» bare kan brukes av den som er gitt bevilling etter paragrafen. Den som i strid med dette forsettlig eller uaktsomt bruker tittelen «statsautorisert translatør», alene eller som del av en tittel, kan straffes med bøter.

Det er gitt to forskrifter som regulerer statsautorisert translatør, én fastsatt av Kunnskapsdepartementet og én fastsatt av Norges handelshøyskole. I forskrift 1. desember 2005 nr. 1391 om bevilling som statsautorisert translatør, som Kunnskapsdepartementet har fastsatt, står det i § 2 første ledd at bevilling gis på grunnlag av bestått translatøreksamen fra Norges handelshøyskole. I § 2 andre ledd står det at bevilling også kan gis på grunnlag av tilsvarende kompetanse fra utlandet etter gjeldende internasjonale avtaler. I forskrift 17. juni 2021 nr. 2044 om autorisasjonsprøven ved Norges handelshøyskole for å bli statsautorisert translatør (translatøreksamen, som Norges handelshøyskole har fastsatt), er det i § 3 et krav om at kandidaten må ha minimum treårig dokumentert høyere utdanning på universitets- eller høyskolenivå for å kunne få adgang til autorisasjonsprøven. Dette gjelder for både norske og utenlandske studenter.

Det at man må bestå en autorisasjonsprøve for å få bevilling, og at man må oppfylle krav for å kunne ta denne prøven, resulterte i at yrket i 2017 ble vurdert å være regulert. Dette innebærer at bestemmelsene i yrkeskvalifikasjonsloven skal brukes ved yrkesgodkjenning av utenlandsk translatørutdanning.

7.12.2 Universitets- og høyskolelovutvalgets forslag

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo i NOU 2020: 3 å ikke videreføre uhl. § 7-3 om beskyttelse av tittelen «statsautorisert translatør» og tildeling av bevilling som translatør. Utvalget mente at regelen burde videreføres, men mente den passet bedre i tolkeloven, som på det daværende tidspunkt hadde vært på høring.

7.12.3 Høringsinstansenes syn

Det var bare to høringsinstanser som uttalte seg om forslaget om å flytte reglene om statsautorisert translatør til tolkeloven. Universitet i Oslo støttet forslaget. Norges handelshøyskole (NHH), som er bevillingsmyndighet for autorisasjonsprøven i oversettelse, var mot forslaget. NHH pekte på at det er en vesensforskjell mellom tolking og (skriftlig) oversettelse, og at det er et ønske om å holde disse to disiplinene adskilt. NHH mente dessuten at bevillingsbestemmelsen for statsautorisert translatør vil bli lite synlig i tolkeloven.

7.12.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår å videreføre reglene om statsautorisert translatør.

Departementet har forståelse for vurderingen til universitets- og høyskolelovutvalget om at reglene om statsautorisert translatør kanskje ikke passer så godt i universitets- og høyskoleloven. Departementet er imidlertid enig med NHH i at reglene ikke passer i tolkeloven. Slik NHH peker på, er tolking og oversetting to ulike profesjoner. Tolking og oversetting krever ulik utdanning og ulike ferdigheter og blir brukt i ulike situasjoner. Det er heller ikke samme bevillingsmyndighet eller samme krav for bruk av tolk og oversetter. Departementet viser for øvrig til Prop. 156 L (2020 –2021) punkt 4.3.4.2 der spørsmålet om å inkludere oversettinger i tolkeloven ble vurdert, og hvor konklusjonen var at dette ikke er naturlig.

Departementet ser samtidig at det er noen likheter mellom tolking og oversetting som kan tilsi at reglene om dette samles, men mener at det ikke er hensiktsmessig å flytte reglene til tolkeloven slik de to ordningene er i dag. I mangel av en annen egnet lov foreslår departementet å videreføre reglene om statsautorisert translatør i den nye universitets- og høyskoleloven. Ettersom det er en vitenskapelig høyskole som er bevillingsmyndighet, mener departementet det ikke er unaturlig at reglene plasseres i universitets- og høyskoleloven.

Departementet er ellers enig med universitets- og høyskolelovutvalget i at det fortsatt er behov for beskyttelse av tittelen «statsautorisert translatør» og hjemmel for tildeling av bevilling som translatør. Departementet viser til utvalgets begrunnelse i NOU 2020: 3 punkt 35.2.3.

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo flere tilføyelser i paragrafen om statsautorisert translatør med sikte på at regelen skulle bli mer lik den tilsvarende regelen om tolking. Departementet går ikke videre med de fleste av disse tilføyelsene ettersom det foreslås å beholde regelen i universitets- og høyskoleloven hvor det er en annen fordeling mellom lov og forskrift.

På bakgrunn av forslaget fra utvalget foreslår departementet imidlertid å ta inn i loven at en bevilling som statsautorisert translatør bare brukes i forbindelse med oversettelse til og fra de språkene som bevillingen gjelder for. Dette følger i dag forutsetningsvis av forskrift om bevilling som statsautorisert translatør, men hører bedre hjemme i loven, ettersom det ikke er et vilkår for å få bevilling, men en begrensning for bruk av bevillingen som straffeansvaret også bør gjelde for.

7.12.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre reglene i uhl. § 7-3 om bevilling som statsautorisert translatør med enkelte presiseringer, se forslaget til § 3-12.