16 Regler om adferd og reaksjoner

16.1 Falske dokumenter

16.1.1 Dagens regler

Bruk av falske vitnemål og andre dokumenter er regulert i gjeldende universitets- og høyskolelov (uhl.) § 3-7 sjette til åttende ledd og § 4-7.

Uhl. § 3-7 regulerer studentopptak generelt. Paragrafens sjette ledd sier at «[b]ruk av falske vitnemål eller andre falske dokumenter er forbudt». Regelen presiserer at dette også gjelder for dokumenter utstedt fra falske institusjoner (også kalt «diploma mills»). Bruk av et falskt vitnemål eller falskt dokument innebærer at et dokument som er forfalsket eller ettergjort, benyttes som ekte.

Falskt vitnemål eller annet falskt dokument er definert i forskrift om opptak til høgre utdanning (opptaksforskriften) § 10-1 første ledd: «Eit vitnemål eller dokument er falskt dersom det inneheld skriftleg eller digital dokumentasjon som ikkje er sannferdig, eller dersom innhaldet i eit opphavleg, skriftleg eller digitalt, vitnemål eller dokument er manipulert eller endra.» I rundskriv F-14-09 om endringer i og kommentarer til opptaksforskriften er det lagt til grunn at et vitnemål eller dokument vil være falskt både der innholdet har vært usant fra starten av, og der innholdet senere har blitt manipulert eller endret. At dokumentforfalskning omfatter manipulering av data, følger også av en høyesterettsdom fra 1991, den såkalte «BBS-dommen». Høyesterett uttaler i dommen: «Det er i og for seg klart at uberettigede endringer av data etter omstendighetene kan rammes som benyttelse av falskt dokument, […]», jf. Rt. 1991 s. 535.

«Falske dokumenter» vil være andre typer falske dokumenter enn falske vitnemål som danner grunnlag for opptak. Det kan for eksempel være vedlegg til vitnemålet, slik som karakterutskrifter, TOEFL-tester, opptaksbrev, anbefalingsbrev, oversettelser av dokumenter fra andre land og sertifikater.

Videre er dokumenter fra en «falsk institusjon» definert som «[…] dokument som er utferda av ikkje-eksisterande utdanningsinstitusjonar eller av utdanningsinstitusjonar som gir urett uttrykk for å ha ei akkreditering etter lov om universiteter og høyskoler § 3-1 eller etter tilsvarande utanlandsk regelverk», jf. opptaksforskriften § 10-1 andre ledd. Dokumenter fra en slik institusjon kan være ekte dokumenter. Det avgjørende er om de er utstedt av en falsk institusjon. Falske institusjoner kan være ikke-eksisterende institusjoner, for eksempel der en privatperson eller et firma som ikke tilbyr noen form for utdanning, selger og distribuerer utdanningsdokumenter. Falske institusjoner kan videre være institusjoner som ikke har den nødvendige akkrediteringen som skal til for å tilby høyere utdanning, men som gir inntrykk av å ha slik akkreditering.

Konsekvensen av å bruke falske vitnemål eller falske dokumenter følger av uhl. §§ 3-7 og 4-7.

Dersom departementet, en institusjon eller Samordna opptak oppdager at en søker har levert falskt vitnemål, andre falske dokumenter eller dokumenter utstedt fra falske institusjoner, skal de anmelde forholdet til politiet, jf. uhl. § 3-7 sjuende ledd.

Det følger videre av uhl. § 3-7 åttende ledd at «[d]en som har søkt opptak eller godkjenning […] ved bruk av falskt vitnemål eller andre falske dokumenter eller dokumenter utstedt fra falske institusjoner, vil få nevnte papirer inndratt og vil ikke gis opptak eller få godkjent utdanning i inntil ett år». Institusjonen har etter denne regelen en plikt til å inndra dokumentene dersom vilkårene er oppfylt, og dette skal ikke baseres på en skjønnsmessig vurdering. I tillegg skal styret eller institusjonens nemnd for studentsaker vedta en karantenetid, som kan være inntil ett år. I praksis vil dette ofte bety ett semester eller ett år. Karantenetiden skal fastsettes ut fra en vurdering av hvor alvorlig opptredenen og omstendighetene ellers er.

Vedtak etter § 3-7 kan fattes av styret selv eller institusjonens nemnd for studentsaker. Det innebærer at styret ikke kan delegere oppgaven til andre enn institusjonens nemnd for studentsaker. Departementet eller særskilt klageorgan oppnevnt av departementet er klageinstans.

Det følger av § 4-7 første ledd bokstav a at eksamen, prøve eller kurs kan annulleres hvis en student ved hjelp av falskt vitnemål eller annen form for uredelig opptreden har skaffet seg adgang til å gå opp til vedkommende eksamen eller prøve, eller til å delta i vedkommende kurs. Uredelig opptreden vil være andre tilfeller enn bruk av falske dokumenter, som for eksempel at studenten på uredelig vis får adgang til eksamenslokalet etter fristen for oppmøte.

For at et vitnemål skal være falskt eller forfalsket, må det enten ha vært uriktig fra starten av eller ha blitt endret senere. Et vitnemål som viser feil karakter fordi opprinnelig karakter er endret uten at det vises på vitnemålet, er ikke et falskt dokument. Dette kan være tilfellet hvis en karakter har blitt endret til skade for studenten i forbindelse med at studenten har klaget over den opprinnelige karakteren. Det opprinnelige vitnemålet er imidlertid ikke lenger et gyldig vitnemål. Dersom innehaveren bruker det opprinnelige vitnemålet i søknader til universiteter og høyskoler, og er klar over at vitnemålet viser feil karakter, vil dette falle inn under bestemmelsen.

Etter § 4-7 første ledd må studenten ha «skaffet seg adgang til å gå opp til vedkommende eksamen eller prøve, eller til å delta i vedkommende kurs». Dette innebærer at dersom en student har skaffet seg adgang til et studieprogram ved å bruke falske dokumenter, kan alle eksamenene studenten har tatt, bli annullert. Hvis studenten har brukt falske dokumenter for å skaffe seg adgang til en konkret eksamen, vil denne eksamenen bli annullert. Dersom denne eksamenen er et adgangsvilkår for å kunne gå opp til andre eksamener, vil også disse kunne annulleres.

Det følger av § 4-7 andre ledd at «godkjenning av utdanning» også kan annulleres hvis en student har oppnådd dette ved bruk av falskt vitnemål eller annen form for uredelig opptreden. Dette innebærer at institusjonene kan annullere hele utdanninger og grader hvis studenter har brukt falskt vitnemål eller på annen måte opptrådt uredelig.

16.1.2 Universitets- og høyskolelovutvalgets forslag

Universitets- og høyskolelovutvalget mente at reguleringen av bruk av falskt vitnemål og falske dokumenter flere ulike steder i loven bidrar til en uoversiktlig lov. Utvalget foreslo i NOU 2020: 3 derfor å flytte reglene om bruk av falskt vitnemål ved opptak inn i en egen paragraf, og plassere den i samme kapittel som de andre paragrafene som regulerer reaksjoner. Lovforslaget inneholdt også noen språklige justeringer.

Utvalget foreslo å beholde forbudet mot falske dokumenter underveis i studiet i paragrafen om fusk og uredelig opptreden, og her legge til at bruk av falske dokumenter skal politianmeldes av institusjonen tilsvarende som ved bruk av falske dokumenter i forbindelse med opptak.

16.1.3 Høringsinstansenes syn

Ni høringsinstanser kommenterte lovutvalgets forslag til ny paragraf om bruk av falske dokumenter. De som uttalte seg om paragrafen er Felles klagenemnd, Handelshøyskolen BI, Høgskolen i Østfold (HiØ), MF Vitenskapelig høyskole (MF), Norges handelshøyskole (NHH), Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU), Universitetet i Oslo (UiO), Universitetet i Sørøst-Norge (USN) og Universitetet i Tromsø (UiT).

MF, NHH, NTNU og UiO støttet forslaget om at bruk av falske dokumenter under studiet også skal politianmeldes på samme måte som ved opptak. MF syntes det hadde vært klargjørende om det framgikk av lovteksten på hvilket stadium i saksgangen dette skal skje.

HiØ, MF, NHH og USN erfarte at søkere bruker annullerte eller tilbakekalte vitnemål ved søking om opptak, og har gitt innspill om at også bruk av slike dokumenter må omfattes av forbudet om bruk av falske dokumenter.

UiT stilte spørsmål om det også bør presiseres at et dokument som har et uriktig innhold, eller som er egnet til å gi feil bilde av søkerens kvalifikasjoner, også er omfattet.

Felles klagenemnd og MF pekte på at verken loven eller forarbeider angir hvilket skyldkrav som skal legges til grunn ved bruk av falske dokumenter. MF mente det hadde vært en fordel om det klart hadde vært uttrykt hvilket skyldkrav som gjelder ved bruk av falske dokumenter, slik det gjør for saker om fusk. Felles klagenemnd skrev følgende:

Karantenetid har et utelukkende pønalt formål. Grunnet reaksjonens straffepreg og hensynet til studentens rettssikkerhet har Felles klagenemnd lagt til grunn at det også i disse sakene må oppstilles et krav om forsett, så lenge ikke en annen skyldform framkommer direkte av loven. Felles klagenemnd har i disse sakene først tatt stilling til om det objektivt sett er brukt et falskt dokument i forbindelse med opptak til høyere utdanning. Nemnda har lagt til grunn at beviskravet for faktumet som legges til grunn er alminnelig sannsynlighetsovervekt. Felles klagenemnd har dernest tatt stilling til om studenten forsettlig har benyttet den falske dokumentasjonen ved søknad om opptak. Ved vurderingen av om det subjektive vilkåret er oppfylt har nemnda lagt til grunn klar sannsynlighetsovervekt som beviskrav.

UiT uttalte at inndragning av falske vitnemål eller falske dokumenter ikke er en tilstrekkelig løsning, da slike dokumenter i dag blir sendt inn digitalt. MF foreslo å presisere at dette gjelder når dokumentet er innlevert i papirutgave, mens UiT påpekte at et dokument i papirutgave kan kopieres og brukes på nytt digitalt selv om det blir inndratt. Reaksjonen på bruk av falske dokumenter bør tilpasses dette.

HiØ og MF ga innspill om avklaring rundt bruken av sanksjonene opptakskarantene og utestenging. MF viste til at spørsmål om hvilken sanksjon som skal benyttes har kommet opp i forbindelse med at de har behandlet saker der det først etter at studentene hadde avlagt eksamen i emner, ble oppdaget at de hadde benyttet falskt vitnemål ved søknad om opptak til studiet. HiØ mente at bruk av falske dokumenter i forbindelse med søknad om opptak, er like alvorlig som å bruke falske dokumenter for å skaffe seg adgang til eksamen. HiØ ønsket derfor at gjeldende rett skal endres til at sanksjonene blir like ved opptak som ved eksamen, slik at opptakskarantenen vil gjelde alle institusjoner underlagt universitets- og høyskoleloven, slik som utestenging i forbindelse ved eksamen, prøve eller godkjenning av kurs. HiØ foreslo følgende lovtekst:

Den som har søkt opptak etter kapittel 6 eller søkt godkjenning etter kapittel 9 i denne loven ved bruk av falskt vitnemål eller andre falske dokumenter eller dokumenter utstedt av falske institusjoner, vil få dokumentene inndratt og vil ikke gis opptak. En søker som har benyttet falske vitnemål eller andre falske dokumenter i forbindelse med opptak, kan ilegges karantene, og fratas retten til å søke opptak til høyere utdanning ved institusjoner under denne loven i inntil to år.

16.1.4 Departementets vurdering

16.1.4.1 En samlet regulering av bruk av falske dokumenter

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo å flytte reglene om falske dokumenter ved opptak inn i en ny egen paragraf, og plassere den sammen med de andre paragrafene som regulerer reaksjoner. Utvalget beholdt imidlertid reguleringen av falske dokumenter underveis i studiet sammen med annen uredelig adferd og fusk. Bakgrunnen for å regulere bruken av falske dokumenter ved opptak og under studiet adskilt er at reaksjonen er ulik. Ved opptak og godkjenning inndras dokumentene, og det gis opptakskarantene i inntil ett år. Dersom det oppdages bruk av falske dokumenter i forbindelse med eksamen, prøve eller kurs, kan resultater annulleres og studenten risikerer utestenging i inntil ett år.

Bruk av falske dokumenter i forbindelse med høyere utdanning er ikke tillatt, uavhengig av når dokumentene benyttes eller oppdages. Departementet mener at dette bør tydeliggjøres ved å samle all regulering av bruk av falske dokumenter i én paragraf. En slik strukturell endring er ikke ment å innebære noen realitetsendringer, men å gjøre reglene mer brukervennlige. Departementet foreslår å videreføre de ulike sanksjonsformene i den nye paragrafen, slik at bruk av falske dokumenter i opptaksprosessen, ved godkjenning og underveis i studiet fortsatt vil ha ulike konsekvenser. Se også nærmere omtale om de ulike reaksjonene i punkt 16.1.4.3.

16.1.4.2 Begrepet «falske dokumenter»

Lovutvalget har i forslaget sitt videreført begrepsbruken «falske vitnemål» og «falske dokumenter». Departementet mener at «falske dokumenter» egner seg som et samlebegrep for alle former for dokumenter som ikke er ekte, og at dette også inkluderer falske vitnemål og dokumenter utstedt av falske institusjoner.

Videre er departementet enig med Høgskolen i Østfold, MF Vitenskapelig høyskole, Norges handelshøyskole og Universitetet i Sørøst-Norge, som har spilt inn at også tidligere tilbakekalte eller annullerte dokumenter i forbindelse med uredelig adferd eller fusk etter dagens universitets- og høyskolelov § 4-7, også må omfattes av begrepet «falske dokumenter». Departementet viser til dagens definisjonen i opptaksforskriften § 10-1 i hvor det framgår at et dokument er falskt dersom det inneholder dokumentasjon som ikke er sannferdig. Et tilbakekalt eller annullert vitnemål som brukes av en søker i opptaksprosessen, vil ikke ha et sannferdig innhold dersom dokumentet viser karakterer som er blitt annullert på grunn av for eksempel fusk eller annen uredelig opptreden. Dette innebærer at dokumenter som har et uriktig innhold, eller som er egnet til å gi feil bilde av søkerens kvalifikasjoner, også er omfattet.

16.1.4.3 Reaksjoner og skyldkrav

Verken loven eller forarbeidene angir et skyldkrav ved bruk av falske dokumenter. Dette har flere høringsinstanser påpekt, og departementet ser behovet for å tydeliggjøre grunnlaget for de ulike sanksjonsformene i disse sakene.

Departementet mener at vurderingen i saker om falske dokumenter skiller seg noe fra saker om annen uredelig opptreden: Lovens forbud mot bruk av falske dokumenter er absolutt. Dette innebærer at et vedtak som fattes med grunnlag i et dokument som etter sitt innhold beviselig er usannferdig, må anses som ugyldig, jf. også forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c.

Dersom en søker eller student ved hjelp av falske dokumenter har fått godkjent en utdanning eller kompetanse, eller fått tilgang til å gjennomføre eksamen eller obligatoriske aktiviteter, mener departementet at resultatene som er oppnådd på falske premisser, skal annulleres på et objektivt grunnlag. Det samme vil gjelde for adgangen til å inndra falske dokumenter og nekte opptak. Departementet mener at det for disse reaksjonene ikke er hensiktsmessig å stille krav til subjektiv skyld fordi disse sanksjonene blant annet har som formål å avverge at falske dokumenter eller utdanning på falskt grunnlag benyttes videre i samfunnet.

I tillegg må det vurderes om det også skal ilegges karantene for opptak og godkjenning av utdanning i inntil ett år. Det stilles ikke krav om subjektiv skyld for at en karantene kan ilegges. Karantenetiden er på inntil ett år, og styret eller nemnda må fastsette lengden på karantetiden ut fra en vurdering av alvorlighetsgraden av opptredenen til den som har brukt falske dokumenter, og omstendighetene ellers. Karantene innebærer at personen ikke kan søke opptak eller godkjenning av utdanning eller kompetanse.

Dersom studenten har fått tilgang til å gå opp til eksamen eller obligatoriske aktiviteter ved hjelp av falske dokumenter, kan en student utestenges fra institusjonen og miste eksamensretten ved alle institusjoner i inntil ett år. Utestenging er en reaksjon som også har et strafferettslig formål overfor den som har brutt reglene. Departementet mener det må tydeliggjøres i hvilken grad det skal være krav om at en student kan bebreides før det ilegges en slik tilleggsreaksjon. Et tilsvarende skyldkrav foreslår departementet at stilles i saker om uredelig opptreden, jf. punkt 16.5.

Felles klagenemnd har i innspillet sitt vist til at de i mangel av regulering av skyldkravet, har lagt til grunn forsett i disse sakene. Departementet mener at dette er et for strengt skyldkrav, og at det ligger et klart ansvar hos den som har fått tilgang til utdanningen, å påse at dokumentasjonen personen bruker i den sammenhengen er sannferdig. Det er et alvorlig tillitsbrudd dersom en person bruker falske dokumenter i utdanningssammenheng eller i andre sammenhenger i samfunnet, noe som bør få følbare konsekvenser for den som foretar en slik handling.

Allmennpreventive hensyn taler for at det ikke bør stilles strengere krav enn at handlingen er utført grovt uaktsomt, for å kunne fastsette utestenging. Uaktsomheten er grov dersom handlingen er svært klanderverdig og det er grunnlag for sterk bebreidelse, jf. straffeloven § 23 andre ledd. Et tilsvarende skyldkrav gjelder dessuten etter dagens regler i fuskesaker.

I de fleste tilfeller vil sannsynligvis brukeren av et falskt dokument være kjent med at dokumentet ikke er sannferdig. Det kan imidlertid tenkes tilfeller der personen har fått hjelp av andre til å sende inn dokumentet, og som vil hevde at man ikke er kjent med at dokumentet er falskt. I begge tilfeller mener departementet at det er søkeren eller studenten som må holdes ansvarlig for at korrekt og sannferdig dokumentasjon blir brukt. Det er derfor gode grunner for å pålegge et høyt aktsomhetskrav i disse situasjonene. Departementet mener at det må anses som sterkt klanderverdig dersom en søker eller student enten selv eller ved hjelp av andre sender inn dokumenter som man ikke har forsikret seg om er ekte og sannferdige. Kravet til grov uaktsomhet vil, slik departementet ser det, være oppfylt i de nevnte tilfellene.

Departementet foreslår å presisere at dersom opptak eller godkjenning av utdanning er gitt på grunnlag av falske dokumenter, skal opptaket eller godkjenningen annulleres. I dagens lov § 4-7 andre ledd fremgår det bare at godkjenning av utdanning kan annulleres på dette grunnlaget. Departementet mener det er klart at også opptak til studier må annulleres i slike tilfeller, da opptaket er gitt på grunnlag av falske dokumenter og vedtaket derfor må anses ugyldig, jf. forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c.

Dersom en institusjon, eller departementets underliggende organer oppdager at en søker eller student har levert falske dokumenter, skal forholdet anmeldes til politiet, jf. uhl. § 3-7 sjuende ledd. Bakgrunnen for dette er at dokumentfalsk omfattes av straffeloven §§ 361 og 362. En politianmeldelse sendes først etter at det aktuelle dokumentet objektivt sett er vurdert å være falskt. Dette innebærer at forholdet kan politianmeldes før institusjonen fremmer en eventuell sak om opptakskarantene eller utestenging.

Departementet viderefører reglene om hvem som har vedtaksmyndighet ved institusjonene for vedtak om inndragning av dokumenter, karantenetid og utestenging. Slike vedtak må fattes av styret eller nemnd for studentsaker, med to tredels flertall. Vedtak om annullering kan fattes med alminnelig flertall.

I tillegg har forvaltningsorganer som behandler saker om opptak etter ny § 8-5 og om generell godkjenning av utenlandsk utdanning etter ny § 9-7 plikt til å påse at falske dokumenter ikke benyttes og til å ilegge reaksjoner ved slik bruk. I dag ligger ansvaret for den nasjonale opptakstjenesten og for generell godkjenning av utenlandsk utdanning hos Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse. Det er også her en plikt til å politianmelde bruk av falske dokumenter.

16.1.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre reglene i uhl. §§ 3-7 sjette til åttende ledd, § 4-7 og § 4-8 sjette ledd om bruk av falske dokumenter i en egen paragraf, og presisere at skyldkravet ved utestenging er forsett eller grov uaktsomhet, se forslaget til § 12-1.

16.2 Krav om politiattest

16.2.1 Dagens regler

16.2.1.1 Studier hvor studentene kan komme i kontakt med mindreårige

I enkelte utdanninger kan studentene gjennom praksisstudier eller som del av klinisk undervisning komme i kontakt med mindreårige. I forbindelse med opptak eller underveis i slike studier, er det i universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 4-9 første ledd første punktum fastsatt at institusjonen kan kreve at studentene legger fram politiattest som nevnt i politiregisterloven § 39 første ledd.

Ifølge politiregisterloven § 39 kan det utstedes politiattest for personer som skal ha omsorg for, eller oppgaver knyttet til, mindreårige. I politiregisterloven omtales en slik politiattest som «barneomsorgsattest».

Formålet med å stille krav om framleggelse av barneomsorgsattester er å forhindre overgrep mot eller skadelig innflytelse på mindreårige, og å bidra til å øke tilliten til at mindreårige tas hånd om av skikkede personer, jf. politiregisterloven § 37 første ledd nr. 4 og nærmere omtale av politiregisterloven § 39 i Ot.prp. nr. 108 (2008–2009) punkt 21 i merknaden til § 37.

På attesten skal det anmerkes om personen er siktet, tiltalt, har vedtatt forelegg eller er dømt etter de nærmere angitte straffereglene i politiregisterloven § 39 første ledd. Barneomsorgsattesten inneholder alle strafferettslige reaksjoner, både siktelser, tiltaler, forelegg og domfellelser. Det som skal anmerkes på attesten, er de strafferettslige reaksjonene som anses som relevante for formålet med å beskytte barn og unge, som seksualforbrytelser, volds- og ransforbrytelser og narkotikaforbrytelser, se Ot.prp. nr. 108 (2008–2009) punkt 21 i merknaden til § 39.

Vilkåret for å kreve politiattest etter uhl. § 4-9 første ledd første punktum, er at studenten kan komme i kontakt med «mindreårige» gjennom praksisstudier eller som del av klinisk undervisning. «Mindreårige» er barn som ikke er myndige, altså under 18 år. Det er ikke nødvendig at studentene med sikkerhet vil komme i kontakt med mindreårige for at et studium skal kreve politiattest. Det er tilstrekkelig at det er en mulighet for at de i forbindelse med praksisstudier eller klinisk undervisning kan komme i situasjoner hvor overgrep kan finne sted. Kravet om politiattest er et inngripende tiltak overfor den enkelte. Det må derfor ikke stilles krav om politiattest i situasjoner hvor dette er åpenbart unødvendig.

Departementet legger til grunn at i de utdanningene der en student i praksisstudier eller som del av klinisk undervisning kan komme i kontakt med utviklingshemmede eller andre sårbare grupper, kan det også være mulig for studenten å komme i kontakt med mindreårige, slik at kravet om barneomsorgsattest gjelder for disse utdanningene. Selv om det er beskyttelse av barn som i all hovedsak åpner for innhenting av politiattest, vil man kunne bruke opplysninger fra barneomsorgsattesten for å beskytte andre opplistede grupper.

16.2.1.2 Studier som fører fram til yrker der det kreves politiattest

Dersom det for bestemte typer yrkesutøving er gitt særlige regler om politiattest, gjelder disse reglene tilsvarende for studenter som deltar i praksisstudier eller klinisk undervisning, jf. uhl. § 4-9 første ledd andre punktum.

Når en student skal delta i praksisstudier eller klinisk undervisning hvor politiattest for yrkesutøvingen gjelder, må institusjonen innhente tilsvarende politiattest som gjelder for yrket. Dersom studenten ikke kommer i kontakt med de brukergruppene som yrkeslovgivningen er ment å beskytte, vil ikke institusjonen kunne kreve politiattest.

Etter reglene om politiattest for bestemte typer yrkesutøving er det også satt begrensninger for muligheten til å kreve politiattest etter hvor mye de ansatte er i kontakt med mindreårige eller den sårbare gruppen. Som eksempel kan det vises til helsepersonelloven § 20a tredje ledd, jf. også omtalen av dette i Ot.prp. nr. 86 (2005–2006) punkt 2.6.5.3.

En rekke lover inneholder krav om politiattest for bestemte typer yrkesutøving. Flere av disse lovparagrafene viser til politiregisterloven § 39 og reglene om barneomsorgsattest. I tillegg er det enkelte regler som selv lister opp hvilke straffebud som er aktuelle, og som dermed avviker fra politiregisterloven § 39.

Eksempler på lovparagrafer som viser til politiregisterloven § 39 er helsepersonelloven § 20a første ledd, opplæringsloven § 10-9, barnehageloven § 19 og kirkeloven § 29. Utdanninger som fører fram til yrker som er omfattet av disse lovene, slik som helse-, lærer- og teologiutdanninger, har dermed også krav om politiattest for studenter som deltar i praksisstudier eller klinisk undervisning på arbeidsplasser for slike yrker. Kravene til politiattest etter profesjonslovgivningen er delvis knyttet til profesjon og delvis til stilling. Eksempler på krav knyttet til profesjon finnes i barnehageloven, mens opplæringsloven har krav knyttet til stilling. Flere yrker er knyttet til en profesjonsutdanning, slik som sykepleieryrket. Da vil kravene om politiattest som gjelder for sykepleieryrket, gjelde for sykepleierstudenter som deltar i praksis eller klinisk undervisning. Et annet eksempel er at reglene om politiattest som gjelder for ansatte i barnehager, gjelder tilsvarende for studentene når de gjennom undervisningen deltar i praksis i barnehager.

16.2.1.3 Saksbehandlingen ved krav om politiattest

I forskrift om opptak til høgre utdanning (opptaksforskriften) kapittel 6, gis det regler om saksbehandlingen ved krav om politiattest.

Det følger av opptaksforskriften § 6-1 tredje ledd at den enkelte institusjonen selv må vurdere om den tilbyr studier der studentene enten kan komme i kontakt med mindreårige, eller vil delta i praksisstudier eller klinisk undervisning med tilsvarende krav om politiattest for bestemte typer yrkesutøving.

Dersom et studium krever politiattest fra studentene, følger det av uhl. § 4-9 første ledd at politiattesten skal legges fram «ved opptak til og underveis i studiet». Det er dermed grunnlag for å hente inn politiattest både ved opptak til studiet og senere når praksisstudier eller klinisk undervisning blir aktuelt.

Alternativet om senere innhenting vil blant annet være aktuelt der slik praksis eller undervisning ikke er obligatorisk, og det først blir klart underveis i studieperioden om studenten skal gjennomføre praksis eller klinisk undervisning.

I tillegg sier opptaksforskriften § 6-5 at en fornyet vandelskontroll kan utføres i samsvar med politiregisterloven § 43. Denne paragrafen gir bare hjemmel til å innhente nye eller oppdaterte opplysninger når det er sendt ut en politiattest tidligere.

Departementet legger til grunn at institusjonene kan kreve at politiattester som er utstedt og signert digitalt, leveres til institusjonen i digital form, i et digitalt format som sikrer at ektheten av attesten kan verifiseres.

16.2.1.4 Konsekvenser ved anmerkning på politiattesten

Hvilke konsekvenser en anmerkning på politiattesten kan få er ikke regulert i politiregisterloven § 39, men i spesiallovgivningen. For studenter er det universitets- og høyskoleloven som regulerer konsekvensene av merknader på politiattesten.

Det følger av uhl. § 4-9 andre ledd at en student som har merknader på politiattesten som viser at studenten er «dømt eller har vedtatt forelegg» for forhold som innebærer at studenten må anses som uskikket til å delta i arbeid med pasienter, brukere, barnehagebarn, elever eller andre, «kan» utestenges fra praksisstudier eller klinisk undervisning hvor slik deltakelse må anses som uforsvarlig på grunn av den kontakten studenten får med disse i denne forbindelse. Dersom politiattesten viser at en student er «siktet eller tiltalt» for det aktuelle straffebudet, «kan» studenten midlertidig utelukkes fra praksisstudier eller klinisk undervisning til rettskraftig dom foreligger, eller saken er henlagt. Forutsetningen er at dette er nødvendig av hensyn til sikkerhet eller behandlingsmiljø for pasienter, brukere, barnehagebarn, elever eller andre som studenten vil komme i kontakt med i denne forbindelse, jf. uhl. § 4-9 tredje ledd.

Reglene innebærer at studenter som har en anmerkning på politiattesten sin, ikke automatisk blir utestengt fra praksis eller klinisk undervisning, men at det må foretas en konkret vurdering av om de skal utestenges eller midlertidig utelukkes. Når det gjelder en student som er siktet eller tiltalt for relevante forhold, innebærer uhl. § 4-9 tredje ledd at studenten bare kan utelukkes midlertidig fram til det foreligger rettskraftig dom eller saken er henlagt. Det dreier seg ikke om en full utestenging fra hele utdanningen for alltid, men om utelukking fra deler av utdanningen for en begrenset tidsperiode. I ordet «kan» ligger at et skjønn må utøves i hvert enkelt tilfelle for å ta nærmere stilling til dette. Det betyr at utelukkingen kan opphøre før rettskraftig dom foreligger eller før saken er henlagt.

Det følger av uhl. § 4-9 fjerde ledd at institusjonens nemnd for studentsaker, etter uttalelse fra institusjonen, avgjør om studenten skal nektes retten til å delta i klinisk undervisning eller praksisstudier, og at forvaltningsloven (fvl.) § 42 gjelder tilsvarende. Fvl. § 42 regulerer utsatt iverksettelse av vedtak.

Hvilke straffebud studenten har merknader om på politiattesten er særlig relevant for om studenten skal utestenges. Merknader om seksuallovbrudd, narkotikalovbrudd eller voldskriminalitet vil ofte bli tillagt særlig vekt, mens det ved enkelte andre lovbrudd ofte skal mer til for at studenten skal bli utestengt. I tillegg er det relevant når lovbruddet har funnet sted, og om det dreier seg om flere lovbrudd over en lengre periode. Dreier det seg om forhold som har funnet sted for kort tid siden, taler det for utestenging. Nemnda skal også ta hensyn til om studenten har fått forelegg eller er siktet, tiltalt eller dømt. Nemnda må vurdere om det er nødvendig å utestenge studenten for å kunne ivareta sikkerheten til de sårbare gruppene. Hensynet til beskyttelse av mindreårige og sårbare grupper skal tillegges avgjørende vekt for utfallet av saken. Videre er det relevant om merknadene ville ført til utelukkelse etter den relevante lovgivningen for det aktuelle yrket.

Felles klagenemnd er klageinstans for vedtak i nemnda for studentsaker, jf. uhl. § 4-9 femte ledd.

Hovedkonsekvensen for en student som blir utestengt fra praksis eller klinisk undervisning, er at studenten ikke vil få vitnemål for fullført grad eller utdanning, jf. opptaksforskriften § 6-7.

16.2.2 Departementets vurdering

Departementet mener at det i utgangspunktet ikke er behov for flere innholdsmessige endringer i paragrafen om politiattest enn det som ble vedtatt på bakgrunn av Prop. 111 L (2020–2021) punkt 2.11, hvor universitets- og høyskolelovutvalgets forslag om endringer i reglene om politiattest i NOU 2020: 3 ble fulgt opp.

Departementet foreslår imidlertid enkelte språklige endringer og forenklinger.

Departementet foreslår å ta ut begrepet «uskikket» for å tydeliggjøre skillet mellom vurderingene som foretas i politiattestsaker og vurderingene om en students skikkethet i skikkethetssaker som foreslås i § 12-3, jf. punkt 16.3.

I skikkethetssaker vurderes studenten etter fastsatte kriterier som er regulert i skikkethetsforskriften, og det vurderes om studenten utgjør en mulig fare for dem som studenten kommer i kontakt med under praksis eller i framtidig yrkesutøving. I politiattestsaker vurderes det om forholdet på politiattesten gjør det «uforsvarlig» å la studenten delta i praksis eller klinisk undervisning. I vurderingen tas det utgangspunkt i om det på bakgrunn av det straffbare forholdet studenten er dømt for, er forsvarlig å la studenten delta i arbeid med de sårbare gruppene som studenten vil møte. Det må gjøres i en helhetsvurdering der man legger vekt på typen praksis, innholdet i utdanningen, hvilke grupper utdanningen retter seg mot, og opplysninger om det straffbare forholdet, jf. LG-2022-22122.

Departementet mener at formuleringen «uskikket» i dagens paragraf om politiattest kan gi et feilaktig inntrykk av at regelen angir at det i tillegg til en vurdering av om det er uforsvarlig å la studenten gå ut i praksis, skal foretas en skikkethetsvurdering av den aktuelle studenten. Departementet legger til grunn at reglene om politiattest ikke innebærer at det skal gjøres en skikkethetsvurdering som er regulert av uhl. § 4-10.

Reglene om politiattest gir i større grad enn skikkethetssakene et sterkere preg av en føre var-vurdering, hvor det sentrale er om begåtte straffbare handlinger er forenlige med å ha kontakt med eller omsorg for den personkretsen som paragrafen omfatter, jf. Ot.prp. nr. 65 (1996–1997) punkt 4.3. Departementet viser til at retten i dom 22-126631TVI-TSOS/TMSS også vektlegger et beskyttelseshensyn, jf. Ot.prp. nr. 108 (2008–2009) punkt 12.5.2.1. Formålet med reglene er å gi sårbare grupper den samme beskyttelsen i kontakt med studenter i praksis, som de har overfor ferdig utdannede yrkesutøvere. Videre vil et krav om politiattest bidra til å øke tilliten til at barn, unge og andre sårbare grupper tas hånd om av trygge personer.

For å unngå å blande sammen de ulike vurderingsgrunnlagene i saker om politiattest og skikkethet, foreslår departementet å ta ut formuleringen «uskikket» i uhl. § 4-9 andre ledd for å gjøre det klart at vurderingen i slike saker handler om det er «uforsvarlig» å la studenten ha kontakt med sårbare grupper på bakgrunn av de straffbare forholdene studenten er dømt for. Endringen er ikke ment som en realitetsendring, men en tydeliggjøring av dagens regler. Institusjonen skal foreta nødvendige vurderinger i den enkelte sak i tråd med alminnelig forvaltningsrett.

Videre mener departementet at det er behov for å tydeliggjøre forskriftshjemmelen som gir grunnlag for å fastsette nærmere regler om politiattest. Departementet viser til at opptaksforskriften kapittel 6 regulerer både saksbehandlingen av politiattester med merknader og frister for å hente inn politiattester både med og uten merknader. Departementet foreslår derfor å justere ordlyden i tråd med dette.

For de fleste vedtak om reaksjoner mot studentene er myndigheten i loven lagt til styret eller institusjonens nemnd for studentsaker, mens myndigheten i loven bare er lagt til institusjonens nemnd for studentsaker når det gjelder reaksjoner i saker om politiattest. Departementet mener det er klart at dette ikke er ment å begrense styrets myndighet, og foreslår derfor at myndigheten i loven legges til «styret eller institusjonens nemnd for studentsaker». Det er styret som bestemmer om slike saker skal behandles av styret selv eller institusjonens nemnd for studentsaker. I dagens lov står det at slik vedtak skal gjøres etter uttalelse fra institusjonen. Ettersom det er styret som er institusjonens øverste organ, mener departementet denne reguleringen er rettslig overflødig. Departementet foreslår derfor ikke å videreføre dette. Styret eller nemnd for studentsaker må uansett sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst, og dette vil ofte tilsi at det må innhentes vurderinger fra det aktuelle fagmiljøet på institusjonen. Det kan i forskrift fastsettes regler om gjennomføring av kravet, blant annet om saksbehandling og frister.

16.2.3 Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre reglene uhl. § 4-9 om politiattest med enkelte språklige endringer og forenklinger, se forslaget til § 12-2.

16.3 Skikkethetsvurdering

16.3.1 Dagens regler

Skikkethetsvurdering ble først regulert i lærerutdanningsloven fra 1973. I 2002 ble det også åpnet for skikkethetsvurdering av andre profesjonsutdanninger, som er nærmere regulert i forskrift.

Det følger av universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 4-10 første ledd at institusjonen i enkelte utdanninger skal vurdere om den enkelte student er skikket for yrket som studenten utdanner seg til. Skikkethetsvurdering skal foregå gjennom hele studiet. Det viktigste hensynet bak en skikkethetsvurdering er å sikre at pasienter, klienter, brukere, barnehagebarn, elever og andre blir tatt hånd om av en skikket person. Kongen fastsetter hvilke utdanninger som skal være omfattet av en slik skikkethetsvurdering. Det følger videre av § 4-10 andre ledd at vitnemål for fullført utdanning forutsetter at studenten er vurdert som skikket for yrket. Det er styret eller institusjonens nemnd for studentsaker som, etter innstilling fra en egen skikkethetsnemnd, kan vedta at en student ikke er skikket for yrket. En student som ikke er skikket for yrket, kan også utestenges fra studiet, jf. § 4-10 tredje ledd. Begge typer vedtak krever to tredels flertall, jf. § 4-10 fjerde ledd.

Skikkethetsvurdering og kravene til saksbehandlingen er nærmere regulert i forskrift om skikkethetsvurdering i høyere utdanning (skikkethetsforskriften), gitt med hjemmel i uhl. § 4-10. I skikkethetsforskriften § 1 er det uttømmende listet opp hvilke utdanninger som er underlagt skikkethetsvurdering. Forskriften har også nærmere regler om hvilke kriterier som skal legges til grunn for skikkethetsvurderingen innenfor de ulike utdanningene.

Formålet med skikkethetsvurdering er ifølge forskriften § 2 å avdekke om studenten har de nødvendige forutsetninger for å kunne utøve yrket. En student som utgjør en mulig fare for liv, fysisk og psykisk helse, rettigheter og sikkerhet til de pasienter, brukere, barnehagebarn, elever, eller andre studenten vil komme i kontakt med under praksisstudiene eller under framtidig yrkesutøvelse, er ikke skikket for yrket.

Fra saken er reist for skikkethetsnemnda har studenten rett til å la seg bistå av advokat eller annen talsperson, og utgiftene til dette dekkes av institusjonen, jf. uhl. § 4-8 femte ledd.

Skikkethetsnemnda utarbeider innstilling til institusjonens nemnd for studentsaker, som fatter vedtak for institusjonen i saker om særskilt skikkethetsvurdering, jf. uhl. § 4-10 tredje ledd. Finner skikkethetsnemnda at studenten ikke er skikket, skal skikkethetsnemnda foreslå eget vedtak om dette. Hvis skikkethetsnemnda mener at en ikke-skikket student bør utestenges, skal det foreslås eget vedtak om helt eller delvis utestenging fra utdanningen og lengden på utestengingen. Maksimal utestengingsperiode er fem år. Skikkethetsnemnda kan foreslå vilkår for å gjenoppta utdanningen etter utestengingsperioden hvis den vurderer dette som hensiktsmessig, jf. skikkethetsforskriften § 12.

Med bakgrunn i skikkethetsnemndas innstilling fatter nemnd for studentsaker vedtak i saken, jf. uhl. § 4-10 tredje ledd. Vedtak om at en student ikke er skikket og vedtak om utestenging, fattes med minst to tredels flertall og kan påklages etter reglene i forvaltningsloven, jf. uhl. § 4-10 fjerde ledd. I vedtak om utestenging må institusjonen opplyse om at studenten ikke kan søke eller ta imot plass ved tilsvarende utdanninger i utestengingsperioden. I tillegg må det presiseres hvilken utdanning det gjelder. Med tilsvarende utdanninger menes den aktuelle utdanningen, også når den blir tilbudt under et annet navn.

Vedtak om skikkethet og utestenging skal registreres i RUST (Register for utestengte studenter), jf. uhl. § 4-12 andre ledd. Felles klagenemnd er klageinstans for vedtak om skikkethet som styret eller institusjonens klagenemnd har fattet.

En student som ønsker å gjenoppta utdanningen etter en utestengingsperiode, må søke om opptak. Etter et gjenopptak har studenten de samme rettighetene og pliktene som andre studenter, og har følgelig krav på å få godkjent tidligere avlagte eksamener etter reglene i uhl. § 3-5 e.

16.3.2 Universitets- og høyskolelovutvalgets forslag

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo i NOU 2020: 3 flere strukturelle og innholdsmessige endringer i paragrafen om skikkethetsvurdering i høyere utdanning.

Utvalget foreslo at gjeldende uhl. § 4-10 første ledd endres slik at departementet får hjemmel til i forskrift å fastsette hvilke utdanninger som er omfattet av skikkethetsvurdering, og til å fastsette regler om saksbehandlingen i skikkethetssaker. Utvalget foreslo å flytte paragrafene i skikkethetsforskriften §§ 2 og 12 til universitets- og høyskoleloven, slik at kriteriene for skikkethetsvurdering er sammenfattet i én lovparagraf, og utestengingsperiodens lengde framgår i loven. Utvalget foreslo videre å innføre krav om skikkethetsvurdering for etter- og videreutdanninger som er knyttet til grunnutdanningene listet opp i § 1 i skikkethetsforskriften. Det ble foreslått å gi institusjonene adgang til å søke departementet om at utdanninger inkluderes i ordningen med skikkethetsvurdering. Utvalget foreslo også å tydeliggjøre ansvaret for løpende skikkethetsvurdering, og for når en sak om skikkethetsvurdering skal åpnes. Utvalget foreslo i tillegg en ny paragraf i skikkethetsforskriften om at hvis studenten ikke framlegger relevant dokumentasjon i skikkethetssaker etter oppfordring fra institusjonen, kan det få betydning for utfallet i skikkethetsvurderingen.

I tillegg foreslo utvalget at reglene om vedtaksmyndighet og klageinstans, og reglene om rett til dekning av advokatutgifter, flyttes til egne paragrafer i loven.

Utvalget vurderte også om loven bør regulere anonymitet for tvilsmelder, men konkluderte med at det ikke ville foreslå endringer i universitets- og høyskoleloven på dette punktet.

Utvalget vurderte også et innspill fra Universitets- og høgskolerådet (UHR) om å endre dagens ordning med en opplisting av konkrete utdanninger i forskriften, til å ta inn en ny paragraf i loven som angir et sett av hovedkriterier for hva som kjennetegner utdanninger som skal inn under ordningen med skikkethetsvurdering. På den måten ville institusjonene selv få ansvaret for å bestemme hvilke utdanninger som må inn under ordningen med skikkethetsvurdering. Universitets- og høyskolelovutvalget påpekte imidlertid at en slik endring vil kreve en omlegging av hele skikkethetssystemet og derfor bør utredes nærmere.

16.3.3 Høringsinstansenes syn

Tjuefire høringsinstanser kommenterte lovutvalgets forslag til ny paragraf om skikkethetsvurdering. De som uttalte seg om dette er Forsvarsdepartementet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Helse Sør-Øst RHF, Helse Vest RHF, Helse Bergen HF, Forsvarets høgskole, Høgskolen i Østfold (HiØ), Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter (KRUS), Lovisenberg diakonale høgskole, Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU), Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU), OsloMet, Universitetet i Bergen (UiB), Universitetet i Oslo, Universitetet i Sørøst-Norge (USN), Universitetet i Tromsø (UiT), Felles klagenemnd, Akademikerne, Norges ingeniør- og teknologiorganisasjon (NITO), Pedagogstudentene i Utdanningsforbundet, Studenttinget NTNU, Studentdemokratiet ved Universitetet i Sørøst-Norge, Studentparlamentet ved Universitetet i Oslo, Funkisstudentene, og Arbeidsutvalget for institusjonsansvarlige i Norge.

Siden lovutvalget også har vurdert og foreslått enkelte endringer i skikkethetsforskriften, ga flere av høringsinstansene innspill til forslag som i større grad omhandler endringer i forskriften. I det følgende er det bare innspill til lovforslaget som blir omtalt her.

Flertallet av høringsinstansene støttet å flytte skikkethetsforskriften §§ 2 og 12 til universitets- og høyskoleloven, slik at kriteriene for skikkethetsvurdering er sammenfattet i én lovparagraf, og utestengingsperiodens lengde er tydelig hjemlet i lov.

Felles klagenemnd skrev i sitt høringssvar at endringen er med på å tydeliggjøre hvilke vurderinger som skal gjøres i skikkethetssaker, og at endringen vil medføre bedre tilgjengelighet og dermed også gi studentene en bedre rettssikkerhet.

Klagenemnda ved NMBU kommenterte at lovforslaget inneholder henvisning til kriterier i forskrift. Dette er en uvant lovteknisk framgangsmåte, som i realiteten setter forskrift foran lovtekst i stedet for å fastsette rammer for bruk av forskriftshjemmelen.

UiT sa i sitt høringssvar at paragrafen bør åpne med å fastsette den lovpålagte plikten til å skikkethetsvurdere studenten, og foreslår følgende ordlyd:

Departementet kan fastsette at i enkelte utdanninger skal institusjonen vurdere om den enkelte student er skikket for yrket.

Flere av høringsinstansene kommenterte i sine høringssvar det positive i at løpende skikkethetsvurdering konkret blir omtalt i loven. HiØ viste til at dette framhever viktigheten av skikkethetsvurdering i et bredt perspektiv, og at det vil løfte fram ansvaret for å vurdere løpende skikkethet.

Flertallet av høringsinstansene var positive til å tydeliggjøre i loven når en sak om skikkethet igangsettes. Flere høringsinstanser kommenterte likevel forslaget om å endre formuleringen «særskilt skikkethetsvurdering» til å «åpne sak om skikkethetsvurdering». USN viste i sitt høringssvar til at universitetet forstår intensjonen bak omformuleringen, men er av den oppfatning at begrepet «særskilt skikkethetsvurdering» er godt innarbeidet i sektoren og tydelig indikerer at man igangsetter en mer omfattende prosess enn ved løpende skikkethetsvurdering. USN mente på denne bakgrunn at denne presiseringen derfor bidrar til bedre forståelse av de ulike prosessene, og at det heller bør gis en mer presis forklaring i merknaden til hva en særskilt skikkethetsvurdering innebærer. Tilsvarende mente Arbeidsutvalget for institusjonsansvarlige i Norge at begrepet «særskilt skikkethetsvurdering» er tydeligere enn å åpne sak om skikkethetsvurdering. OsloMet mente konsekvent bruk av begrepet vil tydeliggjøre paragrafens innhold, og at «opprette sak» er en bedre formulering. HiØ mente at det er uheldig at begrepet «særskilt» er utelatt i ny ordlyd, og at det har stor betydning for å tydeliggjøre forskjellen mellom løpende skikkethetsvurdering og særskilt skikkethetsvurdering.

Flesteparten av høringsinstansene som ga innspill til paragrafen, ga også støtte til forslaget om å innføre krav om skikkethetsvurdering for etter- og videreutdanninger som er knyttet til grunnutdanningene. Flere høringsinstanser kommenterte dette forslaget.

Bufdir skrev følgende i sitt innspill til forslaget:

Det kan gå lang tid mellom grunnutdanningen og videreutdanningen. Det kan derfor ha oppstått nye forhold som gjør at det er behov for en ny skikkethetsvurdering. Det er heller ikke gitt at en person som er funnet skikket i sin grunnutdanning, nødvendigvis er skikket til yrket som en etter- og videreutdanning leder til.

UiB skrev at behovet for skikkethetsvurderinger i hovedsak gjør seg gjeldende for videreutdanninger, og at det ikke synes formålstjenlig å innføre dette for rene etterutdanninger. Felles klagenemnd ønsket at departementet ser på om skikkethetsvurdering bør avgrenses til de etter- og videreutdanningene som inneholder praksis hvor studentene kan komme i kontakt med sårbare grupper.

NTNU påpekte at forslaget blir for utydelig om hva som menes med «som bygger på», og hvilke utdanninger dette dermed vil omfatte. De skrev:

Det er viktig at det ikke oppstår usikkerhet og tvist om den aktuelle utdanningen omfattes av kravet, og NTNU foreslår i stedet at de aktuelle videreutdanningene innenfor helse- og sosialfag som pr. i dag er omfattet av rammeplan, føyes til i listen over hvilke utdanninger som er omfattet av skikkethetsvurdering.

OsloMet understreket at det er viktig med nasjonal samordning, slik at de samme utdanningene, uansett institusjon, omfattes av ordningen med skikkethetsvurdering, og ber departementet om hensiktsmessige ordninger for å ivareta dette.

USN var svært positiv til lovutvalgets anbefaling om at videreutdanninger knyttet til grunnutdanningene som er omfattet av skikkethetsvurdering, bør underlegges tilsvarende skikkethetsvurdering. USN sa også:

Avslutningsvis viser USN til innspill under forslaget § 10-5 tredje ledd vedrørende en plikt til å informere Helsedirektoratet om utestenging, og ber departementet ut ifra samme hensyn vurdere en tilsvarende bestemmelse ved utestenging etter § 10-1. Dette vil være av særlig betydning for videreutdanningene, hvor studenten allerede sannsynligvis har fått autorisasjon etter en grunnutdanning.

Til forslaget om at det er departementet som kan fastsette hvilke utdanninger som omfattes av skikkethetsvurdering, og til å fastsette regler om saksbehandlingen i skikkethetssaker, kommenterte Arbeidsutvalget for institusjonsansvarlige i Norge det viktige i at det kan bli noe enklere og raskere med departementet som godkjenningsmyndighet. Videre skrev de at det er essensielt at dette er likt på landsplan slik at de samme utdanningene, uansett institusjon, omfattes av ordningen med skikkethetsvurdering.

Flere av høringsinstansene støttet forslaget om en ny regel i skikkethetsforskriften om at hvis studenten ikke framlegger relevant dokumentasjon i skikkethetssaker etter oppfordring fra institusjonen, kan dette få betydning for utfallet av skikkethetsvurderingen. Akademikerne mente imidlertid at denne regelen ikke bør framgå av skikkethetsforskriften, men av loven selv, for eksempel som nytt sjette ledd i lovparagrafen. Akademikerne begrunnet dette med følgende:

Å få disse alminnelige forvaltningsrettslige saksbehandlingsreglene lovfestet, mener vi vil styrke forutsigbarheten for studentene når det gjelder konsekvensen av manglende framleggelse av etterspurt dokumentasjon. Forutsetningen er at dette er dokumentasjon som faktisk lar seg frambringe fra studentens side.

16.3.4 Departementets vurdering

16.3.4.1 Regulering i lov og i forskrift

Skikkethetsvurdering i høyere utdanning er regulert i både lov og forskrift, og universitets- og høyskolelovutvalget har i NOU 2020: 3 derfor vurdert den samlede reguleringen med tanke på hva som bør hjemles i loven og hvilke regler som bør forskriftsfestes.

Departementet viser til at forslag til endringer i skikkethetsforskriften har vært på høring, og at flere av utvalgets forslag til forskriftsendringer følges opp i denne høringen. Dette gjelder blant annet forslag om at skikkethetsvurdering skal gjøres i alle videreutdanninger knyttet til de grunnutdanningene som allerede er omfattet av skikkethetsforskriften, omstrukturering av generelle og spesielle vurderingskriterier og dokumentasjonskrav.

Departementet foreslår å videreføre at loven skal regulere de overordnede rammene for skikkethetsvurdering, inkludert hjemmel for reaksjoner mot studentene, mens de nærmere reglene om skikkethetsvurdering skal være i forskrift.

16.3.4.2 Virkeområde for hvilke utdanninger som omfattes av skikkethetsvurdering

Etter dagens regler er det Kongen som fastsetter hvilke utdanninger som skal omfattes av skikkethetsvurdering. Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo å endre dette til at departementet i forskrift kan fastsette hvilke utdanninger som skal ha skikkethetsvurdering. Forslaget innebærer en realitetsendring i den forstand at listen over utvalgte utdanninger ikke lenger må besluttes ved kongelig resolusjon, men ved at departementet fastsetter endringer i skikkethetsforskriften. Listen over utdanninger går i dag fram av skikkethetsforskriften § 1.

Departementet mener utvalgets forslag om å gi departementet myndighet til å fastsette utdanningene i forskrift er hensiktsmessig. Departementet har allerede hjemmel til å fastsette vurderingskriterier og andre regler i forskrift, og dermed er det naturlig at denne forskriftsmyndigheten ligger samlet til Kunnskapsdepartementet.

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo å ikke videreføre første ledd om at skikkethetsvurderingen skal gjelde for bestemte utdanninger som i dag fastsettes av Kongen, men foreslo isteden en generell forskriftshjemmel om skikkethetsvurdering. Departementet mener det bør komme tydelig fram at reglene om skikkethet bare gjelder på enkelte studier, og foreslår derfor å videreføre et første ledd om at «departementet kan fastsette at universiteter og høyskoler på enkelte studier skal gjøre en vurdering av om den enkelte student er skikket for yrket».

På hvilke studier det skal gjennomføres skikkethetsvurdering, vil fortsatt bli fastsatt i forskrift. Hensikten med skikkethetsvurderingene er å verne om mennesker og dyr i sårbare situasjoner som studenten kan komme i kontakt med eller ha ansvar for i praksis eller framtidig yrkesutøvelse. Det vil dermed bare være aktuelt med krav om skikkethetsvurdering der det er et slikt beskyttelsesbehov.

16.3.4.3 Kriterier i skikkethetsvurderingen

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo å ta inn i loven vilkårene for når en student anses som uskikket for et yrke. Dette er i dag regulert i skikkethetsforskriften § 2 (overordnet) og i §§ 3 til 5 (konkrete kriterier). De høringsinstansene som har kommentert forslaget, stiller seg positive til denne strukturelle endringen. Departementet mener hjemmelsgrunnlaget for å vurdere en student som uskikket må være klart og presist. Forslaget om å synliggjøre de materielle kriteriene som ligger til grunn for reaksjoner i disse sakene, er derfor et viktig grep.

Utvalget har valgt en ordlyd som viser til vurderingskriterier i konkrete bestemmelser i skikkethetsforskriften. En slik lovteknisk løsning mener departementet er uheldig, i likhet med NMBUs innspill, fordi dette innebærer at framtidige strukturelle endringer i forskriften også vil kreve lovendring.

Departementet er ellers enig i at de konkrete vurderingskriteriene som skal gjelde for de enkelte utdanningene, fortsatt bør reguleres i skikkethetsforskriften sammen med andre saksbehandlingsreglene for skikkethetssaker. Lovparagrafen bør likevel angi hovedrammene og vilkårene for skikkethetsvurderingen, inkludert at studenten må oppfylle visse kriterier for å unngå å utgjøre en mulig fare for dem studenten kan komme i kontakt med under praksis og i yrket. Departementet foreslår en litt annen ordlyd enn universitets- og høyskolelovutvalget for å synliggjøre at grunnlaget for skikkethetsvurderingen er om studenten kan utgjøre en mulig fare for de personene vedkommende kan komme i kontakt med i under praksis og framtidig yrkesutøvelse.

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo også å tydeliggjøre i loven hva formålet med skikkethetsvurderingen er. Departementet mener det er tilstrekkelig at det framkommer av loven hva som er terskelen for at en student skal anses som uskikket – altså at studenten kan utgjøre en mulig fare for de personene vedkommende kan komme i kontakt med under praksis og framtidig yrkesutøvelse. Nærmere regulering av formålet, mener departementet hører bedre hjemme i forskrift.

16.3.4.4 Plikten til løpende og særskilt skikkethetsvurdering

Departementet støtter utvalgets forslag om å tydeliggjøre innholdet i institusjonenes plikt til å vurdere skikketheten til studentene løpende gjennom hele studiet. Begrunnelsen for presiseringen er å klargjøre i loven at denne vurderingen ikke skal gjøres av alle studentene, bare de studentene som går på en utdanning som er omfattet av ordningen med skikkethetsvurdering.

I dag regulerer ikke loven når, hvordan og hvem som setter i gang en sak når det foreligger tvil om en students skikkethet, men dette er delvis regulert i skikkethetsforskriften § 9. Utvalget har foreslått at dette skal presiseres i loven. Sammen med øvrige endringer departementet foreslår å ta inn i paragrafen, mener departementet at dette vil gi en god og helhetlig oversikt over saksgangen i skikkethetsordningen.

Flere høringsinstanser mener at ordlyden «å åpne sak om skikkethetsvurdering» i lovutvalgets forslag er utydelig med tanke på å skille mellom den løpende skikkethetsvurderingen og det man i dag benevner som en særskilt skikkethetsvurdering som settes i gang på bakgrunn av en mottatt tvilsmelding om en students skikkethet.

Departementet mener at begrepene «løpende» og «særskilt» skikkethetsvurdering er godt etablerte, og at de beskriver ulike prosesser og handlinger. Departementet mener det er hensiktsmessig å tydeliggjøre skillet mellom den løpende vurderingen av alle studentene i disse utdanningene, og den særskilte vurderingen som foretas av enkelte studenter når det oppstår tvil om skikketheten deres. Departementet støtter utvalgets forslag om å ta inn i loven når en institusjon har plikt til å starte en særskilt skikkethetsvurdering. Departementet er enig i høringsinnspillene om at det bør presiseres at dette gjelder den «særskilte» skikkethetsvurderingen av en student, som starter etter at det er mottatt en tvilsmelding til institusjonsansvarlig. Departementet foreslår derfor å justere ordlyden i tråd med dette.

16.3.4.5 Utestengingsperiodens maksimale lengde

Det er i dag fastsatt i loven at det kan fattes vedtak om at en student ikke er skikket for yrket, og at studenten derfor kan utestenges fra utdanningen. Det går imidlertid ikke fram av loven hvor lenge en student kan utestenges, men framgår av skikkethetsforskriften § 12. Utvalget har foreslått å ta dette inn i loven.

Departementet er enig i at utestengingsperiodens maksimale lengde bør gå fram av loven. Dette samsvarer også med hvordan utestenging i dag er regulert etter uhl. § 4-8, hvor de ulike utestengingsreaksjonene angis i maksimalt antall år.

Utvalget har også foreslått å presisere at studenten ikke skal utestenges for en lengre periode enn det som er nødvendig ut fra årsaken til at studenten er vurdert som uskikket. Dette er i dag lagt til grunn av departementet i Rundskriv F-07-16 om forskrift om skikkethetsvurdering i høyere utdanning og er et hensyn som veier tungt når utestengingsperioden skal fastsettes i den enkelte sak.

Ved fastsettelse av utestenging av en student bør forholdsmessighet alltid vurderes. Et krav om forholdsmessighet er imidlertid ikke presisert i andre regler om utestenging i dagens lov. Det som likevel skiller skikkethetssakene fra andre saker hvor utestenging benyttes, er at maksimallengden i skikkethetssaker er vesentlig lenger. I tillegg kan årsaken til uskikkethet være av forbigående art, slik at grunnlaget for utestenging vil kunne endre seg over tid. Å vurdere grundig hva som vil være riktig utestengingslengde er derfor særdeles viktig i skikkethetssakene. Departementet mener at dette allerede er godt etablert gjennom praksis og ivaretatt i rundskrivet. Samtidig ser departementet at en presisering i loven vil oppleves som viktig for studentene med hensyn til rettssikkerhet og forutsigbarhet. Departementet foreslår derfor å gå videre med utvalgets forslag i sin helhet.

16.3.4.6 Anonyme tvilsmeldinger

Departementet er enig i utvalgets redegjørelse for gjeldende rettstilstand og vurderinger om ikke å foreslå en lovregulering av adgangen til å levere anonyme tvilsmeldinger.

Muligheten til å levere en tvilsmelding anonymt er også redegjort for i Rundskriv F-07-16, hvor departementet viser til at anonymisering av en melder bare kan gjøres der særlige grunner taler for det, jf. forvaltningsloven § 19 andre ledd bokstav b. Dersom en rett til anonymisering skal lovfestes, vil det i realiteten kunne svekke partsrettighetene som studenter i dag har i skikkethetssaker.

Både utvalget og departementet anerkjenner at det kan være krevende for studenter å skulle melde tvil om en medstudents skikkethet. Dette kan likevel ikke være førende for å fravike hovedregelen om en parts rett til å kunne gjøre seg kjent med alle opplysninger i egen sak når konsekvensene er så inngripende som å bli vurdert til å være uskikket for et yrke.

Departementet mener at unntaket i forvaltningsloven § 19 er tilstrekkelig for å ivareta tvilsmelderens anonymitet dersom det av særlige grunner er behov for dette.

16.3.5 Departementets forslag

Departementet foreslår

• at departementet kan fastsette hvilke utdanninger som skal omfattes av skikkethetsvurdering, se forslaget til § 12-3 første ledd

• å lovfeste at institusjonen skal foreta en løpende skikkethetsvurdering av studenten i utdanninger som er omfattet, se forslaget til § 12-3 andre ledd

• å presisere i loven de materielle vilkårene som skal vurderes i en skikkethetsvurdering, se forslaget til § 12-3 tredje ledd

• å regulere når en sak om særskilt skikkethetsvurdering skal igangsettes og tydeliggjøre utestengingsperiodens maksimale lengde, se forslaget til § 12-3 tredje og fjerde ledd

• å ellers videreføre reglene i uhl. 4-10 om skikkethet, se forslaget til § 12-3

16.4 Uredelig opptreden og fusk

16.4.1 Dagens regler

16.4.1.1 Generelt

I dag kan eksamen, prøve eller godkjenning av kurs annulleres «hvis kandidaten ved hjelp av falskt vitnemål eller annen form for uredelig opptreden har skaffet seg adgang til å gå opp til vedkommende eksamen eller prøve, eller til å delta i vedkommende kurs», jf. universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 4-7 første ledd bokstav a, eller «forsettlig har forsøkt å fuske eller forsettlig eller grovt uaktsomt har fusket i forbindelse med gjennomføring av, eller forut for endelig sensur av, vedkommende eksamen eller prøve, eller under gjennomføring av vedkommende kurs», jf. bokstav b. Dersom en kandidat har opptrådt slik beskrevet over, eller forsettlig medvirket til dette, kan kandidaten også utestenges fra institusjonen og fratas retten til å gå opp til eksamen ved institusjoner under denne loven i inntil ett år, jf. uhl. § 4-8 tredje ledd.

16.4.1.2 Uredelig opptreden

Uhl. § 4-7 første ledd bokstav a regulerer forhold hvor studenten har skaffet seg adgang til å gå opp til eksamen eller prøve, eller til å delta i kurs ved hjelp av falskt vitnemål eller annen form for uredelig opptreden.

Når det gjelder «annen form for uredelig opptreden», må kandidaten ha utført en handling som har gitt vedkommende en uberettiget adgang til eksamen, prøve eller kurs. «Uredelig opptreden» vil være andre tilfeller enn bruk av falskt vitnemål hvor en student opptrer klanderverdig for å oppnå en urettmessig fordel. Et eksempel på uredelig opptreden er bruk av falsk legitimasjon for å skaffe seg adgang til en eksamen. Et annet eksempel kan være å få en annen student til å føre ens eget navn i frammøteprotokollen for et kurs med obligatorisk frammøte. Felles klagenemnd behandlet i 2020 en sak om uredelig opptreden. Her kom klageinstansen fram til at en student hadde skaffet seg uberettiget adgang til eksamenslokalet gjennom å hevde overfor eksamensvakten at eksamenskontoret hadde gitt studenten tillatelse til å gjennomføre eksamen til tross for at studenten hadde møtt opp for sent. Nemnda viste til at studentens handling var i strid med eksamensreglementet, og at dette var å anse som uredelig opptreden.

Skyldkravet ved uredelig opptreden er ikke uttrykkelig regulert i uhl. § 4-7 første ledd bokstav a. Dette framgår heller ikke av forarbeidene. Felles klagenemnd har i sine årsmeldinger redegjort for sin forståelse av skyldkravet i disse sakene. I Årsmelding 2021 s. 23 framgår det at Felles klagenemnd har lagt til grunn følgende om skyldkrav:

Utestenging av en student fra studiet har et utelukkende pønalt formål. I og med at reaksjonen har et klart straffepreg, taler dette i retning av at dersom uaktsomhet skulle være tilstrekkelig, måtte det ha fulgt direkte av ordlyden i lovteksten. Denne forståelsen er også i tråd med hensynet til studentens rettsikkerhet. Felles klagenemnd har derfor ved sin behandling av disse sakene lagt til grunn at skyldkravet er forsett.

16.4.1.3 Fuskebegrepet

Universitets- og høyskoleloven (uhl.) definerer ikke begrepet «fusk», men overlater til institusjonene selv å fastsette hva som skal regnes som fusk i sine regelverk for eksamen og kildebruk. Universitets- og høyskolelovutvalget la til grunn, under henvisning til rettspraksis fra Høyesterett, at fusk omfatter de tilfellene der en student har overtrådt handlingsplikter som følger av regelverket ved en institusjon, for eksempel eksamensreglementet. Utvalget la til grunn at det skulle være en objektiv vurdering av hva som var fusk. Dette innebærer at det ikke skal tolkes inn et subjektivt element i hva som skal regnes som fusk. Det stilles derfor ingen krav til subjektiv klanderverdig opptreden for at en handling objektivt sett skal anses som fusk, jf. også Rt. 2015 s. 995. Handlinger som åpenbart ikke er egnet til å gi kandidaten noen fordel ved eksamen, faller likevel utenfor.

Skjæringstidspunktet for når fusk anses å være fullbyrdet vil variere. For studier som har bokkontroll eller der studentene har lov til å ha med seg andre typer hjelpemidler, typisk kalkulatorer, vil skjæringstidspunktet være når kontroll av hjelpemidlene er igangsatt. Ellers er skjæringstidspunktet når eksamen starter.

Skyldkravet ved fusk er forsett eller grov uaktsomhet. Kravet om grov uaktsomhet innebærer at det må foreligge en kvalifisert klanderverdig opptreden som gir grunn til sterke bebreidelser for mangel på aktsomhet, jf. merknad i ot.prp.nr. 40 (2001–2002) til tidligere § 54. Både forarbeider og uttalelser fra departementet viser at det foreligger en svært streng aktsomhetsplikt for studentene ved eksamen. De har plikt til selv å sette seg inn i eksamensreglementet og hvilke hjelpemidler som er tillatt brukt under selve eksamen. Samtidig har institusjonene også en plikt til å gi studentene nødvendig informasjon og veiledning om hva som vil regnes som fusk, om hvilke hjelpemidler det er tillatt å bruke på eksamen, krav til og opplæring i bruk av kildehenvisninger mv., jf. også forvaltningsloven § 11.

16.4.1.4 Medvirkning til fusk

Medvirkning til fusk reguleres av uhl. § 4-8 tredje ledd. Det følger av regelen at en kandidat som forsettlig har medvirket til handlingene beskrevet i uhl. § 4-7 første og andre ledd, kan utestenges fra institusjonen. I tillegg kan den som har medvirket, fratas retten til å gå opp til eksamen ved institusjoner som er omfattet av universitets- og høyskoleloven i inntil ett år. Det er altså ikke anledning til å annullere eksamener for den som har medvirket, se Ot.prp. nr. 85 (1993–94) merknaden til § 54. Med «kandidat» menes både studenter og ph.d.-kandidater.

Denne regelen skiller seg fra reglene i uhl. § 4-8 første og andre ledd, som hovedsakelig er begrunnet i beskyttelseshensyn. Medvirkning til fusk regnes som et grovt tillitsbrudd, og sanksjoneres ut fra allmennpreventive hensyn.

For at en person skal få en slik straff, må vedkommende ha medvirket «forsettlig». Medvirkeren må dermed med hensikt ha medvirket til fusk, jf. straffeloven § 22 første ledd bokstav a. Det foreligger også forsett dersom medvirkeren har medvirket til fusk med bevissthet om at handlingen sikkert eller mest sannsynlig er medvirkning til fusk. Det samme gjelder dersom medvirkeren holder det for mulig at handlingen er medvirkning til fusk og velger å handle selv om det skulle være tilfellet, jf. straffeloven § 22 første ledd bokstav b og c. Den nedre grensen for medvirkning til fusk er forsett. Grensen er dermed høyere enn ved egenutførte fuskehandlinger, hvor den nedre grensen er grov uaktsomhet.

Bakgrunnen for at det stilles krav om forsettlig medvirkning er at det ved forsøk på fusk kan være vanskelig å vurdere om det foreligger skyld. Regelen er ment å ramme for eksempel tilfeller der en student har lånt bort en oppgave i den hensikt å hjelpe en annen student til å levere en plagiert oppgave. Medvirkning kan også være at en student har lånt bort besvarelsen sin til en medstudent som kopierer besvarelsen, uten at studenten som lånte bort oppgaven, ønsket å medvirke til fusk. Det siste tilfellet vil ikke være medvirkning til fusk som rammes av regelen, fordi medvirkeren ikke handlet med forsett.

Medvirkning kan også være at en student ved avleggelsen av en eksamen gir seg ut for å være en annen eksamenskandidat, for eksempel ved å vise falsk identifikasjon eller logge seg på med studentens brukeridentitet, hvis det dreier seg om digital eksamen. I dette tilfellet kan medvirkeren bli utestengt og fratatt retten til å gå opp til eksamen. Studenten selv kan bli utestengt, få sin eksamen annullert og bli fratatt retten til å gå opp til eksamen.

16.4.1.5 Annullering

Det er styret selv eller institusjonens nemnd for studentsaker som kan fatte vedtak om annullering, jf. uhl. § 4-7 første ledd. Departementet eller særskilt klageorgan er klageinstans, jf. uhl. § 4-7 tredje ledd. Annullering innebærer at resultatet nulles ut, og studenten stilles som om vedkommende ikke hadde gått opp til eksamen, prøven eller tatt kurset.

Regelen gjelder handlinger gjort av «kandidaten», som omfatter både studenter og ph.d.-kandidater. Regelen gjelder dermed også for opptak til doktorgradsprogrammet og godkjenning av ulike typer prøving eller praksis i den forbindelse.

Annullering som reaksjonsform kan bare benyttes overfor en student som prøver å oppnå en fordel ved å fuske og er begrenset til den eksamenen eller prøven som det irregulære forholdet knytter seg til. Det er ikke adgang til å annullere andre eksamener på grunn av mistanke eller av preventive grunner. Andre som forsettlig medvirker til fusk, kan som tidligere nevnt bli utestengt etter uhl. § 4-8 tredje ledd.

Det følger av uhl. § 4-7 første og andre ledd at en eksamen «kan» annulleres. Styret selv eller institusjonens nemnd for studentsaker er tillagt et forvaltningsskjønn. Det betyr at det må foretas en konkret helhetsvurdering av om en eksamen skal annulleres hvis vilkårene for annullering er oppfylt. Den aktuelle eksamenen blir derfor ikke automatisk annullert. Eksamener og prøver hvor det er konstatert at studenter har fusket, vil normalt bli annullert. I enkelte tilfeller vil likevel forholdets art og omfang kunne tilsi at eksamensresultatet blir stående selv om det er påvist forhold som medfører at en eksamen i utgangspunktet kunne bli annullert, jf. Ot.prp. nr. 85 (1993–94) merknaden til § 54.

Adgangen til annullering foreldes ikke, jf. uhl. § 4-7 fjerde ledd. Dette innebærer at en utdanning potensielt kan annulleres flere år etter at studenten er ferdig med utdanningen, for eksempel dersom vedkommende brukte falskt vitnemål for å bli tatt opp til utdanningen.

Et vedtak om annullering er tvangsgrunnlag, jf. uhl. § 4-7 femte ledd. Institusjonen kan ved behov få bistand av namsmannen til inndrivelse. Tvangsinndrivelsen kan også omfatte eventuelle kopier eller attesterte utskrifter.

Det følger av paragrafens sjette ledd at hvis vitnemålet kan danne grunnlag for autorisasjon for yrkesutøving, typisk innenfor helsefag, har institusjonen plikt til å gi melding om annullering til vedkommende myndighet.

16.4.1.6 Utestenging

Institusjonens styre eller nemnd for studentsaker kan også vedta å utestenge studenten fra institusjonen og frata vedkommende retten til å gå opp til eksamen ved institusjoner som er omfattet av universitets- og høyskoleloven i inntil ett år, jf. uhl. § 4-8 tredje ledd.

Institusjonen skal foreta en konkret og skjønnsmessig vurdering ved reaksjonsfastsettelsen i hver enkelt sak. I sin årsmelding 2021 s. 14-15 har Felles klagenemnd skrevet følgende om reaksjonsfastsettelsen:

Det følger av Felles klagenemnds praksis at hovedregelen er at det reageres med annullering av eksamen og utestenging i to semestre (inntil 12 måneder), i de tilfeller hvor det foreligger forsettlig fusk. Grovt uaktsomt fusk medfører normalt annullering av eksamen og utestenging i ett semester (inntil seks måneder). […]

I vurderingen bør eventuelle relevante momenter beskrives og veies opp mot den foreliggende reaksjonspraksis. […]

Den reaksjonspraksis som Felles klagenemnd, som nasjonalt klageorgan, utpensler gjennom klagebehandling er retningsgivende for underinstansene, av hensyn til likebehandling på tvers av institusjonene. Felles klagenemnd har blant annet lagt til grunn at lang saksbehandlingstid kan føre til kortere utestengelsesperiode. Det at en student nettopp har begynt på høyere utdanning, og har liten erfaring med oppgaveskriving på dette nivået, har i enkelte tilfeller blitt sett på som en formildende omstendighet. Felles klagenemnd understreker at dette gjelder tilfeller hvor studentens overtramp skyldes faglig umodenhet og ikke der det er bevist at studenten har fusket forsettlig. […]

Nemnda har likevel, ut fra den praksis som har utviklet seg med utmåling av utestengingsperiode i antall semestre, funnet lite rom for å tillegge private forhold vekt ved reaksjonsfastsettelsen.

Ettårsfristen for tap av retten til å gå opp til eksamen regnes fra vedtaket er truffet. Det er med andre ord tale om tap av muligheten til å avlegge eksamen i inntil to semestre, se Ot.prp. nr. 85 (1993–94) merknaden til § 42.

16.4.1.7 Beviskrav

I saker hvor det reageres med utestenging etter uhl. § 4-8 tredje ledd, er det i flere tingrettsdommer lagt til grunn at det gjelder et såkalt skjerpet beviskrav, jf. dom i Oslo tingrett fra 2016 (TOSLO-2016-154924-2). Skjerpet beviskrav vil si at det krever klar sannsynlighetsovervekt for fusk, til forskjell fra det alminnelige sivilrettslige utgangspunktet som er vanlig sannsynlighetsovervekt. Begrunnelsen for at det er lagt til grunn skjerpet beviskrav er at reaksjonen utestenging har en pønal (straffende) karakter i fuskesaker.

Dette er ikke tilfellet for annullering i fuskesaker. I saker der det bare vedtas annullering etter uhl. § 4-7 første ledd, er dermed beviskravet alminnelig sannsynlighetsovervekt.

16.4.2 Høringsforslaget

16.4.2.1 Universitets- og høyskolelovutvalgets forslag

Universitets- og høyskolelovutvalgets forslag om endringer i uhl. § 4-8 om bortvisning og utestenging i NOU 2020: 3 ble delvis fulgt opp i Prop. 111 L (2020–2021). I denne proposisjon ble det foreslått en mindre endring i uhl. § 4-8 første ledd som gir institusjonene adgang til umiddelbar bortvisning ved forstyrrende adferd som rammer undervisningen eller medstudenters arbeid.

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo enkelte strukturelle og materielle endringer i paragrafene som regulerer fusk, falskt vitnemål og uredelig opptreden. Dette innebærer blant annet å samle alle reaksjonsformer som retter seg mot fusk og falskt vitnemål i én paragraf.

I tillegg foreslo utvalget å innføre en regel om at utestenging kan gjøres i inntil to år, slik at de ulike gradene av fusk bedre kan gjenspeiles i sanksjonen.

16.4.2.2 Departementets høringsforslag

I høringen vurderte departementet om det er behov for å definere hva fusk er i loven og om det er behov for andre endringer i reglene om fusk.

Departementet foreslo at begrepet «fusk» ikke defineres i loven, men at dette omtales i lovproposisjonen om ny universitets- og høyskolelov med eksempler på hva som kan være fusk og kriterier for dette. Departementet foreslo videre å vurdere om HK-dir bør få i oppdrag å utarbeide en nasjonal veileder for behandling av fuskesaker. Departementet foreslo heller ikke andre endringer i reglene om fusk.

16.4.3 Høringsinstansenes syn

16.4.3.1 Høringsinstansenes syn på universitets- og høyskolelovutvalgets forslag

Tolv høringsinstanser uttalte seg om forslaget til ny lovparagraf om fusk og uredelig opptreden.

Høringsinstansene som kommenterte forslaget om å samle alle reaksjonsformene som retter seg mot fusk og uredelig opptreden i én lovparagraf, støttet forslaget.

Ti høringsinstanser uttalte seg om forslaget om å utvide utestengingsperioden fra ett til to år. Sju høringsinstanser støttet forslaget. Disse var Felles klagenemnd, Forsvarets høgskole, Høgskolen i Østfold, Norges handelshøyskole, Universitetet i Oslo, Universitetet i Sørøst-Norge (USN) og Studentdemokratiet ved Universitetet i Sørøst-Norge. Flere av høringsinstansene som støttet forslaget kommenterer at det er behov for å tydeliggjøre tilfellene og alvorlighetsgradene som kvalifiserer til strengeste sanksjon. De støttet også at det gis nærmere veiledning om sanksjonsbruken, slik at forslaget ikke ender som en generell straffeskjerpelse.

Felles klagenemnd framhevet at en dobling av utestengingsperioden i fuskesaker gir risiko for en generell skjerpelse av reaksjonspraksis i fuskesakene som nemnda ikke ser behov for. Felles klagenemnd så likevel at det kan være noen tilfeller av fusk som er så grove eller gjentagende at utestenging i mer enn ett år kan være en passende reaksjon.

Høgskolen i Østfold uttalte følgende:

Forslaget bør også utredes nærmere med tanke på mulige uheldige konsekvenser og ringvirkninger det kan føre til – studieprogresjon kan bli skadelidende i så stor grad at studiet i prinsipp ikke kan gjenopptas.

Tre høringsinstanser, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU), Akademikerne og Studenttinget NTNU, støttet ikke forslaget om å utvide utestengingsperioden til to år.

NTNU var bekymret for at dette kan medføre at fagmiljøene vegrer seg for å rapportere mistanke om fusk når det kan få så omfattende konsekvenser. Universitetet mente at utestenging i inntil ett år er tilstrekkelig for at konsekvensen av fusk skal virke preventivt.

Akademikerne viste til at det ikke kan være i samfunnets interesse at en student som har gjort seg skyldig i et regelbrudd, skal settes i en situasjon som reelt avskjærer vedkommende fra å fullføre utdanningen.

Enkelte høringsinstanser ga også andre innspill til utvalgets forslag til ny lovparagraf, utover det konkrete forslaget.

Felles klagenemnd uttalte at utestenging som følge av fusk alltid bør medføre tap av eksamensrett, jf. allmennpreventive og individualpreventive hensyn.

USN var av den oppfatning at å tillate utestengte studenter å få opptak til studietilbud, eventuelt følge forelesninger ved andre institusjoner når de likevel ikke har rett til å ta eksamen i utestengingsperioden, er uhensiktsmessig og undergraver intensjonen ved sanksjonering. USN foreslo i tillegg en ny struktur og ordlyd i lovparagrafen, hvor det blant annet foreslås å endre begrepet «kurs» til «obligatoriske aktiviteter».

Akademikerne uttalte at det bør klargjøres hvilke eksamener, prøver og kurs som omfattes av reglene om fusk. De foreslo derfor at dette formuleres i et innledende nytt første ledd med «Bestemmelsen gjelder ved alle former for studentevaluering som er obligatorisk ledd i studentens gjennomføring av et emne.» Videre foreslo Akademikerne å presisere i fjerde ledd følgende: «I et vedtak om å annullere en eksamen etter fusk etter første ledd bokstav b kan det fastslås at den pågjeldende eksamen likevel skal telle som et forsøk.»

Studentparlamentet ved UIO ønsket å presisere at plagiat ved hjemmeeksamen ved studentens første overtredelse bare skal resultere i annullering av eksamen, ikke i utestenging.

Både Felles klagenemnd og MFvitenskapelig høyskole påpekte at det verken i gjeldende § 4-7 første ledd bokstav a eller lovutvalgets nye forslag framgår hvilket skyldkrav som gjelder ved bruk av falske vitnemål eller annen uredelig opptreden. Felles klagenemnd viste til at annullering og utestenging av en student fra studiet har et pønalt formål. De skrev følgende:

Nemnda har vurdert at dette, sammen med rettssikkerhetshensyn, taler i retning av at dersom uaktsomhet skulle være et tilstrekkelig skyldkrav måtte det ha fulgt direkte av ordlyden i lovteksten. Felles klagenemnd har derfor ved sin behandling av disse sakene lagt til grunn at skyldkravet er forsett. Lovutvalget har foreslått en videreføring av dagens bestemmelse med kun strukturelle endringer. Felles klagenemnd viser til sin redegjørelse ovenfor og anmoder Kunnskapsdepartementet om å se nærmere på vilkårene bestemmelsen oppstiller, samt tydeliggjøre hvordan disse skal forstås. Det bør også særskilt nevnes hvilken skyldgrad som skal legges til grunn.

16.4.3.2 Høringsinstansenes syn på departementets høringsforslag

Trettifire høringsinstanser har uttalt seg om departementets forslag om ikke å definere fusk i lovparagrafen. De som har uttalt seg om dette er Forsvarsdepartementet, Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, Dronning Mauds Minne Høgskole, Høgskolen i Molde, Høgskulen i Volda, Høgskulen på Vestlandet, Høyskolen Kristiania, Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter, MF vitenskapelig høyskole, NLA Høgskolen, Nord universitet, Norges handelshøyskole, Norges miljø- og biovitenskapelige universitet, Norges musikkhøgskole, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, OsloMet, Politihøgskolen, Universitetet i Agder, Universitetet i Bergen, Universitetet i Oslo, Universitetet i Sørøst-Norge, Universitetet i Stavanger, Universitetet i Tromsø, VID vitenskapelige høgskole, Akademikerne, Forskerforbundet, Klagenemnda ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet, NITO, Norsk studentorganisasjon, Studentparlamentet ved Universitetet i Bergen, Studentparlamentet ved UIT, Studenttinget NTNU, Universitets- og høgskolerådet og Utdanningsforbundet.

Av de høringsinstansene som uttalte seg om forslaget, støttet trettito instanser å ikke definere fusk i loven. Flere av høringsinstansene viste til at dette best ivaretas i institusjonenes lokale forskrifter, da samfunnet stadig utvikler seg og formene for fusk raskt kan endre seg. En vid og vag definisjon av fusk vil ikke ha noen oppklarende virkning for sektoren.

Flesteparten av høringsinstansene som uttalte seg, imøteså en nærmere beskrivelse av fuskebegrepet i forarbeidene, og flere tok til orde for at det her tydeliggjøres noen kriterier for vurderingen av fusk.

Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) er blant de instansene som støttet å utarbeide felles kriterier for fusk. De uttalte følgende om å definere fuskebegrepet:

Vi vil også framheve at det finnes ulike variasjoner av fusk. For å ikke avskrive tilfeller som burde blitt ansett som fusk bør det derfor ikke fastsettes for snevre og tydelige grenser for fusk. Vi viser her til at vurderingen av hvorvidt et forhold skal anses som fusk er komplekst, der flere omstendigheter spiller inn. For eksempel bør det ikke fastsettes en fast likhetsprosent for at noe skal kunne anses som plagiat eller ulovlig samarbeid, da det reelle omfanget av likheten vil variere ut fra størrelsen på den aktuelle prøven.

Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU) og Klagenemnda ved NMBU foreslo at det lovfestes en plikt for institusjonene til å definere eller forklare fusk i egne lokale forskrifter.

To høringsinstanser, Dronning Mauds Minne Høgskole og Utdanningsforbundet, støttet ikke forslaget, og mente at det bør fastsettes kriterier for når noe er å anse som fusk i loven. Dette vil sikre lik forståelse av fuskebegrepet og gi ensartet praksis.

Tjueseks av høringsinstansene uttalte seg om departementets vurdering av om Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) skal gis i oppdrag å utarbeide en nasjonal veileder. Tjuefire høringsinstanser støtter forslaget. Flere kommenterte at en nasjonal veileder vil kunne sikre en mer ensartet praksis.

VID vitenskapelige høgskole ønsket at en veileder må inkludere føringer for omstridte temaer som selvplagiat. Høyskolen mente også det er viktig at veilederen oppdateres jevnlig.

Forsvarsdepartementet har sammen med Forsvarets høgskole uttalt at de ønsker en felles mal som dekker de vanligste tilfellene av fusk, og at Universitets- og høgskolerådet kan være en aktuell aktør til å utarbeide felles retningslinjer for sektoren.

Universitetet i Oslo (UiO) og Klagenemnda ved NMBU støttet ikke forslaget. UiO viste til at Felles klagenemnd kan gi sine anbefalinger til sektoren i klagenemndas årsmelding. Ved behov for ytterligere rådføring i sektoren kan institusjonene gjøre dette på eget initiativ. Klagenemnda ved NMBU uttalte at de finner det prinsipielt betenkelig om HK-dir. som også har sekretariatet for Felles klagenemnd, skal lage veiledning om saksbehandlingen utover det som følger av praksis i avgjørelsene. De viste til at HK-dir ikke har instruksjonsmyndighet over de lokale nemndene, og at en eventuell veileder derfor bare kan bli veiledende.

16.4.4 Departementets vurdering

16.4.4.1 Generelt

I dag reguleres reaksjonsformene som følge av fusk og uredelig opptreden i forbindelse med eksamen i to paragrafer i universitets- og høyskoleloven: §§ 4-7 (annullering) og 4-8 tredje ledd (utestenging). Utvalgets forslag om å samle reguleringen i én paragraf begrunnes med at reglene framstår som vanskelig tilgjengelige slik de er utformet i dag, fordi ikke alle reaksjonsformene ved fusk finnes i samme paragraf.

Departementet mener utvalgets forslag er hensiktsmessig, spesielt med tanke på at paragrafen regulerer inngripende reaksjoner rettet mot studenter. Regler om fusk har i økende grad blitt aktuelle ettersom antallet saker om fusk ved institusjonene øker i omfang. Dette taler for at reguleringen av slike handlinger også må være enkelt tilgjengelig og tydelig for både studenter, saksbehandlere, vedtaksmyndigheten og eventuelle bistandspersoner i fuskesaker. En samlet regulering vil synliggjøre hvilke handlinger og skyldkrav som kan føre til en reaksjon, og hvilke reaksjonsmuligheter man har i disse tilfellene.

Departementet foreslår å videreføre utvalgets forslag til ny struktur, med enkelte endringer og klargjøringer, jf. punktene under.

16.4.4.2 Utvidelse av utestengingsperioden fra ett til to år

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo å utvide utestengingsperioden ved fusk fra ett til to år, med den begrunnelsen at de ulike gradene av fusk bedre kan gjenspeiles i reaksjonen. Etter utvalgets syn kan gjentagende fusk for eksempel kvalifisere for utestenging i to år.

Departementet er enig med utvalget og de høringsinstansene som har støttet forslaget, i at det i særlig grove tilfeller av uredelig opptreden kan åpnes for utestenging i inntil to år. Et eksempel på et typetilfelle som kan omfattes av en slik skjerping, er gjentagende fusk. Selv om man i dag på nytt kan gi ett års utestenging ved gjentagende fusk, mener departementet at gjentagende brudd på disse reglene er alvorlig og bør føre til en kraftigere reaksjon, også av allmennpreventive hensyn.

I tillegg til gjentagende uredelig opptreden kan det også tenkes saker hvor studenten har opptrådt grovt uredelig. Eksempler på grov uredelig opptreden kan være tilfeller hvor studenten trekker inn en uskyldig part, for eksempel ved å sørge for at en medstudent blir mistenkt for å medvirke til fusk, eller at veiledere, medstudenter eller lærere får signaturen sin forfalsket, slik at studenten oppnår en uberettiget fordel i en vurderingssammenheng. Også saker hvor studenten betaler en annen for å utarbeide besvarelsen for seg, kan vurderes som et slikt grovt tilfelle som kan kvalifisere til strengere reaksjon. Muligheten for en strengere reaksjon kan virke preventivt, særlig for de studentene som allerede har blitt tatt for fusk tidligere.

Departementet mener imidlertid at utvalgets forslag til ordlyd, hvor det bare angis at det kan gis en utestenging på inntil to år, kan signalisere en generell skjerping av reaksjonspraksisen. Det kan også antyde et større handlingsrom for å utestenge for en lengre periode i de mindre graverende sakene etter denne paragrafen. Dette er flere høringsinstanser skeptiske til.

Det vises også til at utvalget ikke har rammet inn bruken av den strengeste utestengingsreaksjonen i særmerknaden. Departementet er av den oppfatning at å bli utestengt i et helt år (to semestre) i utgangspunktet er svært inngripende. Dette taler imot en ordlyd som gir et stort handlingsrom til generelt å vedta mer inngripende utestengingsvedtak.

Departementet mener det bør foreligge særlige grunner for å utestenge studenten i mer enn ett år, og at det bør tydeliggjøres i loven at det bare helt unntaksvis kan utestenges i to år. Ønsket om mer varierte og tilpassede reaksjoner ut ifra handlingen og dens grovhet, blir etter departementets syn dermed ivaretatt ved at det åpnes for unntaksvis strengere reaksjon. Departementet er også av den oppfatning at en unntaksregel om to års utestenging bare skal gjelde for studenter som har utført den uredelige handlingen eller har fusket. Regelen om inntil ett års utestenging ved medvirkning foreslås videreført uendret.

Felles klagenemnd oppfordrer gjennom årsmeldingene sine til å vurdere konkret hver enkelt sak når det gjelder reaksjonsfastsettelsen. Her er alternativene bare å annullere eller i tillegg utestenge i inntil ett år. Selv om Felles klagenemnd og underinstansene har utviklet en generell praksis med å utestenge i ett eller to semestre ut ifra om det er handlet med grov uaktsomhet eller forsett, ligger det fortsatt et handlingsrom til å vurdere andre momenter i saken. Slike momenter kan tilsi avvik fra den generelle praksisen og åpne for tilpassede reaksjonsformer som tar hensyn til for eksempel progresjonskrav, praksis og andre obligatoriske krav. Det er videre departementets vurdering at også momenter som for eksempel hvor langt i studieløpet studenten er, og hvor omfattende og alvorlig fuskehandlingen er, vil kunne få betydning for reaksjonsfastsettelsen.

Departementet foreslår derfor at det i loven gis en hovedregel om inntil ett års utestenging, og at det unntaksvis ved særlig grove tilfeller kan gis utestenging i inntil to år. Departementet foreslår at typetilfellene som omfattes av denne regelen beskrives nærmere i særmerknaden.

16.4.4.3 Fuskebegrepet og behov for samordning

Departementets forslag om ikke å definere fuskebegrepet i loven, fikk bred støtte blant høringsinstansene i departementets høring. Høringsinstansene var enige i at en nærmere definisjon av fusk bør ligge hos institusjonene selv, for eksempel i deres lokale forskrifter.

Departementet mener tilbakemeldingene fra høringsinstansene bekrefter at fuskebegrepet er og må være dynamisk, og at det vil være vanskelig å gi en definisjon i loven som både er presis og konkret nok, og som fanger opp framtidig utvikling av eksamensformer og fuskemetoder. En for generell beskrivelse vil heller ikke gi institusjonene eller studentene hjelp i å vurdere hvilke handlinger som skal karakteriseres som fusk eller hvor langt fuskebegrepet rekker. Departementet foreslår derfor at fuskebegrepet ikke defineres i loven. Nedenfor og i særmerknaden til lovforslagets § 12-4, redegjør departementet for fellestrekk ved fuskehandlinger og eksempler. Departementet mener disse føringene og avklaringene vil kunne bidra til en mer enhetlig forståelse av fuskebegrepet.

I departementets høring kom det innspill fra klagenemnda ved NMBU om at loven bør pålegge institusjonene å definere fusk i institusjonenes forskrifter. Departementet mener at det ligger til institusjonene selv å vurdere hvordan de skal definere, ramme inn og synliggjøre fusk på best mulig måte i virksomheten sin. At institusjonene allerede pålegges å gjennomføre eksamen på en faglig forsvarlig måte, gjør institusjonene ansvarlige for også å følge opp fuskeproblematikken.

Departementets inntrykk er at det varierer om institusjonene definerer og informerer om fusk i sine lokale forskrifter om studier og eksamen eller i andre former for retningslinjer, eller om dette overlates til det enkelte fakultetet å beskrive. Det viktigste hensynet er uansett at studentene selv har tilstrekkelig kunnskap om hva som er tillatt i den konkrete prøvingssituasjonen de står i. Siden dette kan variere ut fra emnet, eksamensformen og hva som skal prøves, må informasjon om hva som er tillatt og ikke, komme tydelig fram ved hver enkelt situasjon.

Institusjonene oppfordres til å jobbe sammen om denne tematikken gjennom å utvikle felles forståelse av dagens regler, utviklingen av teknologi, avsløring av nye typer av fusk, bruk av elektroniske systemer for å avdekke for eksempel sitatfusk, internasjonal utvikling osv. For å sikre størst mulig grad av lik og forutsigbar forvaltningspraksis må det jobbes aktivt med dette på de møteplassene som institusjonene har i sektoren.

Departementet forventer at institusjonene selv tar et ansvar for å samordne seg, men ser at det kan være behov for mer kunnskap og arenaer for erfaringsdeling. Departementet har vurdert hvilke tiltak som kan legge bedre til rette for lik praksis og samordning i fuskesaker. Departementet har også drøftet dette spørsmålet med Norsk studentorganisasjon, Universitets- og høgskolerådet (UHR) og Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir). Departementets vurdering er at det er lite hensiktsmessig med en nasjonal veileder da det vil bli for overordnet og lite dynamisk. Etter departementets vurdering vil informasjonsdeling om forvaltningspraksis og arenaer for erfaringsdeling være mer egnet til å bidra til samordning på et felt som er under stadig utvikling. Departementet vil ha dialog med HK-dir om behovet for å videreutvikle årsmeldingen fra Felles klagenemnd slik at informasjonen om forvaltningspraksis kan nå ut til flere, og om det er andre måter HK-dir kan bidra med informasjon til sektoren. Departementet vil også be HK-dir gå i dialog med institusjonene, UHR og andre aktører i sektoren om hvordan det kan legges til rette for erfaringsdeling.

Like viktig som å regulere konsekvensene av fusk, er det forebyggende arbeidet for i størst mulig grad sørge for at studentene er godt kjent med reglene for eksamensgjennomføringen. Departementet viser til at studenttillitsvalgte er viktige ambassadører i informasjonskampanjer rundt dette med å forebygge fusk, og legger til grunn at institusjonene også i samarbeid med tilhørende studentorganisasjoner kan fremme dette arbeidet.

Hva som anses som fusk, varierer som regel ut fra hvilken eksamensform som er valgt, og dette må angis tydelig for hver enkelt eksamen. Ved hjemmeeksamen vil det ofte være tillatt med alle hjelpemidler, mens det ved tradisjonell skoleeksamen kan være satt begrensninger for kildebruk. Felles for fusk er at en fuskehandling bryter med de angitte reglene for gjennomføringen av den obligatoriske aktiviteten eller eksamenen, og at det kan gi et uberettiget fortrinn eller resultat for studenten selv eller en annen. Helt konkret innebærer dette at informasjonen rundt eksamensgjennomføringen gir føringer for hva som faller inn under fuskebegrepet. Det innebærer at handlinger som bryter de angitte rammene og gir studenten en fordel som andre ikke får, vil bli karakterisert som fusk.

Høringsinstansene etterspør at det gis eksempler på typetilfeller av fusk i lovproposisjonen. Departementet vil understreke at en slik «liste» av eksempler ikke kan være uttømmende. I tidligere lovproposisjoner er det gitt enkelte eksempler på hva som kan anses som fusk. Ett eksempel på fusk vil være å la noen andre gjennomføre eksamen for seg. Andre eksempler er å ha tilgjengelig ulovlige hjelpemidler under eksamen eller samarbeide med andre i gjennomføringen dersom dette ikke er tillatt. Dette forutsetter at det er tydelig hva som er tillatt ved den enkelte eksamen.

Også plagiering er å anse som fusk. Plagiering kan være å framstille andres arbeid som sitt eget uten tilstrekkelig kildehenvisning, inkludert også parafrasering. Enhver tekstlikhet, særlig oppdaget gjennom plagiatverktøy, må imidlertid vurderes konkret med tanke på omfanget av tekstlikheten og om likhetene er uforklarlige. Departementet legger her til grunn at institusjonene i tillegg til automatisk plagiatkontroll utreder saken konkret ved mistanke om plagiat. Studentens egen forklaring må inngå i utredninger som nevnt.

Også gjenbruk av eget arbeid (ofte kalt «selvplagiering»), det vil si å sitere eller på annen måte gjenbruke sitt eget tidligere vurderte arbeid uten tilstrekkelig kildehenvisning, kan anses som fusk. Det forutsetter blant annet at det gjenbrukte arbeidet ikke stammer fra et forarbeid i samme prosjekt som naturlig kan gjenbrukes i sluttproduktet. Denne avgrensningen finner man også støtte for i en tingrettsdom fra 2021 (TOSL-2021-157274). Her viser retten til en artikkel av Unneberg, Inge, «Eksamensfusk ved universiteter og høyskoler», Lov og Rett 2012 s. 491-450 punkt 7.4.3 «Selvplagiat», hvor det framgår:

Er eksamen derimot en skriftlig hjemmeeksamen som tar sikte på å måle hvilke kunnskaper kandidaten har tilegnet seg i løpet av et kurs eller et studium, kan det etter min mening ikke innebære noen form for fusk eller plagiat at kandidaten bygger framstillingen på skriftlige arbeider han allerede har utarbeidet selv. Svært mange vitenskapelige framstillinger bygger nettopp på denne metode.

Videre skriver retten i sin vurdering:

Retten oppfatter det beskrevne typetilfellet som at studentene normalt må kunne ha anledning til å forberede seg til hjemmeeksamen og ha tilgang til tidligere notater mv. Dette er imidlertid noe annet enn å gjenbruke en innlevering fra et annet fag. Gjenbruk av tidligere innleveringer i form av ren avskrift gir ikke riktig eller faglig betryggende grunnlag for å prøve eller vurdere hvilke kunnskaper kandidaten har tilegnet i løpet av det konkrete kurset eller studiet.

Etter departementets syn, må det gjøres en konkret vurdering av om gjenbruk av eget arbeid objektivt sett er fusk. I vurderingen må det tas hensyn til flere ulike forhold.

I tillegg til at det tillegges studentene et strengt aktsomhetskrav i prøvingssituasjoner, er det institusjonenes ansvar å sikre at reglene knyttet til eksamen er tydelige nok. I vurderingen vil det være avgjørende om regelverket, inkludert utfyllende reglement, har gitt studentene tydelig informasjon om hvilke plikter og ansvar de hadde i forbindelse med eksamen. I arbeidslivet er gjenbruk av eget arbeid en naturlig del av arbeidsmetodikken. Det er derfor ikke gitt at studenter, enten rett fra skolebenken eller yrkeserfarne, som siterer tidligere arbeid innenfor et lignende tema uten å henvise til eget arbeid, forstår at dette ikke er tillatt. Det er heller ikke gitt at gjenbruk av tidligere arbeid skal vurderes likt for ulike eksamener og emner. I spørsmål om plagiering og kildehenvisninger, inkludert gjenbruk av eget tidligere arbeid, vil departementet understreke at det må være et rimelig samsvar mellom de kravene studentene møter til eksamen og de forskningsetiske kravene som stilles til forskere, og som studentene skal trenes i.

Departementet mener at gjenbruk av eget arbeid må vurderes opp mot den aktuelle eksamenen og institusjonens regler, for å kunne ta stilling til om handlingen rammes av det objektive fuskebegrepet. Dette innebærer at institusjonene før eksamen må tydeliggjøre rammene for gjenbruk og kildehenvisning, det vil si hva som er tillatt og hva som ikke er tillatt.

Når det gjelder reaksjonsfastsettelsen har Felles klagenemnd lagt til grunn at gjenbruk av eget arbeid uten tilstrekkelig kildehenvisning skal vurderes likt som annen plagiering. Felles klagenemnd behandlet tre slike saker i 2020. Nemndas flertall la betydelig vekt på karakteren av tillitsbruddet og behovet for å ilegge en følbar reaksjon. Et mindretall vurderte imidlertid at gjenbruk av eget materiale er mindre klanderverdig enn plagiat av andres arbeid, og mente dette burde gjenspeiles i reaksjonspraksisen. Flertallets vurdering ble likevel lagt til grunn i alle de tre sakene. I årsmeldingen fra 2021 sies det slik:

Nemnda mener at når studenten gjenbruker sitt tidligere innleverte arbeid uten å opplyse om det, vil ikke besvarelsen utgjøre et selvstendig arbeid i prøvingssituasjonen. Dermed kan det heller ikke foretas en faglig betryggende evaluering av kunnskap og ferdigheter, fordi et selvstendig produkt utarbeidet nettopp i prøvingssituasjonen er det som skal vurderes.

Tilsvarende slutning har også tingretten kommet til i ovennevnte dom TOSL-2021-157274. Her legges det vekt på at hensynet bak reglene om fusk er at studentenes faglige kunnskaper og ferdigheter skal bli prøvd på en upartisk og faglig betryggende måte. Videre må hensynet til institusjonenes faglige troverdighet og integritet, preventive hensyn og hensynet til medstudenter tilsi at det gis en reaksjon ved avdekking av fusk.

Reaksjonen i fuskesaker må stå i forhold til hva studenten har gjort. I forvaltnings- og retts-praksis er reaksjonsbruken nyansert ut i fra graden av skyld ved at det normalt gis utvisning i ett semester ved grov uaktsom fusk og utvisning i to semestre ved forsettelig fusk. Departementet mener det er rimelig at graden av skyld tillegges vekt i reaksjonsfastsettelsen. Departementet mener imidlertid at reaksjonsbruken også bør nyanseres ut fra hvor alvorlig fuskehandlingen er. En mindre alvorlig handling bør ikke føre til like streng reaksjon som en alvorlig fuskehandling selv om begge handlingene er forsettlige. Institusjonene må vurdere hva som er en forholdsmessig reaksjon i det enkelte tilfellet.

En særlig utfordring er at det ser ut til å være ulikheter i praksis og regulering mellom institusjonene også når det gjelder gjenbruk av eget tidligere arbeid. Det er institusjonenes ansvar å sørge for en rettferdig og faglig betryggende prøving av studentenes kunnskaper. Det er derfor institusjonene selv som må klargjøre problemstilinger og spørsmål som oppstår for eksempel knyttet til gjenbruk av eget tidligere arbeid. Departementet forventer at institusjonene samarbeider om å utvikle felles forståelse og praksis knyttet til dette temaet. Departementet vil også bidra til samordning ved å ha dialog med HK-dir om å sørge for informasjon til sektoren, og legge til rette for erfaringsdeling (se ovenfor).

Departementet mener at det framover bør være en noe mer nyansert tilnærming til gjenbruk av eget arbeid enn det som følger av gjeldende rett og praksis. Departementet er i utgangspunktet enig i at en besvarelse hvor det avdekkes gjenbruk av eget tidligere arbeid uten tilstrekkelig kildehenvisning, ikke vil utgjøre et selvstendig arbeid i prøvingssituasjonen, og at dette objektivt sett kan anses som fusk. Når det gjelder gjenbruk av eget arbeid som ikke er vurdert eller gitt uttelling, stiller det seg etter departementets mening annerledes. Dersom studenten bygger på eget arbeid som ikke tidligere er innlevert til vurdering, er det ikke snakk om fusk, men utnyttelse av egne notater og forarbeider som også er svært vanlig i forskning, jf. Unneberg ovenfor. Dersom studenten bygger på eget arbeid som tidligere er innlevert til vurdering, bør en etter departementets mening skille mellom arbeid som har gitt uttelling i form av oppnådde studiepoeng eller rett til å gå opp til eksamen, og arbeid som ikke tidligere har gitt uttelling. Dette vil være i tråd med allmenne forskningsetiske prinsipper som skiller mellom publiserte og upubliserte arbeider.Departementet er generelt av den oppfatning at det er forskjell på alvorlighetsgraden i å plagiere andres og eget arbeid, og at dette bør få betydning for reaksjonsfastsettelsen. I førstnevnte tilfelle tar man fra andre og lar det framstå som at det er egen tilegnet kunnskap eller ferdighet. Da har man ikke blitt prøvd på egen kunnskap og ferdigheter, og en tredjepart (forfatteren) har ikke blitt kreditert på rettmessig måte. Ved gjenbruk av eget arbeid gjenspeiles studentens kunnskaper og ferdigheter som har gitt uttelling i en annen, tidligere sammenheng.

Selv om det i begge tilfeller kan gi studenten en urettmessig fordel, bør likevel alvorlighetsgraden tillegges vekt når reaksjonen skal fastsettes. Departementet mener derfor at det bør utvises en større nyansering mellom ulike former for plagiering og omfanget av dette, i vurderingen av reaksjonsfastsettelsen.

16.4.4.4 Skyldkravet for uredelig opptreden

Både Felles klagenemnd og MF Vitenskapelig høyskole har påpekt at det ikke går fram av gjeldende § 4-7 første ledd bokstav a hvilket skyldkrav som gjelder ved annullering der kandidaten har skaffet seg adgang til eksamen mv. ved uredelig opptreden. Felles klagenemnd praktiserer derfor forsett som skyldkrav i behandlingen av disse sakene, fordi de mener at det pønale formålet med reaksjonen krever at det må gå direkte fram av lovteksten dersom grov uaktsomhet skal være et tilstrekkelig skyldkrav. Nemnda har derfor bedt departementet vurdere dette i forbindelse med den nye loven.

I saker om annullering på grunn av fusk er skyldkravet forsett eller grov uaktsomhet. Departementet er enig i at det er uheldig at reglene er ulikt innrettet for annullering på grunn av uredelig opptreden og fusk når konsekvensene av handlingene kan være de samme.

Forarbeidene til dagens regler om uredelig opptreden gir ingen føringer for hvilket skyldkrav som er tenkt i disse tilfellene. Det er likevel departementets vurdering at det bør legges til grunn det samme skyldkravet for uredelig opptreden for å skaffe seg adgang til eksamen eller obligatorisk aktivitet som for fusk under selve gjennomføringen. Begge tilfeller er uredelig adferd og framstår som to likestilte alternativer for annullering. Skyldkravet grov uaktsomhet for fusk ble tatt inn i Ot.prp. nr. 40 (2001–2002) da den tidligere lov om universiteter og høgskoler fra 1995 ble endret. Begrunnelsen var at et krav om forsett ville ha medført store bevisproblemer, og at både allmenn- og individualpreventive hensyn tilsa at grov uaktsomhet ville være tilstrekkelig for å være omfattet av paragrafen.

Departementet mener at uredelig opptreden er et alvorlig tillitsbrudd som bør få følbare konsekvenser for den som foretar en slik handling. Allmennpreventive hensyn taler for at det ikke bør stilles strengere skyldkrav enn grov uaktsomhet for utestenging og annullering av et resultat som er oppnådd på uredelig vis. Dette tilsvarer skyldkravet i fuskesaker. Departementet viser ellers til at det i paragrafen om bruk av falske dokumenter også vil presiseres at grov uaktsomhet er et tilstrekkelig skyldkrav for å kunne gi en reaksjon i slike saker.

Departementet vil derfor presisere at skyldkravet er grov uaktsomhet i tilfeller hvor studenten ved uredelig opptreden har skaffet seg adgang til eksamen eller obligatoriske aktiviteter.

16.4.4.5 Hvilke situasjoner som omfattes av sanksjonene

Det har kommet innspill om behovet for enkelte språklige avklaringer i loven. Akademikerne mener det bør klargjøres hvilke eksamener, prøver og kurs som omfattes av sanksjonsbestemmelsene om fusk. USN har innspill om at obligatoriske krav og aktiviteter bør nevnes istedenfor kurs.

I dagens § 4-7 første ledd går det fram at handlinger som omfattes av regelen, er knyttet til «eksamen, prøve og kurs». Det kommer ikke fram hva som ligger i begrepene «prøve» og «kurs» i forarbeidene. «Kurs» kan ha tilnærmet lik betydning som «obligatoriske aktiviteter», mens «obligatoriske krav» i sin form ligner mer på «prøve». I flere lokale forskrifter er fusk på obligatoriske krav og aktiviteter eksplisitt inntatt og sidestilt med fusk på eksamen, prøve og kurs. Felles klagenemnd har behandlet saker som gjelder fusk i disse prøvingssituasjonene.

Akademikerne foreslår at paragrafen presiseres til å gjelde «alle former for studentevaluering som er obligatorisk ledd i studentens gjennomføring av et emne». Departementet ser at dette kan være beskrivende for de situasjonene som paragrafen er ment å omfatte, inkludert de obligatoriske kravene og aktivitetene som studentene må få godkjent underveis i studiet og for å kunne gå opp til eksamen. Departementet mener imidlertid at hvilke prøvingssituasjoner som er omfattet både er godt innarbeidet i sektoren og mer presist angitt, og at den foreslåtte beskrivelsen bedre kan egne seg som veiledende.

Obligatoriske krav og aktiviteter er forberedende krav som gjennomføres som del av et emne forut for en prøve eller eksamen. De kan også være omfattet av ordlyden i første ledd som gjelder uredelig opptreden for å skaffe seg adgang til eksamen, prøve, eller kurs. Departementet mener imidlertid at første ledd skal regulere andre former for uredelig opptreden. Fusk ved obligatoriske aktiviteter underveis i studiet bør sidestilles og behandles tilsvarende som fusk ved andre prøvingssituasjoner. Fusk i disse situasjonene vil være omfattet av dagens ordlyd, men ettersom reaksjonen er svært inngripende for studenten, bør det presiseres i loven at også fusk ved obligatoriske aktiviteter kan gis en reaksjon. Alvorlighetsgraden ved fusk på obligatoriske aktiviteter må vurderes i det enkelte tilfellet ved en eventuell reaksjonsfastsettelse, jf. også punkt 16.4.4.2.

USN har gitt innspill om at utestengingsvedtaket bør omfatte alle institusjoner når de likevel fratas eksamensretten.

Departementet har tidligere uttalt at et utestengingsvedtak etter uhl. § 4-8 tredje ledd bare gjelder den institusjonen som fatter vedtaket. En utvidelse av utestengingsvedtakets virkning til å gjelde alle institusjoner vil være mer inngripende for studenten. Etter departementets vurdering må dette sendes på høring før en eventuell endring. Departementet foreslår derfor ikke å endre dette i denne proposisjonen.

Departementet kan være enig i at utestenging og tap av eksamensrett henger tett sammen. Vedtak om utestenging og tap av eksamensrett blir registrert i RUST, noe som innebærer at andre institusjoner får beskjed dersom en utestengt student forsøker å søke opptak til et studium. Disse studentene kan likevel få opptak til studiet, men får ikke avlegge eksamen i utestengingsperioden. Departementet ser at det kan virke lite formålstjenlig å tillate utestengte studenter å få opptak til studietilbud og følge forelesninger ved andre institusjoner når de likevel ikke har rett til å ta eksamen. Det må imidlertid vurderes om dette bør sendes på høring ved en senere lovrevisjon.

Felles klagenemnd har i høringen til NOU 2020: 3 påpekt at utestenging som følge av fusk alltid bør medføre tap av eksamensrett, jf. allmenn- og individualpreventive hensyn. Det vises til at utvalget har foreslått å tydeliggjøre at en utestenging ikke nødvendigvis fører til tap av retten til å gå opp til eksamen fordi dette ikke kommer klart fram av dagens ordlyd.

I dagens § 4-8 tredje ledd går det fram at studenten kan «utestenges fra institusjonen og fratas retten til å gå opp til eksamen ved institusjoner under denne lov i inntil ett år». Departementet er enig med Felles klagenemnd i at en utestenging ikke vil ha betydning for studenten med mindre utestengingen også innebærer at studenten fratas muligheten til å avlegge eksamener. Departementet mener imidlertid at dagens ordlyd, som også er foreslått videreført i den nye loven, må forstås slik at vedtaksmyndigheten kan velge enten bare å utestenge studenten fra sin institusjon eller å vedta både utestenging ved institusjonen og at studenten skal fratas eksamensretten ved alle institusjoner.

Departementet mener at det i saker om uredelig opptreden og fusk normalt bør fattes vedtak om både utestenging og tap av eksamensretten. Regelen har nettopp et pønalt formål, som innebærer at en student som blir utestengt som følge av uredelig opptreden, skal få et opphold i studieløpet sitt gjennom å ikke avlegge eksamener i den perioden studenten er utestengt. Dette må likevel være opp til vedtaksmyndigheten å vurdere, jf. også utvalgets vurdering om at det bør være et visst handlingsrom i fastsettelsen av riktig reaksjon. Departementet foreslår derfor ingen endring i lovens ordlyd.

16.4.5 Departementets forslag

Departementet foreslår

• å videreføre at utestengingsperioden som hovedregel skal være på inntil ett år, men innføre en ny regel om inntil to års utestenging bare for særlig grove tilfeller av fusk og uredelig opptreden, se forslaget til § 12-4 tredje ledd

• å ta inn i loven at skyldkravet ved uredelig opptreden er grov uaktsomhet og presisere at uredelig opptreden og fusk også skal gjelde ved obligatoriske aktiviteter, se forslaget til § 12-4 første og andre ledd

• å ellers videreføre reglene i uhl. §§ 4-7, 4-8 tredje til femte ledd om uredelig opptreden og fusk, og samle reguleringen av og reaksjonsformene ved fusk og uredelig opptreden i én paragraf, se forslaget til § 12-4

16.5 Forstyrrende opptreden

16.5.1 Dagens regler

Universitets- og høyskolelovutvalgets forslag om endringer i gjeldende paragraf i NOU 2020: 3, ble delvis fulgt opp i Prop. 111 L (2020–2021). Universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 4-8 første ledd første punktum ble inntatt i Prop. 111 L (2020–2021), og er en oppfølging av lovutvalgets forslag i NOU 2020: 3. Bestemmelsen gir adgang til å bortvise en student med umiddelbar virkning hvis studenten forstyrrer undervisningen eller medstudenters arbeid. Tilfellene behøver ikke være i kategorien «grovt forstyrrende», og det er heller ikke et krav at det har skjedd forstyrrelser en eller flere ganger tidligere. Beslutning om umiddelbar bortvisning er ikke å regne som et enkeltvedtak, og det kreves ikke at det først er gitt advarsel. Myndigheten til å bortvise kan delegeres, for eksempel til rektor ved institusjonen.

Uhl. § 4-8 første ledd andre og tredje punktum regulerer adgangen til å bortvise en student fra institusjonen ved grovt forstyrrende adferd. Studenten kan bortvises fra institusjonen for inntil ett år dersom vedkommende – tross skriftlig advarsel – gjentatte ganger opptrer på en måte som virker grovt forstyrrende for medstudenters arbeid eller for institusjonen som sådan.

Oppførselen må være «grovt forstyrrende for medstudenters arbeid eller for virksomheten ved institusjonen». I dette ligger at det må foreligge en kvalifisert form for avvikende adferd som påvirker læringsmiljøet eller det psykososiale miljøet. Det kan dreie seg om aggressiv eller plagsom opptreden som ødelegger arbeidsmiljøet for medstudenter og ansatte.

Videre må oppførselen ha skjedd «gjentatte ganger». Studenten må ha utvist grovt klanderverdig opptreden mer enn én gang for at regelen skal få anvendelse. På den annen side holder det at slik opptreden har funnet sted to ganger for at vilkåret anses oppfylt.

Det er videre et vilkår at studenten må ha mottatt en skriftlig advarsel før studenten kan bortvises. Det er styret eller institusjonens nemnd for studentsaker som fatter vedtak. Myndighet til å gi advarsel kan delegeres til andre ved institusjonen. Advarselen må opplyse om at bortvisning kan bli aktuelt hvis studenten fortsetter med den grovt forstyrrende adferden.

Studenten kan bortvises fra «nærmere bestemte områder ved institusjonen». Bortvisningen er begrenset til de områdene hvor den uønskede oppførselen har forekommet. Eksempler på områder kan være forelesningsauditorier, laboratorier, lesesaler, andre undervisningsrom og fellesområder.

En student som er bortvist etter første eller andre punktum, har fortsatt rett til å gå opp til eksamen. Bortvisningen kan imidlertid gjelde obligatorisk undervisning som er et vilkår for å gå opp til eksamen. Slik bortvisning kan ha som praktisk konsekvens at studenten mister retten til å ta eksamen.

Etter § 4-8 første ledd siste punktum har institusjonen adgang til – som en siste utvei – å utestenge en student fra utdanningen hvis studenten etter skriftlig advarsel fortsatt ikke respekterer slik bortvisning. I tillegg til utestenging kan institusjonen etter samme regel frata studenten retten til å gå opp til eksamen i inntil ett år. At studenten blir fratatt retten til å gå opp til eksamen, innebærer at studenten heller ikke kan gå opp til eksamen ved en annen institusjon i utestengingsperioden.

Det er styret eller institusjonens nemnd for studentsaker som fatter vedtak om bortvisning eller utestenging. Det følger videre av paragrafen at institusjonen «kan» bortvise eller utestenge. Institusjonen må vurdere alvoret i den aktuelle handlingen og avpasse graden og varigheten av vedtaket etter forholdet. Hensikten med regelen er å beskytte medstudenter og ansatte, ikke å ilegge studenten en straff. Vedtaket bør ikke være mer omfattende enn nødvendig for å ivareta dette hensynet. Hensynet til medstudenter og ansatte må veies opp mot den belastningen et slikt vedtak vil være for studenten.

16.5.2 Departementets vurdering

Departementet mener at det ikke er behov for flere endringer i reguleringen av forstyrrende og grovt forstyrrende opptreden, enn de som ble vedtatt på bakgrunn av Prop. 111 L (2020–2021).

I dag regulerer uhl. § 4-8 bortvisning og utestenging på bakgrunn av ulike grunnlag. Departementet viser til at universitets- og høyskolelovutvalget foreslo å flytte § 4-8 tredje ledd til paragrafen som regulerer uredelig opptreden og fusk. Videre foreslo utvalget å dele opp første og andre ledd i to nye paragrafer slik at én paragraf regulerer forstyrrende og grovt forstyrrende opptreden med den konsekvensen at man kan bortvises, og en annen paragraf regulerer adgangen til å utestenge med bakgrunn i grovt klanderverdig opptreden. Utvalget foreslo også å justere ordlyden noe i disse paragrafene, uten at dette var ment å innebære noen realitetsendringer. Utvalget foreslo å videreføre unntaket fra regelen om bortvisning og utestenging for ph.d.-kandidater som har et ansettelsesforhold ved institusjonen, fordi en slik reaksjon i realiteten vil innebære en suspensjon i arbeidsrettslig forstand. En slik reaksjon må følge arbeidsrettslige regler, se punkt 17.3.

Formålet med den foreslåtte strukturen er å gjøre paragrafene lettere å forstå og mer brukervennlige. Departementet mener at utvalgets forslag om å regulere forstyrrende opptreden i en egen paragraf bidrar til å tydeliggjøre den gradvise sanksjoneringen av slik adferd.

16.5.3 Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre reglene i uhl. § 4-8 første ledd om reaksjoner ved forstyrrende opptreden med enkelte språklige endringer, se forslaget til § 12-5.

16.6 Grovt klanderverdig opptreden

16.6.1 Dagens regler

En student som grovt klanderverdig har opptrådt på en slik måte at det er skapt fare for liv eller helse for en nærmere definert persongruppe, gjør seg skyldig i grove brudd på taushetsplikten eller opptrer grovt usømmelig overfor bestemte persongrupper, kan utestenges fra studier med klinisk undervisning og praksisstudier, jf. universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 4-8 andre ledd.

Etter denne regelen kan institusjonen utestenge en student i tre ulike situasjoner. For det første kan en student utestenges dersom vedkommende har opptrådt «på en slik måte at det er skapt fare for liv eller helse for pasienter, brukere, barnehagebarn, elever eller andre som studenten har å gjøre med som del i klinisk undervisning eller praksisstudier.» For det andre kan en student utestenges dersom vedkommende «gjør seg skyldig i grove brudd på taushetsplikt.» Den siste situasjonen er der en student gjør seg skyldig i «grovt usømmelig opptreden» overfor pasienter, brukere, barnehagebarn, elever eller andre som studenten har å gjøre med som del i klinisk undervisning eller praksisstudier.

Regelen omfatter tilfeller som er så grove at institusjonen skal kunne reagere med en fullstendig utestenging fra studiet for et tidsrom som er tilpasset handlingens alvorlighetsgrad. Det forutsettes at det i vurderingen tas tilbørlig hensyn til om det gjelder et enkeltstående forhold som kan tilskrives helt spesielle omstendigheter, eller om det gjelder graverende opptreden som avspeiler alvorlig svikt i dømmekraft eller ansvarsfølelse, se Ot.prp. nr. 85 (1993–94) i merknaden til § 42. Hensikten bak bestemmelsen er å sikre at pasienter, klienter, barnehagebarn og elever som kommer i kontakt med studenter i praktisk opplæring, har samme vern mot overtredelser som de har i kontakt med profesjonelle yrkesutøvere.

Institusjonen har også anledning til å frata studenten retten til å gå opp til eksamen ved alle institusjoner som er omfattet av universitets- og høyskoleloven i studier med klinisk undervisning og praksisstudier, jf. uhl. § 4-8 andre ledd.

Etter § 4-8 andre ledd siste punktum skal institusjonen informere Helsedirektoratet om utestengingen. Plikten gjelder bare utestenging av studenter som følger utdanninger som kan utløse rett til autorisasjon etter helsepersonelloven § 48 første ledd.

16.6.2 Departementets vurdering

Departementet er enig i at en oppdeling av paragrafen om klanderverdig opptreden vil bidra til en mer oversiktlig regulering av de forskjellige reaksjonsgrunnlagene.

Som redegjort for i punkt 16.5.2 reguleres reaksjoner i dag av både forstyrrende, grovt klanderverdig og uredelig opptreden i samme paragraf. Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo å dele opp reguleringen av de ulike grunnlagene for reaksjoner i egne paragrafer. Formålet med den nye strukturen er å gjøre reglene lettere å forstå og mer brukervennlige.

Departementet mener at særlig gjeldende § 4-8 andre ledd kan oppleves uklar fordi den regulerer tre ulike grunnlag som kan føre til utestenging. Slik den er formulert i dag, kan det være vanskelig å se at en grovt klanderverdig opptreden også kan være grove brudd på taushetsplikten og grov usømmelig opptreden. Departementet mener at lovutvalgets forslag til ny struktur i paragrafen om klanderverdig opptreden vil tydeliggjøre disse tre sanksjonsgrunnlagene.

16.6.3 Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre reglene i uhl. § 4-8 andre ledd om reaksjoner ved grovt klanderverdig opptreden med enkelte språklige endringer, se forslaget til § 12-6.

16.7 Studenters taushetsplikt

16.7.1 Dagens regler

Det følger av universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 4-6 første punktum at en student som i studiesammenheng får kjennskap til noens personlige forhold, har taushetsplikt etter de reglene som gjelder for yrkesutøvere på det aktuelle livsområde.

Etter andre punktum i paragrafen har institusjonen som studenten er knyttet til, plikt til å utarbeide en taushetsplikterklæring. Taushetsplikterklæringen må underskrives av de studentene som dette er aktuelt for.

Reglene om studenters taushetsplikt kom inn i § 41 i lov om universiteter og høgskoler fra 1995. En tilsvarende paragraf fantes i § 10 bokstav h i den gamle privathøyskoleloven. Reglene om studenters taushetsplikt ble videreført i § 4-6 i någjeldende universitets- og høyskolelov. De har ikke blitt endret siden.

16.7.2 Universitets- og høyskolelovutvalgets forslag

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo i NOU 2020: 3 å videreføre reglene om studenters taushetsplikt.

16.7.3 Høringsinstansenes syn

Det var ingen høringsinstanser som uttalte seg om forslaget.

16.7.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår å videreføre reglene om studenters taushetsplikt. Det er noe uklart hvor langt de ordinære reglene om taushetsplikt vil gjelde for studenter. Det er viktig at det er avklart at studenter i praksis eller praksisrettet undervisning er underlagt samme taushetsplikt som yrkesutøverne på det aktuelle området. Dette er av stor betydning for å beskytte pasienter og andre grupper som studentene kommer i kontakt med i praksisstudier. Det er også viktig at studentene i praksis i størst mulig grad kan få trening i normal yrkesutøvelse. Da må praksisstedet og pasientene ha forsikringer om at de samme kravene om taushetsplikten gjelder.

For å få samme oppsett som de andre paragrafene i kapitlet om adferd og reaksjoner, foreslår departementet å ta inn en henvisning til at studenter som har gjort seg skyldig i grove brudd på taushetsplikten, kan utestenges og fratas retten til å gå opp til eksamen etter § 12-6. Departementet foreslår også enkelte språklige endringer.

De språklige og strukturelle endringene er ikke ment å ha innholdsmessig betydning.

16.7.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre reglene i uhl. § 4-6 om studenters taushetsplikt med enkelte språklige og strukturelle endringer, se forslaget til § 12-7.

16.8 Forbud mot klesplagg som helt eller delvis dekker ansiktet

16.8.1 Dagens regler

Universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 7-9 forbyr bruk av klesplagg som helt eller delvis dekker ansiktet, ved universiteter og høyskoler. Paragrafen kom inn i loven i 2018 på bakgrunn av Prop. 51 L (2017–2018).

Forbudet er begrunnet med at bruk av ansiktsdekkende plagg kan hindre god kommunikasjon og samhandling. Et tilsvarende forbud gjelder i barnehager, i grunnopplæringen, i fagskoler, i folkehøyskoler og i introduksjonsordningen og norskopplæring for nyankomne innvandrere.

I uhl. § 7-9 første ledd første punktum slås det fast at studenter og ansatte ikke skal bruke klesplagg som helt eller delvis dekker ansiktet under undervisningen eller tilsvarende. Med «tilsvarende» menes turer, ekspedisjoner og lignende i tilknytning til undervisningen. Forbudet gjelder ved både muntlig og skriftlig eksamen, også når studenter er i praksis. Derimot gjelder ikke forbudet når studenter er i ulike situasjoner på institusjonsområdet der de utfører andre oppgaver. Det kan gjelde selvstudium, opphold i kantine eller deltagelse i sosiale aktiviteter. Forbudet gjelder i slike tilfeller heller ikke for ansatte ved institusjonene.

I uhl. § 7-9 første ledd andre punktum er det unntak for ansiktsdekkende plagg som brukes på grunn av «klimatiske, pedagogiske, læringsmessige, helsemessige eller sikkerhetsmessige forhold». Dette kan for eksempel være utkledningsutstyr, hjelm eller annet verneutstyr, munnbind eller bøff. Forbudet omfatter blant annet finlandshette, nikab og burka.

Uhl. § 7-9 andre ledd har regler om saksbehandlingen hvis en student bryter forbudet. Studenten kan da, etter skriftlig advarsel, bortvises i inntil ett år. Dersom bortvisningsvedtaket ikke etterkommes, kan studenten utestenges i inntil ett år. Et vedtak om bortvisning skal fattes av rektor eller den rektor bemyndiger. Et vedtak om utestenging skal fattes av styret selv eller institusjonens nemnd for studentsaker. Vedtak om bortvisning eller utestenging kan påklages. Vedtak om bortvisning og utestenging er knyttet til den enkelte institusjonen. Studenter kan derfor eventuelt begynne på nye studier ved en annen institusjon enn den de er bortvist eller utestengt fra.

En ansatt som opptrer i strid med forbudet, skal først bli bedt om å fjerne klesplagget, jf. uhl. § 7-9 tredje ledd. Hvis den ansatte gjentatte ganger bryter forbudet, kan dette være grunnlag for oppsigelse etter arbeidsrettslige regler.

16.8.2 Universitets- og høyskolelovutvalgets forslag

Universitets- og høyskolelovutvalgets flertall foreslo i NOU 2020: 3 å videreføre forbudet mot ansiktsdekkende plagg uten endringer. Flertallet viste til begrunnelsen for forbudet da det ble innført i 2018. Et mindretall i utvalget på to medlemmer hadde dissens og foreslo at forbudet mot bruk av ansiktsdekkende plagg ikke skulle videreføres.

16.8.3 Høringsinstansenes syn

Seks høringsinstanser uttalte seg om forslaget. Disse er Kulturrådet, Komité for kjønnsbalanse og mangfold i forskning (KIF), OsloMet, Universitetet i Stavanger (UiS), Studentparlamentet ved Universitetet i Bergen og Studenttinget NTNU. Samtlige seks støttet forslaget fra utvalgets mindretall om å ikke videreføre forbudet mot ansiktsdekkende plagg. Ingen andre høringsinstanser uttalte seg om forslaget.

Kulturrådet så, som nasjonal koordinator for økt mangfold, inkludering og deltagelse i kultursektoren, forslaget i et mangfolds-, inkluderings- og likestillingsperspektiv. Kulturrådet pekte på at mens mange muslimske kvinner bruker ansiktsdekkende plagg frivillig, enten som uttrykk for religiøs overbevisning eller som motreaksjon mot manglende anerkjennelse av og strukturell diskriminering av muslimer, bruker enkelte slike plagg etter pålegg fra andre. Kulturrådet understreket at universitets- og høyskolesektoren er en sentral arena for utvikling, uenighetssfellesskap og meningsbryting, og at det er viktig at det gis rom for alle, og at sektoren som helhet eksponerer den enkelte for et bredt spekter av holdninger, tankesett og uttrykk. Kulturrådet mente at et forbud mot ansiktsdekkende plagg er en innskrenking av studenters ytrings-, samvittighets- og trosfrihet, og at et forbud snarere svekker enn styrker prinsippet om lik rett til utdanning.

KIF mente det kan være saklig å nekte noen å bruke ansiktsdekkende plagg i enkeltsituasjoner, for eksempel der tolkning av ansiktsuttrykk har betydning i studiet eller ved yrkesutøvelse. KIF mente imidlertid at et nasjonalt forbud mot bruk av ansiktsdekkende plagg ikke er et egnet og målrettet tiltak hvis hensikten er å øke likestilling og integrering i utdanningssektoren.

OsloMet mente forbud mot for eksempel religiøst betingende klesplagg som nikab og burka, prinsipielt vil være i strid med deres verdigrunnlag om mangfold. OsloMet mente at et nasjonalt forbud i 2020 ikke står i forhold til størrelsen på problemet med ansiktsdekkende plagg. Den enkelte institusjonen kan etter OsloMet sitt syn enkelt håndtere de få sakene dette gjelder smidig og fleksibelt og på en måte som ivaretar institusjonens autonomi. OsloMet stilte også spørsmål om forbud mot å bære for eksempel nikab i undervisningssituasjoner kan bidra til økt segregering, utenforskap og potensiell radikalisering ved at en allerede marginalisert gruppe i praksis fratas retten til utdanning.

UiS var også imot forslaget og pekte på at de var negative til forbudet tilbake i 2018 da det ble innført.

Studentparlamentet ved Universitetet i Bergen mener at heldekkende plagg bryter med synet om at utdanning er for alle, da man i praksis utestenger enkeltgrupper i samfunnet.

Studenttinget ved Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet ønsket at institusjonene selv skal kunne vurdere om bruken av heldekkende ansiktsplagg er til hinder for gjennomføring av de enkelte studier. Utover dette mente Studenttinget at utdanning er et av de viktigste tiltakene for å oppnå integrering i det norske samfunnet, og at det er mulig at dette forbudet vil påvirke flere som har et behov for utdanning.

16.8.4 Departementets vurdering

Forbudet mot klesplagg som helt eller delvis dekker ansiktet er av ny dato og ble grundig vurdert da det kom inn i loven i 2018. Det kom fram en del innvendinger også den gangen, ikke minst fra universitets- og høyskolesektoren. Stortinget fikk en grundig vurdering av saken da forbudet ble innført, og departementet kan ikke se at det har kommet fram andre eller nye momenter som nå skulle tilsi at forbudet bør oppheves. Departementet følger derfor opp universitets- og høyskolelovutvalgets flertall og foreslår å videreføre forbudet.

Departementet foreslår likevel enkelte forenklinger.

Departementet foreslår å ikke videreføre presiseringen om at vedtak om bortvisning eller utestenging kan påklages. Det følger av forvaltningsloven at enkeltvedtak kan påklages, så denne presiseringen er rettslig sett overflødig.

Departementet foreslår dessuten å ikke videreføre uhl. § 7-9 tredje ledd om at en ansatt som bryter forbudet, skal bli bedt om å fjerne plagget, og at gjentatte brudd kan være grunnlag for oppsigelse. Regelen gir ikke selvstendig grunnlag for oppsigelse. En eventuell oppsigelse må gjøres i samsvar med arbeidsrettslig regelverk, jf. Prop. 51 L (2017–2018) punkt 12.6. Departementet mener derfor regelen rettslig sett er overflødig. Departementet understreker likevel at universiteter og høyskoler som arbeidsgivere, må være oppmerksomme på forbudet og følge opp eventuelle brudd fra de ansatte på egnet måte innenfor arbeidsrettslig regelverk.

16.8.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre forbudet i uhl. § 7-9 mot ansiktsdekkende plagg med enkelte forenklinger og språklige endringer, se forslaget til § 12-8.

16.9 Rett til å få dekket utgifter til advokat

16.9.1 Dagens regler

Universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 4-8 femte ledd regulerer studenters rett til dekning av utgifter til advokat eller annen talsperson.

Det har vært regler om dekning av utgifter til advokat eller annen talsperson siden universitetsloven fra 1989 ble innført på bakgrunn av Ot.prp. nr. 62 (1988–89). Reglene har blitt videreført i etterfølgende lover og har underveis blitt utvidet til å omfatte flere sakstyper. I 2014 ble det presisert i universitets- og høyskoleloven at satsen etter salærforskriften skulle brukes. Det ble tatt inn en regel om at institusjonene kan sette ned advokatens salær hvis det er brukt lengre tid enn det som er rimelig og nødvendig, jf. Prop. 59 L (2013–2014).

Det følger av uhl. § 4-8 femte ledd at en student har rett til å la seg bistå av advokat eller annen talsperson fra sak om bortvisning eller utestenging er reist, eventuelt fra skriftlig advarsel er gitt. En generell rett til å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig overfor forvaltningen, følger også av forvaltningsloven § 12. Her slås det fast at «en part har rett til å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig på alle trinn av saksbehandlingen».

Etter uhl. § 4-8 femte ledd skal utgiftene til advokat eller annen talsperson i saker som nevnt, dekkes av institusjonen. Disse utgiftene skal dekkes etter en sats fastsatt etter salærforskriften. Salæret kan settes ned dersom styret selv eller institusjonens nemnd for studentsaker finner at det er brukt lengre tid enn hva som er rimelig og nødvendig. I forarbeidene er det presisert at «det er viktig at det ikke må framstå som en uoverkommelig risiko for studenten å klage på institusjonens vedtak. Institusjonene og nemnda må derfor bruke skjønn og bare sette ned salærkravet i saker hvor det er et klart misforhold mellom sakens omfang og advokatens redegjørelse for tidsbruk», jf. Prop. 59 L (2013–2014) punkt 10.

Etter uhl. § 4-8 femte ledd har studenten rett til å få advokatutgiftene dekket i utestengingssaker som gjelder bruk av falskt vitnemål, annen uredelig opptreden eller fusk. I tillegg gjelder rettigheten ved bortvisnings- eller utestengingssak som følge av grovt forstyrrende opptreden eller grovt klanderverdig opptreden.

Studenten har også rett til dekning av advokatutgifter etter reglene om skikkethet og politiattest, jf. uhl. §§ 4-10 femte ledd og 4-9 sjuende ledd. Både i skikkethetssakene og i politiattestsakene skal utgiftene til advokatbistand dekkes av institusjonen i samsvar med uhl. § 4-8 femte ledd.

For skikkethetssaker følger det av uhl. § 4-10 femte ledd at studenten har rett til å la seg bistå av advokat eller annen talsperson fra tidspunktet da saken er reist i skikkethetsnemnda. Imidlertid vil det også her gjelde en alminnelig rett til å la seg representere av advokat eller annen talsperson på ethvert trinn av saken, jf. forvaltningsloven § 12, men rettet til dekning av kostnader til slik bistand inntrer ikke før saken er reist i skikkethetsnemnda. Reglene for behandling av saken i skikkethetsnemnda følger av skikkethetsforskriften § 11.

I politiattestsaker har studenten etter uhl. § 4-9 sjette ledd rett til å la seg bistå av advokat eller annen talsperson fra tidspunktet da sak om utestenging fra klinisk undervisning eller praksis er reist i institusjonens nemnd for studentsaker. Studenten har frist på 14 dager til å uttale seg til nemnda. Fristen gjelder fra det tidspunktet institusjonen sender saken med politiattesten over til nemnda med kopi til studenten, jf. opptaksforskriften § 6-8 tredje ledd. Dersom det framgår av politiattesten at studenten har relevante merknader på attesten, skal institusjonen straks underrette studenten om retten til advokatbistand etter uhl. § 4-9 sjuende ledd, jf. opptaksforskriften § 6-8 første ledd.

Studentene kan, når vedtaket er endelig avgjort i forvaltningen, også bringe vedtak om bortvisning, utestenging og skikkethetsvurdering inn for prøving ved tingretten, jf. uhl. § 4-11. Dekning av sakskostnader ved domstolsprøving er omtalt i punkt 16.10.

16.9.2 Universitets- og høyskolelovutvalgets forslag

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo i NOU 2020: 3 at studentenes rett til dekning av advokatutgifter videreføres og skilles ut i en egen paragraf, med enkelte språklige justeringer. Utvalget foreslo en ordlyd som klarere enn i dag skiller mellom retten til å være representert og retten til å få utgiftene til advokat dekket.

16.9.3 Høringsinstansenes syn

Det er ti høringsinstanser som uttalte seg om forslaget. De fleste støttet å videreføre retten til dekning av advokatutgifter, men flere pekte på at retten bør begrenses. Én høringsinstans mente at retten ikke bør videreføres. De som kommenterte den delen av forslaget som gjelder å skille ut reglene om dekning av advokatutgifter i en egen paragraf, støttet dette.

Felles klagenemnd hadde ingen innvendinger mot at retten til dekning av utgifter til advokat videreføres og anså denne retten som særlig viktig dersom rammen for utestenging i fuskesaker økes til to år (se punkt 16.4.4.2). Det var imidlertid noe uklart for nemnda om denne retten også omfatter doktorgradskandidater som blir utestengt. Nemnda ba derfor departementet om å avklare dette.

OsloMet støttet utvalgets forslag delvis. OsloMet mente studentene bør få dekket advokatutgifter til og med behandling i Felles klagenemnd, men at studentene selv bør dekke utgifter til sak for domstolen. OsloMet pekte blant annet på at antall fuskesaker øker betydelig, noe som har økonomiske konsekvenser for lærestedene. OsloMet bemerket i denne sammenheng at det har utviklet seg et marked av advokatfirmaer som markedsfører seg helt spesifikt inn mot fuskesaker. Det er ifølge OsloMet vanskelig å sette en begrensning i omfanget av timer som kan dekkes, særlig fordi sakene kan være svært forskjellige. OsloMet mente at behandling i to instanser for lærestedets regning i tilstrekkelig grad ivaretar studentenes rettssikkerhet. Universitetet viste dessuten til at domstolene i sin behandling uansett tar stilling til om den tapende parten skal dømmes til å dekke motpartens saksomkostninger.

Høgskolen i Østfold støttet det grunnleggende prinsippet om rett til utgiftsdekning, men stilte spørsmål ved om retten bør gjelde til og med tingrettsbehandling. Høyskolen pekte på at det fremdeles vil være en god og raus ordning selv om man tar bort retten til utgiftsdekning i tingretten. Høyskolen opplyste om at den ser indikasjoner på at advokater som bistår studenter, har en økonomisk egeninteresse av å bringe saken inn for retten og at dette kan gjøres uten noen form for økonomisk risiko for verken studenten eller advokaten. Høyskolen mente på den bakgrunn det kan være prosessdrivende å videreføre dagens ordning.

MFvitenskapelig høyskole mente reglene om studentenes rett til å få dekket advokatutgifter ikke bør videreføres. MF hadde forståelse for at sakene som er omfattet av ordningen, kan medføre store konsekvenser for den enkelte studenten. Men høyskolen mente at studentenes interesser i de fleste tilfellene vil være tilstrekkelig ivaretatt gjennom forvaltningslovens regler om utrednings- og veiledningsplikt, også gjennom tilgang til et studentombud. At studenter har et særlig behov for rettshjelp bør etter MF sin vurdering heller være en oppgave for det offentlige gjennom andre regelsett, for eksempel lov om fri rettshjelp. MF pekte også på at institusjonene har en plikt til å håndheve regelverket som kan føre til bortvisning og utestenging. Høyskolen pekte videre på at det er urimelig at institusjonene skal bekoste studentens utgifter til advokatbistand for å føre saken som studenten har anlagt mot institusjonen. Videre pekte MF på at dekning av advokatutgifter kan representere store utgifter, og at dette kan være tyngende særlig for mindre institusjoner.

Universitet i Sørøst-Norge (USN) hadde forståelse for bakgrunnen for at det er gitt utvidede rettigheter til gratis advokatbistand, men peker på at det kan være behov for å vurdere dagens ordning i lys av at studentombudet nå i større grad ivaretar studentenes rettssikkerhet. USN ba departementet vurdere hensiktsmessigheten av å pålegge institusjonene selv å skulle avsette midler til utgifter knyttet til advokatbistand. Ikke minst gjelder dette når det er departementet som i utgangspunktet er part ved søksmål i slike saker, jf. uhl. § 12-2 andre ledd. Etter USNs vurdering er det rimelig at partsforholdet og økonomisk ansvar er sammenfallende. USN bemerket også at det i utvalgets forslag til § 10-11 første ledd bokstav a er uklart om det er ment å gi rett til dekning av utgifter til advokatbistand også fra skriftlig advarsel er gitt, ikke bare fra det tidspunktet da sak om bortvisning er reist, jf. § 10-4. Hvis det er ment å gi rett til advokatbistand fra skriftlig advarsel er gitt, var USN uenig i dette. Slik USN vurderte dette, er studentens rettssikkerhet ivaretatt ved at studenten får rett til advokatbistand fra det tidspunktet vedtak om bortvisning er fattet.

Høyskolen Kristiania støttet at studenter skal få dekket utgifter til advokatbistand i saker av alvorlig karakter, men pekte på at det er svært kostbart å dekke utgiftene til advokatbistand for studenter gjennom hele prosessen, og at det er uforståelig hvorfor hver enkelt institusjon skal dekke sakskostnader for vedtak som fattes av andre instanser. Som eksempel nevnte de vedtak av Felles klagenemnd som prøves i tingretten. Høyskolen pekte på at en ordning hvor den enkelte institusjonen er pålagt å dekke advokatbistand i alle ledd, vil skremme institusjoner fra faktisk å utføre samfunnsnyttige oppgaver som å reagere mot studenter som fusker.

Akademikerne støttet forslaget om å videreføre studenters rett til dekning av advokatutgifter og at denne retten skilles ut i en egen paragraf med enkelte språklige endringer. For å styrke rettssikkerheten til studenter som det blir åpnet skikkethetssak mot, foreslo Akademikerne at det lovfestes rett til dekning av advokatutgifter fra det tidspunktet da det åpnes sak om skikkethetsvurdering.

Studentombudet ved Universitetet i Bergen mente det trolig ville skapt bedre harmoni i regelverket om fri rettshjelp dersom universitets- og høyskoleloven viste til reglene om fri rettshjelp i stedet for å etablere egne regler som ikke er like utfyllende.

Arbeidsutvalget for institusjonsansvarlige i Norge og Studentforeningen ved Norges handelshøyskole var begge positive til utvalgets forslag.

16.9.4 Departementets vurdering

16.9.4.1 Generelt

Departementet er enig med utvalget i at studentenes rett til dekning av advokatutgifter er viktig i saker som kan føre til svært inngripende reaksjoner overfor studentene.

Retten til å få dekket advokatutgifter gjelder ved bruk av inngripende reaksjoner i studentsaker (se omtale av hvilke saker som omfattes nedenfor). Retten til å få dekket advokatutgifter omfatter både førsteinstansvedtaket ved institusjonen, klagebehandlingen i Felles klagenemnd og domstolsbehandling i første instans (se punkt 16.10).

I 2021 fattet Felles klagenemnd vedtak i totalt 302 saker, hvorav 287 gjaldt fusk, tre uredelig opptreden, fire skikkethet og fem merknader på politiattest. I 2001 ble det avsagt 3 dommer om fusk, 1 dom om skikkethet, 1 om merknad på politiattest og 1 om bortvisning på grunn av grovt forstyrrende adferd. En gjennomgang av studentsaker for domstolen de siste årene viser at staten får medhold i de aller fleste sakene som bringes inn for domstolen.

Departementet har merket seg at flere institusjoner mener dagens ordning med dekning av advokatutgifter bør begrenses noe. Det er også kommet innspill til departementet om at det bør vurderes en stykkprisordning. Regelen om dekning av advokatutgifter er viktig for studentenes rettssikkerhet. Det er likevel uheldig dersom ordningen fører til at unødig mange saker bringes inn for domstolen. Høringen gir ikke departementet tilstrekkelig grunnlag til å vurdere behovet for endringer i retten til dekning av utgifter til advokat. Departementet vil imidlertid gjennomføre en evaluering av ordningen. En evaluering vil gi kunnskap om kostnader og nytteeffekter av ordningen, og gi departementet grunnlag til å vurdere om det bør gjøres endringer for å begrense utilsiktede konsekvenser og for å gjøre ordningen mer formålstjenlig.

Departementet mener det ikke er urimelig at det er den enkelte institusjon som skal dekke utgifter til advokat selv om det er staten ved departementet som er part i søksmål for de aktuelle sakstypene. Sakene handler om vedtak som gjelder institusjonen.

Departementet foreslår å videreføre studenters rett til å få dekket utgifter til advokat, men vil understreke at retten ikke er ubegrenset. Det følger av uhl. § 4-8 femte ledd at institusjonen kan sette ned salæret dersom den mener at advokaten har brukt lengre tid enn det som er rimelig og nødvendig. Departementet foreslår å videreføre også dette.

Departementet understreker at retten til å få dekket advokatutgifter i saker om bortvisning og utestenging, bare gjelder for doktorgradskandidater som ikke er ansatt ved institusjonen, jf. at dagens § 4-8 femte ledd viser til at «kandidaten» har rett til advokatbistand. Retten gjelder ikke tvungen avslutning av doktorgradsavhandling (se punkt 17.2).

Dekning av kostnader ved domstolsprøving, inkludert utgifter til advokat i denne forbindelse, omtales i punkt 16.10.

16.9.4.2 Samle reglene og skille tydeligere mellom retten til bistand og retten til å få dekket advokatutgifter

Departementet foreslår i samsvar med utvalgets forslag en regulering som skiller tydeligere mellom retten til å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig og retten til å få dekket utgiftene til slik bistand. Departementet foreslår at bare sistnevnte skal reguleres i universitets- og høyskoleloven. Retten til å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig er regulert generelt i forvaltningsloven § 12, og det er unødvendig å ha regler om dette også i universitets- og høyskoleloven.

Departementet foreslår å bruke uttrykket «fullmektig» istedenfor «talsperson» i reglene om dekning av utgifter for å bruke samme uttrykk som i forvaltningsloven. Nedenfor brukes for enkelhetens skyld «advokat» selv om reglene også omfatter annen fullmektig.

Departementet foreslår også å følge opp utvalgets forslag om at reglene om dekning av utgifter til advokat blir samlet i en egen paragraf.

16.9.4.3 Hvilke sakstyper som skal omfattes

Departementet foreslår å videreføre dagens regler om at retten til å få dekket advokatutgifter gjelder for saker om bortvisning og utestenging. Departementet foreslår også å videreføre at retten gjelder for skikkehetssaker, men foreslår å presisere at det gjelder for vedtak om at en student er uskikket. Institusjonen gjør både løpende skikkethetsvurderinger og det man i dag benevner som en særskilt skikkethetsvurdering ved mottatt tvilsmelding (se punkt 16.3). Departementet anser det som gjeldende rett at retten til å få dekket advokatutgifter gjelder for behandlingen av saker om at studenter er uskikket («særskilt skikkethetsvurdering», jf. punkt 16.3.4.4), ikke for løpende skikkethetsvurderinger eller innledende undersøkelser og vurderinger av en tvilsmelding. Se punkt 16.9.4.5 om hvilke tidspunkter retten til å få dekket advokatutgifter gjelder fra.

Departementet foreslår også å presisere i loven at retten til å få dekket advokatutgifter gjelder ved saker om utelukkelse. Dette er saker hvor studenten utelukkes midlertidig fra praksis eller klinisk undervisning, noe som i dag er regulert i uhl. § 4-6 tredje ledd. Fram til august 2021 var denne reaksjonen omtalt som «utestenging» i loven. Da begrepsbruken ble endret på bakgrunn av Prop. 111 L (2020–2021), ble det ikke vurdert om retten til å få dekket advokatutgifter skulle endres for denne reaksjonstypen. Departementet legger derfor til grunn at det fortsatt er rett til å få dekket advokatutgifter ved midlertidig utelukkelse fra praksis eller klinisk undervisning, og foreslår at dette presiseres i loven.

Det følger av uhl. § 4-8 femte ledd første punktum at retten til å få dekket advokatutgifter gjelder fra en skriftlig advarsel er gitt, og universitets- og høyskolelovutvalget har foreslått å videreføre dette. Departementet har imidlertid forståelse for spørsmålet fra USN om det er riktig at retten skal omfatte skriftlige advarsler. På den ene siden er en skriftlig advarsel en forutsetning for å kunne bruke mer inngripende reaksjoner. På den andre siden har ikke en skriftlig advarsel noen direkte konsekvenser for studenten eller studentens utdanning. En skriftlig advarsel er ikke et enkeltvedtak, og en skriftlig advarsel kan ikke påklages. Det er dermed vanskelig å se hvilke oppgaver en advokat eller annen fullmektig skal kunne bistå studenten med i slike tilfeller. Dersom en student trosser advarselen og institusjonen beslutter at det skal fremmes sak om bortvisning eller utestenging, vil retten til å få dekket advokatutgifter inntre. Eventuelle innvendinger til skriftlige advarsler tidligere i saken vil være relevant i saken om bortvisning eller utestenging der en slik advarsel er en forutsetning for å kunne bortvise og utestenge studenten.

Departementet mener derfor at retten til å få dekket utgifter til advokat ikke skal gjelde ved skriftlig advarsel. Departementet antar at denne endringen har liten praktisk betydning.

16.9.4.4 Forholdet til salærforskriften

Departementet har mottatt spørsmål om hva henvisningen til salærforskriften i uhl. § 4-8 femte ledd betyr, om det bare er satsen i salærforskriften § 2 som gjelder, om resten av § 2 gjelder, og om de andre reglene i forskriften gjelder.

Departementet er kjent med at enkelte institusjoner har oppfattet regelen som at det bare er timesatsen som er fastsatt i forskriften § 2 som gjelder, og at de andre beregningsreglene og reglene om framgangsmåte osv. i salærforskriften ikke gjelder. Det er imidlertid ingen egne regler om fastsettelse av salær for saker etter universitets- og høyskoleloven. Departementet kan heller ikke se at det er noen grunn til å ha andre regler enn dem som følger av salærforskriften, og som gjelder for blant annet fri rettshjelp.

Departementet foreslår å tydeliggjøre i den nye loven at salærforskriften gjelder med de særreglene som følger av universitets- og høyskoleloven. Den ene særregelen, som i dag følger av uhl. § 4-8 femte ledd, jf. § 4-11 andre ledd, er at institusjonen fastsetter salæret også ved domstolsbehandling (se punkt 16.10.4.3). Den andre særregelen, som i dag følger av uhl. § 4-8 femte ledd fjerde punktum, er at departementet eller et særskilt klageorgan oppnevnt av departementet er klageinstans dersom institusjonen fatter vedtak om nedsettelse av salæret. Departementet foreslår å videreføre disse særreglene i den nye loven, og reglene kommer dermed istedenfor salærforskriften § 4 om hvem som fastsetter salæret og § 13 om klage og anke.

I tillegg er det i dag regulert i uhl. § 4-8 femte ledd tredje punktum at styret selv eller institusjonens nemnd for studentsaker kan sette ned salæret dersom advokaten har brukt lengre tid enn det som er rimelig og nødvendig. Her er imidlertid vilkårene de samme som etter salærforskriften § 7. Departementet mener derfor det ikke er behov for en særregulering av dette i den nye universitets- og høyskoleloven. Departementet foreslår, i likhet med utvalget, å ikke videreføre særreguleringen om salærnedsettelse i den nye universitets- og høyskoleloven, men understreker at det fortsatt er adgang til dette etter salærforskriften § 7.

Departementet mener det ikke er grunnlag for et særvilkår om klart misforhold, slik som er lagt til grunn i Prop. 59 L (2013–2014) punkt 10. Departementet mener spørsmålet om salærnedsettelse bør vurderes likt som andre saker om salærnedsettelse etter salærforskriften § 7.

Det er institusjonen som er den «salærfastsettende myndighet» i saker om dekning av utgifter til advokat etter universitets- og høyskoleloven, og som dermed kan sette ned salæret etter salærforskriften § 7.

Innholdet i salærforskriften er nærmere omtalt i Justis- og beredskapsdepartementets veileder til salærforskriften.

16.9.4.5 Fra hvilket tidspunkt retten til å få dekket advokatutgifter gjelder

Det følger av dagens lov at retten til å få dekket advokatutgifter gjelder fra saken «er reist». For saker om skikkethetsvurdering gjelder retten fra saken «er reist i skikkethetsnemnda». Departementet er kjent med at enkelte institusjoner opplever det som uklart når en sak anses å være reist.

Reglene om dekning av advokatutgifter er videreført fra universitetsloven fra 1989, og forarbeidene sier lite om hvilket tidspunkt retten til å få dekket advokatutgifter gjelder fra.

Departementet mener en sak må anses som reist når det er besluttet at saken skal fremmes. Det besluttes å fremme en sak når det tas beslutning om at saken skal forberedes for vedtak. For de aktuelle sakstypene er det opp til styret om styret selv eller institusjonens nemnd for studentsaker skal fatte vedtak i saken.

For saker som skal avgjøres av institusjonens nemnd for studentsaker, mener departementet at saken må anses som reist når det er besluttet å fremme sak for nemnda. Det er på dette tidspunktet studenten normalt får informasjon om at det er fremmet sak. Det er også fra dette tidspunktet retten til å få dekket advokatutgifter bør gjelde, selv om saken ennå ikke har kommet fram til nemndsmedlemmene.

I saker hvor styret selv fatter vedtak i første instans, mener departementet at en sak bør anses som reist når det er besluttet å fremme saken for styrebehandling.

I skikkethetssaker mener departementet at saken må anses som reist når skikkethetsansvarlig beslutter at saken skal fremmes for skikkethetsnemnda, jf. skikkethetsforskriften § 10 tredje ledd.

I saker om merknader om straffbare forhold på politiattest, jf. uhl. § 4-9 (forslagets § 12-2), skal institusjonen snarest mulig sende politiattesten til nemnda for studentsaker, jf. opptaksforskriften § 6-8 tredje ledd. I slike saker vil dermed beslutningen om å fremme saken være på det tidspunktet institusjonen mottar en politiattest med merknader om straffbare forhold som nevnt i uhl. § 4-9 (forslagets § 12-2). Retten til å få dekket advokatutgifter gjelder dermed også fra dette tidspunktet.

For at det skal blir tydeligere fra hvilket tidspunkt retten til å få dekket advokatutgifter inntrer, foreslår departementet å presisere i den nye loven at retten gjelder fra det tidspunktet det tas beslutning om å fremme sak om bortvisning, utestenging, utelukkelse og uskikkethet.

Departementet mener det ikke skal være rett til å få dekket advokatutgifter fra det tidspunktet det er åpnet sak om skikkethetsvurdering ved institusjonen, slik Akademikerne foreslår. At retten skal gjelde fra det tidspunktet da skikkethetsansvarlig beslutter at sak skal fremmes for skikkethetsnemnda, har sammenheng med at vedtak om skikkethet fattes etter innstilling fra institusjonenes skikkethetsnemnd, jf. uhl. § 4-10 tredje ledd. Institusjonen gjør både løpende skikkethetsvurdering og det man i dag benevner som en særskilt skikkethetsvurdering ved mottatt tvilsmelding. Departementet mener det ikke er hensiktsmessig at studentene skal ha rett til å få dekket utgifter til advokat i denne delen av prosessen. Dersom institusjonen ikke anser en student som skikket, skal saken fremmes for skikkethetsnemnda, jf. skikkethetsforskriften § 10 tredje ledd. Fra dette tidspunktet vil studenten ha rett til å få dekket utgifter til advokat, noe departementet mener er tilstrekkelig.

16.9.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre reglene i uhl. §§ 4-8 femte ledd, 4-9 sjette ledd og 4-10 femte ledd om dekning av utgifter til advokat med noen presiseringer, se forslaget til § 12-9.

16.10 Domstolsprøving av vedtak om utestenging, utelukkelse, uskikkethet og bortvisning

16.10.1 Dagens regler

16.10.1.1 Generelt

Universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 4-11 er en særlig søksmålsregel om domstolsprøving av vedtak om bortvisning, utestenging og skikkethetsvurdering.

Særregelen om domstolsprøving ble innført ved universitetsloven fra 1989 på bakgrunn av Ot.prp. nr. 62 (1988–1989). Man gikk da bort fra at studenter kunne bringe vedtak om ordensforhold direkte inn for Høyesterett, og at sakene skulle behandles etter straffeprosessloven. Reglene har blitt videreført i etterfølgende lover og har underveis blitt utvidet til å omfatte flere sakstyper. Da lov om universiteter og høgskoler fra 1995 ble innført, ble fristen for å fremme sak for domstolen utvidet fra én til tre måneder, jf. Ot.prp. nr. 85 (1993–1994). Det er ellers gjort noen mindre justeringer fram til i dag.

Reglene i uhl. § 4-11 kommer i de nevnte sakstypene istedenfor de ordinære reglene i tvisteloven og ulovfestet rett. Også andre vedtak ved universiteter og høyskoler kan bringes inn for domstolen, men da er det de alminnelige reglene for domstolsprøving som gjelder. I kombinasjonssaker der saksøker legger ned påstand om erstatning eller gyldigheten av et annulleringsvedtak i tillegg til gyldigheten av et vedtak som er regulert i uhl. § 4-11, er det forskjellige regler for de ulike delene av tvisten.

16.10.1.2 Forliksmekling, verneting og domstolens prøving av vedtaket

Det følger av uhl. § 4-11 andre ledd første punktum at forliksmegling ikke foretas. Dette er et unntak fra den alminnelige plikten til å bruke forliksrådet, jf. tvisteloven § 6-2. Hensikten er å få en rask saksbehandling, jf. Ot.prp. nr. 62 (1988–1989) merknaden til § 48.

Det følger av uhl. § 4-11 første ledd første punktum at studenter kan bringe vedtak om bortvisning, utestenging og skikkethetsvurdering inn for prøving ved tingretten i den rettskrets institusjonens administrasjon har sete. Dette er en særregel sammenlignet med reglene om stedlig domstolsmyndighet (verneting) i tvisteloven § 4-4.

Det følger av uhl. § 4-11 tredje ledd at retten kan prøve alle sider av vedtaket. Dette er en særregel sammenlignet med det som ellers gjelder. Domstolskontrollen omfatter som hovedregel bare rettsanvendelsen og det faktiske grunnlaget for avgjørelsen, ikke forvaltningsskjønnet. Særregelen i uhl. § 4-11 tredje ledd innebærer at domstolen har en videre prøvingsadgang enn det som ellers gjelder.

16.10.1.3 Frist for når søksmål kan reises

Søksmål om domstolsprøving av vedtak om bortvisning, utestenging og skikkethetsvurdering må reises innen tre måneder etter at endelig vedtak foreligger, jf. uhl. § 4-11 første ledd andre punktum. Dette er en særregel sammenlignet med tvisteloven § 1-3 andre ledd om at den som reiser saken, må ha et reelt behov for avklaring (aktualitet).

Høyesteretts ankeutvalg har i HR-2017-1004-U lagt til grunn at uhl. § 4-11 første ledd går foran tvisteloven § 1-3, og at søksmål dermed ikke skal avvises selv om utestengingsvedtak er igangsatt eller gjennomført. Ankeutvalget mente prøvingsretten ville blitt illusorisk om søksmålsadgangen skulle vært avskåret. Ankeutvalget viste til at vedtak om utestenging ofte vil være under gjennomføring, i den forstand at studenten er utestengt, mens søksmålsfristen løper. I andre tilfeller kan utestengingen være gjennomført før rettsbehandlingen er påbegynt eller mens den behandles i første instans. Dette vil som oftest være situasjonen ved en eventuell ankebehandling. Videre viste ankeutvalget til at den særlige reguleringen av prøvingsretten og søksmålsfristen i uhl. § 4-11 bygger på at den som utestenges, anses for å ha nødvendig rettslig interesse i å få prøvd rettmessigheten av vedtaket også om det er gjennomført, så lenge søksmålet er reist innen fristen.

Vurderingene fra Høyesteretts ankeutvalg må legges til grunn for alle vedtakstypene som er omfattet at uhl. § 4-11. Departementet anser derfor som gjeldende rett at uhl. § 4-11 første ledd går foran regelen i tvisteloven § 1-3, og at regelen gir studenter søksmålsadgang så lenge de tar ut søksmål innen tre måneder etter endelig vedtak.

At et vedtak er «endelig» betyr at det er ferdig behandlet i forvaltningen. Et vedtak om bortvisning, utestenging og skikkethetsvurdering vil normalt være å anse som «endelig» når klagefristen har utløpt uten at vedtaket er påklaget eller dersom saken er avgjort av klageinstansen. Det er ingen særregel i universitets- og høyskoleloven om at klagemuligheten må være uttømt, og det er dermed forvaltningslovens alminnelige regler om dette som gjelder. Det følger av forvaltningsloven § 27 b at forvaltningsorganet som fatter vedtaket kan stille som vilkår at klagemuligheten må være uttømt før saken reises for domstolen. Dersom det ikke er satt et slikt vilkår i vedtaket, kan parten velge om den vil klage eller reise sak for domstolen. Dersom forvaltningsorganet har satt et slikt vilkår, kan en part likevel ta ut søksmål uten at klagemuligheten er uttømt når det har gått seks måneder fra klagen første gang ble framsatt, og det ikke skyldes forsømmelse fra klagerens side at klageinstansens avgjørelse ikke foreligger.

Selv om studenter i noen tilfeller kan velge å fremme en sak for domstolsprøving uten at saken har vært behandlet av klageinstansen, kan ikke studenten få saken behandlet av klageinstansen og hos domstolen samtidig.

Fristen for å fremme søksmål tar utgangspunkt i tidspunktet da det endelige vedtaket kom fram til studenten. Dette harmonerer med det alminnelige utgangspunktet i forvaltningsloven § 29 første ledd. Tolkningen kan i tillegg forankres i forarbeidene til den tidligere regelen i universitetsloven fra 1989 § 48 der det framgår at «[s]tudenten må reise saken innen en måned etter mottakelsen av styrets vedtak». Uhl. § 4-11 første ledd går foran den alminnelige regelen i tvisteloven § 1-3.

Dersom det i vedtaket ikke er satt vilkår om at klagemuligheten skal være uttømt, og en student trekker klagen til Felles klagenemnd for i stedet å bringe saken inn for domstolen, har departementet lagt til grunn at tidspunktet for tilbaketrekking av klagen blir søksmålsfristens utgangspunkt.

16.10.1.4 Kostnadsdekning

Det følger av uhl. § 4-11 andre ledd andre punktum at institusjonen må dekke alle omkostninger ved søksmål for tingretten, inkludert honorar til saksøkers advokat, i samsvar med uhl. § 4-8 femte ledd. Se omtale av uhl. § 4-8 femte ledd i punkt 16.9.1.

Særregelen om kostnadsdekning gjelder, i likhet med de øvrige særreglene, bare for vedtak om bortvisning, utestenging og skikkethetsvurdering. Særregelen gjelder ikke saker om annullering av eksamen eller saker om erstatning. I kombinasjonssaker der saksøker legger ned påstand om erstatning eller gyldigheten av et annulleringsvedtak i tillegg til gyldigheten av et vedtak som er regulert i uhl. § 4-11, har departementet lagt til grunn at regelen om kostnadsdekning bare gjelder for de delene av tvisten som stammer fra vedtak om bortvisning, utestenging eller skikkethetsvurdering.

Spørsmålet om rett til kostnadsdekning i saker som gjelder både utestenging og annullering har vært oppe i flere rettssaker. Borgarting lagmannsrett har i kjennelse av 22. desember 2015 lagt til grunn at studenten i slike tilfelle ikke har krav på dekning av utgifter som påløper til behandlingen av den delen av saken som gjelder annullering av eksamen. I en dom fra Oslo tingrett 31. august 2020 la retten til grunn at studentenes ansvar for statens kostnader «vil måtte begrenses til merkostnadene ved en samtidig behandling av spørsmålet om annullering». Retten beregnet studentenes kostnadsansvar etter en samlet vurdering av momentene i tvisteloven § 20-2 tredje ledd. I dom fra Oslo tingrett 7. februar 2023 drøftet retten også spørsmålet om kostnadsdekning i saker som gjelder både utestenging og annullering. Retten fant spørsmålet tvilsomt, men kom til at det må legges avgjørende vekt på at det er snakk om to ulike rettsforhold, og at sakskostnadsregelen i uhl. § 4-11 andre ledd etter sin ordlyd bare gjelder vedtak om utestenging. Retten konkluderte med at det er grunnlag for å skille mellom vedtaket om utestenging og annullering. I dom av 9. februar 2023 la Sør-Rogaland tingrett til grunn lagmannsrettens forståelse om at studenter ikke har krav på dekning av utgifter i forbindelse med annulleringssaken. Med utgangspunkt i tvisteloven § 20-2 tredje ledd kom retten til at det forelå tungtveiende grunner som tilsa at saksøker likevel ikke skulle pålegges å dekke statens kostnader i tilknytning til overprøving av annulleringsvedtaket.

Det følger av uhl. § 4-11 andre ledd andre punktum at institusjonens plikt til å dekke alle kostnader ved søksmålet bare gjelder ved behandling i tingretten. I Prop. 59 L (2013–2014) punkt 4.4.4 er det lagt til grunn at studenten kan søke om å få dekket advokatutgifter etter rettshjelploven dersom saken blir anket videre fra tingretten. I LF-2016-108669 ble staten likevel pålagt å dekke studentens sakskostnader i en sak der staten hadde anket dommen. Lagmannsretten konkluderte, etter en totalvurdering, med at retten til advokatbistand i uhl. § 4-11 andre ledd også måtte omfatte ankeinstansen. Dette ble begrunnet med at saker der studenten har fått medhold i første instans og staten anker, skiller seg fra det som synes forutsatt i lovforarbeidene, nemlig at studenten har anket, og ikke fått medhold i noen av instansene. Lagmannsretten fant også støtte for dette i rettspolitiske hensyn, og viste til at en motsatt løsning ville innebære at studenten blir påført den økonomiske risikoen for at tingrett og lagmannsrett kommer til motsatte resultater. En slik løsning ville være problematisk fordi det er tale om retten til å forsvare seg mot et svært inngripende vedtak. Endelig viste lagmannsretten til at retten til domstolsadgang, som utgjør en del av retten til rettferdig rettergang i EMK artikkel 6 nr. 1, var et argument som trakk i samme retning. Lagmannsrettens dom er rettskraftig etter at studentens anke til Høyesterett ble nektet fremmet, og staten ikke hadde inngitt selvstendig anke over sakskostnadsavgjørelsen. Departementet legger på bakgrunn av dette til grunn at det er gjeldende rett at staten skal dekke studentens advokatutgifter ved domstolsprøving også for lagmannsretten i de tilfellene hvor staten anker tingrettens avgjørelse.

16.10.1.5 Beviskrav

Den sivilrettslige hovedregelen er alminnelig sannsynlighetsovervekt som betyr at det mest sannsynlige faktum skal legges til grunn. I noen sivile saker skjerpes beviskravet av retten eller i lov. Hvilket beviskrav som gjelder i saker om annullering, bortvisning, utestenging og skikkethetsvurdering, er ikke regulert i dagens universitets- og høyskolelov. Beviskravet er heller ikke avklart av Høyesterett, men det er i flere tingrettsdommere lagt til grunn at det må være kvalifisert sannsynlighetsovervekt for å konstatere fusk der utestenging er reaksjonen. I tingrettsdommen TOSLO-2016-154924-2 la tingretten til grunn at det må gjelde et skjerpet beviskrav i saker om utestenging på grunn av fusk fordi utestenging i saker om fusk er en inngripende reaksjon av straffende karakter.

Når det gjelder vedtak om annullering av eksamen, er det lagt til grunn i flere tingrettsdommer at det er det alminnelige beviskravet – alminnelig sannsynlighetsovervekt – som gjelder. Dette er begrunnet i at annullering ikke er en like inngripende reaksjon som utestenging, og at annullering heller ikke er ment å ha en straffende karakter. Begrunnelsen for annulleringsadgangen er at det vil kunne skade samfunnsmessige interesser dersom kandidater får godkjent eksamener, og eventuelt grad, basert på fusk.

Departementet er ikke kjent med domstolspraksis som belyser beviskravet i saker som gjelder bortvisning eller utestenging etter uhl. § 4-8 første og andre ledd om forstyrrende adferd mv., § 4-9 om politiattest og § 4-10 om skikkethet. Det er da nærliggende å falle tilbake på det sivilrettslige utgangspunktet, som er alminnelig sannsynlighetsovervekt.

Departementet anser derfor som gjeldende rett at det er krav om kvalifisert sannsynlighetsovervekt for utestengingsvedtak i fuskesaker, mens det er krav om alminnelig sannsynlighetsovervekt for de øvrige vedtakene.

16.10.2 Universitets- og høyskolelovutvalgets forslag

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo i NOU 2020: 3 å videreføre gjeldende regler om domstolsprøving, men med noen presiseringer. Universitets- og høyskolelovutvalget vurderte om domstolen eller institusjonen er nærmest til å vurdere salærkravets størrelse. Utvalget viste til at det har vært stilt spørsmål ved om ordningen med at institusjoner selv dekker advokatutgifter, kan ha uønskete virkninger ved at institusjonene vegrer seg for å reise saker av budsjettmessige årsaker. Utvalget trakk derfor fram et alternativ om at domstolene tar stilling til honorarets størrelse. Imidlertid så utvalget det som naturlig at den aktuelle institusjonen som skal dekke honoraret, også tar stilling til honorarets størrelse. Utvalget viste i den forbindelse til at institusjonen har adgang til å sette salæret ned hvis advokaten har brukt lengre tid enn hva som er rimelig og nødvendig. Utvalget foreslo å presisere i loven at det er den aktuelle institusjonen som skal dekke honoraret, som også tar stilling til honorarets størrelse.

16.10.3 Høringsinstansenes syn

Universitets- og høyskolelovutvalget har behandlet reglene om dekning av omkostninger ved behandling i domstolen sammen med reglene om dekning av utgifter til advokat i NOU 2020: 3 punkt 24. De øvrige elementene i uhl. § 4-11 er i liten grad omtalt i NOU-en, og utvalget har foreslått å videreføre reglene. Høringsinnspillene til punkt 24 i NOU-en er omtalt i punkt 16.9.3. Flere av disse høringsinnspillene er relevante for retten til kostnadsdekning etter uhl. § 4-11.

16.10.4 Departementets vurdering

16.10.4.1 Generelt

Departement foreslår, i likhet med universitets- og høyskolelovutvalget, å videreføre særreglene om domstolsprøving av vedtak om bortvisning, utestenging, utelukkelse og skikkethetsvurdering. I likhet med det som foreslås for retten til dekning av advokatutgifter, foreslår departementet å bruke uttrykket «uskikkethet» og å inkludere saker om midlertidig utelukkelse fra praksis for personer som er tiltalt for straffbare forhold. Se begrunnelsen i punkt 16.9.4.3.

Departementet ser ikke grunn til å foreslå krav i loven om at klagemulighetene skal være uttømt som vilkår for å kunne bringe saker inn for prøving for domstolene. Institusjonene kan likevel vurdere om de i vedtakene sine skal ha med et vilkår om uttømt klagemulighet, jf. forvaltningsloven § 27 b.

I punktene nedenfor vurderer departementet enkelte endringer på bakgrunn av utvalgets forslag og utviklingen av rettstilstanden. For øvrig foreslår departementet å videreføre gjeldende regler og viser til omtalen av disse i punkt 16.10.1.

Når det gjelder innspillene til ordningen om dekning av utgifter til advokat i forbindelse med domstolsprøving, vises det til departementets vurdering i punkt 16.10.4.1.

16.10.4.2 Kostnadsdekning dersom staten anker

Lagmannsretten har i LF-2016-108669 konkludert med at retten til å få dekket utgifter til advokat i forbindelse med domstolsbehandling også omfatter ankeinstansen dersom det er staten som anker. Denne forståelsen går imidlertid ikke fram av lovens ordlyd og er ikke omtalt i lovens forarbeider.

Departementet er enig i lagmannsrettens argumentasjon og konklusjon og mener at retten til å få dekket utgifter til advokatbistand også bør omfatte behandling i ankeinstansene dersom staten anker. Dersom staten anker og studenten ikke får dekket advokatutgifter, vil studenten bli påført en økonomisk risiko for at tingretten og lagmannsretten kommer til motsatte resultater. Dette vil være problematisk ettersom det handler om retten til å forsvare seg mot et svært inngripende vedtak.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det presiseres i loven at retten til dekning av kostnader til domstolsbehandling, inkludert til advokat, også gjelder ved behandling i lagmannsretten dersom det er staten som har anket.

16.10.4.3 Hvem som fastsetter størrelsen på sakskostnadene, inkludert advokatens salær

Departementet foreslår å videreføre reglene om at institusjonen skal dekke sakskostnadene ved domstolsbehandling, jf. over. Sakskostnader er de nødvendige kostnadene en part har hatt i forbindelse med saken, for eksempel rettsgebyr, salær til advokat, kopiering og utarbeidelse av utdrag, transport og overnatting.

Departementet er enig med universitets- og høyskolelovutvalget i at det er naturlig at den institusjonen som skal dekke kostnadene, også tar stilling til kostnadenes størrelse ved behandling for domstolene. Dette er også lagt til grunn i rettspraksis og anses som gjeldende rett, selv om det også finnes tilfeller der domstolen har tatt stilling til sakskostnadene.

For å unngå tvil om dette foreslår departementet, i likhet med utvalget, at det presiseres i den nye loven at krav om å få dekket sakskostnader skal fremmes for og avgjøres av institusjonen. Videre foreslår departementet, i likhet med utvalget, at det presiseres at institusjonens fastsettelse av sakskostnader skal behandles etter reglene i forslagets § 12-9 om dekning av utgifter til advokat. Normalt innebærer dette at vedtaket kan påklages til departementet eller en nasjonal klagenemnd opprettet av departementet. Se ellers om dekning av utgifter til advokat og om nedsettelse av salæret i punkt 16.9.

16.10.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre særreglene i uhl. 4-11 om domstolsprøving av vedtak om bortvisning, utestenging, utelukkelse og uskikkethet, men enkelte presiseringer, se forslaget til § 12-10.

16.11 Register for informasjonsutveksling om reaksjoner

16.11.1 Dagens regler

Det følger av universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 4-12 at institusjonene skal registrere vedtak som får konsekvenser for opptak til studier og rett til å gå opp til eksamen ved andre institusjoner, i RUST. Hensikten med informasjonsutvekslingen gjennom registeret er å opplyse institusjonene om vedtak vedrørende opptakskarantene, eksamenskarantene og utestenging for å hindre at studenter får opptak til, eller tar eksamen ved, andre institusjoner når det foreligger vedtak som er til hinder for opptak. Informasjonsutvekslingen er også begrunnet i at studentene ikke skal kunne benytte seg av falske dokumenter ved andre institusjoner.

RUST er teknisk en database som kommuniserer med institusjonenes datasystemer, i all hovedsak med institusjonenes felles studentadministrative system (FS). Vedtak om utestenging som de aktuelle institusjonene, samordna opptak og NOKUT skal informeres om, registreres lokalt ved institusjonen der vedtaket er fattet. NOKUT er etter loven i dag en av mottakerne av slik informasjonen, fordi de fram til 1. januar 2023 hadde ansvaret for å behandle søknader om generell godkjenning av utenlandsk utdanning. Informasjonen videreformidles via FS til de aktuelle institusjonene, samordna opptak og NOKUT, når det er relevant. Studenten eller søkeren informeres også om registreringen. Vedtaket slettes automatisk fra registeret når utestengingsperioden er utløpt.

Registeret bidrar til at informasjonsutvekslingen skjer trygt og effektivt. Tilgangen til informasjonen begrenses ved at informasjonen videreformidles bare når denne informasjonen er relevant og nødvendig for deres virksomhet. Dette gjelder institusjoner den aktuelle personen søker om opptak til, og der vedkommende er student ved en utdanning som det gjelder et utestengingsvedtak for. Registeret gjør det videre mulig å avvise en søknad om opptak til høyere utdanning eller godkjenning av utenlandsk utdanning fra en person som for eksempel er utestengt.

Det er fastsatt nærmere regler om hvilke opplysninger som skal registreres, om behandlingen og om sletting av opplysningene i forskrift 27. juni 2016 nr. 820 om register for utestengte studenter – RUST, blant annet om behandlingsansvaret.

16.11.2 Universitets- og høyskolelovutvalgets forslag

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo å videreføre paragrafen om et register til å registrere vedtak som får konsekvenser for opptak til studier og rett til å gå opp til eksamen ved andre institusjoner.

I tråd med innspill fra Unit - Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning foreslo utvalget å endre navnet på registeret til register for sanksjonerte søkere og studenter. Bakgrunnen for forslaget er at registeret inneholder informasjon utover utestengte studenter, slik som vedtak om eksamenskarantene, vedtak om at en student er funnet uskikket til et yrke og vedtak om søkere som har fått opptakskarantene.

Utvalget foreslo også å ta inn i loven en presisering av at vedtaket også skal slettes fra institusjonens studieadministrative system. Det ble videre foreslått å ta inn i loven hvem som er behandlingsansvarlig for personopplysningene i registeret.

16.11.3 Høringsinstansenes syn

Det var elleve høringsinstanser som uttalte seg om forslaget. Av disse var det ti som støtter forslaget og en instans som uttalte seg uten å ta stilling til forslaget.

Høgskolen i Østfold, Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter, Norges handelshøyskole, OsloMet, Universitetet i Stavanger, Universitetet i Sørøst-Norge, Forskerforbundet, Studentforeningen ved Norges handelshøyskole og Universitets- og høgskolerådet støttet forslaget.

Unit – Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning viste til sine innspill til utvalget, og støttet forslagene. Studentforeningen ved NHH uttalte at de er enige i Units ønske om å endre navn på registeret, dersom dette gir en klarere oppfatning av hva registeret brukes til.

Datatilsynet uttalte at de ikke kan se at det er redegjort nærmere for hvem som er behandlingsansvarlig og hvem som er databehandler ved behandlingen av personopplysninger om studenter som er utestengt. Datatilsynet viste til at et vedtak om utestenging er inngripende for den det gjelder, og sikkerheten ved behandlingen av personopplysninger må være forsvarlig ivaretatt, jf. personvernforordningen artikkel 32. Datatilsynet viste videre til reglene for når det må inngås databehandleravtale, og til den registrertes rett til innsyn og korrigering, rett til å protestere, og rett til sletting.

16.11.4 Departementets vurdering

Forslaget om å endre navn på registeret har bakgrunn i det faktum at registeret også inneholder vedtak om eksamenskarantene, opptakskarantene og om en student er funnet uskikket. Departementet er enig med utvalget og høringsinstansene i at det er behov for et mer dekkende navn. Departementet mener navnet på registeret bør være register for informasjonsutveksling om reaksjoner.

Utvalget foreslo enkelte justeringer i andre ledd om hvordan vedtakene skal registreres og slettes. Departementet ser det som uhensiktsmessig å regulere tekniske forhold mellom institusjonens saksbehandlingssystemer og dette registeret, men slutter seg til vurderingene om at dette bør framkomme i loven på hvilke tidspunkt informasjonen skal slettes fra registeret. Det er i dag regulert i forskriften. Departementet er ikke enig i utvalgets forslag om å presisere at opplysningene også skal slettes i institusjonenes studieadministrative systemer. Dette vil stride mot arkivlovens regler om oppbevaring av opplysninger.

Det er avgjørende for et fullstendig register og for likebehandling av de det gjelder, at alle relevante vedtak samles i dette registeret. Departementet foreslår derfor å presisere at også vedtak om karantenetid som er fattet av forvaltningsorgan med ansvar for den nasjonale opptakstjenesten og for generell godkjenning av utenlandsk utdanning, skal registreres.

I utvalgets forslag var ikke den gjeldende forskriftshjemmelen videreført, uten nærmere begrunnelse. Departementet mener det er behov for å beholde forskriftshjemmelen, og viser til den generelle omtalen av regulering av behandling av personopplysninger i punkt 3.2.8. Det er etter departementets vurdering hensiktsmessig fortsatt å regulere behandlingsansvarlig, hvilke opplysninger som skal registreres, deling og videre bruk mv., i forskrift. Slike utdypende regler egner seg best i forskrift, da utformingen kan bli både detaljert og omfangsrik, og behovene kan endres over tid.

16.11.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å

• videreføre reglene i uhl. § 4-12 om RUST, med noe endret struktur og med endret navn til «register for informasjonsutveksling om reaksjoner», se forslaget til § 12-11

• ta inn i loven en presisering om at også vedtak om reaksjoner fattet av forvaltningsorgan som behandler søknader om opptak eller godkjenning av utenlandsk utdanning skal registreres, se forslaget til § 12-11 første ledd

• ta inn i loven at vedtak skal slettes fra registeret når perioden vedtaket gjelder for, er utløpt, se forslaget til § 12-11 første ledd andre punktum