4 Lovspråk og lovstruktur

4.1 Bakgrunn

En sentral del av universitets- og høyskolelovutvalgets mandat var å vurdere strukturen og språket i regelverket for universiteter og høyskoler. Ett av målene for arbeidet var et regelverk med god struktur som var skrevet i et godt og klart språk, slik at det også forstås av de som ikke er jurister.

Universitets- og høyskolelovutvalget opplyste om at klarspråkprinsippene lå til grunn for utvalgets lovforslag. Dette gjaldt både inndelingen av kapitler og utformingen av de enkelte paragrafene.

Universitets- og høyskolelovutvalget fikk flere innspill om at regelverket for universiteter og høyskoler er uoversiktlig, fragmentert og vanskelig å finne fram i. I tillegg fikk utvalget innspill om at det enkelte steder er et uklart forhold mellom lov og forskrift, mellom ulike forskrifter og mellom rundskriv og forskrift. Norsk studentorganisasjon spilte inn til utvalget at det er viktig at lovverket utformes slik at det er tilgjengelig og forståelig for studentene.

Universitets- og høyskolelovutvalget vurderte flere mulige måter å strukturere loven på. Hensynet til brukervennlighet, det vil si at de som bruker loven, lett finner fram til de reglene som er relevante for dem, har stått sentralt. Utvalget foreslo å samle reglene som tematisk hører sammen, i hver sine kapitler. Utvalget vurderte å dele kapitlene inn i deler, slik som i dagens lov, men gikk ikke inn for en slik løsning. Utvalget mente at kapittelinndelingen i lovforslaget var såpass tydelig at en inndeling i deler ikke var nødvendig.

Lovforslaget til universitets- og høyskolelovutvalget skiller i utgangspunktet ikke mellom private og statlige institusjoner, men der det er nødvendig er det opplyst om at reglene bare gjelder for enten private eller statlige institusjoner.

Universitets- og høyskolelovutvalget fikk innspill om inkonsekvent bruk av terminologi og utydelige formuleringer i lovverket. Med den tiden utvalget hadde til rådighet, var det ikke mulig for utvalget å gå dypt inn i arbeidet med terminologi. Utvalget anbefalte derfor at departementet fortsatte dette arbeidet.

Forslaget fra universitets- og høyskolelovutvalget og høringsinnspillene til NOU 2020: 3 har vært sentrale for departementets arbeid med lovspråk og lovstruktur. I tillegg har departementet hentet inn innspill underveis i arbeidet fra juristnettverket for universitets- og høyskolesektoren og departementets underliggende organer. Departementet har vært opptatt av at reglene som gir rettigheter og plikter for studentene, er lette å finne fram til og forstå. Departementet har hatt møte med Norsk studentorganisasjon hvor det å samle regler om læringsmiljø i ett kapittel var blant temaene som ble tatt opp.

Departementet har videre lagt vekt på at loven skal være brukervennlig, med en oversiktlig struktur og med et klart og godt språk. Språkrådet har hjulpet departementet og gitt språklige råd i arbeidet med lovteksten.

4.2 Lovspråk

4.2.1 Mål om et klart og godt språk

Departementet har hatt som mål at loven skal være skrevet i et klart og godt språk slik at den også forstås av de som ikke har juridisk bakgrunn. Dette handler blant annet om å ha enklere formuleringer og bruke ord som de fleste forstår. Det handler også om å ha en konsis språkbruk for å unngå misforståelser om hva som er ment.

Departementet får iblant innspill om at en del skjønnsmessige formuleringer i regelverket kan være vanskelige å forstå. Departementet har forståelse for dette, men har likevel valgt å beholde skjønnsmessige formuleringer flere steder framfor å erstatte dem med mer konkrete formuleringer.

Hensiktene med skjønnsmessige formuleringer som «forsvarlig», «uforholdsmessig» osv. er å synliggjøre at det i enkelte saksforhold er mange momenter eller hensyn som bør eller kan legges vekt på i vurderingen, og det er ofte ikke hensiktsmessig å nevne alle slike forhold i loven. I mange tilfeller er det heller ikke mulig å beskrive uttømmende hvilke momenter som er relevante.

Alternativet til skjønnsmessige regler er å stille mer konkrete og objektivt målbare krav. Dette vil i mange tilfeller begrense institusjonenes handlingsrom i for stor grad, og det vil ikke ta høyde for ulikheter mellom institusjoner, fagområder, studenter osv. Universitetene og høyskolene er i mange tilfeller nærmest til å vurdere hva som er «forsvarlig», «uforholdsmessig» osv. Der loven har skjønnsmessige regler, må det gjøres en helhetlig vurdering. En slik reguleringsmåte gir universiteter og høyskoler et handlingsrom og et ansvar for å utrede alle nødvendige sider av en sak. En regulering med mulighet for skjønn vil dermed gi et bedre resultat enn konkrete nasjonale krav uten rom for faglige vurderinger. Departementet foreslår derfor å videreføre de fleste skjønnsmessige reglene, men har i særmerknadene forsøkt å gi veiledning til den skjønnsutøvelsen som må gjøres lokalt, blant annet med eksempler på sentrale momenter i vurderingene. Se ellers punkt 3.3.1 om prinsipper for regelstyring.

I dagens lov er begrepsbruken ikke alltid konsekvent, noe som kan føre til at det blir uklart i hvilke tilfeller reglene gjelder. På bakgrunn av anbefalingen fra universitets- og høyskolelovutvalget har departementet arbeidet videre med begrepsbruken i loven. Departementet har ikke hatt som mål å forklare eller definere alle ord og uttrykk som er sentrale i høyere utdanning. Til dette er ikke lov et egnet virkemiddel, og universitetene og høyskolene er ofte nærmest til å vurdere hva de legger i ulike ord og uttrykk slik de brukes ved den enkelte institusjonen. Det departementet har vært opptatt av, er å klargjøre hva som i loven legges i sentrale begreper som utløser rettigheter og plikter. Departementet har forsøkt å ta hensyn til hvordan ulike begreper brukes i praksis.

I punkt 4.2.2 omtales enkelte sentrale begreper og hvordan de er brukt i forslaget til ny lov. Departementet gjør oppmerksom på at denne begrepsbruken ikke er gjennomført konsekvent i resten av proposisjonen ettersom den også omtaler dagens lov og høringsinnspill hvor det kan være andre begreper og forståelser enn det departementet legger til grunn i lovforslaget. Begreper som bare brukes i enkelte paragrafer, er omtalt i særmerknadene (punkt 23).

Departementet har vurdert om det bør tas inn definisjoner i loven, men har kommet til at det ikke er hensiktsmessig. Definisjoner i loven vil etter departementets syn bli for rigid og vil ikke være egnet til å fange opp alle de nødvendige nyansene.

4.2.2 Noen sentrale begreper

Universiteter, høyskoler, institusjoner og styret

I lovforslaget brukes «høyskoler» som en fellesbetegnelse for høyskoler og vitenskapelige høyskoler, med mindre det framgår av sammenhengen at det bare menes høyskoler som ikke er vitenskapelige høyskoler. Når det er klart at det viser tilbake til uttrykket «universiteter og høyskoler», brukes for enkelthets skyld uttrykket «institusjoner» om universiteter og høyskoler.

I dagens lov legges plikter og myndighet for universiteter og høyskoler dels til institusjonene, dels til styret og dels til styret selv. I lovforslaget legges pliktene og myndigheten i de fleste tilfeller til institusjonen. Det er institusjonens styre som er øverste ansvarlig, men styret kan delegere oppgaven eller myndigheten til andre organ ved institusjonen. Når det i lovforslaget brukes «styret selv» betyr det at styret ikke kan delegere oppgaven eller myndigheten.

Studier, studietilbud, studieprogram og utdanning

Begrepet «studieprogram» brukes og forstås litt ulikt i universitets- og høyskolesektoren. Én forståelse er at dette er en utdanning som består av en samling emner som er fastsatt i studieplan, som studenter tas opp til, og som fører fram til en grad eller et yrke eller kan gi opptak til bestemt videreutdanning. En annen forståelse er at studieprogram er en administrativ enhet som studentene kan knyttes til ut fra hvilke emner de har rett til å ta. Et studieprogram kan også kjennetegnes ved at det ikke er nødvendig å søke nytt opptak for å ta nye emner innenfor studieprogrammet.

Ettersom det er ulik forståelse av begrepet «studieprogram», foreslår departementet å ikke bruke det i loven. For de fleste reglene er det uansett ikke nødvendig å skille mellom ulike studier. Der lovreglene sikter til studier som fører fram til en grad eller yrkesutdanning, skrives dette heller fullt ut.

Departementet bruker begrepene «studietilbud» og «studier» om høyere utdanning som gir uttelling i form av studiepoeng. Studier eller studietilbud omfatter både gradsgivende studier og kortere studier som årsenheter og emner som tilbys for seg selv. Studietilbud og studier brukes om hverandre ut fra hva som språklig sett passer best. For eksempel mener departementet det er naturlig å omtale en institusjons studietilbud, men at en student går på et studium.

I lovforslaget brukes begrepet «høyere utdanning» som en mer overordnet betegnelse for hele utdanningsvirksomheten til universiteter og høyskoler og i omtalen av høyere utdanning fra andre land. Høyere utdanning omfatter både utforming og kvalitetssikring og akkreditering av studietilbud, undervisning og studentenes læringsvirksomhet. Høyere utdanning brukes noen steder synonymt med studier og studietilbud der dette språklig passer best.

Fag og emne

I lovforslaget brukes bare «emne», ikke «fag». Emner representerer de minste studiepoenggivende enhetene med faglig innhold fastsatt av institusjonen. Et emne kan både være sammensatt av flere fagområder, og være fordypning innenfor en begrenset del av ett fagområde.

Eksamen, prøve, obligatoriske aktiviteter, arbeidskrav og kurs

I lovforslaget brukes «eksamen» om alle prestasjoner i form av prøver, oppgaver og avhandlinger m.m. hvor det fattes sensurvedtak som føres på vitnemål eller annen dokumentasjon av resultater. Formålet med eksamen er å måle studentenes kunnskaper, ferdigheter og generelle kompetanse opp mot læringsutbyttemålene i emnet.

Begrepet «eksamen» i loven vil dermed ikke omfatte obligatoriske aktiviteter eller andre vurderinger hvor det ikke er et sensurvedtak som føres på vitnemål eller annen dokumentasjon av resultater. Begrepet «eksamen» legger ikke føringer på hvordan studentenes prestasjon måles.

Begrepet «prøve» brukes bare i lovforslaget om tester av prestasjoner der resultatet ikke føres på vitnemålet eller annen dokumentasjon av resultater. Dette begrepet brukes derfor stort sett ikke i lovforslaget. Eneste unntak er prøve som grunnlag for godkjenning, jf. lovforslaget § 9-5.

I lovforslaget brukes begrepet «obligatoriske aktiviteter» som en fellesbetegnelse for obligatorisk undervisning, obligatorisk arbeid, obligatoriske kurs, obligatorisk praksis og arbeidskrav. Kurs i annen betydning enn som obligatorisk aktivitet, reguleres ikke i loven.

Vurdering, sensur, bedømmelse, vurderingsordninger og sensurordninger

I lovforslaget brukes begrepet «sensur» om resultatet av vurderingen av en eksamen. Begrepet «vurdering» brukes om selve handlingen, ikke «sensurering». I lovforslaget videreføres ikke begrepet «bedømmelse» som er benyttet i dagens lov.

I lovforslaget brukes begrepet «sensurordningen», ikke «vurderingsordningen» om hvordan prestasjonene vurderes. Begrepet «eksamensordningen» brukes om hvordan prestasjonene måles.

Søker, student og kandidat

I lovforslaget brukes begrepet «søker» både om de som søker opptak, og de som søker om godkjenning av utdanning og kompetanse.

I lovforslaget brukes begrepet «student» om de som er tatt opp til studier. Begrepet «student» brukes også i reglene om eksamen, ikke «kandidat» eller «eksamenskandidat» som er delvis benyttet i dagens lov. Det er foreslått å regulere særskilt hvilke regler som gjelder for personer som ikke er tatt opp til studiet, men som ønsker å gå opp til eksamen, ofte omtalt som «privatister». Begrepet «doktorgradskandidater» brukes om de som tar doktorgradsutdanning. Det er foreslått å regulere særskilt hvilke regler som gjelder for doktorgradskandidater.

Undervisnings- og forskningsstilling og vitenskapelige stillinger

I lovforslaget brukes begrepet «undervisnings- og forskningsstilling» om stillingene som er listet opp under denne overskriften i hovedtariffavtalene i staten, med unntak av postdoktorstillingene. Begrepet omfatter ikke rene forskerstillinger eller utdanningsstillinger (se punkt 11.1.1).

I lovforslaget brukes begrepet «vitenskapelige stillinger» om alle stillinger som ikke er teknisk eller administrative (se punkt 8.3.2 og 8.4.2).

4.3 Lovstruktur

4.3.1 Mål om en mer oversiktlig lovstruktur

Departementets lovforslag tar utgangspunkt i og har mange likhetsstrekk med forslaget fra universitets- og høyskolelovutvalget.

Lovforslaget er inndelt tematisk. I motsetning til dagens lov foreslår ikke departementet å dele loven inn i deler. Departementet er enig med universitets- og høyskolelovutvalget i at dette ikke er nødvendig med den foreslåtte kapittelstrukturen.

Departementet følger også opp utvalgets forslag om å ikke samle reglene som gjelder for statlige og private universiteter og høyskoler hver for seg. De fleste av reglene i loven gjelder både statlige og private universiteter og høyskoler, noe som gjør det hensiktsmessig med en tematisk inndeling. For studenter og andre brukere av loven vil dette også gjøre det enklere å finne fram til hvilke regler som gjelder. Når det gjelder organisering og ledelse, er reglene for statlige og private universiteter og høyskoler såpass ulike at departementet foreslår at det reguleres i hvert sitt kapittel, slik utvalget også foreslo. Ellers foreslår departementet at det går fram av hver enkelt paragraf dersom den bare gjelder private eller statlige universiteter og høyskoler.

Til forskjell fra utvalgets forslag, foreslår ikke departementet å samle reglene om personopplysninger i et eget kapittel i loven. En annen forskjell fra utvalgets forslag er at departementet foreslår å samle reglene om doktorgradsutdanning i et eget kapittel. Se nærmere omtale i punkt 4.3.2.

Departementet har også foreslått en litt annen rekkefølge på kapitlene enn universitets- og høyskolelovutvalget. I departementets forslag er reglene som gjelder høyere utdanning generelt og universiteters og høyskolers virksomhet og organisering mv., samlet først i loven. Deretter kommer kapitlene som gjelder studiene og studentene. Disser kapitelene er forsøkt plassert i en kronologisk og logisk rekkefølge ut fra gangen i studieløpet slik at det skal være enkelt å finne fram. Reglene om nasjonale databaser, NOKUTs virksomhet og diverse andre regler er plassert sist i loven.

Nedenfor omtales departementets strukturvalg på noen særskilte områder.

4.3.2 Noen særskilte områder

Ansettelser

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo en ny struktur i reglene om ansettelser. Utvalget foreslo å samle alle reglene om ansettelser i ett kapittel, med en rekkefølge som følger gangen i et ansettelsesforhold. Utvalget foreslo blant annet å dele opp paragrafen om undervisnings- og forskningsstillinger i fire paragrafer om hhv. utlysing, sakkyndig vurdering og innstilling, ansettelse og ansettelse uten utlysing. Forslaget til endringer i strukturen fikk bred støtte i høringen av NOU 2020: 3.

Departementet foreslår å skille ut ansettelse uten utlysing i en egen paragraf, men ellers regulere utlysing, sakkyndig vurdering, innstilling og ansettelse i én paragraf. Departementet går ellers i all hovedsak videre med utvalgets forslag til struktur i reglene om ansettelser, men med en litt annen rekkefølge og noen endringer i språklig utforming.

Opptak til høyere utdanning

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo et eget kapittel i loven om opptak, i motsetning til dagens lov der opptak er regulert i to paragrafer i kapittel 3. Utvalget foreslo også å flytte regler fra forskrift til lov slik at alle grunnlagene for opptak blir regulert i loven.

Departementet følger opp utvalgets forslag når det gjelder å samle reglene om opptak i et eget kapittel. Departementet mener imidlertid at det er mest hensiktsmessig at andre grunnlag for opptak enn videregående opplæring og realkompetanse fortsatt reguleres i forskrift. Dersom andre grunnlag for opptak, som fagskoleutdanning, høyere utdanning og 23/5-regelen, skal gå fram fullt ut av loven, vil loven bli unødig detaljert. Hvis bare deler skal flyttes til loven, slik utvalget foreslo, vil regelverket bli fragmentarisk. Departementet mener derfor reglene hører bedre hjemme i forskrift.

Godkjenning av norsk og utenlandsk utdanning og realkompetanse

På bakgrunn av forslag i Prop. 111 L (2020–2021) vedtok Stortinget i 2021 endringer i strukturen på reglene om godkjenning av norsk og utenlandsk utdanning og realkompetanse. I 2022 ble det også gjort enkelte endringer i disse reglene på grunn av en omorganisering av departementets underliggende organer, jf. Prop. 74 L (2021–2022). Departementet viderefører disse endringene, og samler reglene om godkjenning i et eget kapittel i loven.

Læringsmiljø

På bakgrunn av forslag i Prop. 111 L (2020–2021) vedtok Stortinget i 2021 både endringer i og nye regler om læringsmiljø. På bakgrunn av forslag i Prop. 74 L (2021–2022) vedtok Stortinget i 2022 flere endringer i strukturen på reglene om læringsmiljø. Den tidligere uhl. § 4-3 om læringsmiljø ble delt opp i flere paragrafer. Endringen i struktur var en oppfølging av forslaget fra universitets- og høyskolelovutvalget.

Departementet foreslår å videreføre disse endringene og samler reglene om læringsmiljø i et eget kapittel i loven. Flere, blant andre Norsk studentorganisasjon, har gitt innspill om at det bør være et eget kapittel.

Undervisning, eksamen, sensur, klage og vitnemål

I dagens lov er det regler om undervisning, eksamen, sensur og vitnemål i kapittel 3. Eksamen og sensur er regulert i samme paragraf i kapittel 3, mens reglene om klage på eksamen er regulert i kapittel 5 om klage.

Departementet foreslår å samle reglene om undervisning, eksamen, sensur, klage og vitnemål i ett kapittel og å dele opp i paragrafer ut fra tema. Dette er regler som er viktige for studentene, og som det bør være lett for studentene å finne fram til. Forslaget er i all hovedsak i samsvar med forslaget fra universitets- og høyskolelovutvalget.

Regler om adferd og reaksjoner

Regler om studenters adferd er i dag regulert i kapittel 4 om studentenes rettigheter og plikter sammen med blant annet regler om læringsmiljø og studentrepresentasjon. Reglene er delvis strukturert ut fra hvilken type adferd som reguleres, og delvis ut fra hvilken reaksjon som kan brukes. Dette gjør reglene uoversiktlige.

Departementet foreslår å samle reglene om adferd og reaksjoner i et eget kapittel og strukturere reglene ut fra hvilken adferd som reguleres. Dette er i all hovedsak i samsvar med forslaget fra universitets- og høyskolelovutvalget. I motsetning til utvalget, foreslår departementet at det går fram av den enkelte paragraf hvem som har myndighet til å fatte vedtak om ulike reaksjoner ved brudd på atferdsnormene. Departementet mener dette blir mer oversiktlig enn å samle reglene om vedtaksmyndighet i en egen paragraf, slik utvalget foreslo.

Doktorgradsutdanning

Til forskjell fra universitets- og høyskolelovutvalget foreslår departementet å samle reglene om doktorgradsutdanning i et eget kapittel. Doktorgradsutdanning skiller seg fra annen høyere utdanning, og det er i dag litt uklart hvilke regler i universitets- og høyskoleloven som gjelder for doktorgradskandidater. Departementet mener et eget kapittel sammen med forslag til flere presiseringer, bidrar til å gjøre regelverket klarere og mer oversiktlig.

Behandling av personopplysninger

Til forskjell fra universitets- og høyskolelovutvalget foreslår ikke departementet å samle reglene om personopplysninger i et eget kapittel i loven. Departementet er opptatt av at universiteter, høyskoler og andre virksomheter som behandler personopplysninger i oppfyllelsen av reglene i universitets- og høyskoleloven, må ha oppmerksomhet om hvilke krav som stilles til behandlingen. Oppfyllelse av krav til personopplysningssikkerhet bør være en integrert del av utførelsen av de lovpålagte oppgavene. Departementet foreslår derfor å plassere regler om behandling av personopplysninger der de tematisk hører hjemme, og ikke som et eget kapittel.

4.4 Forskrifter til ny universitets- og høyskolelov

Departementet vil som en oppfølging av ny universitets- og høyskolelov gå gjennom de nasjonale (de sentralt fastsatte) forskriftene med hjemmel i dagens lov. Det er i dag forskrifter på en rekke ulike områder. I tillegg har det enkelte universitet og den enkelte høyskole fastsatt flere forskrifter med hjemmel i loven. Det er krevende å få oversikt og finne fram i forskriftene. Departementet vil vurdere en bedre struktur på de nasjonale forskriftene. Departementet vil videre gå gjennom og oppdatere forskriftene i samsvar med den nye loven. Arbeidet vil bli samordnet med revisjonsarbeid som alt pågår eller er planlagt på området, og vil bli gjennomført så langt det er mulig før ny lov trer i kraft.

Departementet tar sikte på å sende forslag om struktur for de nasjonale forskriftene på høring høsten 2023, slik at nye forskrifter kan tre i kraft samtidig med den nye loven.