18 Institusjonens nemnd for studentsaker og klagebehandling

18.1 Institusjonens nemnd for studentsaker

18.1.1 Dagens regler

Universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 5-1 første til femte ledd regulerer institusjonens nemnd for studentsaker. Institusjonens nemnd for studentsaker ble inntil 1. august 2022 kalt «institusjonens klagenemnd». Betegnelsen ble endret ved lovendring på bakgrunn av Prop. 74 L (2021– 2022). I samme lovendring ble det presisert i loven at en institusjon kan oppnevne flere nemnder for studentsaker.

Regelen om institusjonens klagenemnd ble tatt inn universitets- og høyskoleloven i 2005 på bakgrunn av Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) og NOU 2003: 25 Ny lov om universiteter og høyskoler. Begrunnelsen var å unngå at departementet var klageinstans for institusjonenes enkeltvedtak, og å tydeliggjøre et skille mellom institusjonenes forvaltning og departementets rolle som overordnet politisk myndighet. Det er bare gjort enkelte mindre endringer siden regelen ble innført.

Det følger av uhl. § 5-1 første ledd at universiteter og høyskoler skal opprette én eller flere nemnder for studentsaker. Nemnda skal etter delegering fra styret behandle saker som berører studentene. Nemnda skal også behandle klager på enkeltvedtak med unntak av klager som skal behandles av særskilt nasjonalt klageorgan, jf. sjuende ledd. Hvilke klagesaker som skal behandles av særskilt nasjonalt klageorgan er delvis regulert i loven og delvis i forskrift (se punkt 18.2). Det er særskilte regler for behandling av klager på formelle feil ved eksamen i uhl. § 5-2, klager på karakter etter i § 5-3 og klager på vedtak om avskjed, oppsigelse, suspensjon eller ordensstraff i uhl. § 11-3.

Forvaltningslovens regler om behandling av klager på enkeltvedtak gjelder for universiteter og høyskoler, inkludert private høyskoler da disse regnes som forvaltningsorganer etter forvaltningsloven § 1 når de fatter enkeltvedtak eller utferdiger forskrifter. At loven fastsetter at institusjonens nemnd for studentsaker skal behandle klager på enkeltvedtak er et unntak fra forvaltningsloven § 28 første ledd som angir at klager på enkeltvedtak skal behandles av det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket.

At nemnd for studentsaker kan behandle enkelte saker som første instans følger også av uhl. §§ 3-7, 4-8, 4-9, 4-10 og § 4-13. I disse paragrafene er vedtaksmyndigheten lagt til enten styret selv eller til nemnda for studentsaker, eller bare til nemnda for studentsaker.

Sammensetningen av nemnda for studentsaker er regulert i uhl. § 5-1 andre ledd. Nemnda skal ha fem medlemmer med personlige varamedlemmer. Lederen og varamedlemmet for leder skal fylle de lovbestemte kravene for lagdommere, og kan ikke være ansatt ved institusjonen. To medlemmer skal være studenter.

Det følger av uhl. § 5-1 tredje ledd at representanter for institusjonens eier eller medlem av institusjonens styre ikke kan være medlem av nemnda for studentsaker. Nemnda er vedtaksfør når lederen eller varamedlem for leder og to andre medlemmer er til stede, jf. uhl. § 5-1 fjerde ledd.

I uhl. § 5-1 femte ledd er det slått fast at saker som nemnda har behandlet som førsteinstans, kan påklages til et særskilt nasjonalt klageorgan, og at nemndas vedtak i klagesaker ikke kan påklages.

18.1.2 Universitets- og høyskolelovutvalgets forslag

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo i NOU 2020: 3 å presisere i loven at institusjonene kan opprette felles nemnder for studentsaker. Videre foreslo utvalget å presisere i loven at institusjonens styre ikke kan instruere eller overprøve nemnda i enkeltsaker. Utvalget foreslo også å innføre strengere regler om habilitet for de som forbereder og tar avgjørelser i nemnder for studentsaker. Utvalget foreslo også å oppheve uhl. § 5-1 femte ledd om at nemnd for studentsakers vedtak i klagesaker ikke kan påklages. For øvrig foreslo utvalget å videreføre gjeldende regler med enkelte forenklinger og strukturelle endringer.

18.1.3 Høringsinstansenes syn

Det er 15 høringsinstanser som nevnte forslaget om endring i reglene om nemnd for studentsaker i sine høringsuttalelser.

Forsvarsdepartementet, Høyskolen Innlandet, Høyskolen i Kristiania, MF vitenskapelig høyskole, Norges handelshøyskole, OsloMet – storbyuniversitetet, Universitetet i Agder, Universitetet i Bergen, Universitetet i Oslo, Universitetet i Stavanger, Universitetet i Sørøst-Norge, Universitetet i Tromsø, Akademikerne, Norsk Studentorganisasjon og Studentforeningen på Norges handelshøyskole støttet forslaget om å åpne for at flere institusjoner skal kunne samarbeide om å opprette nemnder.

Det er ingen som var negative til forslaget om å presisere at styret ikke kan instruere den lokale nemnda for studentsaker i enkeltsaker, eller overprøve nemndas vedtak. Norsk Studentorganisasjon var positive til forslaget og viste til at forslaget vil skape den nødvendige avstanden mellom nemnda og styret og ivareta en reell toinstansbehandling.

Flere høringsinstanser var negative til å skjerpe reglene om krav til habilitet. Forsvarsdepartementet savnet en vurdering av grensedragning mot de alminnelige inhabilitetsreglene i forvaltningsloven og mente at det er unødvendig å innføre strengere habilitetsregler i universitets- og høyskoleloven. Norges handelshøyskole mente også at dagens regler om habilitet i forvaltningsloven er tilstrekkelige, og at utvalgets forslag kan komplisere og forlenge saksbehandlingstiden. OsloMet og Universitetet i Oslo mente forslaget framstår som unødvendig og uklart.

Universitetet i Agder var positive til forslaget, uten å kommentere det nærmere. Universitetet i Sørøst-Norge støttet en skjerping av reglene, men foreslo en annen lovtekst enn utvalget. Akademikerne og Studentforeningen ved Norges handelshøyskole støttet også forslaget.

Det var ingen høringsinstanser som uttalte seg til universitets- og høyskolelovutvalgets forslag om å oppheve uhl. § 5-1 femte ledd om at nemndas vedtak i klagesaker ikke kan påklages.

18.1.4 Departementets vurdering

18.1.4.1 Generelt

Departementet foreslår i hovedsak å videreføre dagens regler, men med enkelte språklige endringer og med en ny struktur basert på universitets- og høyskolelovutvalgets forslag. Nedenfor vurderer departementet enkelte endringer i reglene om nemnd for studentsaker.

18.1.4.2 Nemnd for studentsaker som førsteinstans og klageinstans

Departementet foreslår å videreføre reglene om at institusjonene skal opprette én eller flere nemnder for studentsaker som skal behandle klagesaker og enkelte vedtak i førsteinstans.

Ved en helhetlig gjennomgang av loven ser departementet at dagens regelverk er lite oversiktlig, og at det kan være uklart hvem som er klageinstans i de ulike sakstypene. Departementet foreslår derfor enkelte endringer.

Departementet foreslår å endre ordlyden i paragrafen for å få tydeligere fram at hovedregelen er at nemnda for studentsaker er klageinstans for institusjonens enkeltvedtak overfor studentene.

Videre foreslår departementet at nemndas adgang til å behandle saker i første instans begrenses til vedtakstypene i uhl. §§ 3-7, 4-8, 4-9, 4-10 og § 4-13. Dette vil gjelde de sakene der det i loven eksplisitt nevnes at nemnda for studentsaker kan behandle saker i førsteinstans etter delegering fra styret. Dersom styret delegerer til institusjonens nemnd for studentsaker å fatte andre typer av enkeltvedtak som første instans, vil det innebære at departementet blir klageinstans i disse sakene.

Departementet mener at det er uheldig at organiseringen lokalt ved den enkelte institusjon er avgjørende for hvem som blir klageinstans i disse sakene. Departementet antar at det ikke har noen praktisk betydning at styret ikke kan delegere andre saker til nemnd for studentsaker som førsteinstans. Med denne endringen vil det bli mer forutsigbart hvem som er klageinstans i de ulike sakene.

Nemda for studentsaker skal behandle saker om innsyn i nemndas sakspapirer etter forvaltningsloven og offentlighetsloven som førsteinstans. Klager på avslag om innsyn skal behandles av Felles klagenemnd (se punkt 18.2).

Departementet har vurdert om det bør angis i loven hvilke vedtak nemnd for studentsaker er klageinstans for, men har kommet til at dette ikke er hensiktsmessig fordi det forutsetter en uttømmende opplisting av alle mulige vedtak som kan fattes ved universiteter og høyskoler. Departementet foreslår derfor å videreføre dagens regulering der det avgrenses hvilke vedtak nemnd for studentsaker ikke er klageinstans for.

For at det skal bli tydeligere at det i loven finnes enkelte unntak fra hovedregelen om at nemnd for studentsaker er klageinstans for enkeltvedtak ved institusjonen, slik som for klage på formelle feil, foreslår departementet at hovedregelen formuleres slik: «Nemnd for studentsaker er klageinstans for klager på enkeltvedtak ved institusjonen, bortsett fra der det er fastsatt i lov eller med hjemmel i lov at det er en annen klageinstans».

Departementet foreslår ikke å endre særreglene om behandling av klager på formelle feil ved eksamen, klager på karakterer, klager på vedtak om tvungen avslutning av doktorgradsutdanninger ved vitenskapelig uredelig opptreden og klager på visse vedtak i personalsaker.

18.1.4.3 Adgang for institusjonene til å ha felles nemnder for studentsaker

Departementet mener at muligheten for at flere institusjoner kan ha felles nemnder, slik universitets- og høyskolelovutvalget foreslo, kan gi gode avgjørelser fordi nemndene kan spesialisere seg på bestemte typer vedtak og få et større sakstilfang, og da også bygge seg opp kompetanse. Departementet er enig i utvalgets vurdering i at det i hovedsak vil være mindre institusjoner som vil ha nytte av en slik ordning. Departementet viser for øvrig til at ingen av høringsinstansene er negative til forslaget.

Departementet mener det ikke er nødvendig rettslig sett å regulere eksplisitt at institusjonene kan ha en felles nemnd for studentsaker. Ordlyden i uhl. § 5-1 er ikke til hinder for dette. Til sammenligning er det i forarbeidene til forskningsetikkloven lagt til grunn at institusjonene kan ha felles redelighetsutvalg selv om dette ikke er eksplisitt regulert i forskningsetikkloven § 6, jf. Prop. 158 L (2015–2016) og merknad til § 6 andre ledd. I fagskoleforskriften § 31 er det derimot eksplisitt regulert at flere fagskoler kan ha en felles skikkethetsnemnd.

I uhl. § 5-1 første ledd er det nå presisert at institusjonene skal opprette én eller flere nemnder for studentsaker, og departementet foreslår å videreføre dette i lovforslagets § 14-1 med en annen formulering. Departementet mener at det er naturlig at det også går direkte fram av loven at flere institusjoner kan samarbeide om en felles nemnd for studentsaker. Departementet har i vurderingen lagt vekt på at en eksplisitt regulering vil gi bedre informasjon til institusjonene om denne muligheten enn dersom dette bare omtales i særmerknaden til paragrafen.

Departementet foreslår derfor å ta inn i den nye loven at institusjonene kan ha en felles nemnd for studentsaker. Departementet mener imidlertid at det ikke er nødvendig å stille krav i loven om at samarbeidende institusjoner sammen skal fastsette regler for sammensetningen av nemnda innenfor de rammene som følger av uhl. § 5-1 andre og tredje ledd, slik universitets- og høyskolelovutvalget foreslo.

18.1.4.4 Begrensning av styrets instruksjonsmyndighet

Departementet foreslår å følge opp universitets- og høyskolelovutvalgets forslag om å ta inn i den nye loven at nemnd for studentsaker ikke kan instrueres.

Ingen høringsinstanser uttalte seg negativt til universitets- og høyskolelovutvalgets forslag om å presisere at styret ikke kan instruere institusjonens nemnd i enkeltsaker, eller overprøve nemndas vedtak.

Departementet er enig i at regelen i dagens § 9-1 om at alt som skjer på en institusjon skjer på styrets ansvar, sammen med regelen om at nemnda blir oppnevnt av styret og skal behandle saker etter delegering fra styret, kan gi et inntrykk av at det ikke er tilstrekkelig avstand mellom styret og nemnda. Departementet er også enig med utvalget i at dette kan påvirke tilliten til avgjørelsene i nemnda. Departementet er imidlertid ikke kjent med eksempler på at et styre faktisk har instruert nemnda eller overprøvd nemndas vedtak.

Departementet er usikker på om utvalget har ment at nemnda skal være uavhengig av styret i alle saker den har til behandling, eller bare i klagesaker. Ettersom argumentasjonen er knyttet til målet om reell toinstansbehandling, er det grunn til å tro at forslaget bare gjelder klagesaker. Departementet mener forslaget bør begrenses til klagesaker fordi det gir lite mening å begrense styrets instruksjonsmyndighet i saker der styret selv har delegert oppgaven til nemnda.

Departementet foreslår at utvalgets forslag følges opp, men at det presiseres at nemnd for studentsaker ikke kan instrueres i behandlingen av klagesaker. At nemnda er faglig uavhengig innebærer at verken styret eller andre, for eksempel departementet, kan instruere nemnda i klagesaker, eller overprøve nemndas vedtak i klagesaker. Nemnda er imidlertid underlagt styret når det gjelder administrative forhold som organisering, budsjett osv.

18.1.4.5 Særregler om habilitet

Reglene om habilitet i forvaltningsloven gjelder for offentlige tjenestemenn både hvis de tar avgjørelse i en sak og hvis de tilrettelegger grunnlaget for en sak, jf. forvaltningsloven § 6 første ledd. Etter forvaltningsloven § 6 andre ledd er en person inhabil hvis det foreligger særlige forhold som er egnet til å svekke tilliten til vedkommendes upartiskhet. Ved vurderingen skal det blant annet legges vekt på om avgjørelsen i saken kan medføre «særlig fordel, tap eller ulempe» for personen selv eller noen han eller hun har nær personlig tilknytning til, og om en inhabilitetsinnsigelse er blitt reist av noen som er part i saken.

Reglene om habilitet i forvaltningsloven handler i hovedsak om private og personlige forhold, og gjentatt befatning med saken gjør ikke nødvendigvis en person inhabil etter forvaltningsloven. Det vil uansett være en helhetlig vurdering der det også må kunne tas hensyn til rollen til personen som skal tilrettelegge grunnlaget for eller ta avgjørelse, inkludert mulighetene til å påvirke den endelige avgjørelsen i saken.

Forvaltningslovutvalget har i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov – Lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven) foreslått en ny regel om inhabilitet ved gjentatt befatning med saken. Forslaget går ut på at en person i klageinstansen er inhabil når vedkommende tidligere har truffet avgjørelse i saken, unntatt ved klage til Kongen over departementets vedtak. Forvaltningslovutvalgets forslag er ikke til hinder for at den som tilrettela grunnlaget for eller traff avgjørelse i saken i underinstansen, forbereder saken før den sendes til klageinstansen. Se NOU 2019: 5 punkt 16.6.8.2.

Departementet mener det er inngripende å regulere at den som har forberedt eller behandlet saken i første instans, ikke kan forberede saken for klageinstansen (nemnda). Når det gjelder behandling i nemnda mener departementet at en person som har hatt befatning med saksbehandlingen i første instans, normalt vil være inhabil til å fatte vedtak i en klagesak. Departementet mener imidlertid at det er unødvendig å ha særregler om slike forhold i en lov for universiteter og høyskoler. Vurderinger av nemndmedlemmenes habilitet bør vurderes helhetlig og konkret etter de generelle reglene i forvaltningsloven.

Departementet slutter seg til Forsvarsdepartementet med flere som mener det er unødvendig å innføre en særregel om habilitet i universitets- og høyskoleloven.

18.1.4.6 Klage på vedtak fra nemnd for studentsaker

Departementet foreslår å ikke videreføre uhl. § 5-1 femte ledd første punktum om at saker som behandles i nemnd for studentsaker i første instans, kan påklages til et særskilt nasjonalt klageorgan. Departementet legger opp til at styret bare kan delegere nærmere angitte saker til behandling i nemnda for studentsaker som første instans, og i disse sakene vil det være fastsatt at klager skal behandles i en nasjonal klagenemd (se punkt 18.2). Det er dermed ikke nødvendig å regulere dette i paragrafen om nemnd for studentsaker.

Departementet foreslår heller ikke å videreføre uhl. § 5-1 femte ledd andre punktum om at nemndas vedtak i klagesaker ikke kan påklages. At et vedtak i en klagesak er endelig og ikke kan påklages, følger av de ordinære reglene i forvaltningsloven § 28. At nemnda for studentsakers vedtak i klagesaker ikke kan påklages, er dermed en dobbeltregulering som er rettslig overflødig.

18.1.5 Departementets forslag

Departementet foreslår

• å ta inn i loven at institusjonene kan opprette felles nemnder for studentsaker, se forslaget til § 14-1 første ledd andre punktum

• å videreføre og tydeliggjøre hovedregelen i uhl. § 5-1 første ledd om at nemnda for studentsaker er klageinstans for klage på institusjonens vedtak, og å begrense adgangen for nemnda til å behandle saker i førsteinstans til saker hvor loven eksplisitt åpner for dette, se forslaget til § 14-1 andre ledd

• å ta inn i loven at nemnd for studentsaker ikke kan instrueres i behandlingen av klagesaker, se forslaget til § 14-1 tredje ledd

• å ikke videreføre uhl. § 5-1 femte ledd om at saker som behandles i nemnd for studentsaker i første instans, kan påklages til et særskilt nasjonalt klageorgan, og at nemndas vedtak i klagesaker ikke kan påklages

• å ellers videreføre reglene i uhl. § 5-1 om nemnd for studentsaker, men med noen språklige endringer, se forslaget til § 14-1

18.2 Nasjonale klagenemnder

18.2.1 Dagens regler

Universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 5-1 sjuende ledd gir departementet hjemmel til å opprette særskilte nasjonale klageorganer til behandling av klager på enkeltvedtak innenfor bestemte områder og over avgjørelser etter offentlighetsoven. Hjemmelen for opprettelsen av nasjonale klagenemnder kom inn i universitets- og høyskoleloven i 2005.

I dag er det etablert tre nasjonale nemnder: Nasjonal klagenemnd for opptak gjennom Samordna opptak, Felles klagenemnd og NOKUTs klagenemnd for høyere utdanning. I tillegg vil det opprettes en egen klagenemnd for generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning. Nasjonal klagenemnd behandler saker om opptak, mens Felles klagenemnd behandler klager på saker om bortvisning, utestenging og andre studentsaker etter universitets- og høyskoleloven. NOKUTs klagenemnd behandler klager på NOKUTs vedtak om akkreditering, kvalitetssikring mv. for høyere utdanning, mens klagenemnda for generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning skal behandle klager på slike vedtak fra Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse.

I uhl. § 5-1 sjette ledd er det en hjemmel for departementet til å gi forskrift om saksbehandling i klagesaker. I uhl. § 3-4 tredje ledd er det en hjemmel til å fastsette at klager på vedtak om generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning skal behandles av en nasjonal klagenemnd som oppnevnes av departementet.

Nasjonal klagenemnd for opptak er regulert i forskrift om opptak til høgre utdanning (opptaksforskriften). Felles klagenemnd er regulert i forskrift om felles klagenemnd for behandling av klagesaker etter lov om universiteter og høyskoler § 3-7 (8), § 4-7 til § 4-10 (forskrift om felles klagenemnd etter uhl) og NOKUTs klagenemnd er regulert i forskrift om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling i høyere utdanning og fagskoleutdanning (studiekvalitetsforskriften).

Felles klagenemnd er opprettet av departementet. Departementet har lagt til grunn at departementet kan delegere til Felles klagenemnd å behandle også andre klagesaker enn det som er spesielt nevnt i uhl. § 5-1 sjuende ledd.

Det følger av forvaltningsloven § 34 tredje ledd at en klageinstans ikke kan endre et vedtak til skade for klageren med mindre det skjer til fordel for en annen klager i saken, eller klageinstansen finner at klagerens interesser må vike for hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser. Videre må en endring til skade for klageren sendes klageren til underretning senest tre måneder etter at underinstansen mottok klagen. Etter tre måneder har klageinstansen ikke adgang til å endre vedtaket til skade for klageren. Det er ikke fastsatt særregler om omgjøring for de nasjonale klagenemndene.

18.2.2 Høringsforslaget

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo i NOU 2020: 3 å videreføre reglene om nasjonale klageorganer. Det var ingen innvendinger mot dette i høringen av NOU-en. I høringen var det enkelte innspill om andre sakstyper som bør behandles av nasjonale klagenemnder, og om saksbehandlingen i nemndene. Departementet går ikke nærmere inn på det her, fordi det er forhold som er regulert i forskrift.

På bakgrunn av blant annet innspill i høringen av NOU 2020: 3 ba departementet i høringen 22. juni 2022 om innspill til tre alternative forslag som handlet om Felles klagenemnds mulighet til å omgjøre vedtak til ugunst for studentene.

Departementet ba i høringen om innspill til tre alternative forslag:

• (1) Videreføre gjeldende rett slik at Felles klagenemnd ved behandling av klage på vedtak om annullering av eksamen og utestenging på grunn av fusk, i tråd med forvaltningsloven § 34 tredje ledd bare kan omgjøre vedtak til skade for studenten dersom endringen underrettes klageren senest tre måneder etter at underinstansen mottok klagen.

• (2) Innføre en generell adgang i universitets- og høyskoleloven slik at Felles klagenemnd kan vedta en strengere reaksjon enn underinstansen, uavhengig av tidsfristen i forvaltningsloven § 34 tredje ledd andre punktum.

• (3) Innføre en særregel i universitets- og høyskoleloven om forlengelse av fristen i forvaltningsloven § 34 tredje ledd andre punktum, slik at Felles klagenemnd kan vedta strengere reaksjon i ni måneder fra saken ble påklaget.

Høringsinstansene ble også oppfordret til å gi innspill til om en eventuell utvidet adgang til å vedta strengere reaksjon skal gjelde alle sakstypene som Felles klagenemnd behandler ellers bare utvalgte sakstyper.

18.2.3 Høringsinstansenes syn

Det var 43 høringsinstanser som uttalte seg til de alternative forslagene. Av disse støttet 5 en generell adgang for Felles klagenemnd til å vedta strengere reaksjon enn underinstansen (alternativ 2), 11 støttet å gi Felles klagenemnd en lengre frist enn det som følger av forvaltningsloven til å vedta strengere reaksjon enn institusjonen (alternativ 3), mens 27 høringsinstanser ønsket en videreføring av gjeldende rett hvor en strengere reaksjon må gjøres kjent for klager før det har gått tre måneder fra saken ble påklaget (alternativ 1).

Alternativ 1, som var å videreføre gjeldende regler, ble støttet av Justis- og beredskapsdepartementet, Helse Bergen, Bergen arkitekthøgskole, Høgskolen i Innlandet, Høgskolen i Molde, Høgskulen i Volda, Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter, NLA Høgskolen, Nord universitet, Norges handelshøyskole, Norges miljø- og biovitenskapelige universitet, Norges musikkhøgskole, Universitetet i Bergen, Universitetet i Oslo, Universitetet i Stavanger, Universitetet i Sørøst-Norge, Universitetet i Tromsø, VID vitenskapelige høgskole, Norges miljø- og biovitenskapelige universitets klagenemnd, Akademikerne, NITO, Norsk studentorganisasjon, Studentparlamentet ved Universitetet i Bergen, Studentparlamentet ved Universitetet i Oslo, Studentparlamentet ved Universitetet i Tromsø, Studenttinget ved Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet og Unio.

Alternativ 2, som ga Felles klagenemnd en generell adgang til å vedta en strengere reaksjon, ble støttet av Handelshøyskolen BI, Høyskolen Kristiania, BIs nemnd for studentsaker, BISO (studentorgan på BI) og Abelia.

Alternativ 3, som var å gi Felles klagenemnd en lengre frist enn det som følger av forvaltningsloven til å vedta strengere reaksjon, ble støttet av Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse – HK-dir, Dronning Mauds Minne Høgskole, Forsvarets høgskole, Høgskolen i Østfold, Høgskulen på Vestlandet, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, OsloMet, Universitetet i Agder, Forskerforbundet,Universitets- og høgskolerådet og Utdanningsforbundet.

En rekke av høringsinstansene som i utgangspunktet ønsket at dagens regler videreføres, kommenterte også at hvis departementet velger å endre reglene, støttet de alternativ 3. Flere høringsinstanser mente imidlertid at 9 måneder er for lenge, og at Felles klagenemd må avgjøre dette innen 6 måneder fra saken ble påklaget.

Det var et klart flertall som ønsket en videreføring av dagens regler. Enkelte av dem som var imot å gi Felles klagenemnd større adgang til å omgjøre vedtak til ugunst for studentene, pekte på at problemet i dag er saksmengden og ikke manglende likebehandling, og at det framstår som urimelig at studentenes rettssikkerhet som gruppe svekkes i forhold til andre deler av befolkningen som er i prosess etter forvaltningsloven.

Flere mente derfor at utfordringen med manglende likebehandling må løses på andre måter enn ved å svekke studentenes rettssikkerhet. Blant andre pekte Unio på at dersom det er mange tilfeller der Felles klagenemnd ser grunn til å vedta strengere reaksjoner enn underinstansen, tyder dette på ulik praksis når det gjelder reaksjoner på for eksempel fusk, og at dette bør kunne løses ved å utarbeide felles nasjonale retningslinjer eller veiledninger, ikke med lengre saksbehandlingstid.

De som støttet forslagene om å gi Felles klagenemnd større adgang til å omgjøre vedtak til ugunst for studentene, begrunnet dette med hensynet til likebehandling og ensartet praksis, og for å sikre at Felles klagenemnd oppfyller rollen som normgivende nemnd.

Det var de færreste av høringsinstansene som kommenterte om en eventuell utvidet adgang til å vedta strengere reaksjoner bør gjelde alle sakstyper som Felles klagenemnd behandler. Noen av høringsinstansene mente det bør gjelde alle sakstypene som Felles klagenemnd behandler, andre mente at det bare bør gjelde i fuskesaker og atter andre mente at det bør gjelde for klagesaker om bortvisning og utestenging.

18.2.4 Departementets vurdering

18.2.4.1 Generell hjemmel for opprettelse av nasjonale klagenemnder

Departementet foreslår å videreføre hjemmelen for å opprette nasjonale klageorganer for visse saker i en egen paragraf.

Det er i dag bare opprettet nasjonale klagenemnder og departementet vurderer det ikke som aktuelt å opprette andre organer for klagebehandling enn nemnder. Departementet foreslår derfor å bruke betegnelsen «nasjonale klagenemnder» i den nye loven.

Uhl. § 5-1 sjuende ledd regulerer at det kan opprettes nasjonale klageorganer som skal behandle klager på enkeltvedtak for bestemte områder og klager på avgjørelser etter offentlighetsloven. Departementet legger til grunn at departementet også kan delegere klagebehandlingen for andre avgjørelser og vedtak enn det som står i uhl. § 5-1 sjuende ledd til nemnder som er opprettet av departementet. For eksempel har departementet delegert til Felles klagenemnd å behandle klager på avgjørelser om partsinnsyn etter forvaltningsloven. Det kan også være aktuelt å delegere behandling av andre klagesaker til nasjonale nemnder. Departementet mener det er hensiktsmessig at lovens ordlyd gjenspeiler de faktiske forholdene. Departementet foreslår derfor en mer generell hjemmel i loven til å «opprette nasjonale klagenemnder som skal behandle klager på enkeltvedtak og andre avgjørelser på bestemte områder».

Hensikten med regelen er å synliggjøre at departementet, i saker hvor departementet er klageinstans etter reglene i forvaltningsloven, skal kunne legge klagebehandlingen til en nasjonal klagenemnd. Dette dreier seg om vedtak som fattes av universiteter og høyskoler og vedtak som fattes av Kunnskapsdepartementets underliggende organer. I ordlyden brukes «avgjørelser» i tillegg til «enkeltvedtak» for at det skal omfatte klager på avgjørelser om innsyn etter offentlighetsloven og forvaltningsloven. Det legges i første omgang opp til å opprettholde de nasjonale nemndene som er nevnt i punkt 18.2.1, men det kan senere bli aktuelt å opprette flere nemnder eller ha en annen oppdeling av de nasjonale nemndene.

18.2.4.2 Forskriftshjemler om nasjonale klagenemnder

I uhl. § 5-1 sjette ledd er det en hjemmel for departementet til å gi forskrift om saksbehandling i klagesaker. Det er i dag bare fastsatt slike regler for saker som behandles i de ulike nasjonale nemndene, og departementet legger ikke opp til å regulere klagesaksbehandlingen i de lokale nemndene for studentsaker utover det som skal reguleres i loven.

Departementet foreslår derfor å bare videreføre forskriftshjemmelen om saksbehandlingsregler i paragrafen om nasjonale klagenemnder. Departementet foreslår også at det tas inn en eksplisitt hjemmel til å fastsette regler om de nasjonale klagenemndene i forskrift. Det vil for eksempel være regler om sammensetning av nemndene og om nemndenes oppgaver osv. Dette følger allerede implisitt av uhl. § 5-1 sjuende ledd i dag, og det er fastsatt slike regler i forskrift.

Forslaget til hjemmel for å opprette nasjonale klagenemnder og tilhørende forskriftshjemler er generelt utformet. Departementet anser derfor at uhl. § 3-4 tredje ledd om klager på vedtak om generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning ikke trenger å videreføres.

18.2.4.3 Adgang til å omgjøre til ugunst for klageren

En klage blir framsatt for å få et bedre resultat for klageren. Det kan dermed bryte med klagerens forventninger om klagebehandlingen endrer til ugunst for klageren. Derfor er det et krav i forvaltningsloven om at klageinstansen blant annet ikke kan endre vedtaket til ugunst for klageren med mindre klagerens interesser må vike for hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser. De fleste sakene til Felles klagenemnd vil sjelden ha flere parter med motstridende interesser, så det er hensynet til offentlige interesser som kan begrunne omgjøringen.

Et ønske om en ensartet praksis på tvers av institusjonene må vurderes opp imot det forvaltningsmessige prinsippet om særskilt vurdering av hver enkelt sak. En viss samordning følger uansett av lovens rammer for reaksjoner. Samtidig legger universitets- og høyskoleloven opp til stor grad av autonomi for institusjonene, inkludert betydelig hensyn til ulike utdanningsformer. Dette må også bety at de lokale nemndene kan ta konkrete, lokale forhold med i vurderingene sine i sanksjonssaker.

Forvaltningsloven (fvl.) åpner for at vedtak bare kan omgjøres til ugunst for klageren dersom klageren underrettes om dette innen 3 måneder fra underinstansen mottok klagen. Enkelte av høringsinstansene har pekt på at det framstår som urimelig at studentenes rettssikkerhet som gruppe svekkes i forhold til andre deler av befolkningen som er i prosess etter forvaltningsloven.

Departementet mener at studentene bør ha de samme rettssikkerhetsgarantiene som det som gjelder ellers i samfunnet. Samtidig er det noen særskilte forhold i behandlingen av studentsaker, som gjør at det i praksis ikke er vanskelig å omgjøre til ugunst i klagebehandlingen. Saker om fusk og andre studentsaker behandles av nemnder i både første og andre instans, noe som kan gjøre at saksbehandlingen tar noe mer tid, men som samtidig er viktig for studentenes rettssikkerhet.

En utvidet frist for å kunne omgjøre til ugunst vil kunne gjøre denne muligheten mer reell, og det vil kunne legge til rette for at Felles klagenemnd i større grad kan bidra til likebehandling på tvers av institusjonene. Departementet mener at behovet for en praksis som sikrer likebehandling på tvers av institusjonene, veier tungt. Dette er med på å styrke studentenes rettssikkerhet ved at det ikke avhenger av hvilken institusjon man studerer ved hva reaksjonen blir. Departementet er imidlertid enig med høringsinstansene som peker på at et inngrep i studentenes rettssikkerhet ikke er det riktige virkemidlet for å oppnå likebehandling. Departementet vil vurdere om det bør utarbeides felles nasjonale retningslinjer for slik å forsøke å få likere praksis.

Departementet mener dessuten at hensynet til saksbehandlingstid må tillegges vekt fordi saker om fusk osv. kan føre til store inngrep i studentenes studieløp, og studentene har et stort behov for å få rask avklaring av sakens endelige utfall. Dette gjelder særlig i utestengingssaker.

På bakgrunn av høringsinnspillene og en nærmere vurdering av forslaget, foreslår departementet å videreføre at Felles klagenemnd skal følge de alminnelige reglene i forvaltningsloven § 34, slik at klager bare kan omgjøres til ugunst for studentene dersom studenten er underrettet om det innen tre måneder fra klagen er framsatt. Både de lokale nemndene og Felles klagenemnd bør tilstrebe kortest mulig saksbehandlingstid. Departementet vil vurdere tiltak for å redusere saksbehandlingstiden i Felles klagenemnd.

18.2.5 Departementets forslag

Departementet foreslår

• å videreføre regelen i uhl. § 5-1 sjuende ledd om at departementet kan opprette nasjonale klagenemnder, men med en mer generell ordlyd, se forslaget til § 14-2 første ledd

• å videreføre og presisere departementets hjemmel i uhl. § 5-1 sjette ledd til å fastsette forskrift om saksbehandlingen i nasjonale klagenemnder og ta inn en tydeligere hjemmel for å fastsette andre forskriftsregler om nemndene, se forslaget til § 14-2 andre ledd

18.3 Klage på vedtak om tildelinger for å samordne og fremme internasjonalt utdanningssamarbeid

18.3.1 Dagens regler

Universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 5-4 regulerer tildelinger for å samordne og fremme internasjonalt utdanningssamarbeid. Reglene om tildelinger for å samordne og fremme internasjonalt utdanningssamarbeid kom inn i loven i 2016 på bakgrunn av Prop. 81 L (2015–2016). Her ble myndigheten for internasjonalt utdanningssamarbeid lagt til Senter for internasjonalisering av utdanning (SIU). Reglene ble endret i 2018 som følge av at SIU da var blitt en del av Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning (Diku). Diku ble i 2021 en del av Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir).

Det følger av universitets- og høyskoleloven (uhl.) § 5-4 første ledd at departementet har opprettet et forvaltningsorgan som skal arbeide for å samordne og fremme internasjonalt utdanningssamarbeid gjennom hele utdanningsløpet, og at forvaltningsorganet administrativt er underlagt departementet.

I uhl. § 5-4 andre ledd står det at enkeltvedtak om tildeling av midler som forvaltningsorganet fatter, kan påklages til det organet som har delegert vedtaksmyndigheten. Det er videre fastsatt at klageorganet ikke kan overprøve forvaltningsorganets skjønnsmessige vurderinger. Begrunnelsen for unntaket fra ordinær overprøving er at det ved vurderingene av søknadene blir utøvd en stor grad av spesialisert skjønn som det vil være vanskelig og arbeidskrevende å overprøve. De ulike tilskuddsordningene har egne formål og innretninger, og det vil ofte være nødvendig med særskilt kunnskap om blant annet utdanningssystem, den politiske og økonomiske situasjonen i landet og institusjonssamarbeid osv. Unntaket gjelder tildeling av midler under internasjonaliseringsprogram.

I uhl. § 5-4 tredje ledd er det en forskriftshjemmel for departementet. Departementet kan gi forskrift om forvaltningsorganets saksbehandling, mandat, organisering og øvrige administrative forhold.

18.3.2 Universitets- og høyskolelovutvalgets forslag

Universitets- og høyskolelovutvalget foreslo i NOU 2020: 3 å videreføre uhl. § 5-4. Temaet ble imidlertid ikke drøftet av utvalget.

18.3.3 Høringsinstansenes syn

Det var ingen høringsinstanser som uttalte seg om dette forslaget spesielt.

18.3.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår å ikke videreføre uhl. 5-4 første ledd. Det er ikke nødvendig med lovhjemmel for at departementet skal kunne opprette organer. Første ledd anses derfor som overflødig. Departementet foreslår av samme grunn å ikke videreføre forskriftshjemmelen i uhl. § 5-4 tredje ledd. Det er heller ikke gitt forskrift med hjemmel i dette leddet i dag.

Departementet foreslår å videreføre uhl. § 5-4 andre ledd, men i en forenklet form. Andre ledd innebærer et unntak fra reglene i forvaltningsloven om klageinstansens kompetanse. Det er departementet som er klageinstans for klager på HK-dirs vedtak om tildelinger for å samordne og fremme internasjonalt utdanningssamarbeid. Regelen innebærer at departementet ikke kan overprøve den skjønnsmessige vurderingen som ligger til grunn for vedtaket.

18.3.5 Departementets forslag

Departementet foreslår

• å ikke videreføre reglene i uhl. § 5-4 første og tredje ledd om opprettelse av forvaltningsorgan for tildeling av midler for å samordne og fremme internasjonalt utdanningssamarbeid og forskriftshjemmel om forvaltningsorganet

• å videreføre reglene i uhl. § 5-4 andre ledd om at klageinstansen ikke kan overprøve vurderingen som ligger til grunn for vedtak om tildeling av midler for å samordne og fremme internasjonalt utdanningssamarbeid, med enkelte språklige endringer, se forslaget til § 14-3