11 Fremtidig styring av de totale velferdsressurser og organisering av Velferdstjenesten
11.1 GENERELT
I kapittel 7 konkluderer utvalget med at det fremtidige velferdstilbud, i tillegg til den organiserte velferdstjeneste, bør omfatte et antall velferdsrelaterte tilbud fra de tjenesteområdene som i dag betegnes som VUPIKT-tjenstene, samt ordninger som frie hjemreiser, permisjonsmuligheter og rabatter på kommunikasjonsmidler.
Samtidig peker utvalget på at en effektiv utnyttelse av det totale velferdstilbud og mulige økonomiske gevinster vil kreve en stor grad av samordning og en klar ansvarsfordeling - på tvers av forsvarsgrenene. Skal en oppnå dette, vil det være behov for organisatoriske og styringsmessige tiltak på to områder:
For det første bør det etableres en ordning som sikrer en overordnet styring av de totale velferdsressurser.
For det andre bør det tilstrebes en større grad av samordning av VUPIKT - tjenestene.
Når det gjelder den fremtidige Velferdstjenesten, må den være organisert slik at den er i stand til å løse velferdsoppgavene i et Forsvar i forandring på en rasjonell og kostnadseffektiv måte.
11.2 OVERORDNET STYRING AV DE TOTALE VELFERDSRESSURSER
Det er en svakhet ved dagens ordning at en ikke har noen samlet oversikt over omfang og bruk av de midler som årlig budsjetteres til velferdsrelaterte tiltak og at det ikke finnes noen effektiv samordnet styring av disse midlene. Dette gir også mindre muligheter for helhetsvurdering og prioritering.
Etter utvalgets syn gjør bl a kravet til bedre ressurskontroll det nødvendig å sikre at denne funksjonen blir bedre ivaretatt. I første rekke bør styringen foretas av linjeorganisasjonen gjennom den ordinære, årlige ressursstyringsprosessen. Samtidig er det viktig at en, i tillegg til de berørte organisasjonsledd, også sikrer seg medvirkning fra personellets organisasjoner.
Utvalget mener at det er behov for å få fastsatt hvilke stabsledd i Forsvarsdepartementet og Forsvarets overkommando som skal tillegges ansvaret for den overordnede styring av velferdsressursene, og med prosedyrer for hvordan en, i tilknytning til det årlige plan- og budsjettarbeidet, skal fastlegge omfang og prioritering av velferdstiltak. Det bør også utarbeides rutiner for medvirkning fra TMO, tjenestemannsorganisasjonene og Statens Kantiner.
11.3 SAMORDNING AV VUPIKT - TJENESTENE
Parallelt med at det etableres en sterkere overordnet styring av velferdsressursene totalt sett, er det viktig at det iverksettes tiltak for å oppnå en bedre utnyttelse og samordning av VUPIKT - tjenestene.
Det er her to veier å gå : Enten å samle alle, eller noen, av VUPIKT - tjenestene i en integrert organisasjon, eller å etablere en utstrakt grad av samordning mellom disse tjenestene, basert på gitte direktiver og reglementer.
Valget av organisatorisk alternativ må være bestemt av hva som gir den beste løsning totalt sett ute ved avdelingene og den mest effektive samordning av alle VUPIKT - tjenestene på sentralt nivå, dvs i FO.
Velges en integrert løsning, kan det synes realistisk og praktisk å slå sammen velferd, idrett og undervisning (voksenopplæring) til en felles VIU - tjeneste. Sett på bakgrunn av deres spesielle oppgaver vil det være vanskelig å innpasse feltprest - og kantinetjenesten i en slik organisasjon. TMO med Landsutvalg og Sekretariat bør fortsatt være organisasjonsmessig tilknyttet FD.
Fordelen ved en integrert VIU - tjeneste vil være at en oppnår en bedre utnyttelse av de tre tjenestenes ressurser, både personell- og materiellmessig. Siden disse tjenestene allerede i dag er organisatoriske enheter i Personellstaben i Forsvarets overkommando (FO/P), bør det være godt grunnlag for en slik integrering.
Ulempen vil være at en på denne måten ikke får med alle VUPIKT - tjenestene i en felles organisasjonen og derved mister den effektiviseringsgevinsten som en fullstendig integrering ville ha medført. Et VIU - alternativ vil også nødvendiggjøre at en finner løsning på de orga-nisatoriske og personellmessige ulikhetene som i dag eksisterer de tre tjenestene imellom.
Alternativt kan det gjennomføres en sterkere samordning av de velferdsrelaterte tjenestene. Behovet for en utstrakt lokal VUPIKT - samordning har vært utgangspunktet for utvalgets vurderinger i denne sammenheng. Det er allerede i dag etablert et slikt samarbeid ved mange avdelinger, og dette bør kunne videreutvikles. Lokalt kan det eksempelvis skje i tilknytning til en fysisk samling av VUPIKT - virksomhetene (fritidshus).
Der hvor forholdene ligger til rette for det, bør VUPIKT - tjenestene innenfor et lokalområde samordnes for avdelinger fra alle forvarsgrener, f eks ved at en av avdelingene, fortrinnsvis største bruker, gis koordineringsansvaret.
Den sentrale samordning bør ivaretas av FO/P og baseres på felles direktiver og retningslinjer.
En integrert løsning vil i stor grad tilfredstille det nye styringskonseptets krav om enhetlige styringslinjer og at ansvar og myndighet følges ad, og gi gode muligheter for effektiv styring og utnyttelse av ressursene.
Med en samordningsmodell vil en ikke oppnå den samme grad av ressursstyring og - kontroll.
På denne bakgrunn mener utvalget at en bør velge en integrert løsning.
Dette er en omfattende prosess som vil kreve ytterligere utredning før den kan iverksettes. Som et første skritt bør det gjennomføres en størst mulig grad av samordning av VUPIKT - tjenestene. Det ligger imidlertid en såvidt klar effektiviseringsgevinst i en integrert organisasjonsmodell at dette alternativet bør utredes med sikte på en eventuell senere overgang til en slik modell. I så fall vil det være hensiktsmessig å ta utgangspunkt i VIU - modellen knyttet opp til et nært samarbeid med feltprest - og kantinetjenesten og TMO.
Videre vil en integrert VIU - tjeneste måtte tilpasses konseptet for felles organisering av Velferdstjenesten som beskrevet i pkt 11.4.
11.4 FREMTIDIG ORGANISERING AV VELFERDSTJENESTEN
Etter utvalgets syn må en stille følgende krav til Velferdstjenestens fremtidige organisasjon:
Hovedkravet må være at organisasjonen kan løse de oppgaver som Velferdstjenesten pålegges å ivareta på en rasjonell og kostnadseffektiv måte slik at en oppnår den best mulige utnyttelse av de totale ressurser.
Velferdstjenesten må inngå i linjeorganisasjonen som en del av personellforvaltningsfunksjonen.
Forsvarets nye styringskonsept må i størst mulig utstrekning legges til grunn for utviklingen av organisasjonen.
Dette innebærer at det må stilles krav om enhetlige styringslinjer og at ansvar og myndighet følges ad. Ressursene skal følge oppdragene og delegering må foretas så langt det er hensiktsmessig. Det må imidlertid foretas en avveining mellom styringskonseptets prinsipper og kravet til praktiske løsninger for gjennomføring av pålagte oppgaver.
Samordning av virksomhet og felles løsninger må innpasses både sentralt og lokalt.
Styring av definerte fellesoppgaver må ivaretas på en tilfredsstillende måte. I denne sammenheng må det klargjøres hvilke oppgaver som det vil være mest effektivt å løse gjennom integrerte organisasjonsledd, felles for alle forsvarsgrener.
En evt etablering av en felles VIU-tjeneste (jfr pkt 11.3) må kunne innpasses i organisasjonen.
På grunnlag av de ovennevnte krav, har utvalget drøftet to prinsippmodeller for den fremtidige organisasjon, en forsvarsgrensvis og en felles modell.
Figur 11.1 Figur 11.1: Alternativ 1 - Forsvarsgrensvis modell
FSJ tillegges anvar for overordnet styring (direktiver), målfastsettelse og -oppfølging. Velferdsavdelingen i FO/P (P8) reduseres og tilpasses de nye oppgavene.
Generalinspektørene gis det faglige og forvaltningsmessige ansvar for velferdstjenesten i sin forsvarsgren. Dette innbefatter inspeksjonsansvar og ressursfordeling til underlagte ledd, samt de fellesoppgaver som i dag ivaretas av FO/P8.
Lokalt faglig og forvaltningsmessig ansvar tillegges avdelingene.
Hærens regionale nivå (DK-nivå) forutsettes opprettholdt.
Figur 11.2 Figur 11.2: Alternativ 2 - Fellesmodell
FSJ tillegges ansvaret for forvaltning av Velferdstjenestens personell og materiell, samt ressursstyring og direkte faglig styring og inspeksjonsvirksomhet overfor de lokale avdelinger. Grenstabene vil ikke ha ansvar for velferd og velferdsinspektørstillingene i forsvarsgrensstabene nedlegges. Stabsansvaret i FO ivaretas av en felles Velferdsavdeling i Personellstaben.
Forvaltning av velferdspersonellet legges til FSJ, men GI'ene vil fortsatt ha ansvar for rekruttering og utdanning av befalet.
Lokalt faglig ansvar og forvaltningsansvar samt styring av velferdsmidlene tillegges avdelingene. I områder der forholdene ligger til rette for det, opprettes felles velferdsenheter som betjener alle avdelingene i området, uansett forsvarsgren og som er basert på største bruker-prinsippet.
Drøfting av modellene mot de stilte krav. Kostnadseffektivitet
Alternativ 1forutsetter at både det faglige og det drifts- og forvaltningsmessige ansvar for Velferdstjenesten i den enkelte forsvarsgren tillegges de respektive generalinspektører. Dette inkluderer også de fellesoppgaver som i dag ivaretas av FO/P8. En rekke fuksjoner vil på denne måten bli splittet opp og derved forhindre felles, mer kostnadseffektive løsninger.
I Alternativ 2 er ansvaret for styring av alle funksjoner som knytter seg til Velferdstjenesten tillagt Forsvarssjefen, bortsett fra rekruttering og utdanning av militært personell som fortsatt vil måtte være styrkeprodusentenes, dvs GI'enes, ansvar. Alternativet er kostnadseffektivt fordi det gir gode muligheter for fellesløsninger og en samlet utnyttelse av ressursene. En samling av velferdskompetansen i en felles organisasjon gir effektivitet og faglig styrke.
Tilpasning til styringskonseptet.
Alternativ 1 har klare ressurs- og ansvarslinjer og er godt tilpasset det nye styringskonseptet. Det er nærhet til styrkeprodusenten og til brukernivået noe som bør gi større ansvarlighet.
Alternativ 2 har klare styrings- og ansvarslinjer, men utelater GI'ene som ressurs- og resultatansvarlig og er dermed ikke så godt tilpasset styringskonseptet som alternativ 1.
Samordning av virksomhet/felles løsninger.
Alternativ 1 baserer seg på en delegering av faglig ansvar og ressursstyring til generalinspektørene. Dette begrenser mulighetene for fellesløsninger på tvers av forsvarsgrenene og gir dermed større anledning til forskjellsbehandling.
Alternativ 2 forutsetter en felles ledelse av all velferdsvirksomhet. På denne måten legges forholdene til rette for integrerte løsninger og samordning av virksomhet både sentralt og lokalt. Dette gir lik saksbehandling og likeverdige tilbud i hele Forsvaret.
Styring av definerte fellesoppgaver.
Alternativ 1 forutsetter i prinsippet fellesoppgaver som bibliotek- og turnetjeneste, økonomisk sosialtjeneste og -rådgivning ivaretatt separat av den enkelte forsvarsgren. En samordnet styring av disse tjenestene vil kunne ivaretas ved at ansvaret tillegges forsvarsgrenene etter største bruker prinsippet.
I Alternativ 2 vil de oppgaver som det er mest effektivt å løse gjennom felles organisasjonsledd være tillagt FSJ. Stabsansvaret i FO vil bli ivaretatt av en felles Velferdsavdeling i FO/P. En evt etablering av en felles VIU - tjeneste vil lett kunne innpasses i denne organisasjonsmodellen.
Sammenlignende vurdering
Alternativ 1 vil gi sammenfallende forvaltnings- og ressurslinjer, i samsvar med styringskonseptet. Det vil imidlertid være lite kostnadseffektivt fordi det innebærer en oppsplitting av funksjoner som vanskelig kan gjennomføres uten økt bruk av ressurser og kompetanseoppbygging i forsvarsgrenene. Alternativet imøtekommer kravet om at generalinspektørene skal være ressurs- og resultatansvarlige, men gir samtidig liten mulighet for god styring av fellesoppgaver og samordning av virksomhet. Det vil også være betydelig mulighet for ulik saksbehandling.
Alternativ 2 har klare styrings- og ansvarlinjer, men utelater GI'ene som ressurs- og resultatansvarlige og er dermed noe mindre i samsvar med styringskonseptet enn alternativ 1. Det sikrer felles styring av virksomheten og effektiv utnyttelse av ressursene. Alternativet forutsetter en oppsplitting av ansvaret for utdanning og forvaltning av velferdsbefalet. Dette vil kunne hindre en allsidig disponering av befalet og kunne begrense deres tjeneste- og avansementsmuligheter.
Begge de to alternativer har svakheter sett i forhold til de krav som utvalget har stilt til den fremtidige organisasjon. Etter utvalgets syn må det legges vekt på å komme frem til den organisasjon som gir den beste samordning og utnyttelse av velferdsressursene. Utvalget har i denne sammenheng også lagt vekt på at St. meld nr 16 (1992-93) forutsetter at fellesstaben i FO skal styrkes for å oppnå en bedre tverrprioritering og samordning i Forsvaret, og styringskonseptets påpekning av at desentralisert styring av bl a Velferdstjenesten vil være problematisk.
På dette grunnlag har utvalget sett på løsninger som kombinerer elementer fra de to alternativer og kommet frem til at den etterfølgende modell bør legges til grunn for Velferdstjenestens fremtidige organisasjon. I stor grad er denne modellen en videreføring av dagens ordning.
Figur 11.3 Figur 11.3: Foreslått modell
Den foreslåtte modell forutsetter at en opprettholder en felles velferdsavdeling i FO/P. Denne gis ansvar for å utarbeide mål, rammer og ressurstildeling for Velferdstjenesten samt faglig styring og oppfølging. Dette innebærer at det faglige inspeksjonsansvaret overføres fra forsvarsgrenene og at inspektørfunksjonen i grenstabene nedlegges. Distriktskommandoleddet i Hæren bortfaller i velferdssammenheng.
Det bør tilføres fellesavdelingen en stilling for å styrke inspeksjonsvirksomheten og den faglige oppfølging av velferdspersonellet. En samordning av denne virksomheten vil sikre lik praksis i forsvarsgrenene. Utvalget har forøvrig ikke vurdert den interne stillingsrammen i den fremtidige Velferdsavdelingen. Denne må utformes på grunnlag av den pågående organisasjonsutvikling i FO.
Velferdsavdelingen gis ansvar for å ivareta fellesoppgaver som sosialtjeneste, økonomisk rådgivning, bibliotektjeneste, turnétjeneste, kompetanseutvikling (kurs) og hotellavtaler, samt styring av fellesressurser. Ansvaret for distribusjon av film og video overføres fra FRM. Felles for disse funksjonene er at det vil være ressurskrevende å delegere dem til forsvarsgrenene. En slik delegering vil øke behovet for stillinger og kompetanseoppbygging og vil - Utvalget forutsetter at en med forslaget om en styrket velferdsavdeling i FO/P sikrer standardkrav på velferdsområdet gjennom sentrale bestemmelser og direktiver.
Planleggings- og inspeksjonsansvaret for velferdstjenesten ved FN-avdelinger tillegges Velferdsavdelingen.
GI'ene gis ansvar for forsvarsgrensvis ressursstyring samt forvaltning (inkl rekruttering og utdanning) av militært personell og forvaltning av velferdsmateriell.
Modellen vil lett kunne tilpasses en evt fremtidig sammenslagning av velferd, idrett og voksenopplæring i en felles VIU-tjeneste (jfr pkt 11.3).
Lokalt vil avdelingene ha det faglige, økonomiske og forvaltningsmessige ansvar for Velferdstjenestens materiell og personell.
For å oppnå best mulig utnyttelse av ressursene foreslås det opprettet felles velferdsenheter i lokalområder hvor forholdene ligger tilrette for det. Disse skal betjene alle avdelinger i området, uansett forsvarsgren. Fellesenheten bør kommando- og organisasjonsmessig underlegges sjefen for det største tjenestested i området eller den avdeling som er mest hensiktsmessig plassert. Personell, driftsmidler, materiell og fasiliteter tilføres fellesenheten fra avdelingene i området i hht lokal avtale basert på gitte overordnede retningslinjer.
En viktig forutsetning for at en lokal samordning skal fungere, vil være at Tillitsmannsordningens innflytelse på velferdsaktiviteten ikke svekkes. Fellesutvalg og selvstendige lokale utvalg må sikres samme avgjørelsesmyndighet som i dag.
Selv om den foreslåtte organisasjonsmodell forutsetter en størst mulig grad av samordning og felles faglig styring, må det understrekes at sjefsansvaret består på alle nivåer.
11.5 DELKONKLUSJON
Kravet til en mer effektiv utnyttelse av velferdsressursene og bedre ressurskontroll gjør det nødvendig med en mer effektiv overordnet styring av det totale velferdstilbud og en bedre samordning av VUPIKT - tjenestene.
Den overordnede styring bør ivaretas av linjeorganisasjonen gjennom det ordinære, årlige plan- og budsjettarbeide, og det bør fastsettes hvilke stabsledd i FD og FO som skal tillegges ansvaret for dette.
Samtidig bør det utarbeides rutiner for deltakelse fra personellets organisasjoner i denne prosessen.
En bedre utnyttelse av VUPIKT-tjenestene bør i første omgang basere seg på en direktivfestet samordningsmodell. På sikt bør imidlertid en integrering av disse tjenestene i en felles organisasjonsmessig enhet vurderes iverksatt etter at det er foretatt en nærmere utredning av dette alternativet. Mest nærliggende er det å tenke seg en integrert Velferds-, Idretts- og Voksenopplæringstjeneste (VIU-modellen), knyttet opp til et nært samarbeide med feltpresttjenesten, kantinetjenesten og TMO.
Når det gjelder den fremtidige organisering av Velferdstjenesten, mener utvalget at den bør baseres på en modell som gir den beste samordning og utnyttelse av velferdsressursene.
Det er i denne sammenheng lagt vekt på forutsetningen i St meld nr 16 (1992-93) om at fellesstaben i FO skal styrkes for å oppnå en bedre tverrprioritering og samordning i Forsvaret, og styringskonseptets påpekning av at desentralisert styring av bl a Velferdstjenesten vil være problematisk, men at desentralisering må foretas så langt det er hensiktsmessig.
På dette grunnlag foreslår utvalget at en opprettholder en felles Velferdsavdeling i FO/P. Avdelingen gis ansvar for fastsettelse av mål, rammer og ressurstildeling for Velferdstjenesten samt faglig styring og oppfølging.
Dette innebærer at det faglige inspeksjonsansvaret overføres fra GI'ene og inspektørfunksjonen i grenstabene nedlegges.
Den felles Velferdsavdeling gis ansvar for å ivareta fellesoppgaver som sosialtjeneste, økonomisk rådgivning, bibliotektjeneste, turnetjeneste, kompetanseutvikling (kurs) og hotellavtaler, samt styring av fellesressurser. Ansvaret for distribusjon av film og video overføres fra FRM.
GI'ene gis ansvar for den forsvarsgrensvise ressursstyring, samt forvaltning (inkl rekruttering og utdanning) av militært personell og forvaltning av velferdsmateriell.
Lokalt vil avdelingene ha det faglige, økonomiske og forvaltningsmessige ansvar for Velferdstjenestens personell og materiell. Det forutsettes opprettet felles velferdsenheter i lokalområder hvor forholdene ligger til rette for det basert på største brukerprinsippet. Disse skal betjene alle avdelinger i området, uansett forsvarsgren, i samsvar med overordnede retningslinjer.
Det foreslåtte organisasjonsmodellen vil lett kunne tilpasses en evt fremtidig integrering av velferd, idrett og voksenopplæring i en felles VIU-tjeneste.